Perspektywiczne aspekty usługi powszechnej w wa

Transkrypt

Zakład Problemów Regulacyjnych i Ekonomicznych (Z-11)
Perspektywiczne aspekty usługi powszechnej w warunkach rozwiniętego rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej
Praca nr 11.30.002.6
Warszawa, grudzień 2006
Perspektywiczne aspekty usługi powszechnej w warunkach rozwiniętego rynku komunikacji
elektronicznej w Unii Europejskiej
Praca nr 11.30.002.6
Słowa kluczowe (maksimum 5 słów): komunikacja elektroniczna, prawo telekomunikacyjne,
regulacja rynku, Unia Europejska, usługa powszechna
Kierownik pracy: doc. dr hab. inż. Franciszek Kamiński
Wykonawcy pracy: doc. dr hab. inż. Franciszek Kamiński, mgr Magdalena Olender
Kierownik Zakładu: mgr Mirosław Fereniec
© Copyright by Instytut Łączności, Warszawa 2006
2
SPIS TREŚCI
1. Wprowadzenie ..................................................................................................................6
2. Usługa powszechna w regulacjach Unii Europejskiej na obecnym etapie ...................11
3. Specyfika problematyki usługi powszechnej w nowo przyjętych państwach
członkowskich Unii Europejskiej.......................................................................................17
4. Zmiany na rynku tradycyjnych stacjonarnych usług telefonicznych...........................23
5. Rozwój telefonii ruchomej..............................................................................................28
6. Ruchoma usługa telefoniczna jako substytut stacjonarnej usługi telefonicznej...........31
7. Inne perspektywiczne rynki usług telefonicznych .........................................................35
8. Perspektywiczne kwestie usługi powszechnej w Unii Europejskiej..............................39
9. Inicjatywy Komisji Europejskiej ...................................................................................44
10. Uwagi końcowe .............................................................................................................49
Literatura ...........................................................................................................................51
Dodatek 1 ..............................................................................................................................1
BIULETYN INFORMACYJNY O TELEKOMUNIKACYJNEJ USŁUDZE
POWSZECHNEJ W UE ......................................................................................................1
SPIS TREŚCI .......................................................................................................................2
1. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejskie przepisy regulacyjne i rynki
łączności elektronicznej w roku 2005 (raport 11), COM(2006) 68, 20.02.06......................3
2. Annex to the European electronic communications regulation and markets 2005 (11th
Report), {COM(2006) 68}, Commission Staff Working Document, SEC(2006) 193,
20.02.2006 .........................................................................................................................4
Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Sprawozdanie dotyczące wyniku
przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE,
(Tekst mający znaczenie dla EOG), COM(2006) 163 końcowy, Bruksela, 7.04.2006.........6
4. Universal Service Designation – results and analysis of replies from Member States,
Working Document, Communications Committee, COCOM 06-06, 20.03.2006 ................8
5. Arrangements for the provision of universal service pursuant to the new regulatory
framework, Final US Designation Annex, COCOM06-06, 20.03.2006.............................11
3
6. 2006 Review of the regulatory framework for electronic communications: Discussion
topics, Working Document, Communications Committee, COCOM 06-03, 22.02.2006 ...12
7. Review of the universal service obligation, Ofcom, 14.03.2006 ........................................13
8. Electronic communications and services – EU regulatory framework, BEUC comments,
BEUC, 7.02.2006.............................................................................................................15
9. Archiwum .......................................................................................................................17
Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przeglądu zakresu usługi
powszechnej zgodnie z artykułem 15 dyrektywy 2002/22/WE, COM(2005) 203 wersja
ostateczna, Bruksela, 24.05.2005 .....................................................................................17
Dodatek 2 ............................................................................................................................20
POWSZECHNEJ W UE ....................................................................................................20
SPIS TREŚCI .......................................................................................................................21
Problematyka usługi powszechnej w dokumentach związanych z przeglądem ram
regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej .......................22
regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej .......................22
Uwagi i propozycje dotyczące usługi powszechnej w UE .....................................................24
Uwagi i propozycje dotyczące użytkowników niepełnosprawnych .......................................28
Uwagi i propozycje dotyczące ochrony praw i interesu konsumentów i użytkowników .......29
Inne zagadnienia w USD ......................................................................................................31
Stanowisko Komisji Europejskiej w kwestii zmian w dyrektywie o usłudze powszechnej....32
Problematyka usługi powszechnej w wybranych dokumentach.......................................35
1. AT&T Comments on the European Commissions Call for Input on the Forthcoming
Review of the EU Regulatory Framework for Electronic Communications and Services
including Review of the Recommendation on Relevant Markets ......................................35
2. BT response to Commission’s “Call for input” on the 2006 review...................................37
3. Sweden’s positions in the coming review of the EU Regulatory Framework for electronic
communications, including the Recommendation on Relevant Markets – a response to the
European Commission’s ‘Call for input’ from 25 November 2005, Sweden – Ministry of
Industry, Employment and Communications....................................................................38
4
4. Review of the New Regulatory Framework, Ministry of Economic Affairs, Netherlands ..40
5. ETNO Reflection Document - ETNO contribution to the 2006 Review, ETNO Reflection
Document RD235 (2006/01) oraz TDC submission to the 2006 Review...........................41
6. UK response to the call for input on the forthcoming review of the EU regulatory
framework for electronic communications and services - Review.....................................43
7. GSM Europe response to the call for input on the forthcoming review of the EU regulatory
framework – Position on the review of the Framework Directive, Access and
Interconnection Directive and Universal Service Directive, January 2006 ........................45
8. ECTA, Part I: 2006 Review: Call for Input Legislative Aspects ........................................48
9. ECTA Response to Commission Communication on the Review of Universal Service
(USO Review 2005).........................................................................................................50
10. CERMI response to the European Commission public consultation on “The regulating
framework of Directives related to Electronic Communications” oraz ONCE response to
the European Commission Public Consultation on “The regulating framework of
Directives related to Electronic Communications” ...........................................................51
5
1. Wprowadzenie
Usługa powszechna w telekomunikacji jest ważnym instrumentem regulacyjnym, przystosowanym do realizacji socjalnej i cywilizacyjnej polityki Unii Europejskiej w warunkach
liberalizacji i demonopolizacji sektora telekomunikacyjnego. Jest ona jednym z instrumentów
prawnych, służących realizacji programu eEurope w obszarze społecznym przez celowe ingerowanie w funkcjonowanie rynku komunikacji elektronicznej dla zapewnienia powszechnego
dostępu do podstawowych usług telekomunikacyjnych oraz przeciwdziałania niebezpieczeństwu wykluczenia społecznego w europejskim społeczeństwie informacyjnym. Jej zawartość i
zasady świadczenia zależą od poziomu społeczno-ekonomicznego kraju oraz stanu infrastruktury i rynku usług, z uwzględnieniem wpływu nowych technik informacyjnych. Zachodzi
zatem konieczność systematycznej obserwacji i analizy zmian w rozwoju technik komunikacji elektronicznej oraz zjawisk rynkowych i społecznych, aby dostosowywać stan prawny w
obszarze usługi powszechnej do realizacji celów społecznych, wynikających z aktualnych i
perspektywicznych potrzeb społeczeństwa informacyjnego.
Koncepcja usługi powszechnej tkwi korzeniami w historycznym doświadczeniu państw
członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), w których uznawano, że każda
rodzina ma prawo do telefonu, zaś działalność na rzecz realizacji tego prawa jest obowiązkiem społecznym i cywilizacyjnym państwa jako reprezentanta interesów społeczeństwa. Dlatego w latach 1960 – 1980 administracje łączności prowadziły bardzo aktywną politykę powszechnej telefonizacji, inwestując poważne środki budżetowe w rozbudowę infrastruktury
sieciowej, co w efekcie zapewniło powszechny dostęp do telefonu. Taka działalność administracji łączności nie była oceniana wyłącznie w kategoriach ekonomicznych, lecz była traktowana jako swoista misja cywilizacyjna na rzecz humanizacji stosunków międzyludzkich,
zacieśnienia więzi międzypokoleniowych oraz podniesienia poziomu opieki medycznej,
szczególnie w przypadku osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku [23].
Przystępując w połowie lat osiemdziesiątych do likwidacji monopolu państwa w telekomunikacji publicznej, z zamiarem ukształtowania korzystnego otoczenia prawnego dla powstania otwartego, konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego o równoprawnym usytuowaniu wszystkich podmiotów, stworzono tym samym nową sytuację w obszarze społecznym
telekomunikacji, pozostającym do tej pory pod prawnym i ekonomicznym parasolem ochronnym państwa. Autorzy tezy o konieczności urynkowienia telekomunikacji publicznej zdawali
sobie sprawę z faktu, że rynek nie zapewni takiego zaspokojenia potrzeb grup specjalnej troski oraz – na początkowym etapie urynkowienia – pozaekonomicznych potrzeb ludności w
obszarze telekomunikacji, jakie zapewniała administracja łączności w ramach programu powszechnej telefonizacji w warunkach monopolu państwowego, przez odpowiednią politykę
taryfikacyjną: stosunkowo niskie opłaty za podłączenie, abonament oraz rozmowy miejscowe
przy zawyżonych taryfach za międzymiastowe i międzynarodowe połączenia telefoniczne.
6
Prosocjalna polityka administracji łączności korzystała z możliwości subsydiowania skrośnego, a więc z przekazywania nadwyżek z wysokich opłat za połączenia międzymiastowe i
międzynarodowe na finansowanie usług na rynku miejscowym, którego liczna grupa konsumentów wymagała osłony socjalnej. Kontynuowanie takiej polityki w warunkach demonopolizacji, urynkowienia i prywatyzacji telekomunikacji publicznej nie było i nie jest możliwe.
Zmiana otoczenia prawnego dla działalności telekomunikacyjnej przy jednoczesnym wycofaniu się państwa z działalności operatorskiej postawiła na porządku dziennym problem
instrumentów realizacji dotychczasowej polityki na rzecz zapewnienia wszystkim mieszkańcom, niezależnie od ich miejsca zamieszkania oraz statusu zawodowego, społecznego i majątkowego, dostępu do podstawowych usług telekomunikacyjnych na przystępnych warunkach. Należało zatem podjąć odpowiednie środki prawne w celu zabezpieczenia interesów
społecznych i socjalnych w telekomunikacji, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb rodzącego się społeczeństwa informacyjnego. Organy Wspólnoty Europejskiej oraz rządy państw
członkowskich uznały za wskazane, aby wyposażyć instytucje państwowe w instrumenty
prawne, umożliwiające celowe, prospołeczne sterowanie postępowaniem podmiotów telekomunikacyjnych. W toku długotrwałych negocjacji opracowano koncepcję USO - universal
service obligation, tj. usługi powszechnej, nakładającej obowiązek świadczenia pakietu usług
podstawowych w telekomunikacji publicznej na wyznaczonych operatorów (z reguły są to
operatorzy zasiedziali -- incumbents) [24, 25].
Ogólne cechy powszechnej usługi telekomunikacyjnej są następujące:
− usługa powszechna w telekomunikacji jest pojęciem prawnym, określającym specyficzne stosunki w trójkącie państwo - operator - użytkownik (konsument);
− konkretna zawartość pojęcia usługi powszechnej zależy od poziomu rozwoju telekomunikacji w danym kraju, potrzeb gospodarki i administracji oraz aspiracji cywilizacyjnych społeczeństwa;
− merytoryczna zawartość pojęcia usługi powszechnej zależy od organów państwowych;
− ustalenia organów państwowych w kwestii usługi powszechnej są wiążące dla podmiotów na rynku telekomunikacyjnym;
− usługa powszechna zawiera w sobie pierwiastki społeczne i socjalne, co rodzi określone
obowiązki operatorów publicznych wobec państwa i obywateli.
Jak wynika z przytoczonego zbioru cech usługi powszechnej w telekomunikacji, państwo
jest głównym podmiotem, odpowiedzialnym za kształt i realizację koncepcji tej usługi. Od
woli ustawodawcy i regulatorów państwowych zależy konkretna treść pojęcia powszechnej
usługi telekomunikacyjnej, gdyż nie jest ona uniwersalna, a zależy od tradycji kraju, uzyskanego poziomu rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego. W przypadku państw członkow-
7
skich UE obowiązuje prawo wspólnotowe, które określa jeden wspólny standard tej usługi dla
wszystkich członków, niezależnie od ich poziomu społeczno-ekonomicznego.
Według koncepcji Unii Europejskiej, usługa powszechna oznacza obowiązek świadczenia w warunkach dostępności, po przystępnej cenie, uzgodnionego minimalnego zbioru podstawowych usług telekomunikacyjnych o ustalonej jakości dla wszystkich użytkowników (w
tym konsumentów) na obszarze Wspólnoty. Jak więc widać, akcent jest położony na powszechność, dostępność i przystępność zbioru podstawowych usług telekomunikacyjnych o
dobrej jakości, czyli na stworzenie materialnych i prawnych podstaw zaspokojenia społecznych i socjalnych potrzeb ogółu mieszkańców w dziedzinie telekomunikacji. Taka koncepcja
usługi powszechnej jest odpowiedzią na społeczne postulaty, aby:
• zapewnić równy dostęp do korzyści wynikających z rozwoju telekomunikacji w otoczeniu konkurencyjnym, które powinny stać się udziałem wszystkich mieszkańców oraz podmiotów gospodarczych, a szczególnie małych firm, a nie tylko grup o znacznych zasobach finansowych i silnej pozycji rynkowej;
• sprzyjać spójności społecznej i międzyregionalnej na obszarze UE, co dotyczy szczególnie obszarów wiejskich, słabo zaludnionych oraz z niedorozwojem telekomunikacji publicznej;
• zapobiec wykluczeniu grup społecznych o niskim statusie zamożności bądź specjalnych
potrzebach socjalnych z dostępu do nowoczesnych narzędzi komunikowania, pracy i wypoczynku.
Realizowana koncepcja usługi powszechnej zapewnia:
• dostępność usług podstawowych na całym terytorium kraju, co służy zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszarów wiejskich i słabo zaludnionych na usługi telefoniczne;
• dostępność usług podstawowych o dobrej jakości dla wszystkich konsumentów, co
służy zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców na usługi dobrej jakości;
• przystępność cenową usług telefonicznych, zaliczonych do zbioru usługi powszechnej,
co stwarza realne możliwości korzystania z usługi telefonicznej w wymiarze powszechnym;
• dostępność usługi telefonicznej o dobrej jakości i po przystępnej cenie dla wszystkich
użytkowników, co służy zaspokojeniu potrzeb telekomunikacyjnych ludzi wolnych
zawodów i małych firm.
Do obowiązków organów państwowych członków UE należy zadbanie w sensie prawnym, aby wyznaczeni przedsiębiorcy telekomunikacyjni zapewnili wszystkim mieszkańcom
dostęp do swej sieci oraz usług podstawowych, wskazanych przez prawodawcę. Dzięki takiej
polityce, korzyści wynikające z rozwoju telekomunikacji stają się udziałem wszystkich
8
mieszkańców oraz podmiotów gospodarczych (a szczególnie małych firm), a nie tylko grup
uprzywilejowanych, o znacznych zasobach finansowych i silnej pozycji rynkowej.
W dokumentach UE1 sformułowano wytyczne dla krajowych organów regulacyjnych w
telekomunikacji w zakresie usługi powszechnej, które powinny być uwzględniane w polityce
telekomunikacyjnej państwa, a w tym w obowiązkach nakładanych na operatorów publicznych. Należy zauważyć, iż w tym przypadku do zadań państwa należy stworzenie prawnych
warunków istnienia odpowiednich usług i udogodnień na rynku telekomunikacyjnym, tak aby
przekształcenia w sektorze telekomunikacyjnym, związane z liberalizacją, demonopolizacją i
prywatyzacją, nie spowodowały zakłóceń w świadczeniu podstawowych usług telekomunikacyjnych na odpowiednim poziomie jakościowym.
W chwili obecnej problematyka usługi powszechnej ponownie znajduje się w centrum
uwagi. W 2005 r. Komisja Europejska przeprowadziła przegląd zapisów o zawartości tej usługi w dyrektywie 2002/22/EC o usłudze powszechnej; dokumenty dotyczące tego przeglądu to
komunikaty Komisji Europejskiej [30, 32] wraz z dokumentem roboczym [3]2. W 2006 r.
dokonuje się przeglądu usługi powszechnej w ramach ogólnego przeglądu ram prawnych dotyczących rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej [34]. W tym przypadku
zwraca się szczególną uwagę na aspekty perspektywiczne usługi powszechnej w UE, gdyż
rozwój konkurencyjnego rynku usług, powstawanie innowacyjnych i konwergentnych rozwiązań usługowych oraz istotne zmiany w technikach informacyjnych tworzą nowy obraz
funkcjonowania rynku komunikacji elektronicznej, nieprzystającego do obowiązujących rozwiązań prawnych w odniesieniu do usługi powszechnej. Ten obraz stanie się jeszcze bardziej
dojrzały i wyrazisty za kilka lat, kiedy przewiduje się wprowadzić nowe dyrektywy w sprawie
zasad funkcjonowania rynku komunikacji elektronicznej. Oznacza to konieczność uwzględnienia w nowych regulacjach rozpoznanych tendencji rozwojowych rynku, techniki oraz społeczeństwa informacyjnego w obszarze objętym usługą powszechną.
W nawiązaniu do analizy perspektywicznych zagadnień usługi powszechnej, w dokumentacji pracy omówiono zachodzące zmiany na rynku usług telefonicznych w Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem pozycji operatorów zasiedziałych, oraz przedstawiono
wynikające z tego wnioski dla zawartości usługi powszechnej w telekomunikacji. Podkreślono, że malejące znaczenie usług telefonii stacjonarnej przy powszechnej dostępności usług
telefonii komórkowej wskazuje na potrzebę przeanalizowania formuły usługi powszechnej
1
Podstawy prawne, ustalające zasady świadczenia usługi powszechnej w telekomunikacji, zawierały uprzednio
Dyrektywa 97/33/EC (Dyrektywa o połączeniach międzysieciowych, Directive 97/33/EC of the European Parliament and of the Council of 30 June 1997 on interconnection in telecommunications with regard to ensuring
universal service and interoperability through application of the principles of open network provision (ONP))
oraz Dyrektywa 98/10/EC (Dyrektywa o świadczeniu usług telefonicznych i usłudze powszechnej w otoczeniu
konkurencyjnym, Directive 98/10/EC of the European Parliament and of the Council of 26 February 1998 on the
application of open network provision (ONP) to voice telephony and on universal service for telecommunications in a competitive environment (replacing European Parliament and Council Directive 95/62/EC)). Obecnie
obowiązuje dyrektywa 2002/22/EC o usłudze powszechnej, objęta pakietem regulacyjnym 2002 [22].
2
Zob. omówienie tych dokumentów w dodatku 1.
9
pod kątem zasadności zachowania obligatoryjnego dostępu do usług telefonii stacjonarnej
oraz wprowadzenia w miejsce obecnej usługi powszechnej dwu odrębnych usług: usługi socjalnej oraz usługi cywilizacyjnej w telekomunikacji.
W analizie zwrócono także uwagę na potrzebę regionalizacji rozwiązań prawnych dotyczących usługi powszechnej w UE. Podkreślono, że podstawowe zalecenia dyrektywy
2002/22/EC o usłudze powszechnej pozostają w ścisłym związku z potencjałem społecznogospodarczym krajów wysoko uprzemysłowionych w Unii Europejskiej przed jej rozszerzeniem (UE-15). Przeanalizowano specyfikę problematyki usługi powszechnej w nowo przyjętych państwach członkowskich UE, zwracając uwagę na niski wskaźnik zamożności społeczeństw oraz niedorozwój infrastruktury stacjonarnej przy jednoczesnym szybkim rozwoju
telekomunikacji komórkowej w tych krajach.
Dokumentacja pracy statutowej „Perspektywiczne aspekty usługi powszechnej w warunkach rozwiniętego rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej” (praca
nr 11.30.002.6) obejmuje następujące zagadnienia:
• Usługa powszechna w regulacjach Unii Europejskiej na obecnym etapie (rozdz. 2),
• Specyfika problematyki usługi powszechnej w nowo przyjętych państwach członkowskich Unii Europejskiej (rozdz. 3),
• Zmiany na rynku tradycyjnych stacjonarnych usług telefonicznych (rozdz. 4),
• Rozwój telefonii ruchomej (rozdz. 5),
• Ruchoma usługa telefoniczna jako substytut stacjonarnej usługi telefonicznej (rozdz. 6),
• Inne perspektywiczne rynki usług telefonicznych (rozdz. 7),
• Perspektywiczne kwestie usługi powszechnej w Unii Europejskiej (rozdz. 8),
• Inicjatywy Komisji Europejskiej (rozdz. 9),
• Uwagi końcowe (rozdz. 10).
Dokumentację uzupełniają dodatki 1 i 2, które zawierają autorski materiał o telekomunikacyjnej usłudze powszechnej w Unii Europejskiej, uwzględniony w nr 1/06 i 2/06 Biuletynu
Informacyjnego IŁ. Przy opracowywaniu dokumentacji wykorzystano niektóre elementy referatów na KST’2005 i KSTiT’2006 [27, 28].
Wzorem dokumentów UE w opracowaniu przyjęto określać symbolem:
UE-10 – grupę nowo przyjętych państw członkowskich (Cypr, Czechy, Estonia, Litwa,
Łotwa, Malta, Polska, Słowenia, Słowacja, Węgry),
UE-15 – Unię Europejską przed rozszerzeniem w maju 2004 r.,
UE-25 – Unię Europejską po rozszerzeniu w maju 2004 r.
10
2. Usługa powszechna w regulacjach Unii Europejskiej na obecnym etapie
Prawidłowe i skuteczne funkcjonowanie usługi powszechnej wymaga przyznania organom państwowym pewnych uprawnień kontrolnych i decyzyjnych wobec podmiotów gospodarczych. O zawartości merytorycznej, zasadach świadczenia oraz źródłach finansowania
usługi powszechnej decyduje prawo wspólnotowe. Kwestie te uprzednio regulowały dyrektywa 97/33/EC o połączeniach międzysieciowych oraz dyrektywa 98/10/EC o świadczeniu
usług telefonicznych i usłudze powszechnej w otoczeniu konkurencyjnym3. Obecnie obowiązuje pakiet regulacyjny 2002, obejmujący m.in. dyrektywę 2002/22/EC o usłudze powszechnej (USD – universal service directive)) [10], która została opracowana z uwzględnieniem
zadań wynikających z programu eEurope (w ramach strategii lizbońskiej).
Określenie usługi powszechnej, zgodne z dyrektywą USD, jest następujące:
Usługa powszechna to zdefiniowany minimalny zbiór usług w publicznej, stacjonarnej komutowanej sieci telefonicznej o ustalonej jakości, który jest dostępny dla wszystkich użytkowników (włącznie z konsumentami) w stałym miejscu pobytu, niezależnie od
ich geograficznego położenia, i - w świetle specyficznych warunków krajowych - po
przystępnej cenie. Podstawowe usługi w koszyku usługi powszechnej to:
− dostęp abonencki do sieci publicznej, dostarczającej publicznie dostępną usługę telefoniczną;
− minimalny zbiór usług telefonicznych o odpowiedniej jakości z możliwością korzystania z telefaksu, obsługi połączeń krajowych i międzynarodowych oraz dostępu do
sieci i usług Internetu, z kontrolą wydatków przez abonenta;
− dostateczna liczba ogólnodostępnych aparatów telefonicznych za opłatą;
− usługi nagłej pomocy (dostęp bez opłaty do wspólnego numeru alarmowego (112)
oraz do innych numerów nagłej pomocy w sieci krajowej);
− usługi informacyjne o numerach abonentów;
− usługa zasięgania informacji i pomocy telefonistki.
Istotnym elementem pojęcia usługi powszechnej jest określenie publicznie dostępnej
usługi telefonicznej (ang. publicly available telephone service – PATS), która wchodzi do
koszyka usługi powszechnej (obok dostępu abonenckiego do sieci publicznej oraz dostępu do
sieci i usług Internetu):
Publicznie dostępna usługa telefoniczna oznacza usługę dostępną publicznie dla inicjowania i odbierania wywołań krajowych i międzynarodowych oraz dostęp do służb ratunkowych poprzez numer lub numery istniejące w krajowym lub międzynarodowym planie nume3
Zob. przypis 1.
11
racji telefonicznej i dodatkowo może, w przypadku, gdy jest to właściwe, zawierać jedną lub
więcej z następujących usług: zapewnienie pomocy telefonisty/telefonistki, biuro numerów,
spisy abonentów, zapewnienie płatnych publicznych automatów telefonicznych, zapewnienie
usług na szczególnych warunkach, zapewnienie specjalnych udogodnień klientom niepełnosprawnym lub mającym szczególne potrzeby społeczne oraz/lub zapewnienie usług niegeograficznych.
Operatorzy telekomunikacyjni, świadczące usługę PATS, podlegają określonym rygorom
regulacyjnym, zgodnie z postanowieniami dyrektywy USD.
Europejska koncepcja usługi powszechnej odpowiada obiektywnym warunkom społeczno-ekonomicznym państw członkowskich Wspólnoty przed jej rozszerzeniem w maju 2004 r.,
a mianowicie:
− członkowie UE-15 należą do grupy krajów wysoko rozwiniętych, o stabilnej sytuacji
ekonomicznej;
− sytuację społeczną w UE-15 charakteryzuje wysoki wskaźnik zamożności (średnia wartość produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca według parytetu siły nabywczej
wynosiła w 2005 r. ok. 25,4 tys. euro);
− jest zapewniona powszechna opieka socjalna i medyczna;
− istnieje dobrze rozwinięta ogólnokrajowa publiczna stacjonarna sieć telekomunikacyjna, powstała w epoce monopolu państwa.
Korzystne środowisko społeczno-ekonomiczne ma niewątpliwie wpływ na zakres obowiązków nakładanych na państwo i podmioty telekomunikacyjne w ramach regulacji związanych z usługą powszechną. W tym kontekście na uwagę zasługują następujące fakty, występujące w procesie powstawania konkurencyjnego rynku w sektorze telekomunikacji publicznej.
• Urynkowienie telekomunikacji publicznej pociąga za sobą konieczność równoważenia
taryf na poszczególnych rynkach usługowych do poziomu komercyjnego, określonego przez
prawo podaży i popytu. Oznacza to konieczność likwidacji wszelkich dopłat i subsydiów do
usług telefonicznych o taryfach nie pokrywających kosztu ich świadczenia, co dotyczy miejscowego rynku usług telefonicznych, który w okresie monopolu państwa był subsydiowany z
zysków za połączenia w ruchu międzymiastowym i międzynarodowym. Jednak podniesienie
taryf na usługi miejscowe stworzyłoby barierę w dostępie do telefonu dla niektórych grup
ludności, a więc skutek sprzeczny z zasadami społeczeństwa informacyjnego.
• Wprowadzenie konkurencji na rynki międzymiastowych i międzynarodowych usług telefonicznych powoduje spadek cen na te usługi, a tym samym obniżenie odpowiednich wydatków u abonentów, co częściowo rekompensuje wzrost wydatków na usługi miejscowe. Nie
12
dotyczy to jednak abonentów korzystających głównie z usług miejscowych, a do tej grupy
należą użytkownicy niezamożni oraz z grup specjalnej troski.
• Można zatem stwierdzić, że w warunkach telekomunikacji urynkowionej przy zrównoważonych taryfach, znaczna większość ludności w UE-15 jest w stanie pokryć koszty podstawowych usług telekomunikacyjnych, bez istotnego uszczerbku dla swego budżetu domowego (roczne wydatki abonenta w stosunku do PKB na jednego mieszkańca są rzędu 0,9 −
1,8% [4]).
• Istnieje jednak pewna liczba abonentów z grup specjalnej troski, których nie stać na pokrycie rynkowej ceny podstawowych usług telefonicznych i z tego powodu wymagają one
dofinansowania. Grupa ta jest stosunkowo nieliczna i jej potrzeby telekomunikacyjne można
zaspokoić stosunkowo nieznacznym kosztem4.
Wymienione fakty były brane pod uwagę przy opracowywaniu prawa wspólnotowego o
usłudze powszechnej w telekomunikacji, w tym aktualnie obowiązującej dyrektywy
2002/22/EC [10], oraz w regulacjach krajowych na ten temat, które w szczególności decydują
o zasadach finansowania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, w tym jego składników socjalnych.
Celem dyrektywy 2002/22/EC o usłudze powszechnej jest zapewnienie w państwach
członkowskich UE powszechnej dostępności publicznej stacjonarnej usługi telefonicznej o
dobrej jakości oraz zdefiniowanie usług podstawowych w koszyku usługi powszechnej (w
tym wąskopasmowego dostępu do Internetu), które powinny być świadczone wszystkim użytkownikom na całym terytorium kraju, niezależnie od ich miejsca pobytu (zamieszkania bądź
prowadzenia działalności), z zachowaniem odpowiedniej jakości i po przystępnej cenie (w
świetle konkretnych warunków krajowych). Usługa powszechna jest koncepcją otwartą na
zmiany rynkowe, technologiczne i społeczne. Dyrektywa zakłada, że zawartość koszyka będzie co kilka lat rewidowana pod kątem przydatności do realizacji celów polityki gospodarczej i społecznej, wynikającej z programu eEurope, z uwzględnieniem zmian w infrastrukturze, pojawienia się nowych technologii i usług oraz osiągniętego poziomu życia obywateli.
W ramach obowiązków nałożonych przez postanowienia o usłudze powszechnej państwa
członkowskie UE powinny zapewnić m.in.:
• powszechne świadczenie zbioru podstawowych usług telekomunikacyjnych z koszyka
usługi powszechnej na przystępnych warunkach wszystkim mieszkańcom kraju, a w szczególności użytkownikom na obszarach wiejskich oraz o wysokich kosztach infrastrukturalnych;
4
Świadczy o tym sposób finansowania usług dla tej grupy abonentów w Wielkiej Brytanii, gdzie wprowadzono
specjalne taryfy socjalne, subsydiowane bezzwrotnie przez operatora zasiedziałego BT [43]. W RFN operator
zasiedziały Deutsche Telekom pokrywa koszty funkcjonowania usługi powszechnej, w zakresie określonym w
niemieckim prawie telekomunikacyjnym.
13
• świadczenie zbioru podstawowych usług telekomunikacyjnych z koszyka usługi powszechnej na przystępnych warunkach użytkownikom z grup specjalnej troski, jak np. osobom w podeszłym wieku, niepełnosprawnym lub o szczególnych potrzebach socjalnych;
• możliwość pełnowartościowego korzystania z usług publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej przez osoby niepełnosprawne (jest to kwestia przystosowalności usług podstawowych
do potrzeb osób niepełnosprawnych; dotyczy to w szczególności ogólnodostępnych aparatów
telefonicznych za opłatą);
• możliwość stosowania specjalnych taryf dla określonych grup użytkowników (ma to
znaczenie w przypadku, gdy realizacja zaleceń o kosztowej orientacji taryf na poszczególnych
rynkach doprowadzi do znacznego wzrostu kosztu usługi telefonicznej w sieci miejscowej, co
może utrudnić korzystanie z telefonu rodzinom niezamożnym bądź niekorzystnie zlokalizowanym geograficznie);
• utworzenie systemu minimalizowania oraz rekompensowania uzasadnionych kosztów
netto świadczenia usługi powszechnej przez korzystanie z konkursów oraz powołanie Funduszu Usługi Powszechnej (FUP), zasilanego przez podmioty na rynku telekomunikacyjnym,
lub z dotacji budżetu państwa.
W dyrektywie o usłudze powszechnej warto zwrócić uwagę na postanowienia dotyczące
dostępu do Internetu, zasad finansowania kosztu świadczenia tej usługi oraz zagadnienia
przystępności.
Koszyk usługi powszechnej obejmuje usługi w stacjonarnej sieci telefonicznej. W wyniku postanowień dyrektywy został on wzbogacony usługą dostępu do Internetu, bez określenia
minimalnej szybkości transmisji. Ustalono natomiast, że dostęp ten powinien umożliwić korzystanie z usług internetowych, tj. spełniać wymagania funkcjonalności, oraz odpowiadać
parametrom technicznym sprzętu będącego na wyposażeniu u większości abonentów. Usługi
świadczone w sieciach komórkowych pozostawiono na razie poza koszykiem usługi powszechnej, m.in. z powodu ich małej przydatności do współpracy z Internetem oraz wystarczającego zasobu usługowego sieci stacjonarnej o ogólnokrajowym zasięgu.
Prawidłowe funkcjonowanie usługi powszechnej w otoczeniu wolnorynkowym zapewniają wyraźnie sprecyzowane zasady jej subsydiowania. Zgodnie z dyrektywą, wszelkie rozwiązania dotyczące finansowania tej usługi muszą być przejrzyste, niedyskryminujące i niezakłócające konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej. Z uwagi na społeczny aspekt
usługi powszechnej dopuszcza się możliwość pokrywania jej deficytu (kosztu świadczenia
netto), tj. subsydiowania operatora zobligowanego, z tym że potrzebne do tego środki mogą
pochodzić wyłącznie z budżetu państwa lub z funduszu FUP, zasilanego wpłatami przez
wszystkie podmioty rynku telekomunikacyjnego, w stopniu proporcjonalnym do ich pozycji
14
rynkowej5, z uwzględnieniem dolnego pułapu przychodów. Inne sposoby zdobywania środków na pokrycie kosztu tej usługi nie są przewidziane; dotyczy to w szczególności pokrywania deficytu dostępu z narzutu na opłaty za interconnection, co było dopuszczalne na podstawie uprzednio obowiązujących dyrektyw. Państwa członkowskie mają prawo wzbogacać
zbiór usługi powszechnej innymi usługami, niewymienionymi w dyrektywie o usłudze powszechnej, nie mogą jednak pokrywać zwiększonych z tego powodu kosztów świadczenia
usługi powszechnej z funduszu FUP bądź przez nakładanie dodatkowych ciężarów finansowych na podmioty gospodarcze; wszelkie związane z tym dodatkowe wydatki muszą być
sfinansowane ze środków publicznych.
Rozwiązania wspólnotowe próbują wprowadzić do obszaru usługi powszechnej pewne
elementy konkurencji, co ma służyć zmniejszeniu wysokości subsydiowania dla operatora
zobligowanego oraz podniesieniu jakości świadczonych usług podstawowych. W pierwszym
rzędzie dotyczy to usług informacyjnych o numerach abonentów (książki telefoniczne w postaci papierowej i elektronicznej oraz informacja telefoniczna), które mogą być wydzielone z
koszyka usługi powszechnej i świadczone w warunkach konkurencji (a więc bez prawa do
żądania dofinansowania). Następnie w miarę rozwoju rynku oraz wzrostu liczby operatorów,
należy umożliwić przyjęcie obowiązku świadczenia usługi powszechnej lub niektórych jej
elementów składowych przez różnych operatorów, urządzając w tym celu konkursy według
kryteriów geograficznych i merytorycznych [15, 51]. Każdy operator będzie mógł zaoferować
świadczenie zestawu usług podstawowych ze zbioru usługi powszechnej według swoich możliwości i uznania, z uwzględnieniem wymagań jakościowych, zgłaszając jednocześnie wysokość oczekiwanego subsydiowania. Dzięki takiemu podejściu będzie można wybrać oferenta
usługi podstawowej, gwarantującego dobre wskaźniki jakościowe świadczenia przy najmniejszych wymaganiach finansowych, co wpłynie korzystnie na jakość obsługi ludności i przyniesie obniżenie kosztów.
Kwestia przystępności podstawowych usług telekomunikacyjnych dla wszystkich mieszkańców należy do kluczowych w problematyce usługi powszechnej, co znajduje odbicie w
materiałach Komisji Europejskiej (KE) oraz krajowych regulatorów rynku telekomunikacyjnego. W dokumentach KE zwraca się uwagę na fakt, iż kwestia przystępności nie sprowadza
się wyłącznie do wysokości opłat za usługi, aczkolwiek niewątpliwie jest to czynnik istotny,
lecz obejmuje także możliwość kontrolowania ponoszonych wydatków oraz ich ograniczania.
W tej intencji stwarza się prawne warunki ochrony interesu abonentów:
− prawo do wyboru operatorów (z zachowaniem numeru) i dostawców usług,
− prawo do ograniczania kwoty rachunku, za którą abonent ponosi odpowiedzialność,
5
Stanowi to rozszerzenie kręgu zobowiązanych, obejmując m.in. dostawców usług internetowych oraz operatorów publicznych sieci teleinformatycznych.
15
− prawo do blokowania dostępu do usług o zwiększonych opłatach (np. usługi międzynarodowe, rozrywkowe itp.);
− prawo do kwestionowania rachunków wystawionych za usługi z wykorzystaniem nieuprawnionego przekierowania połączenia internetowego na drogie strony www;
− zalecenie o stosowaniu zróżnicowanych taryf dla różnych grup użytkowników, ze
szczególnym uwzględnieniem taryf dla abonentów o niskiej konsumpcji usług oraz
abonentów o istotnych potrzebach socjalnych, nieprzystosowanych do komercyjnego
poziomu cen;
− zalecenie o stworzeniu warunków do korzystania z usług telefonicznych przez osoby
niepełnosprawne, udostępniając im niezbędne aparaty pomocnicze.
Ze sprawą przystępności koresponduje zalecenie o zasadach postępowania wobec abonentów zalegających z opłatami. Zaleca się, aby w uzasadnionych przypadkach nie stosować
pełnej blokady łącza abonenckiego, lecz umożliwić korzystanie z usług nagłej pomocy oraz
odbiór nieodpłatnych połączeń przychodzących.
Rekapitulując: Koncepcja Unii Europejskiej w sprawie kształtowania przyjaznego, bez
zjawiska wykluczenia, społeczeństwa informacyjnego, będącego odpowiedzią Europy na wyzwania związane z globalizacją i rozwojem gospodarki elektronicznej, decyduje o istocie polityki regulacyjnej w obszarze komunikacji elektronicznej na obecnym etapie, w tym w odniesieniu do usługi powszechnej w telekomunikacji. Pakiet regulacji rynku komunikacji elektronicznej 2002 odpowiada etapowi zaawansowanego rozwoju tego rynku w gospodarce wysoko uprzemysłowionej, przy znacznym wskaźniku zamożności społeczeństwa. Jego postanowienia nakładają na państwa członkowskie zobowiązania związane z realizacją programu
eEurope w ramach strategii kształtowania europejskiego społeczeństwa informacyjnego z
gospodarką opartą na wiedzy.
W latach 2005 – 2006 Komisja Europejska przeprowadza przegląd zasad prawnych dotyczących usługi powszechnej w ramach prawa wspólnotowego. I etap przeglądu zrealizowano w 2005 r.; dokumenty z nim związane to komunikaty Komisji Europejskiej [30, 32] wraz z
dokumentem roboczym [3]. Obecnie realizuje się II etap przeglądu usługi powszechnej w
ramach ogólnego przeglądu ram prawnych dotyczących rynku komunikacji elektronicznej w
Unii Europejskiej [34].
16
3. Specyfika problematyki usługi powszechnej w nowo przyjętych państwach członkowskich Unii Europejskiej
Przyszłe regulacje dotyczące usługi powszechnej powinny brać pod uwagę zróżnicowanie regionalne występujące na obszarze Wspólnoty Europejskiej, a w szczególności uzyskane
wskaźniki zamożności oraz pokrycia infrastrukturalnego w poszczególnych państwach członkowskich i regionach.
Tabl. 1. Wybrane wskaźniki ekonomiczne dla niektórych członków UE-10
Kraj
Produkt krajowy brutto na jednego
mieszkańca UE-10 według parytetu
siły nabywczej w 2005 r.a:
Roczny względny przyrost telefonicznych łączy
głównychd
Gęstość telefoniczna
€
w odniesieniu do
średniej wartości
PKB na 1 mieszkańca dla UE-25e
%
%
stacjonarna
1.01.2005 r.b
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
17200
12800
11900
10900
73,8
60,1
52,1
47,2
-2,8
-4,0
-8,8
-3,7
33,74
33,95
23,80
27,60
116,09
111,42
129,67
88,10
Polska
Słowacja
Słowenia
Węgry
11600
12700
18900
14500
49,8
55,0
80,6
61,4
3,9
-7,4
1,1
-1,5
31,85
23,13
40,68
36,39
84,80
84,32
89,32
91,90
komórkowa
06.2006 r.c
a. [29], dane przewidywane; b [20]; c. Mobile Communications No. 431, 2006;
d. Roczny względny przyrost liczby łączy głównych w latach 2000 – 2004 w procentach składanych [20]; e. [19]
Produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca UE-25 według parytetu siły nabywczej w 2005 r. ([29], wartość przewidywana): 23400 €.
Gęstość telefoniczna stacjonarna: liczba łączy głównych na 100 mieszkańców.
Gęstość telefoniczna komórkowa: liczba użytkowników telefonii komórkowej na 100 mieszkańców.
Poziom rozwoju społeczno-gospodarczego nowo przyjętych państw członkowskich
UE-10 (Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowenia, Słowacja, Węgry)
odbiega od poziomu rozwoju członków UE-15. Większość członków UE charakteryzuje
znaczne zapóźnienie infrastrukturalne, szczególnie w telekomunikacji stacjonarnej, oraz niski
poziom zamożności społeczeństwa w porównaniu z sytuacją w państwach UE-15. Wybrane
dane porównawcze, przytoczone w tablicach 1 i 2, wykazują, że społeczeństwa nowo przyjętych członków UE są znacznie mniej zamożne aniżeli społeczeństwa UE-15. Według danych
Eurostatu [19], przyjmując średnią wartość produktu krajowego brutto (PKB) na jednego
mieszkańca w UE-25 według parytetu siły nabywczej w 2005 r. za 100, wskaźnik ten dla UE15 wynosi 108,3, a dla UE-10 – 57,1. Oznacza to, że średnia wartość PKB na jednego miesz-
17
kańca w obszarze UE-10 jest prawie dwa razy mniejsza od analogicznej wartości dla członków UE-156.
Tabl. 2. Wybrane wskaźniki ekonomiczne dla niektórych członków UE-15
Kraj
Produkt krajowy brutto na jednego
mieszkańca UE-15 według parytetu siły nabywczej w 2005 r.a:
€
Austria
Dania
Francja
Hiszpania
Niemcy
Szwecja
Wielka Brytania
Włochy
28600
28900
25500
22900
25300
27700
27100
24200
Roczny względny przyrost
telefonicznych
łączy głównychd
Gęstość telefoniczna
w odniesieniu do
średniej wartości
PKB na 1 mieszkańca dla UE-25e
%
%
Stacjonarna
1.01.2005 r.b
122,5
124,2
108,8
98,6
109,3
114,5
116,5
102,6
-0,9
-2,4
-0,1
0,9
2,1
0,7
-1,1
-1,1
46,34
64,65
56,04
43,16
66,10
76,57
58,4
45,28
Komórkowa
06.2005 r.c
108,04
99,98
78,52
109,91
94,46
112,91
111,02
126,05
a. [29], dane przewidywane; b. [20]; c. Mobile Communications Europe No. 430, 2006;
d. Roczny względny przyrost liczby łączy głównych w latach 2000 – 2004 w procentach składanych [20]; e. [19]
Produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca UE-25 według parytetu siły nabywczej w 2005 r. ([29], wartość przewidywana): 23400 €.
Gęstość telefoniczna stacjonarna i komórkowa: patrz tabl.1.
W wielu nowo przyjętych państwach członkowskich Wspólnoty brak jest tak szeroko
rozbudowanej, nowoczesnej infrastruktury dla telekomunikacji stacjonarnej jak w państwach
UE-15. Na ten fakt zwraca się uwagę w opracowaniach, wykonanych na zamówienie Komisji
Europejskiej, jak np. [12, 45]. W dokumencie [12] z 2006 r., stwierdza się, że w Polsce i na
Litwie, mała, ale znacząca część gospodarstw domowych jest pozbawiona dostępu do telefonu, a w państwach UE-10 wiejskie gospodarstwa domowe są gorzej wyposażone w środki
telefoniczne aniżeli gospodarstwa w mieście7. W 2004 r. liczba telefonicznych łączy głównych na 100 mieszkańców w UE-15 wynosiła 52,8, a w UE-10 – 32,7 (89,3% ogólnej liczby
telefonicznych łączy głównych w UE-25 przypadało na państwa UE-15, a 10,7% – na państwa UE-10 [48]). Jednocześnie na uwagę zasługuje fakt uzyskania w UE-10 dobrych wskaźników rozwoju telefonii komórkowej.
6
Ten stosunek wynosi 0,53.
Cytat z [12]: Almost all EU households (97%) have access to voice telephony services, 61% have both fixed
and mobile phones and 18% have only mobiles. However, a small but significant proportion of households in
Poland, Lithuania and Portugal have no access to any form of telephone service. Regarding the urbanization
level in the New Member States, households living in rural areas seem to be less well equipped than households
living in big cities.
7
18
Doświadczenie rozwoju telekomunikacji publicznej w państwach członkowskich
EWG/UE takie jak:
• przyznanie okresów dostosowawczych (po 1998 r.) niektórym państwom członkowskim8 w procesie przygotowań do pełnego otwarcia rynku telekomunikacyjnego ze względu
na konieczność kontynuacji inwestycji infrastrukturalnych oraz potrzebę dłuższego okresu na
przygotowanie i realizację restrukturyzacji (równoważenia) taryf9;
• uwzględnianie w regulacjach, zwłaszcza dotyczących usługi powszechnej, masowej
oferty usługowej na rynku telekomunikacyjnym;
• pozytywne przykłady wykorzystania monopolu państwa do przyspieszania tempa rozbudowy infrastruktury telekomunikacyjnej (w drugiej połowie XX wieku),
świadczy o potrzebie dostosowywania roli państwa oraz jego instrumentów wpływania na
funkcjonowanie sektora telekomunikacyjnego do aktualnego poziomu rozwoju krajowego
rynku telekomunikacyjnego. Stąd rodzi się wątpliwość, czy – z uwagi na różnice w rozwoju
społeczno-gospodarczym oraz nowe zjawiska na rynku telefonii stacjonarnej i komórkowej –
postanowienia dyrektywy o usłudze powszechnej 2002 są właściwe do ustalania zasad świadczenia usługi powszechnej w państwach członkowskich UE-10. Dane porównawcze, przytoczone w tablicach 1 i 2, ilustrują specyfikę państw UE-10 na tle UE-15.
Podstawowe zadania, które mają do rozwiązania nowo przyjęci członkowie UE, są odmienne od priorytetów członków UE-15, ukierunkowanych na realizację programu eEurope
w ramach strategii kształtowania europejskiego społeczeństwa informacyjnego z gospodarką
opartą na wiedzy. Mianowicie muszą oni nadrobić opóźnienie w podstawowych dziedzinach
gospodarki, a w szczególności w sektorze komunikacji elektronicznej oraz przemysłach wysokiej technologii, tak aby stworzyć materialne warunki niezbędne do szybkiego wzrostu zamożności i zapobieżenia postępującemu procesowi rozwarstwienia społecznego. W okresie
nadrabiania zaległości można jednocześnie poszukiwać własnego miejsca w produkcji technik
społeczeństwa informacyjnego, z wykorzystaniem krajowych zasobów materiałowych oraz
potencjału ludzkiego, co umożliwi udział w kształtowaniu podstaw społeczeństwa informacyjnego z gospodarką opartą na wiedzy we Wspólnocie Europejskiej [26].
Z przytoczonych rozważań wynika, że istnieje znacząca luka infrastrukturalna w telekomunikacji stacjonarnej oraz luka w poziomie zamożności między obszarem UE-15 a Europą
Środkową, co rzutuje na metody i tempo tworzenia podstaw społeczeństwa informacyjnego w
państwach środkowoeuropejskich. Przedstawioną sytuację należałoby uwzględnić przy ustalaniu wymagań oraz sposobu realizacji usługi powszechnej w nowo przyjętych państwach
8
Były to: Grecja, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg oraz Portugalia.
Państwa korzystające z okresów dostosowawczych miały w tym czasie lepsze wskaźniki rozwoju telekomunikacji stacjonarnej aniżeli niektórzy nowi członkowie w chwili przystąpienia do UE [45].
9
19
członkowskich UE10. Kwestie, na które trzeba zwrócić uwagę, to finansowanie rozbudowy
infrastruktury telekomunikacyjnej z udziałem środków publicznych, pozyskiwanie środków
na pokrywanie kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, zawartość koszyka usługi powszechnej oraz obligatoryjność, zakres i źródła finansowania aspektów socjalnych usługi powszechnej.
Obowiązujące prawo wspólnotowe zakłada, że telekomunikacja publiczna ma rozwijać
się zgodnie z zasadami gospodarki wolnorynkowej, poddana prawom podaży i popytu oraz
działaniu sił konkurencji. Rola państwa jest ograniczona. Inwestycje infrastrukturalne powinny być finansowane z kapitałów prywatnych, bez udziału środków budżetowych. Prowadzona
polityka regulacyjna wspiera konkurencję na rynku usług komunikacji elektronicznej, z wykorzystaniem infrastruktury operatora zasiedziałego (incumbent) [4].11 Nowi operatorzy w
państwach członkowskich UE-15 mogą rozwijać działalność telekomunikacyjną ze stosunkowo skromnym wkładem własnego kapitału, bez konieczności podejmowania inwestycji
kapitałochłonnych o długim okresie zwrotu poniesionych nakładów. W tych warunkach koszty działalności inwestycyjnej operatorów alternatywnych są stosunkowo niskie, co rzutuje na
kalkulacje cenowe usług.
Sytuacja na rynku komunikacji elektronicznej w UE-10 jest odmienna, przede wszystkim
z powodu niedorozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej oraz trudnej sytuacji finansowej
operatorów alternatywnych. Praktyka pobudzania rozwoju rynku usług na gruncie konkurencji regulacyjnej12, znajdująca zastosowanie w UE-15, jest słabo realizowalna w realiach rynku
telekomunikacyjnego w państwach UE-10. Wszyscy operatorzy stacjonarni muszą inwestować w tworzenie infrastruktury sieciowej, co wymaga znacznych nakładów i pewnych źródeł
finansowania [4, 56]. Środki na rozwój telekomunikacji uzyskują oni od użytkowników usług,
a przede wszystkim abonentów, co powoduje względnie wysokie obciążenie dochodów prze-
10
Podobne stanowisko zajmuje raport dla KE [45]: “Universal service requirements which have been set out in
order to address the telecommunications environment in affluent Western societies may not be the correct recipe
for middle and lower income countries. Indeed, they could lead to the setting of virtually unobtainable targets
that it would not be in the country’s interest to meet”. (p. 1), a także: ” Bearing in mind that some EU Member
States were granted transition periods of several years before having to fully meet all current telecommunications
requirements, it is both appropriate and timely to consider whether similar arrangements could be justified for
the accession countries.“ (p. 2).
11
Taka polityka jest możliwa dzięki zbudowaniu na obszarze U-15 nowoczesnej infrastruktury sieciowej ze
środków publicznych w okresie monopolu państwa. Należy zauważyć, że obecna polityka UE w sprawie tworzenia potencjału telekomunikacyjnego w oparciu o kapitał prywatny i środki pochodzące od użytkowników
usług jest odmienna od polityki powszechnej telefonizacji, realizowanej w latach sześćdziesiątych – osiemdziesiątych (ub. w.) przez państwowe administracje łączności w warunkach ścisłego monopolu państwa w sektorze
telekomunikacyjnym, z wykorzystaniem funduszy z budżetu państwa na rzecz rozbudowy krajowej infrastruktury telekomunikacyjnej jako jednolitego systemu techniczno-ekonomicznego. Oznacza to, że wszyscy podatnicy
współuczestniczyli w tworzeniu podstaw nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej [4].
12
Polityka telekomunikacyjna UE wspiera konkurencję regulacyjną, która powstaje na gruncie asymetrycznego
traktowania podmiotów na rynku przez organy państwowe (asymetria praw i obowiązków), a w szczególności w
wyniku skrępowania swobody działalności operatora zasiedziałego (dominującego). W tym przypadku istotną
rolę odgrywają regulacje ex ante (wyprzedzające regulacje zaradcze), które stwarzają możliwość przejęcia przez
operatorów alternatywnych użytkowników obsługiwanych dotychczas przez incumbenta.
20
ciętnej rodziny wydatkami na usługi telefoniczne w sieci stacjonarnej [4, 24]13. W tych warunkach następuje ograniczenie popytu na usługi telekomunikacyjne na odpowiednio niższym, w porównaniu z krajami rozwiniętymi, pułapie, a w konsekwencji przychód z sieci
telefonicznej na jednego abonenta w krajach środkowoeuropejskich jest kilkakrotnie mniejszy
od analogicznego przychodu w UE-15, co rzutuje na możliwości inwestycyjne operatorów
telekomunikacyjnych i innych podmiotów kapitałowych w rozwój infrastruktury sieciowej w
Europie Środkowej14.
Skutki polityki równoważenia taryf w postaci wzrostu opłat za przyłączenie, abonament i
rozmowy miejscowe przy jednoczesnym spadku taryf na usługi międzymiastowe i międzynarodowe są bardziej dotkliwe dla mieszkańców UE-10 aniżeli UE-15, gdyż usługi miejscowe
mają podstawowe znaczenie dla licznej grupy użytkowników. Wpływ konkurencji na opłaty
za usługi na rynku miejscowym nie jest znaczący, m.in. z powodu korzystania z nowych inwestycji i konieczności zwrotu poniesionych nakładów. W państwach UE-10 obniżanie taryf
z wykorzystaniem mechanizmu konkurencji regulacyjnej, z przyczyn uprzednio wymienionych (jak niedorozwój infrastruktury, trudna sytuacja ekonomiczna operatorów alternatywnych), ma znacznie mniejsze znaczenie i dlatego opłaty za usługi podstawowe, a szczególnie
za usługi miejscowe, pozostają stosunkowo znaczne. W raporcie z badań gospodarstw domowych [12] stwierdzono, że w nowo przyjętych państwach członkowskich więcej gospodarstw
domowych aniżeli w krajach UE-15 nie ma dostępu do stacjonarnej sieci telekomunikacyjnej
z przyczyn czysto finansowych.
Wymagania dotyczące dostępności usługi powszechnej, a w szczególności maksymalnego okresu realizacji wniosku o przyłączenie do sieci stacjonarnej, muszą być skorelowane z
możliwościami inwestycyjnymi firm telekomunikacyjnych oraz zdolnością finansową sektora
telekomunikacyjnego do udźwignięcia składek na Fundusz Usługi Powszechnej (FUP), a także z priorytetami inwestycyjnymi w innych ważnych działach gospodarki narodowej. W przypadku zbyt krótkich terminów realizacji wniosków może nastąpić nadmierne spiętrzenie nakładów na rozwój sieci dostępowej, co w konsekwencji podniesie koszt netto świadczenia
usługi powszechnej w skali roku, a tym samym spowoduje wzrost rocznej daniny na rzecz
FUP i utrudni prowadzenie działalności telekomunikacyjnej operatorom alternatywnym i dostawcom usług.
Osobną kwestią do rozważenia jest wymóg przystępności usług podstawowych z koszyka usługi powszechnej w nowo przyjętych państwach UE-10. Nie są dyskusyjne te aspekty
13
Dla przykładu, ceny na usługi telekomunikacyjne w Polsce są porównywalne z cenami w krajach UE-15,
płace natomiast są na poziomie kilkakrotnie niższym. Korzystanie z usług telefonicznych jest dla budżetu domowego abonentów polskich znacznie bardziej uciążliwe aniżeli dla budżetu abonentów krajów zamożnych
UE-15. Skala uciążliwości jest trzy – pięć razy większa dla mieszkańców Polski [4, 24].
14
Koszt instalacji telefonicznej w obu obszarach jest zbliżony, a zatem warunki prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych w Europie Środkowej są znacznie mniej korzystne aniżeli w krajach UE-15. W pracy [38] mówi
się wręcz o kryzysie w sektorze telefonii stacjonarnej w Europie Środkowej.
21
przystępności, które dotyczą technicznych aspektów kontrolowania przez abonenta ponoszonych wydatków oraz ich ograniczania, a także zasad postępowania w przypadku zaległości w
regulowaniu rachunków. Należy jednak zastanowić się nad systemem finansowania wydatków socjalnych w telekomunikacji, w tym finansowania kosztów obsługi osób niepełnosprawnych. Kwestią dyskusyjną jest obciążanie tym obowiązkiem operatorów telekomunikacyjnych, którzy, jak każde inne przedsiębiorstwo, muszą starać się o wzmocnienie pozycji
rynkowej oraz maksymalizację zysku, a w pierwszej kolejności – inwestować w rozbudowę i
modernizację sieci. Jeżeli zaś chodzi o środki publiczne, to trzeba tę kwestię rozpatrywać razem z innymi ważnymi potrzebami socjalnymi i społecznymi, które wymagają zaspokojenia
w pierwszej kolejności, jak np. usługi służby zdrowia oraz system kształcenia podstawowego.
Z uwagi na niski poziom zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych w wielu dziedzinach życia w państwach UE-10, nie można z góry, w sposób arbitralny decydować o konieczności subsydiowania socjalnego usług telefonicznych, bez uprzedniego ustalenia priorytetów
socjalnych w skali kraju oraz możliwości budżetowych państwa.
22
4. Zmiany na rynku tradycyjnych stacjonarnych usług telefonicznych
Zawartość koszyka usługi powszechnej pozostaje w ścisłym związku z sytuacją na rynku
usług telefonicznych, z uwzględnieniem przewidywanych tendencji zmian. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, do tego koszyka wchodzą usługi stacjonarnej telefonii analogowej, przy czym z reguły obowiązek ich świadczenia nałożono na operatorów zasiedziałych.
W celu określenia perspektywicznej zawartości usługi powszechnej oraz zasad jej świadczenia należy dokonać przeglądu sytuacji na poszczególnych rynkach usług telefonicznych, w
tym podstawowych usług w publicznej komutowanej sieci telefonii stacjonarnej.
Na rynku komunikacji elektronicznej występuje długotrwała tendencja spadku przychodów z sektora telefonii stacjonarnej [21]. Ceny spadają pod wpływem konkurencji ze strony
wielu operatorów, a obok tego użytkownicy, zamiast telefonii stacjonarnej, w coraz większym
stopniu korzystają z usług telefonii ruchomej oraz telefonii internetowej.
Tabl. 3 i 4 zawierają dane charakteryzujące stan telefonii stacjonarnej w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dane te, z uwzględnieniem rys. 1, wyraźnie ukazują
utrzymującą się tendencję spadkową na rynku usług telefonii stacjonarnej. Według informacji
Eurostatu [47], już w 2003 r. zmalała liczba telefonicznych łączy głównych w stosunku do
2002 r. w Austrii, Belgii, Danii, Finlandii, Francji, Grecji, Irlandii, Portugalii, Szwecji oraz
we Włoszech. Na obszarze UE-15 zmiana ta wyniosła –0,3%, a największa była w Finlandii:
–5,8%.
Zjawisko rezygnacji z abonamentu stacjonarnego jest szczególnie widoczne w państwach
środkowoeuropejskich, gdzie następuje regres abonentów stacjonarnej sieci telefonicznej15,
pomimo stosunkowo skromnej gęstości telefonicznej stacjonarnej (tj. liczby łączy głównych
na 100 mieszkańców), jak o tym świadczą dane w tabl. 3 dotyczące Litwy (ubytek w liczbie
łączy wyniósł 8,8% przy gęstości zaledwie 23,80) oraz Słowacji (ubytek 7,4% przy gęstości
telefonicznej 23,13).
Przytoczone fakty świadczą o słabnącej pozycji działu telefonii stacjonarnej w działalności operatorów zasiedziałych (incumbents) [35, 52]. Na rynku usług telefonii stacjonarnej, w
dziale usługi głosowe, maleje udział w rynku oraz przychodach operatorów zasiedziałych,
którzy jeszcze niedawno, kilka lat temu, byli monopolistami na tym rynku. Przychody ze
świadczenia tych usług systematycznie spadają [14, 33], a w najlepszym przypadku pozostają
bez zmian. Jest to spowodowane z jednej strony wpływem konkurencji (a w dużym stopniu
konkurencji regulacyjnej16), a z drugiej – wejściem na rynek operatorów telefonii komórkowej i wzrostem popytu na ich usługi.
15
16
Liczba telefonicznych łączy głównych odpowiada w przybliżeniu liczbie abonentów sieci stacjonarnej.
Zob. przypis 12.
23
100%
92%
85%
90%
82%
80%
81%
77%
70%
60%
50%
40%
43%
30%
15%
20%
10%
12%
4%
0%
1999
Telefon stac.
2002
Telefon kom.
2004
Tylko telefon kom.
Rys. 1. Udział mieszkaniowych użytkowników usług telefonii stacjonarnej oraz
telefonii komórkowej na jedno gospodarstwo domowe na obszarze UE-15 w latach 1999, 2002 i 2004, w procentach (Opracowano na podstawie [3])
Tabl. 3. Telefoniczne łącza główne w wybranych
państwach członkowskich UE-10 według stanu na dzień 1 stycznia 2005 r.
Kraj
Liczba telefonicznych
łączy głównych
Roczny względny przyrost liczby łączy głównych1) (%)
Liczba łączy głównych
na 100 mieszkańców
Czechy
3 450 000
33,74
−2,8
Estonia
444 000
–4,0
33,95
Litwa
820 000
–8,8
23,80
Łotwa
631 000
–3,7
27,60
Polska
12 292 500
3,9
31,85
Słowacja
1 250 400
–7,4
23,13
Słowenia
612 300
1,1
40,68
Węgry
3 577 300
36,39
−1,5
1)
Roczny względny przyrost liczby łączy głównych w latach 2000 – 2004 w procentach
składanych
Opracowano na podstawie [20].
Przy ocenie ekonomicznych aspektów zawartości i świadczenia usługi powszechnej należy brać pod uwagę tendencje zmian rynkowych. Eksperci banku inwestycyjnego CSFB
przewidują [52], że w ciągu najbliższych kilku lat, w wyniku substytucyjnej roli telefonii komórkowej, wprowadzenia uwolnionego (niepowiązanego) DSL (naked DSL) oraz przechodzenia dużych firm do sieci IP, sytuacja operatorów zasiedziałych w Europie na rynku usług
24
stacjonarnych będzie stale się pogarszać17. Dlatego powinien nastąpić proces transformacji
infrastruktury w sieci następnej generacji (NGNs – next generation networks) u wszystkich
znaczących operatorów do 2015 r. Przyszłe sieci mają być tańsze w eksploatacji, co w pewnym stopniu zrekompensuje poniesione koszty oraz skutki konkurencji [5].
Tabl. 4. Telefoniczne łącza główne w wybranych
państwach członkowskich UE-15 według stanu na dzień 1 stycznia 2005 r.
Kraj
Roczny względny przy- Liczba łączy główrost liczby łączy głów- nych na 100 miesznych1) (%)
kańców
Liczba telefonicznych
łączy głównych
Austria
3 763 000
–1,5
46,34
Dania
3 475 000
–2,4
64,65
Francja
33 870 200
–0,1
56,04
Hiszpania
17 752 000
0,9
43,16
Niemcy
54 550 000
2,1
66,10
Szwecja
6 873 000
0,7
76,57
Wielka Brytania
33 700 000
–1,1
56,71
Włochy
25 957 000
–1,1
45,28
1)
Roczny względny przyrost liczby łączy głównych w latach 2000 – 2004 w procentach
składanych
Biorąc pod uwagę fakt, iż przez wiele dziesiątków lat stacjonarne usługi telefoniczne
stanowiły główny sens i podstawę ekonomiczną istnienia operatorów zasiedziałych (bądź ich
poprzedników), zachodzące zmiany na tym rynku wymagają nowego podejścia z ich strony
do tworzenia oferty produktów rynkowych, ich rozprowadzania, serwisowania oraz obsługi
klientów, aby na tej drodze sprostać ekonomicznym warunkom przetrwania. Operatorzy usiłują dotrzymać kroku zmianom rynkowym, rozbudowując działy telefonii ruchomej oraz obsługi usług internetowych przy jednoczesnej redukcji personelu, przede wszystkim w dziale
telefonii stacjonarnej. W szczególności oferują cyfrowy dostęp szerokopasmowy, co pozwala
na rozszerzenie oferty usługowej na usługi triple play, usługi telefonii internetowej oraz
atrakcyjne pakiety usług stacjonarnych i ruchomych. Obok tego proponują usługę VoIP dla
użytkowników mieszkaniowych jako równoważnik dodatkowej linii telefonicznej (BT (Wielka Brytania) [53], Deutsche Telekom, France Télécom [18], KPN (Holandia), Telenor (Norwegia), Telecom Italia). Przychody z tych usług nie równoważą jednak zmniejszenia wpływów z klasycznej telefonii, słabnie również ogólne tempo wzrostu przychodów w dziedzinie
łączności elektronicznej [33]. Jednocześnie podejmuje się poważne inwestycje w rozbudowę
sieci światłowodowej w celu wzbogacenia oferty usług szerokopasmowych (Hiszpania [49],
17
Według szacunkowych danych European Information Technology Observatory (EITO), w 2005 r. nastąpił
spadek przychodów z rynku telefonii stacjonarnej o 2,3% [14].
25
Niemcy [11]). Istniejące obowiązki świadczenia usługi powszechnej ograniczają w pewnym
stopniu skalę restrukturyzacji operatorów, zmuszając ich do utrzymywania w eksploatacji
usług nieperspektywicznych, o malejącym znaczeniu na rynku, jak np. utrzymywanie sieci
publicznych aparatów telefonicznych za opłatą.
Dla przykładu, przytoczono uwagi o kierunkach poszukiwania rozwiązań przez operatorów zasiedziałych w Wielkiej Brytanii i Francji. Operator zasiedziały BT w Wielkiej Brytanii
odczuwa skutki polityki wspierania konkurencji oraz zmian technologicznych na rynku. Przyjęta strategia przetrwania i utrzymania wiodącej pozycji na rynku zakłada wykorzystanie zachodzących zmian w technice na swoją korzyść. Opracowano i realizuje się kosztem wielu
miliardów funtów wieloletni program 21CN (21st Century Network) przekształcenia dotychczasowej sieci w sieć następnej generacji, opartej na transmisji pakietowej [5, 53]. Planowane
przekształcenie sieci ma nastąpić do 2010 r., a koszt realizacji szacuje się na 10 mld funtów
(15 mld €). Sieć będzie wielousługowa, o parametrach jakości odpowiadających najwyższym
standardom światowym, co umożliwi zaoferowanie bogatej oferty nowoczesnych usług na
konkurencyjnych warunkach.
W celu odwrócenia tendencji malejących wpływów z rynku usług telefonii stacjonarnej,
operator zasiedziały France Télécom, niezależnie od planowanej redukcji zatrudnienia, opracował ambitny plan przyspieszenia konwergencji usług stacjonarnych, ruchomych i internetowych w latach 2006 − 2008 [18]. Wprowadzając nowe usługi, operator spodziewa się uzyskać większą przychodowość na jednego abonenta oraz zapobiec odchodzeniu abonentów do
konkurentów. Paleta nowych usług ma obejmować:
− usługi multimedialne dla biznesu;
− nieograniczone czasowo połączenia stajonarno-ruchome między członkami rodziny w
ramach stałej opłaty miesięcznej;
− specjalne usługi dla osób starszych, ułatwiające kontakty rodzinne i przyjacielskie oraz
dostęp do usług socjalnych i medycznych;
− nowe usługi informacyjne, rozrywkowe oraz zdalnego nadzoru;
− usługi szerokopasmowe, przystosowane do korzystania z usług poczty elektronicznej i
podobnych bez udziału komputera.
Przytoczone fakty, jak:
− malejące znaczenie usług telefonicznych, świadczonych w komutowanej sieci telefonicznej;
− istotne zmiany w pozycji rynkowej oraz profilu działalności operatorów zasiedziałych;
− konieczność przekształcenia dotychczasowych sieci stacjonarnych z komutacją kanałów, w sieci następnej generacji, opartych na komutacji pakietów;
26
świadczą o konieczności ponownego rozważenia zasadności przesłanek, które zadecydowały
w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, w trakcie przygotowywania i realizacji polityki urynkowienia telekomunikacji we Wspólnocie, o zawartości koszyka według obowiązującej koncepcji telekomunikacyjnej usługi powszechnej oraz o warunkach jej świadczenia.
27
5. Rozwój telefonii ruchomej
W analizie perspektywicznych aspektów usługi powszechnej nie można pominąć sytuacji
i tendencji na rynku ruchomych usług telefonicznych oraz operatorów sieci ruchomych jako
głównych konkurentów operatorów telefonii stacjonarnej.
Tabl. 5. Telefonia komórkowa w wybranych krajach Unii Europejskiej
UE-15
Kraj
Telefonia komórkowa
Roczny
względny
przyrost liczby
użytkowników
telefonii komórkowej w
2005 r.a
UE-10
Liczba użytkowników
telefonii komórkowej na
100 mieszkańców na koniec
czerwca
2006 r.b
Austria
%
9,06
–
108,04
Dania
4,98
Francja
Kraj
Telefonia komórkowa
Roczny
względny
przyrost liczby użytkowników telefonii komórkowej w 2005 r.a
Liczba użytkowników
telefonii komórkowej na
100 mieszkańców na
koniec czerwca 2006 r.b
Czechy
%
5,37
–
116,09
99,98
Estonia
16,09
111,42
6,13
78,52
Litwa
44,30
129,67
Hiszpania
9,77
109,91
Łotwa
20,89
88,10
Niemcy
9,34
94,46
Polska
25,70
84,80
Szwecja
4,07
112,91
Słowacja
3,38
84,32
Wielka
Brytania
9,35
111,02
Słowenia
−6,81
89,32
Włochy
11,99
126,05
Węgry
7,22
91,90
a. Zestawienie opracowano na podstawie Mobile Communications, No 415 i 416, 2006.
b. Zestawienie opracowano na podstawie Mobile Communications, No 430 i 431, 2006.
Usługi telefonii komórkowej zajmują w chwili obecnej przeważającą pozycję na rynku
usług komunikacji elektronicznej. Na rys. 2 przedstawiono udział użytkowników usług telefonii komórkowej na 100 mieszkańców na obszarze UE-10, UE-15 oraz UE-25 w okresie luty
1998 r. – luty 2004 r., a w tabl. 5 – dane charakteryzujące rozwój telefonii komórkowej w
Unii Europejskiej na przykładzie kilku wybranych państw spośród UE-10 i UE-15. Jak wynika z przytoczonych danych, w wielu państwach członkowskich UE liczba użytkowników telefonii komórkowej na 100 mieszkańców jest bliska 100, a więc już występuje nasycenie rynku
w tym segmencie usług. W niektórych przypadkach, jak Austria, Czechy, Estonia, Hiszpania,
Litwa, Szwecja, Wielka Brytania oraz Włochy, gęstość telefoniczna komórkowa przekracza
poziom 100, co świadczy o korzystaniu przez jedną osobę z kilku aparatów; jest to typowe w
środowisku biznesowym. Według danych raportu [12], w UE już 80 gospodarstw domowych
na 100 korzysta z dostępu ruchomego, a z dostępu stacjonarnego – 78 gospodarstw na 100.
28
100%
84%
90%
78%
80%
74%
81%
64%
70%
73%
68%
60%
62%
58%
50%
41%
52%
40%
40%
26%
30%
37%
15%
20%
26%
23%
13%
10%
4%
14%
8%
0%
Luty 98
Luty 99
Stycz. 00
Stycz. 01
UE-25
UE-15
Luty 02
Stycz. 03
Luty 04
UE-10
Rys. 2. Udział użytkowników usług telefonii komórkowej na 100 mieszkańców na
obszarze UE-10, UE-15 oraz UE-25 w okresie luty 1998 r. – luty 2004 r. (Opracowano na podstawie [3])
Sukces operatorów telefonii komórkowej wynika zarówno z cech właściwych świadczonych usług (mobilność), jak i z przyjęcia ofensywnej strategii zdobywania klientów w warunkach konkurencji infrastrukturalnej:
♦ kredytowanie (subsydiowanie) przez operatorów w uzgodnieniu z przemysłem aparatów telefonicznych ruchomych (‘komórek’), przez co koszty zakupu usługi są rozłożone
w czasie (są wliczone w cenę połączeń) i stają się dostępne nawet dla umiarkowanie
zamożnych klientów18;
♦ obniżanie taryf telefonicznych;
♦ stosowanie na szeroką skalę systemu opłat z góry (prepaid, komórki na kartę), bez
obowiązku ponoszenia kosztu abonamentu, co ułatwia korzystanie z usług operatora w
ściśle określonym czasie, według indywidualnych potrzeb klienta; dla przykładu udział
tego rodzaju użytkowników wynosi we Włoszech ponad 75%, w Wielkiej Brytanii –
ponad 68%, w Niemczech – ok. 50%; z usługi tej często korzysta się w celu obniżenia
18
W chwili obecnej, po opanowaniu rynku niektórzy operatorzy sieci komórkowych odstępują od praktyki kredytowania zakupu aparatu telefonicznego.
29
kosztów prowadzenia działalności biznesowej przez ograniczenie zakresu korzystania z
komórki wyłącznie do przyjmowania rozmów (zgłoszeń);
♦ udostępnianie na bardzo korzystnych warunkach finansowych usługi krótkich wiadomości (SMS), a bez ponoszenia dodatkowych opłat – poczty elektronicznej, usługi wyświetlania numeru użytkownika wywołującego oraz wykazu nieodebranych połączeń19;
♦ szerokie stosowanie pakietów taryfowych, uwzględniających specyficzne potrzeby
określonej grupy użytkowników (małe firmy, duże firmy, grupy użytkowników mieszkaniowych o wspólnych zainteresowaniach itp.);
♦ wchodzenie na rynek tzw. operatorów wirtualnych z ofertą tanich połączeń telefonicznych kosztem rezygnacji z bardziej zaawansowanych usług.
Na podkreślenie zasługuje fakt szybkiego tempa rozwoju rynku telefonii ruchomej w
państwach UE-10, dzięki czemu nastąpiło wyrównanie poziomów rozwoju tego segmentu
rynkowego w całej Unii Europejskiej. Przytoczone fakty przemawiają za zmianą obowiązującej formuły usługi powszechnej; w szczególności należy uwzględnić malejące znaczenie w
skali kraju publicznych aparatów za opłatą, co jest oczywiste w świetle powszechnego korzystania z aparatów komórkowych.
19
W odróżnieniu od operatorów sieci ruchomych, operatorzy sieci stacjonarnych świadczą usługi dodatkowe na
zasadzie odpłatności.
30
6. Ruchoma usługa telefoniczna jako substytut stacjonarnej usługi telefonicznej
Obraz, jaki wyłania się z faktów przytoczonych w rozdz. 4 i 5, świadczy o tym, iż użytkownicy w coraz większym stopniu preferują korzystanie z usług telekomunikacji ruchomej
zamiast stacjonarnej. Szczególnie widoczne jest to w regionie środkowoeuropejskim, obejmującym państwa członkowskie UE-10. W niektórych z tych państw, jak Litwa czy Słowacja,
obok szybkiego wzrostu liczby użytkowników telefonii komórkowej następuje rezygnacja z
korzystania z aparatu stacjonarnego. Zjawisko to tłumaczy się ekonomicznymi właściwościami rynku telekomunikacji ruchomej, specyficznymi zaletami oferowanych usług oraz stosunkowo niskim wskaźnikiem zamożności społeczeństw w tym regionie.
Tabl. 6. Wyposażenie gospodarstw domowych w Unii Europejskiej
w dostęp do usług telefonicznych (2005 r.)
Rodzaj dostępu gospodarstw domowych do usług telefonicznych:
dostęp stacjonarny i ruchomy
%
tylko dostęp
stacjonarny
%
tylko dostęp
ruchomy
%
brak dostępu
UE-25
61
18
18
3
W tym wieś
62
20
16
3
UE-15
64
17
16
2
W tym wieś
66
19
13
2
UE-10
45
19
28
8
W tym wieś
39
21
28
12
Polska
W tym wieś
46
41
23
25
20
19
10
15
Kraj
%
Opisane zachowanie konsumentów wpływa na kierunki inwestycji kapitałowych: występuje przechwytywanie rynku i kapitału inwestycyjnego przez operatorów komórkowych20.
Analiza rynku telekomunikacji ruchomej wykazuje, że rynek ten rozwija się szybciej aniżeli
rynek telekomunikacji stacjonarnej, gdyż rozbudowa i modernizacja sieci stacjonarnej jest
bardziej kapitałochłonna aniżeli infrastruktury komórkowej. Dzięki temu niedobór usług telefonii stacjonarnej jest kompensowany w znacznym stopniu dostępem do usług telefonii komórkowej, która staje się w ten sposób substytutem telefonii stacjonarnej z tendencją do
przejmowania pozycji dominującej na rynku. O wypieraniu stacjonarnych usług telefonicz20
Zresztą jest to zjawisko powszechne [36, 37]; szacuje się, że operatorzy stacjonarni tracą około 3 – 7% przychodów z obsługi ruchu telefonicznego na rzecz operatorów sieci ruchomych [36].
31
nych przez usługi ruchome świadczy również badanie [12], przeprowadzone w grudniu
2005 r. – styczniu 2006 r.; stwierdza się w nim, że jedna piąta gospodarstw domowych bez
dostępu stacjonarnego podaje jako powód rezygnacji z tego dostępu – posiadanie aparatu komórkowego przynajmniej przez jednego członka gospodarstwa. Nie jest to jednak substytut
pełnowartościowy, gdyż nie gwarantuje dobrej współpracy z siecią Internet.
Tabl. 7. Wyposażenie gospodarstw domowych w wybranych państwach UE-10
Kraj
Dostęp stacjonarny i ruchomy
%
tylko dostęp
stacjonarny
%
tylko dostęp
ruchomy
%
brak dostępu
%
Czechy
41
12
42
4
Estonia
45
14
36
5
Litwa
30
13
48
9
Łotwa
41
12
40
7
Polska
Słowacja
46
38
23
17
20
38
10
7
Słowenia
73
12
13
2
Węgry
44
19
30
6
Tabl. 8. Wyposażenie gospodarstw domowych w wybranych państwach UE-15
dostęp stacjonarny i ruchomy
%
tylko dostęp
stacjonarny
%
tylko dostęp
ruchomy
%
brak dostępu
Austria
51
19
28
1
Dania
73
13
14
0
Francja
64
21
14
1
Hiszpania
55
19
23
3
Niemcy
63
24
11
2
Szwecja
93
7
0
0
Wielka Brytania
72
13
13
2
Włochy
60
12
25
3
Kraj
32
%
Zjawisko stopniowego przechodzenia od telefonii stacjonarnej do komórkowej występuje
także w wielu krajach wysoko rozwiniętych [44]. Szczególnie wyraźnie widać to na przykładzie Finlandii, gdzie proces spadku liczby łączy abonenckich trwa od kilku lat. W 2003 r.
ubyło 5,8% łączy, a gęstość telefoniczna stacjonarna wyniosła 49,2; w 2004 r. ubyło 6,9%
łączy abonenckich, a wartość gęstości telefonicznej stacjonarnej spadła do 45,6; w 2005 r.
nastąpił kolejny poważny spadek liczby łączy abonenckich o 10,5%, przy gęstości – 40,7.
Temu procesowi towarzyszy wzrost liczby użytkowników telefonii ruchomej: gęstość telefoniczna ruchoma wynosiła w 2003 r. – 90,9; w 2004 r. – 95,5, a w 2005 r. – 102,5. Według
danych raportu [12], w Finlandii 46% gospodarstw domowych korzysta z dostępu stacjonarnego i ruchomego, 7% gospodarstw – tylko ze stacjonarnego, a 47% gospodarstw – tylko z
dostępu ruchomego. Dane te świadczą o dominującej pozycji usług telefonii ruchomej na
rynku usług telefonicznych w tym kraju.
Rezygnacja z usług telefonii stacjonarnej w krajach wysoko rozwiniętych następuje z innych przyczyn aniżeli niedorozwój infrastruktury stacjonarnej. Zmiany w skali UE są raczej
skromne, gdyż częściowo hamuje je rozwój szerokopasmowego dostępu do Internetu w sieci
stacjonarnej. Tendencja ta nasili się po upowszechnieniu usług telekomunikacji komórkowej
3G, która zapewni jakościowo dobry funkcjonalny dostęp do sieci i usług Internetu oraz możliwość przesyłania dużych zbiorów danych21. Z rys. 1 oraz tabl. 8 wynika, że abonenci stacjonarni w UE-15, nabywając aparat komórkowy, nie rezygnują z zasadzie z możliwości korzystania z usług telefonii stacjonarnej. Jest to podyktowane zarówno wygodą, jak i możliwościami finansowymi, którymi dysponuje przeciętna rodzina w państwach wysoko uprzemysłowionych.
Z porównania konsumentów usług telefonicznych w państwach UE-10 z konsumentami
w UE-15 wynika, że telefonia komórkowa w państwach środkowoeuropejskich spełnia rolę
substytutu aparatu stacjonarnego w większym stopniu aniżeli w państwach o dobrze rozbudowanej stacjonarnej sieci telekomunikacyjnej. Z chwilą nabycia aparatu komórkowego użytkownik w UE-10 albo rezygnuje z ubiegania się o abonament stacjonarny, albo niekiedy – z
przyczyn finansowych – rezygnuje z już posiadanego aparatu stacjonarnego. Należy przypuszczać, że wynika to ze stosunkowo niskiego poziomu zamożności społeczeństw w tej części Europy. Usługi telefonii komórkowej są dostępne dla przedstawicieli biznesu i znacznej
grupy czynnej zawodowo ludności, w związku z czym ten sektor rynkowy jest w dostatecznym stopniu finansowany przez stabilną i wypłacalną grupę użytkowników. Stwarza to korzystne warunki do powstania rynku masowego konsumenta, obejmującego również użytkowników mieszkaniowych oraz dziecięco-młodzieżowych. Jednak ogólne warunki życiowe
21
Cytat z [21]: Third generation (3G) services do not yet represent an important source of growth. In the UK,
which is one of the most advanced countries for take-up of these services, 3G mobile phones make up 9% of the
mobile market but an estimated 40% of 3G users only use their phones for voice and texting, as the cost of Internet access from a mobile phone remains high.
33
nie skłaniają do jednoczesnego wyposażenia przeciętnego gospodarstwa domowego w oba
rodzaje aparatów telefonicznych (tj. w aparat stacjonarny i komórkę).
Przytoczone fakty o dominującej pozycji usług telefonii ruchomej w państwach UE-10
powinien być brany pod uwagę przy określaniu zawartości usługi powszechnej. Przemawiają
one także za regionalizacją rozwiązań na obszarze Unii Europejskiej.
34
7. Inne perspektywiczne rynki usług telefonicznych
Rozpatrując perspektywiczne aspekty usługi powszechnej, należy brać pod uwagę także
takie rynki usług telefonicznych, które w chwili obecnej zajmują pozycję niszową [55]. Do
takich rynków można zaliczyć usługi głosowe, świadczone w sieciach pakietowych:
− rynek usług głosowych z wykorzystaniem protokołu internetowego IP, określanych
mianem usług VoIP (voice over IP),
− rynek usług dostępu szerokopasmowego,
które będą nabierały znaczenia wraz z rozwojem szerokopasmowego Internetu; za dostęp szerokopasmowy uważa się taki, który funkcjonuje ciągle (on line) i umożliwia przesyłanie sygnałów cyfrowych z szybkością co najmniej 144 kbit/sek. Usługi telefonii internetowej są
świadczone jako odrębna oferta przez wyspecjalizowanych przedsiębiorców oraz niektórych
operatorów zasiedziałych (rynek usług VoIP) albo są oferowane w pakietach, wraz z innymi
usługami, użytkownikom wyposażonym w dostęp szerokopasmowy.
W tabl. 9 – 11 podano zestawienie danych charakteryzujących rozwój dostępu szerokopasmowego w Unii Europejskiej.
Tabl. 9. Dostęp szerokopasmowy w wybranych krajach Unii Europejskiej w 2005 r.
1.01.2006 r.
Roczny przyrost
stacjonarnych
łączy dostępu
szerokopasmowego
%
1.01.2006 r.
Roczny przyrost
stacjonarnych
łączy dostępu
szerokopasmowego
%
Austria
1 176 183
42,11
Czechy
650 000
184,84
Dania
1 337 587
28,69
Estonia
179 104
29,21
Francja
9 950 561
46,48
Litwa
234 046
81,36
Hiszpania
5 026 933
45,59
Łotwa
131 329
132,65
Niemcy
10 558 100
52,90
Polska
1 015 841
89,26
Szwecja
1 865 676
34,70
Słowacja
137 927
165,91
Wielka
Brytania
9 888 626
61,13
Słowenia
196 686
66,64
Włochy
6 896 696
46,70
Węgry
619 712
69,44
Kraj
Liczba stacjonarnych łączy
dostępu szerokopasmowego
Zestawienie opracowano na podstawie [6].
35
Kraj
Liczba stacjonarnych łączy
dostępu szerokopasmowego
Tabl. 10. Stacjonarne łącza dostępu szerokopasmowego w Unii Europejskiej
w okresie styczeń 2003 r. – styczeń 2006 r.
Styczeń
2003
Lipiec
2003
Styczeń
2004
Lipiec
2004
Styczeń
2005
Lipiec
2005
Styczeń
2006
UE-15
12 807 755
17 285 751
22 638 370
28 929 618
37 806 616
46 041 911
55 725 592
UE-10
–
101 033
663 700
941 953
1 681 718
2 308 101
3 263 024
UE-25
–
17 386 784
23 302 070
29 871 571
39 488 334
48 350 012
58 988 616
Źródło: [6]
Tabl. 11. Udział gospodarstw domowych wyposażonych w dostęp do Internetu oraz dostęp
szerokopasmowy w Unii Europejskiej w latach 1999, 2002 oraz 2004
1999
UE-15
UE-25
2002
2004
Internet
%
Dostęp
szerokopasmowy
%
Internet
%
Dostęp
szerokopasmowy
%
Internet
%
Dostęp
szerokopasmowy
%
12
0
34
5
39
12
43
15
–
–
Źródło: [3, 50]
Rynek zapewnia różnorodne możliwości realizacji dostępu szerokopasmowego: od stosunkowo mało absorbujących finansowo rozwiązań bezprzewodowych (radiowych) po drogie, o dużych możliwościach użytkowych światłowodowe sieci dostępowe fiber-to-the-curb
(FTTC) oraz fiber-to-the-home (FTTH). Najbardziej rozpowszechnione techniki dostępu szerokopasmowego dla użytkowników indywidualnych oraz małych firm to cyfryzacja linii abonenckiej z wykorzystaniem różnych odmian urządzeń DSL, określanych zbiorczo jako xDSL,
oraz wykorzystanie modemów kablowych, instalowanych w sieci operatorów telewizji kablowej, którzy docierają do odbiorców mieszkaniowych poprzez okablowanie zbiorczej anteny TV (CATV). Istnieje jeszcze kilka innych technik dostępowych jak dostęp światłowodowy
z wykorzystaniem Ethernetu, bezprzewodowy dostęp stacjonarny, dostęp z wykorzystaniem
linii energetycznych PLC22 (powerline communications), dwukierunkowy dostęp satelitarny.
22
Komisja Europejska wydała zalecenie z dnia 6.04.2005 r. w sprawie szerokopasmowej łączności elektronicznej wykorzystującej linie energetyczne (2005/292/WE), Dz. U. L 93 z 12.04.2005 r., s. 42, które wskazuje prawne kierunki działania dla stworzenia właściwych warunków rozwoju rynku usług komunikacji elektronicznej z
wykorzystaniem sieci energetycznej, pomimo braku ujednoliconych norm umożliwiających stwierdzenie zgodności systemów PLC z zasadniczymi wymaganiami dotyczącymi kompatybilności elektromagnetycznej. Zalecenie jest instrumentem wspierania przez organy UE rozwoju nowych technik świadczenia usług komunikacji
elektronicznej, a szczególnie szerokopasmowych usług internetowych, w ramach realizacji strategii lizbońskiej.
Zalecenie nie narusza zasad regulacji konkurencji, w tym zasady neutralności technologicznej, gdyż jego intencją jest wyrównanie szans rozwoju szerokopasmowej komunikacji elektronicznej z wykorzystaniem technik PLC
względem innych systemów komunikacyjnych.
36
Rozwój Internetu oraz dostępu szerokopasmowego cieszy się wszechstronnym poparciem Komisji Europejskiej [31, 40, 41]. Na obszarze Unii Europejskiej rynek usług szerokopasmowych jest zdominowany przez usługi oparte na wykorzystaniu techniki xDSL: 80%
oferowanych na rynku usług dostępu szerokopasmowego jest realizowanych z wykorzystaniem tej techniki [6], a przede wszystkim w wersji ADSL. Bazę materialną tych usług stanowi
sieć dostępowa operatorów zasiedziałych, w której instaluje się urządzenia xDSL. Takie podejście do kształtowania rynku dostępu szerokopasmowego w UE pozwala na lepsze wykorzystanie istniejącej infrastruktury przy stosunkowo nieznacznych nakładach oraz krótkich
terminach realizacji. Prokonkurencyjna polityka regulatorów udostępniła produkty tego rynku
operatorom alternatywnym na korzystnych warunkach finansowych. W efekcie w latach 2003
− 2005 nastąpił znaczny wzrost liczby użytkowników szerokopasmowego Internetu na obszarze Unii Europejskiej (zob. tabl. 9, 10 i 11), aczkolwiek Wspólnota pozostaje w dalszym ciągu w tyle za Koreą Płd., Kanadą, Japonią i USA pod względem gęstości użytkowników [39].
Światłowodowa sieć dostępowa zapewnia świadczenie usług cyfrowych na wysokim poziomie jakości, np. usługi internetowe oraz telewizyjne w zestawie triple play charakteryzują
się dużą szybkością transmisji oraz wysoką rozdzielczością obrazu telewizyjnego, oraz poszerza możliwości oferowania nowych rozwiązań aplikacyjnych o ważnym znaczeniu społecznym, jak np. usługi eLearning. Należy oczekiwać, że strategia lizbońska, nastawiona na stymulowanie rozwoju gospodarki opartej na wiedzy, wzmocni bodźce inwestycyjne w tym
segmencie infrastrukturalnym.
Usługi głosowe z wykorzystaniem protokołu internetowego (VoIP) należą do dynamicznie rozwijającego się rynku w sektorze komunikacji elektronicznej [17, 54]. Ich znaczenie
rośnie i dlatego stają się one przedmiotem zainteresowania ze strony organów regulacyjnych
[13, 42]. W trosce o konkurencyjność rynku usług głosowych regulatorzy analizują i porównują rynek usług VoIP z rynkiem tradycyjnych usług telefonicznych23. W chwili obecnej decyzje regulatorów w tej sprawie nie są jednolite. Dla przykładu, w 2005 r. regulator kanadyjski uznał usługę VoIP za równoważną tradycyjnej usłudze głosowej i na tej podstawie poddał
jej świadczenie tym samym rygorom regulacyjnym, jakie obowiązują operatorów przy świadczeniu usług telefonicznych. W Unii Europejskiej do tej sprawy podchodzi się ostrożnie, zalecając powściągliwość przy proponowaniu nowych rozwiązań regulacyjnych na tym rynku
(stanowisko Europejskiej Grupy Regulatorów – ERG [13]). W oparciu o stanowisko ERG, z
uwzględnieniem wspólnotowego porządku prawnego, regulator Ofcom w Wielkiej Brytanii
wystąpił w lutym 2006 r. z inicjatywą uregulowania pozycji dostawców usług VoIP na rynku
krajowym [42]. Propozycje regulatora przewidują, że dostawca usług głosowych VoIP, które
23
Zgodnie z dyrektywą o usłudze powszechnej (art. 2 pkt c), usługi te określa się mianem publicznie dostępnych
usług telefonicznych, w skrócie PATS – publicly available telephone service. „Publicznie dostępna usługa telefoniczna” oznacza usługę dostępną publicznie dla inicjowania i odbierania wywołań krajowych i międzynarodowych oraz dostęp do służb ratunkowych poprzez numer lub numery istniejące w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej (zob. też rozdz. 2).
37
spełniają kryteria publicznie dostępnych usług telefonicznych PATS, staje się automatycznie
dostawcą usług PATS według kryteriów pakietu regulacyjnego, a tym samym ciążą na nim
obowiązki oraz może korzystać z praw, które są przewidziane w prawie wspólnotowym. W
szczególności musi zapewnić niezawodność usługi oraz spełniać wymagania dotyczące przenośności numeru (na równych prawach z innymi tradycyjnymi operatorami telefonicznymi).
Oznacza to, że ci dostawcy mogą być brani pod uwagę jako przedsiębiorcy wyznaczeni do
świadczenia usługi powszechnej.
Usługi głosowe z wykorzystaniem protokołu internetowego VoIP cieszą się uznaniem
coraz większej liczby konsumentów [39]. Koszty połączeń telefonicznych w Internecie są
niskie, co przyciąga użytkowników tej usługi i stanowi zagrożenie dla dochodów stacjonarnych operatorów telekomunikacyjnych [46]. Niektórzy analitycy przewidują lawinowy wzrost
abonentów usługi VoIP w ciągu najbliższych kilku lat kosztem bazy użytkowników tradycyjnej sieci telefonicznej [39]. Jednocześnie pojawiają się oferty pakietów usługowych, w ramach których rozmowy VoIP będą świadczone nieodpłatnie [57]. Konsumenci w tych segmentach usługowych nie są zainteresowani w tradycyjnej usłudze powszechnej, a jedynie w
uzyskaniu dostępu szerokopasmowego o odpowiednich parametrach szybkościowych i jakościowych.
38
8. Perspektywiczne kwestie usługi powszechnej w Unii Europejskiej
Z przedstawionej analizy tendencji technicznych i rynkowych w sektorze komunikacji
elektronicznej wynika, że:
− traci na znaczeniu rynek analogowej telefonii stacjonarnej w segmencie usług głosowych;
− mieszkańcy UE mają zapewniony powszechny i cenowo przystępny dostęp do usług telefonii ruchomej;
− rozwija się rynek usług telefonicznych VoIP, świadczonych z wykorzystaniem sieci Internet, o ograniczonych co prawda parametrach jakościowych, ale o tanich taryfach;
− istnieje ekonomiczna i społeczna potrzeba rozwoju sieci następnej generacji z wykorzystaniem transmisji pakietowej (next generation networks - NGNs), co, obok budowy
nowej infrastruktury, powoduje konieczność przekształcenia istniejącej sieci stacjonarnej;
− istnieje ekonomiczna i społeczna potrzeba upowszechnienia usług szerokopasmowych
w sieci stacjonarnej i ruchomej, co powoduje konieczność rozwoju usług dostępu szerokopasmowego;
− rozwój nowych sieci oraz pojawienie się na rynku innowacyjnych rozwiązań w obszarze usług stwarzają szerokie możliwości opracowywania i oferowania nowych usług i
ich kombinacji, o bardzo zróżnicowanych właściwościach użytkowych i parametrach
jakościowych, w tym nieodpłatnych usług telefonicznych.
Wnioski z analizy oraz przyjęte cele polityki gospodarczej, społecznej i socjalnej tworzą
zbiór przesłanek rozstrzygnięć w kwestii przyszłego kształtu usługi powszechnej w Unii Europejskiej. Na podstawie przedstawionej charakterystyki rozwoju rynków usług telefonicznych oraz materiałów zebranych w toku konsultacji dotyczących przeglądu ram prawnych w
zakresie łączności elektronicznej w 2006 r.24 można wskazać następujące kwestie, wymagające rozstrzygnięcia przy ustalaniu nowej formuły usługi powszechnej w UE.
♦ Sprecyzowanie celu usługi powszechnej – przydatność usługi powszechnej jako instrumentu realizacji polityki społecznej:
− opcja cywilizacyjna: usługa powszechna jako instrument realizacji polityki eEurope
(usługa cywilizacyjna); w tej opcji, usługa powszechna jest instrumentem regulacyjnym
państwa, służącym do tworzenia warunków zapewniających wszystkim mieszkańcom
24
Zob. dodatek 2: „Problematyka usługi powszechnej w dokumentach związanych z przeglądem ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej” oraz „Problematyka usługi powszechnej w wybranych dokumentach”.
39
dostęp szerokopasmowy o odpowiednich parametrach przepływnościowych i jakościowych;
− opcja socjalna: usługa powszechna jako instrument realizacji polityki socjalnej państwa
(usługa socjalna); w tej opcji usługa powszechna jest instrumentem regulacyjnym państwa, służącym do tworzenia warunków zapewniających świadczenie podstawowych
usług komunikacji elektronicznej grupom specjalnej troski.
♦ Uelastycznienie i regionalizacja postanowień dotyczących usługi powszechnej –
konieczność uwzględnienia odmiennych, zróżnicowanych warunków rozwojowych na obszarze Wspólnoty.
Problematyka telekomunikacyjnej usługi powszechnej jest bardzo skomplikowana i trudna do jednolitego traktowania; w szczególności wydaje się wątpliwe, aby można było stosować w sposób rygorystyczny jednolite normy prawne na całym obszarze Wspólnoty, bez
uwzględnienia specyfiki regionalnej. W tym miejscu warto przytoczyć następujący fragment
dokumentu Komisji [31]:
„Podczas gdy rozbudowa łączy szerokopasmowych w państwach UE-15 oparta jest
głównie na modernizacji istniejących sieci, w nowych państwach członkowskich należy oczekiwać innej ścieżki rozwoju. W krajach tych częściej można obserwować spowolnione dostosowanie rynku niż jego niedostatki. Ponadto wyraźna jest tendencja odejścia od telefonii stacjonarnej w stronę telefonii komórkowej. Telefonia stacjonarna – tam gdzie jest dostępna –
będzie zachowywana przez konsumentów w celu dostępu do Internetu, ale zastosowania bezprzewodowe będą prawdopodobnie odgrywały dużo większą rolę w udostępnianiu usług szerokopasmowych.”
Przedstawione uwagi o specyfice regionalnej w rozwoju rynku komunikacji elektronicznej wskazują na potrzebę pozostawienia krajowym regulatorom pewnego zakresu swobody w
wyborze najbardziej przydatnej formuły świadczenia usługi powszechnej w ramach obowiązującego prawa wspólnotowego.
♦ Sprecyzowanie odbiorcy usługi powszechnej – trzy podstawowe opcje:
− wszyscy użytkownicy usług podstawowych (utrzymanie zasady powszechności usługi);
− użytkownicy mieszkaniowi oraz małe firmy (w wypowiedziach o przyszłym kształcie
usługi powszechnej podkreślano, że duże formy nie muszą być objęte szczególną
ochroną, przewidzianą w dotychczasowej dyrektywie o usłudze powszechnej);
− wyłącznie grupy specjalnej troski (tj. przekształcenie usługi powszechnej w socjalną).
♦ Sprecyzowanie zakresu usługi powszechnej z uwzględnieniem oddziaływania
konkurencji oraz nowych rozwiązań usługowych
40
Przytoczone zmiany na rynku usług telefonicznych muszą być brane pod uwagę przy
formułowaniu zakresu usługi powszechnej. W państwach UE-10 usługa w dotychczasowym
zakresie nie jest atrakcyjnym rozwiązaniem z punktu widzenia zaspokajania potrzeb telefonicznych ludności. Znacznie większym popytem cieszą się usługi telefonii komórkowej –
gęstość jej użytkowników jest zbliżona do 100 i więcej w wielu państwach członkowskich
UE-25, nie wyłączając regionu UE-10. W tej sytuacji należy rozważyć:
− Czy usługi telefoniczne w ogóle powinny stanowić składnik koszyka usługi powszechnej?, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej –
− Czy nie należy uwzględnić obu rodzajów usług telefonicznych w charakterze równoważnych zamienników?
Uzupełniające sformułowanie problemu:
− Czy należy objąć usługą powszechną wyłącznie dostęp do infrastruktury z pominięciem
świadczenia usług składowych (telefonicznych)?
− Czy należy wprowadzić obowiązek zapewnienia dostępu do sieci w dowolnym miejscu
użytkownika?
♦ Ustalenie źródeł finansowania świadczenia usługi powszechnej: zgłaszany jest postulat zwolnienia z tego obowiązku przedsiębiorców telekomunikacyjnych, likwidując obowiązkowe wpłaty na Fundusz Usług Powszechnych.
Warto zaznaczyć, że znaczna liczba uczestników konsultacji wskazywała budżet państwa
(podatki powszechne) jako źródło podstawowe finansowania świadczenia tej usługi. Szczególnie dobitnie było to podkreślane w odniesieniu do finansowania socjalnych aspektów
usługi. Należy jednak mieć na uwadze, że pokrywanie socjalnych kosztów usługi powszechnej ze środków publicznych musi być skorelowane z priorytetami polityki socjalnej państwa.
Priorytet subsydiowania socjalnych potrzeb w telekomunikacji – na podstawie prawa wspólnotowego – nie powinien stać w sprzeczności z hierarchią potrzeb socjalnych w innych dziedzinach życia społecznego (jak służba zdrowia, oświata powszechna).
Z przedstawioną sytuacją operatorów telekomunikacyjnych w UE-10 koresponduje kwestia pokrywania kosztów świadczeń socjalnych w ramach usługi powszechnej, w tym finansowania kosztów obsługi osób niepełnosprawnych oraz innych grup uprawnionych. Kwestią
dyskusyjną jest praktykowane obciążanie tym obowiązkiem operatorów telekomunikacyjnych, którzy w pierwszej kolejności muszą inwestować w rozbudowę i modernizację sieci,
aby zredukować istniejące zapóźnienie w stosunku do poziomu uzyskanego w państwach
UE-15, a jednocześnie zapewnić godziwy zysk właścicielom (jak wiadomo, po urynkowieniu
telekomunikacji publicznej nastąpił proces prywatyzacji operatorów telekomunikacyjnych, a
tym samym zmiana istotnych parametrów prawnych i biznesowych). Otwartą pozostaje natomiast sprawa korzystania w tym celu ze środków publicznych. Tę kwestię należy rozpatry-
41
wać razem z innymi ważnymi potrzebami socjalnymi i społecznymi, gdyż z uwagi na niski
poziom zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych w wielu dziedzinach życia w państwach członkowskich UE-10, nie można decydować o konieczności subsydiowania socjalnego usług telefonicznych, bez dokonania analizy potrzeb społecznych w skali kraju (np. potrzeb społecznej służby zdrowia oraz szkolnictwa podstawowego) i ustalenia ich priorytetów.
♦ Ustalenie zasad wyboru podmiotów odpowiedzialnych za świadczenie usługi powszechnej: postulat poszerzenia grupy potencjalnych podmiotów przez uwzględnienie dostawców usług telefonii ruchomej oraz usług telefonii internetowej (VoIP)
Problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: Czy należy brać pod uwagę
wszystkich dostawców usług głosowych, niezależnie od platformy technologicznej (zgodnie z
zasadą neutralności technologicznej)? Stanowiska w tej sprawie są zróżnicowane.
Część uczestników konsultacji uważa, że przy formułowaniu zapisów prawnych dotyczących usługi powszechnej należy uwzględnić wszystkie zmiany i tendencje istotne dla rozwoju usług przeznaczonych dla użytkowników mieszkaniowych oraz małych przedsiębiorstw
(potrzeby użytkowników korporacyjnych nie są w tym przypadku artykułowane). Przeciwnicy takiego rozwiązania akcentują, że osiągnięty poziom rozwoju rynku usług telefonicznych
oraz konkurencji w segmencie telefonii ruchomej oraz dostawców usług VoIP w dostatecznym stopniu zapewnia powszechny dostęp do usług telefonicznych o pożądanej jakości, na
przystępnych warunkach. W dyskusji na ten temat wysuwany jest argument o konieczności
przestrzegania neutralności technologicznej w regulacjach dotyczących usługi powszechnej w
celu zminimalizowania zakłócenia konkurencji na rynku.
♦ Sprecyzowanie zasad ochrony praw i interesu użytkowników usługi: ustalenie specyficznych elementów ochrony użytkownika przed zagrożeniami właściwymi dla rynku komunikacji elektronicznej, jak np. spam.
Spam staje się coraz bardziej uciążliwy dla użytkowników końcowych, dlatego należy w
nowych zapisach regulacyjnych uwzględnić postanowienia umożliwiające skuteczne zwalczanie dostawców spamu. Komisja Europejska zapowiada wzmożone działania w celu zwiększenia ochrony użytkowników przed napływem niepożądanej korespondencji [33].
♦ Sposoby zapewnienia pełnego dostępu osób niepełnosprawnych do usług komunikacji elektronicznej: konieczność sprecyzowania zakresu usług oraz zasad ich finansowania
Za punkt wyjścia do rozważań przyjmuje się zasadę, że należy umożliwić użytkownikom
niepełnosprawnym korzystanie ze wszystkich usług komunikacji elektronicznej, do których
mają dostęp inni użytkownicy. Przedstawiciele organizacji niepełnosprawnych uważają, że
rynek nie zaspokaja w dostatecznym stopniu potrzeb osób niepełnosprawnych i dlatego niezbędna jest ingerencja państwa, które stworzy stosowne otoczenie prawne, wymuszające po-
42
żądane działania podmiotów gospodarczych na rzecz użytkowników niepełnosprawnych.
Obok tego państwo powinno udzielać pomocy finansowej w zakupach niezbędnej aparatury.
W kwestii finansowania zwiększonych kosztów obsługi użytkowników niepełnosprawnych, stanowisko wielu uczestników konsultacji (przede wszystkim przedstawicieli przemysłu) sprowadza się do stwierdzenia, że są to sprawy socjalne i z tego powodu do obowiązków
państwa należy pokrywanie kosztów świadczenia usług, przystosowanych do specyficznych
potrzeb poszczególnych kategorii użytkowników niepełnosprawnych. Jednocześnie przedstawiciele przemysłu reprezentują pogląd, iż działając na konkurencyjnym rynku operatorzy i
dostawcy usług z własnej inicjatywy będą poszukiwać odpowiednich rozwiązań. Z tego
względu należy w regulacjach pozostawić większy margines swobody dla inicjatyw przemysłu na rzecz zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych. To samo dotyczy roli organów
krajowych, gdyż one najlepiej znają potrzeby grup specjalnej troski (dla przykładu, mogą
kontraktować usługi zgodnie ze specyficznymi potrzebami konkretnej osoby niepełnosprawnej).
Ważne znaczenie dla usprawnienia obsługi osób niepełnosprawnych ma rozszerzenie definicji „dostępności” na „dostępność powszechną”. Koncepcja ta obejmuje pewne warunki,
które muszą spełniać poszczególne urządzenia, usługi, produkty itp., żeby stały się zrozumiałe, użyteczne i praktyczne dla wszystkich, tj. spełniały kryterium przystosowalności.
43
9. Inicjatywy Komisji Europejskiej
W latach 2005–2006 Komisja Europejska opublikowała kilka dokumentów dotyczących
usługi powszechnej [3, 7, 8, 30, 32, 34]. Dokumenty [3, 30, 32] dotyczą okresowego przeglądu zawartości usługi powszechnej w świetle zachodzących zmian rynkowych, społecznych i
technicznych; dokumenty [7, 8, 34] dotyczą przeglądu ram regulacyjnych na rynku komunikacji elektronicznej i tylko częściowo odnoszą się do problematyki usługi powszechnej25.
Przegląd okresowy zainicjował komunikat COM(2005) 203 w sprawie przeglądu zakresu
usługi powszechnej [30], z dokumentem roboczym [3]. Cel komunikatu Komisji był dwojaki:
• zbadać i ocenić, jak tego wymaga art. 15 dyrektywy w sprawie usługi powszechnej
[10], czy obecny zakres usługi powszechnej powinien być zmieniony lub na nowo określony w świetle rozwoju technicznego, społecznego i gospodarczego, biorąc pod uwagę
w szczególności mobilność i szybkości przesyłania danych w świetle przeważających
technologii wykorzystywanych przez większość abonentów;
• zainicjować szerszą dyskusję polityczną na temat świadczenia usługi powszechnej,
zwłaszcza z uwagi na przewidziany w 2006 r. ogólny przegląd pakietu regulacyjnego
dla rynku komunikacji elektronicznej, co dotyczy w szczególności przeglądu całokształtu problematyki objętej dyrektywą w sprawie usługi powszechnej.
W analizie kierunków rozwoju przedstawiono podstawowe dane o rozwoju komunikacji
ruchomej w UE, korzystając przede wszystkim z danych dotyczących UE-15, tj. państw
członkowskich UE przed jej rozszerzeniem w 2004 r., oraz o szerokopasmowym dostępie do
Internetu.
Analiza rynku usług komunikacji ruchomej wykazała ich powszechną dostępność i przystępność w gospodarstwach domowych. Podsumowując Komisja stwierdziła, że, „jak wskazują dostępne dane, konkurencja w świadczeniu usług łączności komórkowej przyniosła już rozpowszechniony i przystępny cenowo dostęp konsumentów do łączności komórkowej. Dlatego
też warunki włączenia łączności komórkowej w zakres usługi powszechnej (określone w dyrektywie) nie są spełnione.”
Analiza szerokopasmowego dostępu do Internetu wykazała, że coraz więcej użytkowników korzysta z tego rodzaju usług. Jednak liczba tych konsumentów jest jeszcze zbyt mała
(6,5% ogółu mieszkańców UE), aby można było stosować kryterium usługi większości konsumentów. Nie można także odwołać się do kryterium wykluczenia społecznego. Szerokopasmowy dostęp nie jest jeszcze niezbędny do normalnego uczestnictwa w życiu społeczeństwa,
a jego brak nie implikuje sam przez się wykluczenia społecznego. Z przytoczonych względów
Komisja stwierdziła, że w chwili obecnej nie są spełnione warunki włączenia usługi szeroko-
25
W dodatkach 1 i 2 szerzej omówiono wymienione dokumenty.
44
pasmowego dostępu do Internetu do zakresu usługi powszechnej (w ramach dyrektywy o tej
usłudze).
W podsumowaniu Komisja stwierdziła, że usługi komunikacji ruchomej oraz szerokopasmowego dostępu do Internetu (w sieci stacjonarnej) nie spełniają w tym momencie warunków włączenia do zakresu usługi powszechnej. Dlatego też zakres tej usługi powinien pozostać niezmieniony.
W komunikacie COM(2005) 203 sformułowano też kwestie perspektywiczne, dotyczące
zmian na rynku komunikacji elektronicznej w dłuższym przedziale czasowym. Do dyskusji
przedstawiono następujące zagadnienia:
a)
czy należy w przyszłości objąć usługą powszechną wyłącznie dostęp do infrastruktury
komunikacyjnej z pominięciem świadczenia usług składowych, gdyż świadczenie usług
w warunkach konkurencji (np. usługi telefoniczne z wykorzystaniem Internetu) zapewni
ich powszechną dostępność i przystępność?
b)
czy, z uwagi na znaczną mobilność konsumentów, należy w dalszym ciągu uwzględniać, w ramach usługi powszechnej, wyłącznie dostęp do sieci w stałym miejscu pobytu
abonenta, czy też wprowadzić dostęp do sieci w dowolnym miejscu (także w podróży)?
c)
czy należy uwzględniać w usłudze powszechnej zapisy o dostępie do publicznych aparatów telefonicznych za opłatą?
d)
jak długo należy uwzględniać w postanowieniach o usłudze powszechnej obowiązek
świadczenia usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych?
e)
czy należy, biorąc pod uwagę rosnącą złożoność komunikacji elektronicznej, regulować
świadczenie usług dla osób niepełnosprawnych w ramach usługi powszechnej na poziomie UE?
f)
czy finansowanie kosztów świadczenia usługi powszechnej z Funduszu Usługi Powszechnej jest właściwym rozwiązaniem dla zrealizowania celów społecznej spójności
w konkurencyjnym otoczeniu dla komunikacji elektronicznej?
g)
Czy finansowanie usługi powszechnej ze środków powszechnego opodatkowania jest
realną alternatywą?
Przegląd usługi powszechnej w UE zamyka komunikat Komisji COM(2006) 163 w sprawie wyniku przeglądu zakresu usługi powszechnej [32]. W komunikacie przedstawiono genezę dokumentu, przegląd otrzymanych odpowiedzi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji ruchomej oraz szerokopasmowego dostępu do Internetu jako ewentualnych składników
usługi powszechnej, a także kwestie istotne w dłuższej perspektywie czasowej.
Znaczna większość uczestników przeglądu poparła stanowisko Komisji zaprezentowane
w komunikacie COM(2005) 203 w sprawie przeglądu usługi powszechnej [30], a mianowicie
45
pozostawienie dotychczas obowiązującego zakresu usługi powszechnej bez zmian. Uznano za
zasadne nieuwzględnienie usług komunikacji ruchomej oraz szerokopasmowego dostępu do
Internetu jako składników usługi powszechnej.
Stanowisko Komisji zyskało poparcie przede wszystkim ze strony rządów i urzędów regulacyjnych państw członkowskich oraz przedstawicieli przemysłu. Bardziej krytyczne stanowisko zaprezentowały organizacje pozarządowe reprezentujące interesy konsumentów, w
tym osób niepełnosprawnych, starszych oraz z grup specjalnej troski. Podkreślano konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy czynników społecznych w aspekcie usługi powszechnej oraz kwestii przystępności cenowej podstawowych usług komunikacji elektronicznej; wskazywano, że komunikacja szerokopasmowa stała się niezbędna dla normalnego
uczestniczenia w społeczeństwie i dlatego powinna zostać włączona do usługi powszechnej.
Uczestnicy przeglądu byli zasadniczo zgodni, że podniesione kwestie, istotne w dłuższej
perspektywie czasowej, wymagają debaty politycznej dotyczącej tego, jak powinno kształtować się zapewnianie usługi powszechnej w warunkach konwergencji, powstawania i rozwoju
nowych usług oraz coraz bardziej konkurencyjnego środowiska komunikacji elektronicznej.
Poglądy na temat jej przyszłego kierunku wahały się natomiast od „usługa powszechna powinna zostać zniesiona” do „zapewnianie usługi powszechnej musi zostać wzmocnione”. Wielu uczestników podkreślało, że dyskusja posiada ograniczenia na tym etapie, gdyż nieznane są
następstwa rozwoju techniki, zwłaszcza łączności opartej na protokole internetowym (IP).
Większość uczestników wypowiadała się ostrożnie w sprawie ewentualnych przyszłych
zmian w dyrektywie o usłudze powszechnej.
Komisja uznała, że konsultacje publiczne zapewniły szerokie poparcie dla wstępnego
stanowiska przyjętego w komunikacie z maja 2005 r., oraz iż nie pojawiły się nowe powody
dla zmiany wniosku, że zarówno komunikacja komórkowa jak i usługi szerokopasmowe nie
spełniają warunków dyrektywy o usłudze powszechnej, tak by mogły zostać włączone w zakres usługi powszechnej. Biorąc pod uwagę postęp techniczny i rynkowy, Komisja wkrótce
dokona przeglądu pełnego wachlarza ram regulacyjnych związanych z komunikacją elektroniczną w celu zapewnienia realizacji celów strategii lizbońskiej.
Konkluzja Komunikatu: Komisja przeprowadziła przegląd zakresu usługi powszechnej
zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej. W rezultacie tego przeglądu Komisja nie zaproponuje obecnie żadnej zmiany zakresu usługi powszechnej.
W czerwcu 2006 r. Komisja Europejska opublikowała trzy podstawowe dokumenty, wyznaczające ramy konsultacji na temat przeglądu pakietu regulacyjnego 2002 [7, 8, 34]. W
komunikacie COM(2006) 334 w sprawie przeglądu ram regulacyjnych dotyczących rynku
komunikacji elektronicznej [34] Komisja w następujący sposób przedstawia swoje stanowisko
(cyt.):
46
„5.4. Wzmocnienie praw konsumentów i użytkowników
Głównym zadaniem ram regulacyjnych jest przyniesienie istotnych korzyści konsumentowi. Cel ten jest w dużej mierze osiągany poprzez wzmocnienie konkurencji, dzięki której
konsumenci mają zapewniony wybór, innowacyjne usługi oraz dobrą jakość za stosowną cenę. Działanie to uzupełniają szczególne środki ochrony konsumenta, w tym zobowiązanie do
świadczenia usługi powszechnej stanowiące zabezpieczenie realizacji potrzeb użytkowników.
Odpowiedzi na „zaproszenie do zgłaszania opinii” w sprawie przeglądu zakresu usługi
powszechnej wraz z opiniami wyrażonymi w ramach konsultacji rozpoczętych przez Komisję,
wskazują na potrzebę fundamentalnego przemyślenia roli i koncepcji usługi powszechnej w
XXI wieku oraz na kwestię równowagi między konkretnym sektorem a horyzontalnymi zasadami ochrony konsumentów oraz wykonalności jednego uniwersalnego podejścia w UE-25. Z
powyższych względów Komisja zamierza w 2007 r. opublikować zieloną księgę w sprawie
usługi powszechnej w celu rozpoczęcia szerokiej debaty na ten temat.
Niezależnie od wyniku tej debaty wiele przepisów dyrektywy w sprawie usługi powszechnej dotyczy tradycyjnych usług telefonicznych i wymaga aktualizacji. Inne proponowane
zmiany przyczynią się do poprawy jakości informacji o opłatach dostępnych dla konsumentów, stworzą stronom trzecim możliwość wystąpienia na drogę sądową przeciwko osobom
masowo rozsyłającym wiadomości elektroniczne, a także zapewnią dostęp służb ratunkowych
do informacji o miejscu przebywania osoby dzwoniącej oraz ułatwią użytkownikom niepełnosprawnym dostęp do służb ratunkowych.
5.6. Lepsze regulacje: usuwanie zdezaktualizowanych przepisów
Proponuje się wycofanie przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczących minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, ponieważ istnieją inne przepisy umożliwiające krajowym organom regulacyjnym rozwiązanie problemów w tej dziedzinie. Rozporządzenie w
sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej26 (ULL) również wymaga uchylenia, ponieważ
po wykonaniu przez wszystkie krajowe organy regulacyjne analiz rynkowych na rynku ULL
rozporządzenie stanie się zbędne i może zostać wycofane.
Inne przepisy kwalifikujące się do uchylenia obejmują przepisy w sprawie europejskiej
przestrzeni numeracyjnej (ETNS) zawarte w dyrektywie o usłudze powszechnej oraz różne
inne zdezaktualizowane artykuły wymienione w dokumencie roboczym towarzyszącym niniejszemu komunikatowi.”
Na szczególną uwagę zasługuje zapowiedź przygotowania i opublikowania w 2007 r.
Zielonej Księgi w sprawie usługi powszechnej w celu przeprowadzenia szerokiej dyskusji na
temat podnoszonych wątpliwości w odniesieniu do zasad świadczenia, finansowania oraz
26
Dz.U. L 336 z 30.12.2000, str. 4
47
obsługi użytkowników niepełnosprawnych. Przepisy zdezaktualizowane, wymienione w przytoczonym tekście, dotyczą m.in. art. 18 oraz art. 27.2 dyrektywy o usłudze powszechnej [10].
W towarzyszącym dokumencie roboczym SEC(2006) 816 [7] przytoczono bardziej
szczegółowe uzasadnienie proponowanych zmian w dyrektywie o usłudze powszechnej. Zapowiadane zmiany są następujące:
• poprawione sformułowanie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej o numerach niegeograficznych (w celu konsolidacji rynku na obszarze Wspólnoty);
• ulepszenie przejrzystości oraz publikacji informacji dla użytkowników końcowych;
• nałożenie na operatorów sieci obowiązku przesyłania informacji o lokalizacji wywołującego do służb ratunkowych;
• odseparowanie świadczenia dostępu do publicznych sieci komunikacji elektronicznej od
świadczenia usług telefonicznych;
• usunięcie zapisów o książkach telefonicznych oraz usługach udzielania informacji telefonicznej z dyrektywy o usłudze powszechnej;
• przystosowanie zapisów, ukierunkowanych na określone usługi telefoniczne, do zmian
w technologiach oraz rynkowych;
• aktualizacja postanowień w sprawie przenoszenia numeru w celu zapewnienia transferu
wszystkich właściwych danych;
• upoważnienie regulatorów krajowych do nakładania minimalnych wymagań jakościowych na usługi;
• zapewnienie użytkownikom niepełnosprawnym dostępu do usług nagłej pomocy poprzez numer 112;
• wprowadzenie wspólnotowych rozwiązań w kwestiach związanych z e-dostępnością27
(eAccessibility).
Z przytoczonych dokumentów Komisji Europejskiej wynika, że przewidywane zmiany w
świadczeniu usługi powszechnej będą nieznaczne. Poważniejszych zmian należy spodziewać
się dopiero za kilka lat, po opublikowaniu wspomnianej Zielonej Księgi o usłudze powszechnej oraz przeprowadzeniu kolejnych dyskusji i konsultacji. Komisja przyznaje, że potrzebne
jest fundamentalne przemyślenie roli i koncepcji usługi powszechnej w XXI wieku oraz kwestii równowagi między konkretnym sektorem a horyzontalnymi zasadami ochrony konsumentów oraz wykonalności jednego uniwersalnego podejścia w UE-25.
27
W tym przypadku można mówić o przystosowalności elektronicznej.
48
10. Uwagi końcowe
Poważne zmiany na rynku komunikacji elektronicznej, w technice oraz w nawykach i
potrzebach konsumentów rodzą konieczność gruntownego przeanalizowania koncepcji usługi
powszechnej w telekomunikacji, jej zawartości oraz zasad świadczenia i finansowania. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że podstawowe decyzje co do kształtu usługi powszechnej w Unii
Europejskiej zależą przede wszystkim od rozwiązań systemowych w obszarze polityki socjalnej oraz strategii lizbońskiej. Może ona stać się usługą socjalną, przeznaczoną do udostępniania usług podstawowych grupom specjalnej troski, w warunkach braku odpowiedniej oferty
rynkowej; dotyczy to przede wszystkim osób niepełnosprawnych, starszych wiekiem oraz
pozostających w niedostatku (np. bezrobotni).
Wysuwany jest także postulat, aby usługa powszechna, obok zaspokajania potrzeb socjalnych, stała się także instrumentem państwa służącym realizacji polityki kształtowania europejskiego społeczeństwa informacyjnego z gospodarką opartą na wiedzy. Oznacza to stworzenie warunków powszechnej dostępności usług szerokopasmowego Internetu. W tym przypadku wskazana jest odpowiednia regionalizacja rozwiązań prawnych, gdyż są jeszcze zbyt
znaczące różnice w poziomach rozwoju społeczno-ekonomicznego między członkami UE-10
i UE-15. Istotne znaczenie będą miały postanowienia o możliwości i zakresie wspierania
przez państwo strategicznych inwestycji; ten aspekt zagadnienia odgrywa większą rolę w społeczeństwach na dorobku, zaangażowanych w budowę podstawowej infrastruktury, aniżeli w
państwach o bogatej, rozbudowanej sieci komunikacyjnej.
Poważnych zmian można się spodziewać w kwestii podmiotów zobowiązanych do
świadczenia usługi powszechnej oraz zasad jej finansowania. W tej chwili nie ma merytorycznych przeszkód, aby usługa powszechna była świadczona przez przedsiębiorców działających na różnych platformach technologicznych (a więc obok operatorów sieci stacjonarnych, także przez operatorów sieci ruchomych oraz dostawców telefonii internetowej). Usługi
telefonii ruchomej spełniają rolę substytutu usług telefonicznych w sieci stacjonarnej; są one
dostępne na obszarze całego kraju, a pakiety taryfowe – bardzo zróżnicowane, uwzględniające potrzeby i możliwości różnych grup użytkowników. W tych warunkach można rozważyć
obecność usług telefonii ruchomej w koszyku usługi powszechnej, modyfikując jednocześnie
stawiane wymagania użytkowe oraz przyznając prawo do dofinansowania kosztu netto usługi
powszechnej z FUP. Istotne zmiany na rynku przemawiają jednak za tym, aby odstąpić od
nakładania dodatkowych ciężarów finansowych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne z
tytułu wyrównania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej. Zasady obciążeń finansowych tych podmiotów nie powinny odbiegać od reguł obowiązujących w całej gospodarce.
Jednocześnie należy brać pod uwagę dodatkowe wydatki, jakie muszą ponosić operatorzy i
dostawcy usług komunikacji elektronicznej z tytułu regulacji antyterrorystycznych (wielomie-
49
sięczne, a nawet wieloletnie przechowywanie odpowiednich danych w urządzeniach i na
koszt przedsiębiorcy).
Sprawa Funduszu Usługi Powszechnej występuje też w innym ujęciu. Mianowicie, w
państwach UE-10, wymagania dotyczące dostępności usługi powszechnej, a w szczególności
maksymalnego okresu realizacji wniosku o przyłączenie do sieci stacjonarnej, muszą być skorelowane z możliwościami inwestycyjnymi firm telekomunikacyjnych oraz zdolnością finansową sektora telekomunikacyjnego do udźwignięcia składek na FUP, a także z priorytetami
inwestycyjnymi w innych ważnych działach gospodarki narodowej. W przypadku zbyt krótkich terminów realizacji wniosków może nastąpić nadmierne spiętrzenie nakładów na rozwój
sieci dostępowej, co w konsekwencji podniesie koszt netto świadczenia usługi powszechnej w
skali roku, a tym samym spowoduje wzrost rocznej daniny na rzecz FUP i utrudni prowadzenie działalności telekomunikacyjnej.
Osobną kwestią do rozważenia w państwach UE-10 jest wymóg przystępności usługi
powszechnej. Nie są dyskusyjne te aspekty przystępności, które dotyczą technicznych aspektów kontrolowania przez abonenta ponoszonych wydatków oraz ich ograniczania, a także
zasad postępowania w przypadku zaległości w regulowaniu rachunków. Należy jednak zastanowić się nad systemem finansowania wydatków socjalnych w telekomunikacji, w tym finansowania kosztów obsługi osób niepełnosprawnych. Kwestią dyskusyjną jest obciążanie tym
obowiązkiem operatorów telekomunikacyjnych, którzy w pierwszej kolejności muszą inwestować w rozbudowę i modernizację sieci. Jeżeli zaś chodzi o środki publiczne, to trzeba tę
kwestię rozpatrywać razem z innymi ważnymi potrzebami socjalnymi i społecznymi, jak np.
służba zdrowia oraz oświata powszechna. Z uwagi na niski poziom zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych w wielu dziedzinach życia, nie można z góry, w sposób arbitralny
decydować o konieczności subsydiowania socjalnego usług telefonicznych, bez uprzedniego
ustalenia priorytetów potrzeb socjalnych w skali kraju.
Należy oczekiwać, że zapowiedziana przez Komisję Europejską na rok 2007 Zielona
Księga w sprawie przyszłej usługi powszechnej przedstawi pełny obraz problemu, z uwzględnieniem specyfiki państw członkowskich o ograniczonych zasobach infrastrukturalnych i
trudnych do szybkiego rozwiązania kwestiach społecznych i socjalnych.
50
Literatura
[1] Anderson T.: Universal service on the agenda in eastern Europe, EU. Telecom Markets,
2003, No 461, p. 3−4
[2] Anderson T.: Hungary to debate universal service for mobile operators. Mobile Communications, 2003, No 363, p. 7−8
[3] Annex to the review of the scope of universal service in accordance with Article 15 of
Directive 2002/22/EC. {COM(2005)203}, Commission Staff Working Document,
SEC(2005) 660, Brussels, 24.05.2005; ec.europa.eu
[4] Barjasz W., Kamiński F.: Telekomunikacja w Polsce − rzeczywistość i oczekiwania. Telekomunikacja i Techniki Informacyjne, 2003, nr 1–2, s. 49–66
[5] Beal M.: Evolving networks for the future – Delivering BT’s 21st century network. The J.
of the Communications Network, 2004, Vol. 3, Pt. 4, pp. 4–10
[6] Broadband access in the EU: situation at 1 January 2006. Communications Committee,
Working
Document,
COCOM06-12
final,
Brussels,
4.05.2006,
http://forum.europa.eu.int/Public/irc/infso/cocom1/home
[7] Commission Staff Working Document: Communication from the Commission to the
Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and
the Committee of the Regions on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications networks and services {COM(2006) 334 final}: Proposed
changes. SEC(2006) 816, Brussels, 28.06.2006; ec.europa.eu
[8] Commission Staff Working Document: Communication from the Commission to the
Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and
the Committee of the Regions on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications networks and services {COM(2006) 334 final}: Impact assessment. SEC(2006) 817, Brussels, 28.06.2006; ec.europa.eu
[9] Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on
a common regulatory framework for electronic communications networks and services
(Framework Directive), OJ L 108, 24.04.2002, p. 33
[10] Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on
universal service and users' rights relating to electronic communications networks and
services (Universal Service Directive), OJ L 108, 24.04.2002, p. 51
[11] DTAG kündigt Aufbau eines Glasfasernetzes an. 2005, Tel-Com-Brief, Nr. 11, S. 4
[12] E-Communications household survey. Special Eurobarometer 249, TNS Opinion & Social, July 2006; http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/tomorrow
[13] ERG Common Statement for VoIP regulatory approaches. ERG (05) 12, Brussels,
11.02.2005
51
[14] Europas IT-Markt wächst um 2,9 Prozent. Tel-Com-Brief, 2005, Nr. 11, S. 12
[15] European Electronic Communications Regulation and Markets 2004. (10th Report),
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, The
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions,
COM(2004)759 final, Brussels, 2.12.2004 (with Annex, Commission Staff Working Paper, SEC(2004) 1535)
[16] Europejskie przepisy regulacyjne i rynki łączności elektronicznej w 2005 roku (Raport nr
11). Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, [SEC(2006) 193], COM(2006) 68,
Bruksela, dnia 20.02.2006 r.; ec.europa.eu
[17] Feijóo González C., Gómez Barroso J. L., Rojo Alonso D.: VoIP development and its
implications on market competition. The Journal of The Communications Network,
2005, Vol. 4, Pt. 1, p. 17–23
[18] France Telecom looks to accelerate convergence between fixed, mobile and internet services. 2005, Europe Information e-Technologies, No 276, pp. III.4−III.5
[19] GDP per capita in Purchasing Power Standards (PPS), (EU-25 = 100). Eurostat,
http//ec.europa.eu/eurostat
[20] Grejcz B: Telekomunikacja w statystyce (Stan na dzień 1 stycznia 2005 roku). Przegląd
Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, 2006, nr 1, s. 31–37
[21] i2010 – First Annual Report on the European Information Society. {COM(2006) 215},
Commission Staff Working Paper, SEC(2006) 604, Brussels, 19.05.2006; ec.europa.eu
[22] Internet usage in the EU25 in 2005. Eurostat news release, 45/2006, 6.04.2006;
ec.europa.eu/eurostat
[23] Kamiński F.: Regulacje prawne w telekomunikacji publicznej – podstawowe kierunki
zmian. Biuletyn Informacyjny Instytutu Łączności, 1993, nr 1–2(306–307)
[24] Kamiński F.: Aspekty społeczne w polityce telekomunikacyjnej Unii Europejskiej. Biuletyn Informacyjny Instytutu Łączności, 1999, nr 1–3(362–364)
[25] Kamiński F.: Powszechna usługa telekomunikacyjna w Unii Europejskiej i Polsce. Telekomunikacja i Techniki Informacyjne, 2003, nr 1–2, s. 3–20
[26] Kamiński F.: Polska droga do społeczeństwa informacyjnego? Refleksje na poboczu drogi. Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, 2004, nr 5,
s. 204−210
[27] Kamiński F.: Usługa powszechna w telekomunikacji urynkowionej na obecnym etapie.
Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, 2005, nr 8–9,
s. 324-329
52
[28] Kamiński F.: Zmiany na rynku usług telefonicznych a zawartość usługi powszechnej w
UE. Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, 2006, nr 8–9,
s. 265–269
[29] Key figures on Europe. Statistical Pocketbook 2006 (Data 1995–2005). Luxembourg,
Office for Official Publications of the European Communities, 2006
[30] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 dyrektywy 2002/22/WE, (Tekst mający znaczenie dla EOG),
COM(2005) 203, Bruksela, 24.05.2005; ec.europa.eu
[31] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Niwelowanie różnic w dostępie do łączy szerokopasmowych, {SEK(2006) 354}, {SEK(2006) 355}, KOM(2006) 129 wersja
ostateczna, Bruksela, 20.03.2006; ec.europa.eu
[32] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Sprawozdanie dotyczące wyniku przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE, (Tekst
mający znaczenie dla EOG), COM(2006) 163 końcowy, Bruksela, 7.04.2006;
ec.europa.eu
[33] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Inicjatywa i2010 – pierwsze roczne
sprawozdanie na temat europejskiego społeczeństwa informacyjnego. {SEK(2006) 604},
KOM(2006) 215 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 19.05.2006; ec.europa.eu
[34] Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przeglądu ram regulacyjnych
UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej. COM(2006) 334 końcowy, Bruksela, dnia 29.06.2006 r.
[35] Mercer-Studie: Zukunft der europäischen Festnetzmarkt-Carrier, Tel-Com-Brief, 2005,
Nr. 7−8, S. 12−14
[36] Nairn G.: End of the fixed line as mobile rule the world. Global Telecoms Business,
2004, No 77, p. 20−21
[37] Neumann K.-H.: Wettbewerb zwischen Festnetz und Mobilfunk. Tel-Com-Brief, 2005,
Nr. 2, S. 1–3
[38] Oaca N.: Fixed telephony: social service or business?. Global Communications Newsletter, 2003, p. 2−4. IEEE Communications Mag., 2003, Vol. 41, No 9
[39] OECD Communications Outlook 2005. Paris, OECD, 2005
53
[40] Reding V.: Broadband access: The new highways to prosperity. “Bridging the broadband
gap through EU spectrum policy” conference, Brussels, 27.03.2006, SPEECH/06/200;
ec.europa.eu
[41] Reding V.: The Internet – key to freedom, democracy and economic development. Internet Governance Forum, Athens, 3.10.2006, SPEECH/06/650; ec.europa.eu
[42] Regulation of VoIP services. Statement and further regulation. Ofcom, Consultation, 22
February 2006
[43] Review of the universal service obligation. Office of Communications (Ofcom), UK,
January 2005
[44] Sellin R.: Unterwanderung. Schleichende Substitution des Festnetzes durch mobile Netze. NET, 2005, Jg. 59, Nr. 6, S. 13, 15–16
[45] Study on universal service in the accession countries. Report for the European Commission, Cullen Int. SA, Wissenschaftliches Institut für Kommunikationsdienste GmbH,
June 2001
[46] Telecom operators face the challenge of internet telephony. Europe Information eTechnologies, 2005, No 278, p. 1
[47] Telecommunications in Europe. Statistics in Focus – industry, trade and services, 2005,
No. 8, Eurostat; http://ec.europa.eu/eurostat
[48] Telecommunications in Europe. Statistics in focus – industry, trade and services, 2006,
No. 9, Eurostat; http://ec.europa.eu/eurostat
[49] Telefonica to invest Euro 9 billion in broadband by 2008, Europe Information eTechnologies, 2005, No 265, p. III.6
[50] The digital divide in Europe. Statistics in Focus – industry, trade and services, 2005,
No. 38, Eurostat; ec.europa.eu/eurostat
[51] Universal service designation − A report on designation mechanisms for universal service providers in different IRG countries and evaluation of the impact of divergences on
the internal market. IRG, ERG, October 2003
[52] Willmer G.: CFBS: Europe’s incumbents to keep suffering until 2012. Telecom Markets,
2005, No 512, p. 8
[53] Willmer G.: BT faces balancing act with next-generation voice strategy. Telecom Markets, 2005, No 505, pp. 7–8
[54] Witzki A.: VoIP im Aufwind. Funkschau, 2005, Nr. 13, S. 38−39
[55] Xavier P.: Rethinking universal service for next generation network environment. OECD,
doc. No. 36503873, OECD, 2006, www.oecd.org
[56] Zieliński A.: Rozwój rynku usług telekomunikacyjnych w Polsce po przystąpieniu do Unii
Europejskiej. Telekomunikacja i Techniki Informacyjne, 2005, nr 1-2, s. 23–40
54
[57] Zieliński A.: O kondycji sektora usług telekomunikacyjnych w Polsce. Telekomunikacja i
Techniki Informacyjne, 2006, nr 1-2, s. 3–24
55
Dodatek 1
POWSZECHNEJ W UE
(nr 1/06, styczeń – kwiecień, 2006 r.)
Biuletyn Informacyjny o telekomunikacyjnej usłudze powszechnej w Unii Europejskiej
(nr 1/06) został opracowany w ramach pracy statutowej „Perspektywiczne aspekty usługi
powszechnej w warunkach rozwiniętego rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej” (praca nr 11.30.002.6), realizowanej w Instytucie Łączności, Zakład Problemów Regulacyjnych i Ekonomicznych, przez zespół w składzie: dr hab. inż. Franciszek Kamiński, mgr
Magdalena Olender. W Biuletynie są zawarte w zwięzłej formie informacje o istotnych faktach, związanych z problematyką telekomunikacyjnej usługi powszechnej w Unii Europejskiej.
Szczególną uwagę zwrócono na dokumenty Komisji Europejskiej, Komitetu do spraw Komunikacji (COCOM) oraz Europejskiej Grupy Regulatorów (ERG) i jej członków.
W dodatku 1 zamieszczono autorski materiał, uwzględniony w nr 1/06 Biuletynu Informacyjnego IŁ.
SPIS TREŚCI
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejskie przepisy regulacyjne i rynki
łączności elektronicznej w roku 2005 (raport 11), COM(2006) 68, 20.02.06......................3
2. Annex to the European electronic communications regulation and markets 2005 (11th
Report), {COM(2006) 68}, Commission Staff Working Document, SEC(2006) 193,
20.02.2006 .........................................................................................................................4
Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Sprawozdanie dotyczące wyniku
przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE,
(Tekst mający znaczenie dla EOG), COM(2006) 163 końcowy, Bruksela, 7.04.2006.........6
4. Universal Service Designation – results and analysis of replies from Member States,
Working Document, Communications Committee, COCOM 06-06, 20.03.2006 ................8
5. Arrangements for the provision of universal service pursuant to the new regulatory
framework, Final US Designation Annex, COCOM06-06, 20.03.2006.............................11
6. 2006 Review of the regulatory framework for electronic communications: Discussion
topics, Working Document, Communications Committee, COCOM 06-03, 22.02.2006 ...12
7. Review of the universal service obligation, Ofcom, 14.03.2006 ........................................13
8. Electronic communications and services – EU regulatory framework, BEUC comments,
BEUC, 7.02.2006.............................................................................................................15
9. Archiwum .......................................................................................................................17
Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przeglądu zakresu usługi
powszechnej zgodnie z artykułem 15 dyrektywy 2002/22/WE, COM(2005) 203 wersja
ostateczna, Bruksela, 24.05.2005 .....................................................................................17
2
1. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejskie przepisy
regulacyjne i rynki łączności elektronicznej w roku 2005 (raport 11),
COM(2006) 68, 20.02.06
Tekst komunikatu dostępny jest pod adresem:
http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/index_en.htm
W komunikacie opisano stan rynku telekomunikacyjnego w Unii Europejskiej oraz
trendy, jakim ten rynek podlega; poruszono też kwestie regulacyjne i konsumenckie,
napotykane w poszczególnych krajach członkowskich, w tym – zagadnienia usługi powszechnej. Komisja wymienia państwa, co do których działań ma pewne zastrzeżenia
czy wątpliwości. Podkreśla znaczenie dostępności usług osobom niepełnosprawnym i
jednostkom o niższych dochodach. Osobno potraktowano sprawę spisu numerów telefonicznych oraz numeru ratunkowego 112.
Na początku fragmentu poświęconego usłudze powszechnej, Komisja po raz kolejny
przypomina, że wyznaczanie dostawcy usługi powszechnej ma być skuteczne, obiektywne,
przejrzyste i niedyskryminujące. Istnieje przypuszczenie, że nie we wszystkich krajach te cechy zostały zachowane – Komisja ma zastrzeżenia, że we Francji, Finlandii i na Węgrzech,
pewni operatorzy mogą być wykluczani z wzięcia udziału w przetargu na dostawcę usługi
powszechnej. Podobne problemy badane są w Belgii, Austrii, na Cyprze i Litwie, a także w
Polsce i Holandii. Niepokojące jest też wyznaczenie operatora bez przeprowadzonej procedury przetargowej, co miało miejsce w Portugalii.
Ważną kwestią są potrzeby socjalne, czyli zapewnienie osobom mającym niewielkie zarobki, dostępu do usług komunikacyjnych. Widocznym mankamentem działań podejmowanych w tym zakresie jest zachęcanie, a nie zmuszanie operatorów do podejmowania odpowiednich kroków. W przypadku usług przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, Komisja
Europejska stwierdza, że można zrobić więcej w celu zapewnienia praktycznego dostępu.
Niepokój Komisji budzi kwestia spisu numerów – jest to usługa nie zapewniona jeszcze
w Republice Czeskiej, Grecji, Francji, Polsce, Portugalii, Słowacji, Wielkiej Brytanii, na Cyprze, Łotwie i Malcie. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy są wysokie koszty dostępu do
pełnych danych operatorów i dlatego Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał, że ceny te
powinny być oparte o faktycznie poniesione koszty.
Dokumentem towarzyszącym powyższego raportu jest dwuczęściowy aneks: Commission Staff Working Paper SEC(2006) 193, którego główne treści dotyczące usługi powszechnej, przedstawiono w dokumencie 2. według spisu treści.
3
2. Annex to the European electronic communications regulation and markets 2005
(11th Report), {COM(2006) 68}, Commission Staff Working Document,
SEC(2006) 193, 20.02.2006
Tytuł polski: Aneks do Europejskie przepisy regulacyjne i rynki łączności elektronicznej w
2005 roku (raport 11), {COM(2006) 68}, Dokument Roboczy Komisji, SEC(2006) 193,
20.02.2006
Tekst dokumentu dostępny jest pod adresem:
http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/index_en.htm
Cały rozdział poświęcony usłudze powszechnej znajduje się w pierwszej części obszernego aneksu do 11. raportu, opublikowanego przez Komisję w lutym 2006 r. Poruszone są w nim kwestie dotyczące zakresu, mechanizmu wyznaczania dostawcy oraz finansowania usługi powszechnej. Dodatkowo, Komisja przywiązuje dużą wagę do dostępu klientów do spisu numerów telefonicznych (stacjonarnych i mobilnych), a także możliwości korzystania z numeru ratunkowego 112 na obszarze UE.
Ze względu na to, że ochrona konsumencka jest bardzo istotnym zagadnieniem w Unii
Europejskiej, Komisja dba o przestrzeganie reguł związanych z usługą powszechną i ochroną
prywatności konsumentów.
Znaczną część swojej uwagi Komisja poświęca mechanizmowi wyznaczania dostawcy
usługi powszechnej. Ma się to odbywać w skuteczny, obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący sposób (co powtarza w 11. raporcie), ale według indywidualnych ustaleń w poszczególnych krajach. Obecnie część państw wyznaczyła już operatora, który zapewniać ma usługę
powszechną1, w większości jednak proces ten dopiero trwa. W kilku krajach członkowskich
(w Holandii, Polsce, Austrii, Belgii i na Litwie) pojawiły się problemy z ustalaniem podmiotu, reguł i zakresu, a także obowiązków dostawcy usługi powszechnej, co stało się przedmiotem dociekań ze strony Unii Europejskiej. Podobnie jest z krajowymi przepisami transponującymi mechanizm wyznaczania (Francja, Estonia, Węgry, Finlandia, Portugalia – gdzie pojawiło się zagrożenie wykluczenia pewnych uczestników rynku z tego procesu).
Pomimo faktu, że każdy kraj ma własne tempo i harmonogram wyznaczania dostawcy
usługi powszechnej, to (na chwilę obecną) wszystkie państwa przedyskutowały obowiązek
zapewnienia usługi w telefonii stacjonarnej. Niemcy i Luksemburg, na skutek przeprowadzonego procesu wyznaczania, zdecydowały się nie określać dostawcy usługi powszechnej,
stwierdzając, że rynek działa wystarczająco sprawnie. Dyrektywa o usłudze powszechnej daje
także możliwość wyznaczania operatorów regionalnych, którzy łącznie dadzą pełne pokrycie
kraju.
1
Dotychczas wyznaczeni dostawcy, to operatorzy zasiedziali.
4
Istotnym zagadnieniem jest finansowanie usługi powszechnej. Komisja podaje dwa rozwiązania: z funduszy publicznych lub ze specjalnych funduszy, powstałych na skutek wpłat
działających na rynku podmiotów (przy czym ta druga metoda ma działać tylko na zasadzie
kompensacji). Jak dotąd, tylko w dwóch krajach dostawca usługi powszechnej otrzymał kompensację – tj. we Francji i we Włoszech. W obu przypadkach wyznaczonym operatorem została firma zasiedziała2, czego konsekwencją jest przepływ funduszy od operatorów alternatywnych w kierunku incumbenta.
Kwestią związaną z usługą powszechną jest spis numerów telefonicznych wszystkich
abonentów stacjonarnych i mobilnych3 (z wyłączeniem osób, które zastrzegły sobie numer). Z
państw, w których Komisja stwierdziła proces naruszenia w zeszłym roku, sytuacja uległa
zmianie tylko na Litwie. W pozostałych przypadkach nadal nie wprowadzono ogólnie dostępnego spisu numerów stacjonarnych i mobilnych4.
Sprawą równie ważną, jak ochrona interesów konsumentów, jest zapewnienie im bezpieczeństwa. W związku z tym Komisja przypomina o konieczności wprowadzenia numeru ratunkowego 112, z którego można będzie korzystać na obszarze UE, zarówno z telefonu stacjonarnego, jak i komórkowego. W poprzednio przeprowadzonym przeglądzie rynku, Komisja zauważyła, że w Polsce numer 112 nie funkcjonuje i podjęła odpowiednie kroki w stosunku do kraju. Sprawę zamknięto we wrześniu 2005, kiedy to w Polsce naprawiono wspomniane naruszenie przepisów unijnych. Z drugiej stron, istnieją też państwa, które korzystają wyłącznie z numeru 112, jako alarmowego – są to Holandia i Dania. W Republice Czeskiej z
kolei, stosuje się bardzo pomysłowy system, w którym dany operator może przekazać rozmowę do centrum obsługującego w języku dzwoniącego. Ponadto Komisja przypomina, że (o
ile istnieją możliwości techniczne) operatorzy są zobligowani do identyfikowania lokalizacji
dzwoniącego5. Systemu takiego nie zapewniają jeszcze: Grecja, Włochy, Cypr, Łotwa, Litwa,
Luksemburg, Węgry, Holandia, Portugalia i Słowacja.
2
Tak, jak i w innych krajach członkowskich, które wyznaczyły dostawcę usługi powszechnej.
Szczególnie długą listą użytkowników telefonii mobilnej pochwalić się mogą kraje skandynawskie, co z kolei
pokazuje, że ten sposób komunikacji staje się coraz powszechniejszy.
4
Państwa, o których mowa, to: Republika Czeska, Grecja, Francja, Cypr, Łotwa, Malta, Polska, Portugalia,
Słowacja i Wielka Brytania.
5
Dobrze działający system w tym zakresie posiada Hiszpania.
3
5
3. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Sprawozdanie dotyczące wyniku przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE, (Tekst mający znaczenie dla EOG), COM(2006) 163 końcowy, Bruksela, 7.04.2006
http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/info_centre/index_en.htm
Komunikat Komisji nawiązuje do dokumentu COM(2005) 203 z dnia 24.05.2005 r. w
sprawie przeglądu zakresu usługi powszechnej; dokument ten jest omówiony w Biuletynie, w
dziale Archiwum.
W komunikacie przedstawiono genezę dokumentu, przegląd otrzymanych odpowiedzi,
ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji ruchomej oraz szerokopasmowego dostępu do
Internetu jako ewentualnych składników usługi powszechnej, a także kwestie istotne w dłuższej perspektywie czasowej.
Otrzymano 76 wypowiedzi od szerokiego grona użytkowników komunikacji elektronicznej, w tym rządów, organów regulacyjnych, organizacji pozarządowych (w szczególności
reprezentujących interesy konsumentów i użytkowników, a także osób ze szczególnymi potrzebami), osób prywatnych, operatorów, dostawców usług, producentów i innych przedsiębiorców i organizacji. Wiele komentarzy dotyczyło wyłącznie kwestii istotnych w dłuższej
perspektywie czasowej.
Znaczna większość uczestników przeglądu poparła stanowisko Komisji zaprezentowane
w komunikacie COM(2005) 203 w sprawie przeglądu usługi powszechnej, a mianowicie pozostawienie dotychczas obowiązującego zakresu usługi powszechnej bez zmian. Uznano za
zasadne nieuwzględnienie usług komunikacji ruchomej oraz szerokopasmowego dostępu do
Internetu jako składników usługi powszechnej.
Stanowisko Komisji zyskało poparcie przede wszystkim ze strony rządów i urzędów regulacyjnych państw członkowskich oraz przedstawicieli przemysłu. Bardziej krytyczne stanowisko zaprezentowały organizacje pozarządowe reprezentujące interesy konsumentów, w
tym osób niepełnosprawnych, starszych oraz z grup specjalnej troski. Podkreślano konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy czynników społecznych w aspekcie usługi powszechnej oraz kwestii przystępności cenowej podstawowych usług komunikacji elektronicznej.
W kilku wypowiedziach pochodzących od stowarzyszeń konsumenckich wskazywano,
że komunikacja szerokopasmowa stała się niezbędna dla normalnego uczestniczenia w społeczeństwie i dlatego powinna zostać włączona do usługi powszechnej. Podkreślono, iż niski
poziom wykorzystania usług szerokopasmowych nie jest powodem do rezygnacji z interwen-
6
cji regulacyjnej, jeżeli potencjalne korzyści przeważają nad potencjalnymi kosztami dla konsumentów.
Uczestnicy przeglądu byli zasadniczo zgodni, że podniesione kwestie, istotne w dłuższej
perspektywie czasowej (zob. dokument w Archiwum), wymagają debaty politycznej dotyczącej tego, jak powinno kształtować się zapewnianie usługi powszechnej w warunkach konwergencji, powstawania i rozwoju nowych usług oraz coraz bardziej konkurencyjnego środowiska komunikacji elektronicznej. Poglądy na temat jej przyszłego kierunku wahały się
natomiast od „usługa powszechna powinna zostać zniesiona” do „zapewnianie usługi powszechnej musi zostać wzmocnione”. Nacisk na poszczególne kwestie był także zróżnicowany
w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich tradycji prawnych i realiów
rynkowych. W niektórych odpowiedziach wzywano do poprawy elastyczności ram regulacyjnych w celu lepszego odzwierciedlenia krajowych lub lokalnych/regionalnych warunków w
rozszerzonej Unii. Wielu uczestników podkreślało, że dyskusja posiada ograniczenia na tym
etapie, gdyż nieznane są następstwa rozwoju techniki, zwłaszcza łączności opartej na protokole internetowym (IP). Większość uczestników wypowiadała się ostrożnie w sprawie ewentualnych przyszłych zmian w dyrektywie o usłudze powszechnej.
Komisja uznała, że konsultacje publiczne zapewniły szerokie poparcie dla wstępnego
stanowiska przyjętego w komunikacie z maja 2005 r., oraz iż nie pojawiły się nowe powody
dla zmiany wniosku, że zarówno komunikacja komórkowa jak i usługi szerokopasmowe nie
spełniają warunków dyrektywy o usłudze powszechnej, tak by mogły zostać włączone w zakres usługi powszechnej. Biorąc pod uwagę postęp techniczny i rynkowy, Komisja wkrótce
dokona przeglądu pełnego wachlarza ram regulacyjnych związanych z komunikacją elektroniczną w celu zapewnienia realizacji celów strategii lizbońskiej.
Konkluzja Komunikatu: Komisja przeprowadziła przegląd zakresu usługi powszechnej
zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej. W rezultacie tego przeglądu Komisja nie zaproponuje obecnie żadnej zmiany zakresu usługi powszechnej.
7
4. Universal Service Designation – results and analysis of replies from Member
States, Working Document, Communications Committee, COCOM 06-06,
20.03.2006
Tytuł polski: Wyznaczanie dostawcy usługi powszechnej – rezultaty i analiza odpowiedzi
krajów członkowskich, Dokument roboczy, Communications Committee, COCOM 06-06,
20.03.2006
http://forum.europa.eu.int/Public/irc/infso/cocom1/library
Na spotkaniu Communications Committee w lipcu 2005 r., Komisja zaprezentowała
formularz, o którego wypełnienie poprosiła członkowskie kraje Unii. Omawiany dokument podsumowuje zebrane informacje oraz prześledzenie sytuacji przez Komisję w
poszczególnych krajach. Tekst podzielony został na części, dotyczące kolejno: transpozycji mechanizmu wyznaczania dostawcy usługi powszechnej, bieżących wyznaczeń,
procedur, mechanizmu kompensacji oraz dalszych działań.
a) Transpozycja mechanizmu wyznaczania dostawcy usługi powszechnej
Zgodnie z dyrektywą o usłudze powszechnej, nie można wykluczać żadnego podmiotu z
procesu wyznaczania, a ponadto na dostawcę może być wyznaczony więcej niż jeden operator. W większości krajów członkowskich, istniejące przepisy krajowe umożliwiają powyższe
zapisy regulacyjne. Nie oznacza to jednak, że we wszystkich państwach Unii, krajowe organy
regulacyjne podjęły identyczne regulacje.
W Belgii i Francji na przykład możliwe jest wyznaczenie różnych podmiotów do poszczególnych usług wchodzących w zakres usługi powszechnej, o ile będą one świadczyć
usługę na terenie całego kraju. Z inną sytuacją mamy do czynienia na Węgrzech, gdzie nie ma
problemu z wyznaczeniem dostawców usługi powszechnej na wydzielonej części kraju, lecz
wyznaczony podmiot dostarczać ma wówczas wszystkie elementy wchodzące w skład usługi
powszechnej. Na Litwie i w Finlandii natomiast wyznaczenie odbywa się automatycznie z
przepisów prawa, ale każdy zainteresowany podmiot może złożyć podanie o wzięcie udziału
w procesie wyznaczenia.
Obecnie Komisja bada też, czy nie została naruszona dyrektywa we Francji, na Węgrzech i w Finlandii. Belgia i Litwa nie zaadoptowały jeszcze zmian legislacyjnych, a kryteria
geograficzne stosowane na Cyprze budzą pewne wątpliwości.
b) Bieżące wyznaczenia dostawcy usługi powszechnej
Ze względu na obecny proces wyznaczania, można podzielić państwa na trzy grupy:
− państwa, które nie wyznaczyły formalnie dostawcy usługi powszechnej z braku implementacji nowych przepisów (Belgia, Estonia, Grecja, Włochy, Litwa);
8
− państwa, które wyznaczyły dostawcę usługi powszechnej na podstawie już zaimplementowanych regulacji (Francja, Irlandia, Cypr, Łotwa, Węgry, Austria, Słowenia, Szwecja,
Wielka Brytania);
− państwa, które nie wyznaczyły dotychczas dostawcy usługi powszechnej, ale rozpoczęły proces wyznaczania (Republika Czeska, Irlandia, Słowacja, Hiszpania, Malta, Łotwa,
Polska).
Dodatkowo, wartym zaznaczenia jest fakt, że Niemcy i Luksemburg zrezygnowały z wyznaczenia dostawcy usługi powszechnej, argumentując to tym, że konkurencja rynkowa działająca na ich rynku sprawnie dostarcza usługi wchodzące w skład usługi powszechnej. Hiszpania, Włochy i Austria z kolei postanowiły zmniejszyć zakres usługi powszechnej (wyłączając z niej dostęp do spisu numerów).
c) Procedura wyznaczania
Generalnie wybór dostawcy usługi powszechnej odbywa się w drodze składania ofert
(Belgia, Polska, Słowacja, Estonia). W niektórych krajach proces ten poprzedzony jest publicznymi konsultacjami (Republika Czeska, Malta, Hiszpania, Irlandia). Szczegóły mechanizmu przyszłego wyboru dostawcy usługi powszechnej nie został jeszcze ustalony w Wielkiej
Brytanii, Danii, Grecji i we Włoszech. Kwestią dotyczącą procedury wyznaczania jest także
okres, na jaki owo wyznaczenie jest dokonywane (na Łotwie jest to 1 rok, na Cyprze – 3 lata,
na Węgrzech – 4, podczas gdy w Austrii 10 lat). W większości krajów nie jest ustalony na
stałe i można go zmieniać w drodze publicznych konsultacji bądź wezwania do składania
ofert.
d) Mechanizm kompensacji
Zgodnie z krajowymi przepisami (w: Belgii, Republice Czeskiej, Danii, Estonii, Hiszpanii, Francji, Irlandii, Holandii, Austrii, Polsce, Słowenii, Słowacji, Wielkiej Brytanii, we
Włoszech i na Węgrzech), kompensacja stanowi koszt netto podzielony pomiędzy operatorów. Na Litwie możliwe jest dodatkowo zwiększenie stawki za usługę powszechną, w Szwecji kompensacja może być wypłacana z osobnego funduszu publicznego, a na Cyprze, Malcie,
w Portugalii, Finlandii, czy na Łotwie nie podjęto jeszcze decyzji, co do źródła finansowania
usługi powszechnej. W niektórych krajach (w Republice Czeskiej, Austrii, na Węgrzech i
Słowenii) istnieje też metoda mieszana, polegająca na finansowaniu usługi powszechnej przez
wszystkich operatorów, natomiast ze środków publicznych kompensowane są taryfy socjalne.
Analizowane przez Komisję rozwiązania dają podstawę prawną, która z różnych powodów na obecnym etapie nie funkcjonuje w praktyce. W użyciu kompensacja istnieje tylko we
Francji oraz we Włoszech.
9
e) Dalsze działania
Komisja zamierza nadal monitorować wdrażanie dyrektywy o usłudze powszechnej, w
szczególności zaś będzie dbać o nie wyłączanie żadnego podmiotu z procesu wyznaczania
dostawcy usługi powszechnej oraz o zapewnienie odpowiednich warunków w mechanizmie
wyznaczania.
Dokumentem towarzyszącym do powyższego jest aneks, omówiony jako dokument 5.
według spisu treści.
10
5. Arrangements for the provision of universal service pursuant to the new regulatory framework, Final US Designation Annex, COCOM06-06, 20.03.2006
Tytuł polski: Ustalenia warunków usługi powszechnej zgodnych z nowym pakietem regulacyjnym, Aneks do dokumentu o wyznaczaniu dostawcy usługi powszechnej, COCOM 06-06,
20.03.2006
Aneks, jako dokument towarzyszący do dokumentu omówionego w punkcie 3, stanowi
zestawienie odpowiedzi na formularz przedstawiony przez Komisję latem 2005 roku. Cały
aneks ma formę tabeli, w której dokonano przekroju sytuacji usługi powszechnej w poszczególnych krajach. Przekrój ten obejmuje transpozycję nowych przepisów (wdrożenie nowej
legislacji, możliwość wyznaczania więcej niż jednego dostawcę usługi powszechnej/wyznaczania dostawcy na części terytorium państwa, mechanizm kompensacyjny), aktualne informacje o dostawcy (datę ostatniego wyznaczenia, nazwę dostawcy wyznaczonego,
termin wygaśnięcia wyznaczenia), przyszłe działania (ustalenie procedury przyszłych wyznaczeń, początek procesu następnego wyznaczenia, możliwość wyznaczania więcej niż jednego
dostawcę usługi powszechnej/wyznaczania dostawcy na części terytorium państwa, okres
obowiązywania wyznaczenia, możliwość przerwania okresu wyznaczenia).
11
6. 2006 Review of the regulatory framework for electronic communications: Discussion topics, Working Document, Communications Committee, COCOM 06-03,
22.02.2006
Tytuł polski: Przegląd przepisów regulacyjnych dla komunikacji elektronicznej: tematy do
dyskusji 2006, Dokument roboczy, COCOM 06-03, 22.02.2006
COCOM podejmuje problem długoterminowych aspektów usługi powszechnej.
Odwołuje się do przypomnianego w aneksie Komunikatu Komisji COM(2005)203, w
którym Komisja zaprasza do składania komentarzy na temat modyfikacji usługi powszechnej w przyszłości. Modyfikacje te miały wynikać głównie z ciągłych zmian środowiska komunikacji elektronicznej, zmian technologicznych i struktury rynkowej.
Dokument poświęcony jest kilku zagadnieniom, w tym kwestiom dotyczącym usługi
powszechnej6.
COCOM stawia konkretne pytania, na które odpowiedź ma pomóc w wyznaczeniu kierunków dalszych działań:
1) Czy przyszły zakres usługi powszechnej będzie się zwiększał, czy raczej zmniejszał?
2) Dotychczasowy zakres usługi powszechnej wyznaczony jest prawnie przez UE i jakakolwiek jego zmiana wymusza powstanie nowych przepisów prawnych. Czy w związku z tym istnieje potrzeba ustalenia bardziej elastycznych kierunków działań?
Czy ustawodawstwo unijne powinno brać pod uwagę specjalne warunki dla przyszłych
krajów członkowskich?
4) Czy dostępność i przystępność usług skierowanych do użytkowników końcowych o
specjalnych potrzebach socjalnych powinny być regulowane poprzez przepisy prawa
3)
powszechnego, czy przez prawo sektorowe (jakim jest prawo telekomunikacyjne)?
6
Z punktu widzenia zakresu niniejszego opracowania, pominięte zostaną zagadnienia nie związane z usługą
powszechną, a będące częścią materiału Komisji.
12
7. Review of the universal service obligation, Ofcom, 14.03.2006
Tytuł polski: Przegląd obowiązku usługi powszechnej, Ofcom, 14.03.2006
http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/uso/
Regulator brytyjski, w swoim przeglądzie usługi powszechnej, porusza kilka zagadnień:
1)
rozważa kwestię specjalnego planu taryfowego, przeznaczonego dla grupy społeczeństwa o niskich dochodach; chociaż taki cennik istnieje i jest wykorzystywany przez
konsumentów, Ofcom sądzi, że należy wprowadzić do niego kilka zmian, które pozwoliłyby na większą przejrzystość i uproszczenie kryteriów możliwości korzystania z tegoż cennika (a dokładniej na wybór klientów, dla których przeznaczony jest plan taryfowy);
7
2)
odłączenie abonentów, którzy przestają płacić rachunki; BT wyróżnia dwa rodzaje
odłączenia: a) czasowe (konsument pozostaje klientem BT, może odbierać połączenia
przychodzące), b) trwałe (po kilku tygodniach nie płacenia konsument przestaje być
klientem BT); Ofcom zastanawia się, jak ma się praktyka owych odłączeń do regulacji
usługi powszechnej;
3)
publiczne aparaty telefoniczne, pomimo tego, iż (jak twierdzi BT) 60% z nich nie
przynosi zysku, nie mogą zostać usunięte lub przeniesione, bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie stron zainteresowanych i zebrania ich opinii na ten temat; Ofcom
zachowuje także prawo veto organom lokalnym, w przypadku zamiaru likwidacji publicznego aparatu telefonicznego przez BT lub Kingston7; ponadto Ofcom zwrócił uwagę na dewastację aparatów publicznych przyjmujących gotówkę i rozważa zmianę ich
liczby; Ofcom uznał też, że należało by przedefiniować „odległość” pomiędzy budkami
z podanej w „minutach marszu” na bardziej precyzyjną „odległość 400 m”;
4)
w zakresie usług i udogodnień dla ludzi niepełnosprawnych regulator brytyjski proponuje zwiększenie przejrzystości i ułatwienie księgowości usługi transmisji tekstu;
Ofcom jest świadomy faktu, iż wraz ze zmianą popytu oraz możliwości technologicznych, zmianie ulegać będzie zakres usługi powszechnej; Ofcom zidentyfikował także
prawne podstawy sporu pomiędzy BT a innymi dostawcami usług, dotyczący opłat za
możliwość korzystania z usługi TextDirect; proponuje konsultacje na temat wymogu
wystawiania rachunków klientom w różnym formacie (nie tylko papierowym), tak by
zapewnić dostępność do nich ludziom, których inwalidztwo uniemożliwia odczytanie
tekstu pisanego;
5)
przyłączenie na uzasadnione żądanie (connection upon reasonable request) i podstawowy dostęp do Internetu (functional internet access) regulator brytyjski analizuje w
British Telecom i Kingston – operatorzy wyznaczeni na dostawców usługi powszechnej.
13
kontekście pobieranych opłat; istnieją dwie metody ustalania opłat: a) ceny jednolite, b)
ceny zróżnicowane (po przekroczeniu pewnego poziomu kosztów przyłączenia abonent
płaci standardową taryfę powiększoną o kwotę zależną od dodatkowych poniesionych
przez BT kosztów w związku z owym przyłączeniem); Ofcom opowiada się za drugą
metodą, jako lepiej spełniającą zarówno oczekiwania jednostki, jak i większości społeczeństwa;
6)
w kolejnej części dokumentu Ofcom szacuje koszty (na 52-70 mln £) oraz korzyści
usługi powszechnej (59-64 mln £); stwierdza, że sytuacja nie zmieniła się od czasu
pierwotnej analizy, nie widzi więc potrzeby zmiany dotychczasowych ustaleń (BT nie
otrzymuje refundacji kosztów związanych ze świadczeniem usługi powszechnej).
14
8. Electronic communications and services – EU regulatory framework, BEUC
comments, BEUC, 7.02.2006
Tytuł polski: Uwagi BEUC8 do przeglądu pakietu regulacyjnego w sektorze komunikacji
elektronicznej, BEUC, 7.02.2006
http://www.beuc.org
W ramach przeglądu pakietu regulacyjnego w 2006 r., BEUC w piśmie do Komisji Europejskiej zgłosił kilka uwag dotyczących usługi powszechnej. Jego stanowisko można streścić następująco: dotychczasowy zakres usługi powszechnej nie może być uszczuplony;
ewentualne zmiany mają służyć wzbogaceniu i polepszeniu jakości świadczenia usługi powszechnej.
W świetle zachodzących zmian w życiu i na rynku można by rozważyć włączenie do zakresu usługi powszechnej usług komunikacji ruchomej oraz szerokopasmowego dostępu do
Internetu.
Sprawa usług szerokopasmowych. Organizacja Konsumencka zwraca się do Komisji
Europejskiej o patrzenie na problem z szerokiej perspektywy: rozważać i uwzględniać nie
tylko wzrost gęstości użytkowników, lecz także potencjalne korzyści tych usług dla ogółu
społeczeństwa. Ważny jest czynnik socjalny: wszyscy konsumenci, w tym mieszkający w
odległych, słabo zaludnionych miejscowościach oraz z grup specjalnej troski, powinni korzystać z owoców nowej technologii. Dlatego należy przewidzieć usługi szerokopasmowe jako
składnik usługi powszechnej i przeanalizować potencjalne środki, które należy podjąć w tym
celu. W analizie problemu trzeba uwzględnić pozytywny wpływ wzrostu użytkowników
omawianych usług na poziom konkurencji w sektorze, a także obciążenia finansowe związane
z realizacją propozycji. Wydaje się, że na obecnym etapie koszt włączenia usług szerokopasmowych do zakresu usługi powszechnej jest zbyt wysoki, szczególnie w państwach UE-10.
Należy także brać pod uwagę potencjalne korzyści tych usług, z uwzględnieniem kosztów
ponoszonych przez konsumentów. Dlatego należy przeprowadzić szczegółową analizę kosztów korzyści (a detailed cost benefit analysis).
Sprawa komunikacji ruchomej. Należy rozważyć włączenie telefonii komórkowej do
zakresu usługi powszechnej, szczególnie w przypadku substytucji na dużą skalę, i pozostawić
konsumentowi decyzję o wyborze podstawowej usługi telefonicznej (usługi telefonii stacjonarnej lub telefonii komórkowej). Takie rozwiązanie będzie miało pozytywny wpływ zarówno na przystępność usług telefonii komórkowej (włączając opłaty za roaming międzynarodowy), jak również na jakość ich świadczenia (zwiększony obszar obsługi). Wniosek do Komi-
8
BEUC – Bureau Européen de Unions de Consommateurs [Biuro Europejskiej Organizacji Konsumenckiej]
15
sji Europejskiej: podchodzić do analizy problemu z szerokiej perspektywy oraz przeprowadzić pogłębioną analizę kosztów korzyści.
W dokumencie BEUC poruszono także kwestie ochrony praw i interesu konsumentów w
przypadku korzystania z usług telefonii komórkowej. Dotyczą one w pierwszym rzędzie
udzielania niezbędnej informacji taryfowej przy nawiązywaniu połączenia, co jest szczególnie
ważne w przypadku zmiany operatora bez zmiany numeru abonenta. Obok tego należy przewidzieć większą kontrolę abonentów nad wydatkami z tytułu korzystania z usług telefonicznych (niezależnie od ich rodzaju). W tym celu należy umożliwić abonentom korzystanie z
możliwości przedpłat według własnego wyboru co do wysokości oraz okresu, a także nałożyć
na operatorów obowiązek powiadamiania abonenta o przekroczeniu kwoty przedpłaty oraz o
znacznie odbiegającym od obserwowanej praktyki (dla danego abonenta) ruchu telefonicznym.
16
9. Archiwum
Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przeglądu zakresu
usługi powszechnej zgodnie z artykułem 15 dyrektywy 2002/22/WE, COM(2005) 203
wersja ostateczna, Bruksela, 24.05.2005
http://europa.eu.int/information_society/policy/index_en.htm
Towarzyszący dokument roboczy: Annex to the review of the scope of universal service in
accordance with Article 15 of Directive 2002/22/EC {COM(2005) 203}, Commission Staff
Working Document, SEC(2005) 660, Brussels, 24.05.2005 [Aneks do przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z artykułem 15 dyrektywy 2002/22/WE {COM(2005) 203},
SEC(2005) 660]
Cel komunikatu Komisji jest dwojaki:
• zbadać i ocenić, jak tego wymaga art. 15 dyrektywy w sprawie usługi powszechnej
(2002/22/EC), czy obecny zakres usługi powszechnej powinien być zmieniony lub na
nowo określony w świetle rozwoju technicznego, społecznego i gospodarczego, biorąc
pod uwagę w szczególności mobilność i szybkości przesyłania danych w świetle przeważających technologii wykorzystywanych przez większość abonentów;
• zainicjować szerszą dyskusję polityczną na temat świadczenia usługi powszechnej,
zwłaszcza z uwagi na przewidziany w 2006 r. ogólny przegląd pakietu regulacyjnego
dla rynku komunikacji elektronicznej, co dotyczy w szczególności przeglądu całokształtu problematyki objętej dyrektywą w sprawie usługi powszechnej.
We wstępie (rozdz. 2) przedstawiono obowiązujący stan prawny w zakresie usługi powszechnej w UE.
W analizie kierunków rozwoju (rozdz. 3) przedstawiono podstawowe dane o rozwoju
komunikacji ruchomej w UE, korzystając przede wszystkim z danych dotyczących UE-15, tj.
państw członkowskich UE przed jej rozszerzeniem w 2004 r., oraz o szerokopasmowym dostępie do Internetu. Analiza rynku usług komunikacji ruchomej wykazuje ich powszechną
dostępność i przystępność w gospodarstwach domowych. Na podkreślenie zasługuje fakt malejącego znaczenia usług telefonii stacjonarnej w gospodarstwach domowych przy jednoczesnym wzroście zapotrzebowania na usługi telefonii ruchomej. Podsumowując Komisja
stwierdza, że, „jak wskazują dostępne dane, konkurencja w świadczeniu usług łączności komórkowej przyniosła już rozpowszechniony i przystępny cenowo dostęp konsumentów do
łączności komórkowej. Dlatego też warunki włączenia łączności komórkowej w zakres usługi
powszechnej (określone w dyrektywie) nie są spełnione.”
17
Analiza szerokopasmowego dostępu do Internetu wykazuje, że coraz więcej użytkowników korzysta z tego rodzaju usług. Jednak liczba tych konsumentów jest jeszcze zbyt mała
(6,5% ogółu mieszkańców UE), aby można było stosować kryterium usługi większości konsumentów. Nie można także odwołać się do kryterium wykluczenia społecznego. Szerokopasmowy dostęp nie jest jeszcze niezbędny do normalnego uczestnictwa w życiu społeczeństwa,
a jego brak nie implikuje sam przez się wykluczenia społecznego. Z przytoczonych względów
Komisja stwierdza, że w chwili obecnej nie są spełnione warunki włączenia usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu do zakresu usługi powszechnej (w ramach dyrektywy o tej
usłudze).
W towarzyszącym dokumencie roboczym zawarto poszerzone i pogłębione dane o sytuacji na rynku usług komunikacji elektronicznej.
Kwestie perspektywiczne (rozdz. 4) dotyczą zmian na rynku komunikacji elektronicznej
w dłuższym przedziale czasowym. Do dyskusji przedstawiono następujące zagadnienia:
h)
czy należy w przyszłości objąć usługą powszechną wyłącznie dostęp do infrastruktury
komunikacyjnej z pominięciem świadczenia usług składowych, gdyż świadczenie usług
w warunkach konkurencji (np. usługi telefoniczne z wykorzystaniem Internetu) zapewni
ich powszechną dostępność i przystępność?
i)
czy, z uwagi na znaczną mobilność konsumentów, należy w dalszym ciągu uwzględniać, w ramach usługi powszechnej, wyłącznie dostęp do sieci w stałym miejscu pobytu
abonenta, czy też wprowadzić dostęp do sieci w dowolnym miejscu (także w podróży)?
j)
czy należy uwzględniać w usłudze powszechnej zapisy o dostępie do publicznych aparatów telefonicznych za opłatą?
k)
jak długo należy uwzględniać w postanowieniach o usłudze powszechnej obowiązek
świadczenia usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych?
l)
czy należy, biorąc pod uwagę rosnącą złożoność komunikacji elektronicznej, regulować
świadczenie usług dla osób niepełnosprawnych w ramach usługi powszechnej na poziomie UE?
czy finansowanie kosztów świadczenia usługi powszechnej z Funduszu Usługi Powszechnej jest właściwym rozwiązaniem dla zrealizowania celów społecznej spójności
w konkurencyjnym otoczeniu dla komunikacji elektronicznej?
m)
n)
Czy finansowanie usługi powszechnej ze środków powszechnego opodatkowania jest
realną alternatywą?
W podsumowaniu (rozdz. 5) Komisja stwierdza, że usługi komunikacji ruchomej oraz
szerokopasmowego dostępu do Internetu (w sieci stacjonarnej) nie spełniają w tym momencie
18
warunków włączenia do zakresu usługi powszechnej. Dlatego też zakres tej usługi powinien
pozostać niezmieniony.
19
Dodatek 2
POWSZECHNEJ W UE
(nr 2/06, maj – sierpień, 2006 r.)
W numerze 2/2006 „Biuletynu Informacyjnego” zamieszczono opracowanie pt. „Problematyka usługi powszechnej w dokumentach związanych z przeglądem ram regulacyjnych
UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej” oraz zwięzłą charakterystykę uwag
i propozycji zawartych w kilku wybranych dokumentach, nadesłanych do Komisji Europejskiej przez znaczące podmioty w sektorze komunikacji elektronicznej UE. W opublikowanym
materiale omówiono pokrótce stanowisko uczestników wstępnej konsultacji w odniesieniu do
uregulowania usługi powszechnej w znowelizowanym pakiecie regulacyjnym; obok tego przytoczono propozycje dotyczące innych kwestii, znajdujących się w zakresie dyrektywy o usłudze
powszechnej. Biuletyn Informacyjny nr 2/2006 został opracowany w ramach pracy statutowej
pt. „Perspektywiczne aspekty usługi powszechnej w warunkach rozwiniętego rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej” (praca nr 11.30.002.6), realizowanej w Instytucie
Łączności w Zakładzie Problemów Regulacyjnych i Ekonomicznych, przez zespół w składzie:
dr hab. inż. Franciszek Kamiński, mgr Magdalena Olender.
W dodatku 2 zamieszczono autorski materiał, uwzględniony w nr 2/06 Biuletynu Informacyjnego IŁ.
20
SPIS TREŚCI
regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej ...................22
Uwagi i propozycje dotyczące usługi powszechnej w UE .....................................................24
Uwagi i propozycje dotyczące użytkowników niepełnosprawnych .......................................28
Uwagi i propozycje dotyczące ochrony praw i interesu konsumentów i użytkowników .......29
Inne zagadnienia w USD ......................................................................................................31
Stanowisko Komisji Europejskiej w kwestii zmian w dyrektywie o usłudze powszechnej....32
Problematyka usługi powszechnej w wybranych dokumentach.......................................35
1. AT&T Comments on the European Commissions Call for Input on the Forthcoming
Review of the EU Regulatory Framework for Electronic Communications and Services
including Review of the Recommendation on Relevant Markets ......................................35
2. BT response to Commission’s “Call for input” on the 2006 review...................................37
3. Sweden’s positions in the coming review of the EU Regulatory Framework for electronic
communications, including the Recommendation on Relevant Markets – a response to the
European Commission’s ‘Call for input’ from 25 November 2005, Sweden – Ministry of
Industry, Employment and Communications....................................................................38
4. Review of the New Regulatory Framework, Ministry of Economic Affairs, Netherlands ..40
5. ETNO Reflection Document - ETNO contribution to the 2006 Review, ETNO Reflection
Document RD235 (2006/01) oraz TDC submission to the 2006 Review...........................41
6. UK response to the call for input on the forthcoming review of the EU regulatory
framework for electronic communications and services - Review.....................................43
7. GSM Europe response to the call for input on the forthcoming review of the EU regulatory
framework – Position on the review of the Framework Directive, Access and
Interconnection Directive and Universal Service Directive, January 2006 ........................45
8. ECTA, Part I: 2006 Review: Call for Input Legislative Aspects ........................................48
9. ECTA Response to Commission Communication on the Review of Universal Service
(USO Review 2005).........................................................................................................50
10. CERMI response to the European Commission public consultation on “The regulating
framework of Directives related to Electronic Communications” oraz ONCE response to
the European Commission Public Consultation on “The regulating framework of
Directives related to Electronic Communications” ...........................................................51
21
Problematyka usługi powszechnej
w dokumentach związanych z przeglądem ram regulacyjnych UE
dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej
Komisja Europejska przeprowadza w 2006 r. przegląd ram regulacyjnych dotyczących
sieci i usług komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej, które są ustalone przez pakiet
regulacyjny 2002. W wyniku przeglądu zostaną opracowane zmodyfikowane regulacje prawne, które zaczną obowiązywać dopiero za 3 – 4 lata (w latach 2009 – 2010). Oznacza to, że
propozycje nowelizacji oraz nowych uregulowań prawnych powinny w znacznym stopniu
brać pod uwagę prognozowane zmiany w zastosowaniach technicznych i usługowych na
przyszłym rynku komunikacji elektronicznej.
Do pakietu regulacyjnego 2002 należy m.in. dyrektywa o usłudze powszechnej USD1 Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników. Dyrektywa USD obejmuje trzy obszary zagadnień:
− usługa powszechna w telekomunikacji,
− ochrona praw i interesu konsumentów oraz użytkowników,
− niektóre obowiązki operatorów, w tym dotyczące świadczenia minimalnego zbioru łączy dzierżawionych.
Tegoroczny przegląd ram regulacyjnych obejmuje również analizę zawartości dyrektywy
USD, a tym samym zakresu usługi powszechnej2. Biorąc pod uwagę fakt, iż nowy pakiet zacznie obowiązywać dopiero około 2010 r., a jego postanowienia powinny wytrzymać próbę
czasu przynamniej przez kilka następnych lat, postulowany zakres usługi powszechnej musi
odzwierciedlać sytuację na rynku usług w perspektywie średnioterminowej, z uwzględnieniem zmian w technikach komunikacji elektronicznej oraz priorytetów polityki gospodarczej i
społecznej w UE oraz poszczególnych państwach członkowskich.
Proces przeglądu obejmuje kilka etapów, w tym etap konsultacji wstępnej, do którego
zbierano materiały do 31 stycznia 2006 r. oraz etap konsultacji właściwej (do dnia 27 października 2006 r.), którego ramy zakreślają następujące dokumenty Komisji Europejskiej,
1
Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and
users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive), OJ L
108, 24.04.2002, p. 51–77
2
Należy przypomnieć, że zakres usługi powszechnej w UE był już przedmiotem konsultacji w 2005 r., a jej
wyniki przedstawiono w dokumencie Komisji Europejskiej: Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: Sprawozdanie dotyczące
wyniku przeglądu zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE, (Tekst mający
znaczenie dla EOG), COM(2006) 163 końcowy, Bruksela, 7.04.2006. Dokument ten omówiono w Biuletynie
Informacyjnym nr 1.
22
opracowane na podstawie analizy przyczynków (contributions) zgłoszonych w trakcie poprzedniego etapu:
− Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przeglądu
ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej.
COM(2006) 334 końcowy, Bruksela, dnia 29.06.2006 r.;
− Commission Staff Working Document: Communication from the Commission
to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications networks and services
{COM(2006) 334 final}: Proposed changes. SEC(2006) 816, Brussels, 28 June
2006; [Dokument roboczy do komunikatu KE w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej: Proponowane zmiany];
− Commission Staff Working Document: Communication from the Commission
to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions on the Review of the EU Regulatory Framework for electronic communications networks and services
{COM(2006) 334 final}: Impact assessment. SEC(2006) 817, Brussels, 28 June
2006; [Dokument roboczy do komunikatu KE w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej: Ocena wpływu].
W niniejszym opracowaniu scharakteryzowano pokrótce uwagi i propozycje uczestników wstępnej konsultacji w odniesieniu do uregulowania usługi powszechnej w znowelizowanym pakiecie regulacyjnym; obok tego przytoczono propozycje dotyczące innych kwestii,
znajdujących się w zakresie USD. Analizą objęto 67 dokumentów dostępnych na portalu Unii
Europejskiej:
http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/
public_consult/review/index_en.htm
23
Uwagi i propozycje dotyczące usługi powszechnej w UE
Dla lepszego zrozumienia kwestii poruszanych w omawianych dokumentach warto przytoczyć określenie usługi powszechnej, zgodne z USD:
Usługa powszechna to zdefiniowany minimalny zbiór usług w publicznej, stacjonarnej
komutowanej sieci telefonicznej o ustalonej jakości, który jest dostępny dla wszystkich użytkowników (włącznie z konsumentami) w stałym miejscu pobytu, niezależnie od ich geograficznego położenia, i - w świetle specyficznych warunków krajowych - po przystępnej cenie.
Podstawowe usługi w koszyku usługi powszechnej to:
− dostęp abonencki do sieci publicznej, dostarczającej publicznie dostępną usługę telefoniczną;
− minimalny zbiór usług telefonicznych o odpowiedniej jakości z możliwością korzystania
z telefaksu, obsługi połączeń krajowych i międzynarodowych oraz dostępu do sieci i
usług Internetu, z kontrolą wydatków przez abonenta;
− dostateczna liczba ogólnodostępnych aparatów telefonicznych za opłatą;
− usługi nagłej pomocy (dostęp do numerów alarmowych);
− usługi informacyjne o numerach abonentów;
− usługa zasięgania informacji i pomocy telefonistki.
Istotnym elementem usługi powszechnej jest określenie publicznie dostępnej usługi telefonicznej (ang. publicly available telephone service – PATS), która wchodzi do koszyka
usługi powszechnej (obok dostępu abonenckiego do sieci publicznej oraz dostępu do sieci i
usług Internetu):
Publicznie dostępna usługa telefoniczna oznacza usługę dostępną publicznie dla inicjowania i odbierania wywołań krajowych i międzynarodowych oraz dostęp do służb ratunkowych poprzez numer lub numery istniejące w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej i dodatkowo może, w przypadku, gdy jest to właściwe, zawierać jedną lub
więcej z następujących usług: zapewnienie pomocy telefonisty/telefonistki, biuro numerów,
spisy abonentów, zapewnienie płatnych publicznych automatów telefonicznych, zapewnienie
usług na szczególnych warunkach, zapewnienie specjalnych udogodnień klientom niepełnosprawnym lub mającym szczególne potrzeby społeczne oraz/lub zapewnienie usług niegeograficznych.
Operatorzy telekomunikacyjni, świadczące usługę PATS, podlegają określonym rygorom, zgodnie z postanowieniami USD.
Podstawowe zagadnienia podnoszone przez uczestników konsultacji w sprawie usługi
powszechnej są następujące:
24
sprecyzowanie celu wprowadzenia usługi powszechnej – przydatność usługi powszechnej jako instrumentu realizacji polityki społecznej;
przedefiniowanie i zmiana zakresu usługi powszechnej;
nieprzestrzeganie zasady neutralności technologicznej w USD, a w konsekwencji nieprzestrzeganie zasady jednakowego traktowania wszystkich uczestników rynku;
źródła finansowania świadczenia usługi powszechnej oraz uproszczenie procedury wyznaczania kosztu netto jej świadczenia;
zapewnienie pełnego dostępu osób niepełnosprawnych do usług komunikacji elektronicznej;
uelastycznienie i regionalizacja postanowień USD;
zdezaktualizowanie się niektórych zaleceń regulacyjnych.
Problematyka usługi powszechnej jest analizowana przez uczestników konsultacji w różnych ujęciach; zwracano uwagę zarówno na cel i znaczenie tej usługi w polityce UE, jak i na
konkretne rozwiązania szczegółowe.
Pytanie o zasadność utrzymania usługi powszechnej w dotychczasowym kształcie jest
całkowicie zrozumiałe w świetle gwałtownego rozwoju rynku usług komunikacji elektronicznej. Od odpowiedzi nań zależy pożądany zakres usługi powszechnej oraz krąg jej odbiorców.
W zasadzie większość uczestników skłania się do zaakceptowania podstawowych założeń
usługi powszechnej według USD, pod warunkiem powiązania jej z sytuacją na rynku, stworzenia możliwości elastycznych zastosowań z uwzględnieniem warunków regionalnych, usunięcia zapisów w sposób oczywisty zdezaktualizowanych oraz dokonania pewnych modyfikacji w zasadach finansowania kosztów świadczenia usługi (art. 12 Określanie kosztów obowiązku świadczenia usługi powszechnej, art. 13 Finansowanie obowiązku świadczenia usługi
powszechnej) i kręgu podmiotów zobowiązanych do jej świadczenia (art. 8 Wyznaczanie
przedsiębiorstw). Warto zaznaczyć, że kwestia źródeł finansowania świadczenia usługi
powszechnej ze wskazaniem na budżet państwa (podatki powszechne) jako źródło podstawowe była podnoszona przez znaczną liczbę uczestników, niezależnie od ich poglądów na
inne kwestie merytoryczne.
Niektórzy uczestnicy zajęli jednak odmienne stanowisko. Część z nich uważa, że znaczenie usługi powszechnej w dotychczasowym kształcie maleje i dlatego wymaga przedefiniowania celu: powinna być traktowana wyłącznie w kategoriach pomocy socjalnej, co
przekłada się na jej zawartość (minimalny zestaw usług), krąg odbiorców (grupy specjalnej
troski jak np. rodziny w niedostatku, bezrobotni, osoby starsze) oraz zasady finansowania
(wyłącznie z dochodów podatkowych państwa). Według innej opcji usługa powszechna powinna służyć jako jeden z instrumentów realizacji strategii lizbońskiej – kształtowania
europejskiego społeczeństwa informacyjnego. W tym ujęciu usługa powszechna ma dostar-
25
czyć wszystkim mieszkańcom dostęp do usług szerokopasmowych o odpowiedniej jakości, w
dowolnym miejscu i na przystępnych warunkach.
Wiele uwag dotyczyło nieprzestrzegania zasady neutralności technologicznej w USD,
co przejawia się w powiązaniu określenia usługi powszechnej z komutowaną stacjonarną siecią telefoniczną (art. 4 Zapewnienie dostępu stacjonarnego). Na obecnym etapie takie podejście jest przestarzałe i z pewnością nie będzie przystawać do realiów rynku za 5 – 8 lat. Telefonia stacjonarna powoli traci na znaczeniu. Na rynku funkcjonują nowi dostawcy usług telefonicznych w postaci operatorów telefonii ruchomej oraz dostawców usług telefonii internetowej (voice over internet protocol – VoIP). Obok tego należy brać także pod uwagę realną
perspektywę przejścia do sieci nowej generacji (next generation network – NGN), w których
wykorzystuje się komutację pakietów (proces ten jest już znacznie zaawansowany w Wielkiej
Brytanii (nowa sieć BT) oraz jest planowany przez innych znaczących operatorów w Europie). Dlatego przy formułowaniu zapisów prawnych w USD należy uwzględnić wszystkie
zmiany i tendencje istotne dla rozwoju usług przeznaczonych dla użytkowników mieszkaniowych oraz małych przedsiębiorstw (potrzeby użytkowników korporacyjnych nie są w tym
przypadku, tzn. w ramach usługi powszechnej, brane pod uwagę).
Poruszona sprawa ma też inny aspekt, a mianowicie brak neutralności technologicznej
zakłóca warunki konkurencji na rynku. Dlatego jest zgłaszany postulat objęcia obowiązkiem
świadczenia usługi powszechnej wszystkich przedsiębiorców dostarczających usługi telefoniczne, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku dostarczenia dostępu do europejskiego numeru alarmowego (nagłej pomocy) 112. Występują jednak przeciwnicy takiego podejścia,
szczególnie spośród operatorów telefonii ruchomej oraz dostawców usług VoIP, którzy uważają, że osiągnięty poziom rozwoju rynku usług telefonicznych oraz konkurencji w dostatecznym stopniu zapewnia powszechny dostęp do usług telefonicznych o pożądanej jakości, na
przystępnych warunkach.
Jako regulacje przestarzałe (bądź nieadekwatne), nieodpowiadające realiom na obecnym
rynku, uczestnicy konsultacji uważają m.in. następujące:
− zapis o aparatach publicznych (art. 6 Publiczne płatne automaty telefoniczne) – nasycenie rynku w stacjonarne i ruchome aparaty telefoniczne jest tak znaczne, że praktycznie nie zachodzi konieczność instalowania aparatów publicznych według dotychczasowych zasad; należy tę sprawę pozostawić do decyzji organów krajowych, które są w
stanie wskazać miejscowości wymagające zainstalowania publicznych punktów dostępu
do sieci telefonicznej; należy jednak uwzględnić potrzebę rozmieszczenia punktów dostępu do usług nagłej pomocy wzdłuż autostrad;
− postanowienia w art. 16 (Przegląd zobowiązań) i art. 17 (Ograniczenia regulacyjne w
usługach detalicznych) są niezgodne z przyjętą zasadą nieingerowania bezpośrednio w
26
funkcjonowanie rynku detalicznego, zamiast wpływania na niego pośrednio, poprzez
oddziaływanie na rynek hurtowy odpowiednich usług;
− postanowienia w art. 19 (Wybieranie i wybieranie wstępne dostawcy) powinny dotyczyć wszystkich podmiotów, a nie tylko posiadających znaczącą pozycję rynkową;
− zmiana sytuacji na rynku usług komunikacji elektronicznej wymaga przedefiniowania
pojęcia usługi PATS (art. 2 Definicje), tak aby mogła ona obejmować wszystkie znaczące podmioty rynkowe, nie zależnie od platformy technologicznej, a w szczególności
usługi telefonii ruchomej oraz telefonii internetowej;
− sprawa obowiązku zapewnienia dostępu do europejskiego numeru alarmowego 112
powinna być wyłączona z definicji PATS, a wprowadzona odpowiednim zapisem do
dyrektywy ramowej; wskazane jest ustalić jednolity standard dostępu do usługi nagłej
pomocy (numeru 112) jako obligatoryjny dla wszystkich operatorów;
− postanowienia w art. 23 (Integralność sieci) wprowadza obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa sieci telefonicznych; takie podejście nie odpowiada istniejącym realiom i
dlatego należy ten zapis rozszerzyć na wszystkie sieci.
W materiałach konsultacyjnych znajduje się wiele wniosków szczegółowych dotyczących przyszłej usługi powszechnej. Dla przykładu warto przytoczyć następujące:
− należy uprościć procedurę wyznaczania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej;
postępowanie według dotychczas obowiązujących przepisów jest bardzo żmudne, pracochłonne i wymaga znacznych wydatków, co przynosi więcej strat aniżeli korzyści;
dlatego należy postępowanie uprościć, a zatwierdzone regulacje uzupełnić szczegółowymi objaśnieniami;
− należy zlikwidować ekstra daniny nakładane na podmioty na rynku komunikacji elektronicznej z tytułu pokrywania kosztów świadczenia usługi powszechnej; należy doprowadzić do tego aby socjalne składniki usługi powszechnej były finansowane z funduszu socjalnego państwa, a inwestycje infrastrukturalne – z funduszy strukturalnych;
− wprowadzić dostęp do sieci w dowolnym miejscu pobytu użytkownika, a nie tylko w
jednym według miejsca zamieszkania bądź pracy;
− warto tak sformułować zapisy o usłudze powszechnej, aby umożliwić jej użytkownikom
dokonywania wyboru zgodnie z aktualnymi potrzebami.
27
Uwagi i propozycje dotyczące użytkowników niepełnosprawnych
Szczególnie wiele uwag w materiałach konsultacyjnych poświęcono sprawom zaspokajania zapotrzebowania osób niepełnosprawnych na usługi komunikacji elektronicznej (art. 7
Szczególne środki dla użytkowników niepełnosprawnych). Za punkt wyjścia do dyskusji
przyjmuje się zasadę, że należy umożliwić użytkownikom niepełnosprawnym korzystanie ze
wszystkich usług komunikacji elektronicznej, do których mają dostęp inni użytkownicy.
Przedstawiciele organizacji niepełnosprawnych uważają, że rynek nie zaspokaja w dostatecznym stopniu potrzeb osób niepełnosprawnych i dlatego niezbędna jest ingerencja państwa,
które stworzy stosowne otoczenie prawne, wymuszające pożądane działania podmiotów gospodarczych na rzecz użytkowników niepełnosprawnych. Obok tego państwo powinno udzielać pomocy finansowej w zakupach niezbędnej aparatury. Uznając zasadność postulatów o
ochronie praw i interesu użytkowników niepełnosprawnych, uczestnicy zwracają uwagę na
fakt, iż te kwestie powinny być regulowane na szerszej płaszczyźnie, a nie w USD.
W kwestii finansowania zwiększonych kosztów obsługi użytkowników niepełnosprawnych, stanowisko wielu uczestników (przede wszystkim przedstawicieli przemysłu) sprowadza się do stwierdzenia, że są to sprawy socjalne i z tego powodu do obowiązków państwa
należy pokrywanie kosztów świadczenia usług, przystosowanych do specyficznych potrzeb
poszczególnych kategorii użytkowników niepełnosprawnych. Jednocześnie przedstawiciele
przemysłu reprezentują pogląd, iż działając na konkurencyjnym rynku operatorzy i dostawcy
usług z własnej inicjatywy będą poszukiwać odpowiednich rozwiązań. Z tego względu należy
w regulacjach pozostawić większy margines swobody dla inicjatyw przemysłu na rzecz zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych. To samo dotyczy roli organów krajowych, gdyż
one najlepiej znają potrzeby grup specjalnej troski; dla przykładu, mogą kontraktować usługi
zgodnie ze specyficznymi potrzebami konkretnej osoby niepełnosprawnej).
Tytułem uzupełnienia warto przytoczyć kilka wniosków szczegółowych:
− należy zapewnić użytkownikom niepełnosprawnym dostęp online do informacji telefonicznej;
− należy uwzględnić w usłudze powszechnej obowiązek świadczenia usług SMS, szerokopasmowego Internetu oraz NGN dla osób niepełnosprawnych;
− należy przewidzieć specyficzne rozwiązania dla osób niepełnosprawnych w publicznych aparatach telefonicznych oraz usługach telewizji cyfrowej.
28
Uwagi i propozycje dotyczące ochrony praw i interesu
konsumentów i użytkowników
Problematyka ochrony praw i interesu użytkowników końcowych jest ujęta w rozdziale
IV. Interesy i prawa użytkowników końcowych (art. 20 – 31 USD), z tym że tylko niektóre
postanowienia tego rozdziału są powiązane z tematyką usługi powszechnej, a w szczególności: art. 20 (Umowy), art. 21 (Przejrzystość i publikowanie informacji), art. 22 (Jakość usług),
art. 25 (Pomoc telefonisty/telefonistki oraz usługa biura numerów), art. 26 (Jeden europejski
numer alarmowy), art. 27 (Europejskie kody dostępu telefonicznego), art. 28 (Numery niegeograficzne), art. 29 (Zapewnienie dodatkowych udogodnień) oraz art. 30 (Przenoszenie numerów). Dodatkowo należy brać pod uwagę także art. 5 (Biura numerów i spisy abonentów telefonicznych), art. 9 (Przejrzystość taryf) oraz art. 10 (Kontrola wydatków).
Uczestnicy konsultacji zaprezentowali szeroki wachlarz poglądów co do sposobu uregulowania omawianej problematyki w znowelizowanym pakiecie regulacyjnym. Obok poglądów o zachowaniu status quo, co przejawiało się w postulacie niezwiększania zakresu ochrony, występują poglądy bardziej daleko idące, wnioskujące poważne zmiany w przyszłych
regulacjach w kierunku zmniejszenia ochrony konsumenckiej w regulacjach sektorowych na
rzecz ogólnych (poziomych) rozwiązań obowiązujących w UE i państwach członkowskich.
Podstawowa przesłanka rozważań opiera się na stwierdzeniu, iż nie ma merytorycznych podstaw do tak szczegółowej regulacji tej problematyki w dokumentach sektorowych, jeżeli istnieją ogólne regulacje o ochronie praw i interesu konsumenta w jego relacjach z podmiotami
rynkowymi, to znaczy – nie należy dublować w USD ogólnych rozwiązań prawnych o ochronie konsumenckiej. Dlatego zaproponowano usunąć art. 20 i 21 USD, a zakres tej ochrony w
pakiecie regulacyjnym dotyczącym rynku komunikacji elektronicznej zredukować do spraw
specyficznych, uregulowanych w art. 26, art. 27.1, art. 28 oraz art. 30: dostęp do numerów
zharmonizowanych we Wspólnocie (numer alarmowy 112 z lokalizacją wywołującego, międzynarodowy kod dostępu 00, dostęp do numerów niegeograficznych) oraz prawo do zachowania numeru. Jednocześnie zaproponowano przeniesienie tych zapisów do dyrektywy ramowej.
Warto pokrótce wymienić kilka konkretnych propozycji:
− spam staje się coraz bardziej uciążliwy dla użytkowników końcowych, dlatego należy w
nowych regulacjach uwzględnić postanowienia umożliwiające skuteczne zwalczanie
dostawców spamu;
− świadczenie usług informacji telefonicznej stało się jedną z dochodowych form działalności biznesowej, prowadzonej w warunkach konkurencji; z tego względu należy usunąć odpowiednie postanowienia na ten temat z pakietu regulacyjnego (art. 25 USD);
− tworzenie bazy informacyjnej o abonentach i udzielanie odpowiedniej informacji jako
składnika usługi powszechnej powinno być obowiązkiem wszystkich operatorów tele29
komunikacyjnych, a nie tylko przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej (significant market power – SMP); ogólnie – wszyscy operatorzy powinni odpowiadać za
ochronę praw i interesu użytkowników końcowych, a nie tylko operator SMP;
− wskazane jest ograniczyć postanowienia o ochronie konsumenckiej w USD do indywidualnych użytkowników końcowych oraz małych firm, z pominięciem użytkowników
korporacyjnych;
− wskazane
− jest wzmocnić pozycję abonenta wobec operatora w sporach o niewłaściwe bilingi (rachunki telefoniczne) przez przekazanie spornych kwot do depozytu do czasu rozstrzygnięcia sprawy; w tych warunkach operator nie będzie miał motywacji do przeciągania
rozpatrzenia sprawy;
− w społeczeństwie informacyjnym należy dopuścić możliwość zawierania umów w postaci elektronicznej zamiast papierowej, zaś bilingi szczegółowe dostarczać tylko w postaci elektronicznej;
− rozważyć inną redakcję postanowień w sprawach dotyczących jakości świadczonych
usług (art. 11 Jakość usług wyznaczonych przedsiębiorstw, art. 22 Jakość usług), tak
aby nie hamować rozwój nowych usług w sieciach VoIP oraz NGN; w tych sprawach
należy dopuścić więcej elastyczności i nie dążyć do unifikacji rozwiązań na obszarze
UE.
30
Inne zagadnienia w USD
Uczestnicy konsultacji zgłosili sporo uwag o innych zagadnieniach, występujących w
USD, a nie związanych bezpośrednio z usługą powszechną. Należą do nich następujące:
zapis o minimalnym obowiązkowym zestawie łączy dzierżawionych (art. 18 Ograniczenia regulacyjne dotyczące minimalnego zestawu łączy dzierżawionych) – należy albo
usunąć ten artykuł jako przestarzały, nie odpowiadający realiom rynkowym, albo przynajmniej dostosować do rzeczywistych potrzeb podmiotów zainteresowanych
(uwzględnić łącza cyfrowe o większych wartościach przepływnosci);
„must carry obligations” (art. 31 USD) – występują kwestie interpretacyjne tego obowiązku, dlatego wskazane jest bardziej precyzyjne i szczegółowe sformułowanie tego
zapisu w znowelizowanej dyrektywie;
praktyczne aspekty realizacji zapisu o współdziałaniu konsumenckiego telewizyjnego
sprzętu cyfrowego (art. 24 Współdziałanie konsumenckiego telewizyjnego sprzętu cyfrowego).
31
Stanowisko Komisji Europejskiej w kwestii zmian
w dyrektywie o usłudze powszechnej
W czerwcu br. Komisja Europejska opublikowała trzy podstawowe dokumenty, wyznaczające ramy konsultacji II etapu na temat przeglądu pakietu regulacyjnego 2002, które zostały wymienione we wstępie do niniejszego opracowania. W dokumentach tych uwzględniono część uwag i propozycji zmian, zgłoszonych przez uczestników I etapu konsultacji (konsultacja wstępna). W komunikacie COM(2006) 334 Komisja w następujący sposób przedstawia swoje stanowisko (cyt.):
„5.4. Wzmocnienie praw konsumentów i użytkowników
Głównym zadaniem ram regulacyjnych jest przyniesienie istotnych korzyści konsumentowi. Cel ten jest w dużej mierze osiągany poprzez wzmocnienie konkurencji, dzięki której
konsumenci mają zapewniony wybór, innowacyjne usługi oraz dobrą jakość za stosowną cenę. Działanie to uzupełniają szczególne środki ochrony konsumenta, w tym zobowiązanie do
świadczenia usługi powszechnej stanowiące zabezpieczenie realizacji potrzeb użytkowników.
Odpowiedzi na „zaproszenie do zgłaszania opinii” w sprawie przeglądu zakresu usługi
powszechnej wraz z opiniami wyrażonymi w ramach konsultacji rozpoczętych przez Komisję,
wskazują na potrzebę fundamentalnego przemyślenia roli i koncepcji usługi powszechnej w
XXI wieku oraz na kwestię równowagi między konkretnym sektorem a horyzontalnymi zasadami ochrony konsumentów oraz wykonalności jednego uniwersalnego podejścia w UE-25. Z
powyższych względów Komisja zamierza w 2007 r. opublikować zieloną księgę w sprawie
usługi powszechnej w celu rozpoczęcia szerokiej debaty na ten temat.
Niezależnie od wyniku tej debaty wiele przepisów dyrektywy w sprawie usługi powszechnej dotyczy tradycyjnych usług telefonicznych i wymaga aktualizacji. Inne proponowane
zmiany przyczynią się do poprawy jakości informacji o opłatach dostępnych dla konsumentów, stworzą stronom trzecim możliwość wystąpienia na drogę sądową przeciwko osobom
masowo rozsyłającym wiadomości elektroniczne, a także zapewnią dostęp służb ratunkowych
do informacji o miejscu przebywania osoby dzwoniącej oraz ułatwią użytkownikom niepełnosprawnym dostęp do służb ratunkowych.
5.6. Lepsze regulacje: usuwanie zdezaktualizowanych przepisów
Proponuje się wycofanie przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczących minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, ponieważ istnieją inne przepisy umożliwiające krajowym organom regulacyjnym rozwiązanie problemów w tej dziedzinie. Rozporządzenie w
sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej26(ULL) również wymaga uchylenia, ponieważ
po wykonaniu przez wszystkie krajowe organy regulacyjne analiz rynkowych na rynku ULL
rozporządzenie stanie się zbędne i może zostać wycofane.
32
Inne przepisy kwalifikujące się do uchylenia obejmują przepisy w sprawie europejskiej
przestrzeni numeracyjnej (ETNS) zawarte w dyrektywie o usłudze powszechnej oraz różne
inne zdezaktualizowane artykuły wymienione w dokumencie roboczym towarzyszącym niniejszemu komunikatowi.”
Na szczególną uwagę zasługuje zapowiedź przygotowania i opublikowania w 2007 r.
Zielonej Księgi w sprawie usługi powszechnej w celu przeprowadzenia szerokiej dyskusji na
temat podnoszonych wątpliwości w odniesieniu do zasad świadczenia, finansowania oraz
obsługi użytkowników niepełnosprawnych. Przepisy zdezaktualizowane, wymienione w przytoczonym tekście, dotyczą m.in. art. 18 oraz art. 27.2 USD.
W towarzyszącym dokumencie roboczym SEC(2006) 816 przytoczono bardziej szczegółowe uzasadnienie proponowanych zmian w dyrektywie o usłudze powszechnej. Zapowiadane zmiany są następujące:
• poprawione sformułowanie art. 28 USD o numerach niegeograficznych (w celu konsolidacji rynku na obszarze Wspólnoty);
• ulepszenie przejrzystości oraz publikacji informacji dla użytkowników końcowych;
• nałożenie na operatorów sieci obowiązku przesyłania informacji o lokalizacji wywołującego do służb ratunkowych;
• odseparowanie świadczenia dostępu do publicznych sieci komunikacji elektronicznej od
świadczenia usług telefonicznych;
• usunięcie zapisów o książkach telefonicznych oraz usługach udzielania informacji telefonicznej z dyrektywy o usłudze powszechnej;
• przystosowanie zapisów, ukierunkowanych na określone usługi telefoniczne, do zmian
w technologiach oraz rynkowych;
• aktualizacja postanowień w sprawie przenośności numeru w celu zapewnienia transferu
wszystkich właściwych danych;
• upoważnienie regulatorów krajowych do nakładania minimalnych wymagań jakościowych na usługi;
• zapewnienie użytkownikom niepełnosprawnym dostępu do usług nagłej pomocy poprzez numer 112;
• wprowadzenie wspólnotowych rozwiązań w kwestiach związanych z e-dostępnością
(eAccessibility).
Z przytoczonych dokumentów Komisji Europejskiej wynika, że przewidywane zmiany w
świadczeniu usługi powszechnej będą nieznaczne. Poważniejszych zmian należy spodziewać
się dopiero za kilka lat, po opublikowaniu wspomnianej Zielonej Księgi o usłudze powszechnej oraz przeprowadzeniu kolejnych dyskusji i konsultacji. Komisja przyznaje, że potrzebne
33
jest fundamentalne przemyślenie roli i koncepcji usługi powszechnej w XXI wieku oraz
kwestii równowagi między konkretnym sektorem a horyzontalnymi zasadami ochrony
konsumentów oraz wykonalności jednego uniwersalnego podejścia w UE-25.
34
Problematyka usługi powszechnej w wybranych dokumentach
1. AT&T Comments on the European Commissions Call for Input on the Forthcoming Review of the EU Regulatory Framework for Electronic Communications and Services including Review of the Recommendation on Relevant
Markets
Kilka słów o respondencie
AT&T Inc. jest operatorem w USA, ale poprzez swoje spółki córki świadczy usługi także
na terenie Unii Europejskiej. Z tego względu zaangażowany jest w działalność regulacyjną
Komisji Europejskiej.
Poruszane problemy dotyczące usługi powszechnej
W swoim dokumencie, w części poświęconej usłudze powszechnej w formie uwag i propozycji AT&T identyfikuje kilka problemów. Uwagą AT&T, sygnalizującą problem, ale nie
podającą konkretnego jego rozwiązania, jest sprawa definiowania usług PATS3. Wśród propozycji znajdujemy omówienie podstawy ustalania wysokości opłat na fundusz finansujący
usługę powszechną, a także rozdzielenie warunków kontraktów zawieranych z dużymi klientami biznesowymi od omów z klientami indywidualnymi. W osobnej części dokumentu
omówiono propozycję AT&T dotyczącą zapisu dyrektywy o usłudze powszechnej, a nie samej usługi powszechnej – a mianowicie: modyfikacji minimalnego zestawu łączy dzierżawionych.
• W dotychczasowej elastycznej polityce regulacyjnej AT&T dostrzega pewne pojawiające się problemy. Jednym z nich jest klasyfikacja dostawców usług głosowych w świetle
definicji usług PATS i nie zaliczanych do PATS. Jest ona mało pomocna do rozważań szerzej ujętych celów polityki społecznej i ekonomicznej, umożliwiających stosowanie aplikacji
IP, w tym usług VoIP. Kwestią godną uwagi staje się uwzględnienie lub wyłączenie PATS (a
głównie usług alarmowych) w usłudze VoIP.
W celu sprostania wyzwaniom stawianym przez rozwój technologii w perspektywie długoterminowej, Komisja Europejska musi skorygować definicję PATS, tak by możliwe było
elastyczniejsze uszeregowanie zapotrzebowań użytkowników końcowych i obowiązków nałożonych na dostawców usług. W szczególności chodzi tu o prawa i obowiązki związane z
warunkami dostępu do służb ratunkowych, numerację oraz przenośność numerów.
• Zdaniem AT&T wszędzie tam, gdzie opłaty na fundusz związany z kosztami regulatorów krajowych lub z działaniem usługi powszechnej ponoszone są na podstawie przychodów
3
PATS – z ang. publicly available telephone service, oznacza: publicznie dostępną usługę telefoniczną (art. 2
dyrektywy o usłudze powszechnej); zob. informację w opracowaniu pt. „Problematyka usługi powszechnej w
dokumentach związanych z przeglądem ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług komunikacji elektronicznej” w niniejszym biuletynie.
35
z działalności komunikacji elektronicznej, operatorzy powinni mieć możliwość samodzielnego potwierdzenia tych przychodów zamiast podlegać rachunkowości audytorskiej i stosowanej w niej metodologii. Uniknie się dzięki temu ponoszenia znaczących kosztów na budowę
systemu rachunkowości, satysfakcjonującego audytora. Koszty te stanowią obecnie barierę,
szczególnie dla dostawców nie posiadających znaczącej pozycji rynkowej.
• AT&T otrzymywał także sygnały o pewnych problemach związanych z zawieraniem
umów. Problemy te dotyczyły głównie kwestii ochrony interesów konsumentów, które w
poszczególnych krajach rozwiązywane są w różny sposób. Staje się to poważną przeszkodą w
przypadku umów z dużymi, międzynarodowymi firmami, które zawierają jednolite i niezależne od poszczególnych przepisów krajowych umowy obejmujące wiele państw. Według
AT&T źródłem powstałych nieporozumień są zapisy w art. 20(2) dyrektywy o usłudze powszechnej, które dają klientom prawo do zawierania umów, a regulatorom krajowym możliwość rozszerzenia obowiązków na objęcie innych użytkowników końcowych. O ile istnieje usprawiedliwienie rozszerzania obowiązków ochrony konsumentów poza użytkowników indywidualnych (na np. segment SoHo), o tyle AT&T nie widzi uzasadnienia dla możliwości takiego rozszerzenia na znaczące osoby prawne. Przykładem wyłączenia znaczących
klientów z ochrony konsumentów może być Wielka Brytania.
• Ostatnią poruszaną w dokumencie kwestią jest sprawa minimalnego zestawu łączy
dzierżawionych. Artykuł 18 dyrektywy o usłudze powszechnej wprowadza obowiązek ustalenia minimalnego zestawu takich łączy na rynku detalicznym, czyli oferującym przepływności do 2 Mbit/s. Komentarz AT&T do takiego uregulowania udowadnia, że konkretne podawanie 2 Mbit/s jest zbyteczne, ze względu na obowiązek przeprowadzenia analizy rynków
właściwych, która w konsekwencji ustala zakres rynku detalicznego. Podawanie minimalnego
zestawu łączy dzierżawionych powinno być z kolei zależne od stopnia konkurencyjności na
właściwym rynku, który określany jest przeglądzie. AT&T nie liczy na wprowadzenie jakichkolwiek widocznych zmian do dyrektywy o dostępie do 2010 roku, ale uwzględniając substytucję łączy dzierżawionych liniami DSL i wykorzystującymi inne technologie, poddaje do
rozważenia usunięcie specyficznych wymagań USD.
36
2. BT response to Commission’s “Call for input” on the 2006 review
BT jest oficjalnie stosowanym skrótem oznaczającym brytyjskiego operatora zasiedziałego - British Telecom.
BT proponuje uwzględnienie w ramach usługi powszechnej zachodzących na rynku
zmian, a więc usunięcie publicznych aparatów samoinkasujących, zastosowanie obowiązków USO (universal service obligations) do telefonii komórkowej i finansowanie usługi
powszechnej z podatków powszechnych. Usługi szerokopasmowe powinny pozostać poza
zasięgiem usługi powszechnej do czasu rozpowszechnienia się ich do stopnia powodującego
wyłączenie jednostek (nie korzystających z tych usług) z życia społecznego. Rozwój technologiczny związany z zapewnieniem telefonii IP, wpłynął także na zachwianie równowagi
praw i obowiązków między dostawcami PATS.
• W sprawach związanych z ochroną konsumentów, interesami mieszkańców i prawami użytkowników British Telecom sugeruje brak zmian w:
- prawach konsumentów do zawierania umów,
- prawach użytkowników do stale aktualnej informacji na temat cen i taryf,
- prawach do publikacji informacji o QoS (jakości usług).
• Z finansowaniem usługi powszechnej BT proponuje poradzić poprzez podatek ogólny
lub fundusz przemysłowy (obciążający całą gospodarkę, a nie tylko sektor telekomunikacyjny). Należałoby stworzyć również prostszą metodę wyznaczania kosztów netto świadczenia
usługi powszechnej.
• W sprawie minimalnego zestawu łączy dzierżawionych BT sugeruje usunięcie ich z
dyrektywy o usłudze powszechnej, co dałoby regulatorom krajowym swobodę w decydowaniu o wymaganiach dotyczących ofert detalicznych w świetle analizy rynku.
• Kolejnym zagadnieniem poruszanym przez operatora brytyjskiego jest przenośność
numerów i konieczność realizacji jej różnymi metodami, wykorzystującymi nowe technologie.
• BT wyraża zaniepokojenie niezdefiniowaniem pomocy telefonistki i objęciem dyrektywą wspólnie płatnych i bezpłatnych usług informacji telefonicznej; w konkluzji uważa, że
powinno to zostać usunięte z art. 25 dyrektywy o usłudze powszechnej.
37
3. Sweden’s positions in the coming review of the EU Regulatory Framework for
electronic communications, including the Recommendation on Relevant Markets – a response to the European Commission’s ‘Call for input’ from 25 November 2005, Sweden – Ministry of Industry, Employment and Communications
Szwedzki punkt widzenia na dotychczasową polityką regulacyjną przedstawia w swoim
komentarzu Ministerstwo Przemysłu, Zatrudnienia i Komunikacji – Ministry of Industry,
Employment and Communications.
Szwecja, znana z rozbudowanej polityki prospołecznej, przyjęła w styczniu 2006 roku
rządowy plan ”Od polityki IT dla społeczeństwa do polityki dla IT społeczeństwa”. Głównym
celem przyjętego dokumentu było podtrzymywanie ogólnej informatyzacji społeczeństwa.
Elementy realizacji przyjętej polityki zauważyć można w podejściu szwedzkiego Ministerstwa Przemysłu, Zatrudnienia i Łączności do kwestii usługi powszechnej.
Ministerstwo szwedzkie porusza zagadnienia związane z objęciem pozostałych podmiotów obowiązkami wynikającymi z dyrektywy o usłudze powszechnej, z modyfikacją samej
dyrektywy oraz z miejscem usług alarmowych w definicji usługi telefonicznej. Ponadto zwraca uwagę na ochronę konsumentów i użytkowników końcowych.
• Ministerstwo podkreśla, że zgodnie z zapisami dyrektywy o usłudze powszechnej, zapewnienie ochrony konsumentom i użytkownikom końcowym zależy od tego, czy dany operator ma na rynku znaczącą pozycję lub czy jest dostawcą usługi powszechnej. Z tego względu proponuje rozszerzenie przepisów dotyczących warunków zawieranych umów (art.
20) i zapewniania informacji (art. 21) na wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Obowiązek dostarczenia informacji o cenach, opłatach i warunkach, obejmujący dotychczas tylko dostawców sieci publicznych i dostawców PATS, powinien być rozszerzony
na wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Dodatkowo, celem ochrony słabszej
strony umowy, ministerstwo sugeruje uwzględnienie w art. 20 „zmieniających się warunków umów”.
• Szwedzkie ministerstwo sugeruje także uogólnienie zapisów dyrektywy o usłudze powszechnej odnoszących się do stopnia szczegółowości rachunków i uwzględniania w nich
rozdzielenia poszczególnych usług.
• Szwedzkie ministerstwo rozważa przeniesienie części dyrektywy o dostępie do dyrektywy o usłudze powszechnej, widząc w tym interes konsumentów. Przeniesienie miałoby
dotyczyć zdolności do zapewnienia interoperacyjności pomiędzy usługami w odniesieniu do
38
połączeń pomiędzy użytkownikami końcowymi różnych sieci (połączenia typu konieckoniec, art. 5.1a dyrektywy o dostępie).
• Kolejne trudności dostrzeżono w klasyfikacji „usługi telefonicznej”, która z definicji
obejmuje zapewnienie udogodnień związanych z połączeniami alarmowymi. Tylko dostarczanie usług telefonicznych wiąże się z dostarczaniem usług alarmowych, co daje operatorom
wybór: zapewniać udogodnienia związane z połączeniami alarmowymi lub nie.
• Ministerstwo zwraca uwagę na prędkość i zdolność transmisji, które mają znaczenie
dla świadczenia pewnych specyficznych usług.
• Wzrastająca liczba otrzymywanych przez użytkowników wiadomości typu spam, spowodowała, że Szwecja uznała za słuszne uwzględnienie tego problemu w dalszej polityce
regulacyjnej. Bezpieczeństwo natomiast powinno być zapewnione dla całej komunikacji
elektronicznej, niezależnie od rodzaju wykorzystywanej sieci.
39
4. Review of the New Regulatory Framework, Ministry of Economic Affairs,
Netherlands
Respondentem z Holandii jest Ministerstwo Spraw Ekonomicznych (Ministry of Economic Affairs), które w swoim dokumencie zawarło wyniki dyskusji z podmiotami działającymi
na rynku oraz ze stroną rządową. W dalszych pracach holenderskie ministerstwo nadal będzie
prowadzić rozważania przy udziale podmiotów rynkowych.
Pomimo tego, że holenderskie ministerstwo nie rozpisało się na temat usługi powszechnej w swoim komentarzu skierowanym do Komisji Europejskiej, to poczynione przez nie
uwagi (ze względu na swą oryginalność) warte są przytoczenia.
• Holendrzy uważają, że gwałtowny rozwój sektora komunikacji elektronicznej spowodował znaczący wzrost dostępności i przystępności usług należących do tego sektora. Oznacza to spadek znaczenia usługi powszechnej. Dyrektywa bierze pod uwagę rozwój efektywności i różnice w krajowych warunkach, tak że zmiana dotychczasowej listy usług zaliczanych do powszechnych jest zbędna. Nadal jednak pozostaje pytanie, czy telefonia stacjonarna
i związane z nią usługi, takie jak spis numerów i publiczne aparaty samoinkasujące, powinny
odgrywać tak dużą rolę w usłudze powszechnej.
• Usługa powszechna powinna być opisana w czysto funkcjonalny i niezależny technologicznie sposób. Akcent, jaki kładzie się na telefonię stacjonarną, jako głównego nośnika
usługi powszechnej jest (zdaniem holenderskiego ministerstwa) za duży.
• Kluczowe znaczenie ma maksymalizacja osiąganych przez klienta korzyści. W tym
świetle ważna jest możliwość wglądu w ceny i różnice w jakości oferowanych przez operatorów usług. Niestety, przedstawiane raporty nie dają się w prosty sposób porównywać i w
takich przypadkach rozważyć należy stworzenie przez podmiot zewnętrzny scentralizowanej oceny jakości.
40
5. ETNO Reflection Document - ETNO contribution to the 2006 Review, ETNO
Reflection Document RD235 (2006/01) oraz TDC submission to the 2006 Review
Operator duński oraz organizacja zrzeszająca operatorów europejskich przedstawiły jednakowy dokument dotyczący usługi powszechnej. W związku z tym omówiony on zostanie
jako wspólne stanowisko obu tych podmiotów.
ETNO, czyli European Telecommunications Network Operators’ Association jest organizacją skupiającą operatorów sieci, głównie firmy zasiedziałe (jej członkami są np. British
Telecom, Deutsche Telekom, TP S.A.). TDC jest operatorem, który posiada znaczącą pozycję
rynkową w Danii, a poza tym działa w innych krajach jako średniej wielkości firma zajmująca
się zarówno szerokopasmowym dostępem stacjonarnym, jak i telefonią mobilną.
W swoim obecnym brzmieniu dyrektywa o usłudze powszechnej obejmuje trzy różne
obszary:
1) regulację pewnych usług detalicznych włącznie np. z nałożonym obowiązkiem (tylko
dla operatorów o znaczącej pozycji rynkowej) świadczenia usługi CPS/CS4;
2) środki ochrony konsumentów – o charakterze horyzontalnym (np. umowy), zapewniające klientom prawo do zachowania numerów, umożliwiające dostęp do pewnych numerów niegeograficznych;
3) usługę powszechną rozumianą jako zestaw usług ogólnodostępnych dla pewnych grup
użytkowników, zapobiegające wykluczeniu społecznemu.
W perspektywie długookresowej żaden z trzech wymienionych wyżej obszarów (w swojej obecnej formie) nie ma istotnego znaczenia dla osiągnięcia określonych celów regulacyjnych.
• Obszar pierwszy może zniknąć po przeprowadzonej analizie rynków właściwych. Zatem zachowanie klauzuli włączającej CPS/CS będzie sprzeczne z polityką regulacji rynku
detalicznego, tym bardziej że obecna regulacja zmierza w kierunku rynku hurtowego. Bezzasadne wydaje się także zachowanie detalicznej regulacji tradycyjnej telefonii głosowej (art.
16-19), której znaczenie spada.
• W przypadku drugiego z poruszanych przez dyrektywę zagadnień, respondenci uważają
za zbędne tak szczegółowy stopień pewnych regulacji. Proponują włączenie do dyrektywy
tylko tych elementów, które pozwolą klientom na dostęp do usług alarmowych (art. 26), na
4
CPS – carrier pre-selection – usługa preselekcji; CS – carrier selection – usługa selekcji
41
dostęp do różnych typów numerów niegeograficznych (art. 28), na użycie paneuropejskich
kodów dostępu telefonicznego według brzmienia art. 27.1 oraz zachowanie numerów (art.
30).
• Klauzule przestarzałe, jak np. dotyczące europejskiej przestrzeni numeracji telefonicznej (art. 27.2) powinny zostać usunięte.
• Kwestie dotyczące samej usługi powszechnej, objęte dyrektywą, powinny skupić się na
dwóch sprawach:
− dostarczenie usług na obszarach wiejskich oraz dla grup społecznych, dla których w
normalnych warunkach rynkowych usługi nie są dostępne (osoby niepełnosprawne,
wrażliwe na czynniki społeczne bądź ekonomiczne); respondenci uważają, że, aby takie
obowiązki nie zniekształcały konkurencji, powinny być finansowane przez poszczególne państwa z funduszu socjalnego, a w przypadku luki geograficznej - z funduszu
strukturalnego;
− wyznaczanie dostawców usługi powszechnej, włączając w to mechanizm finansowania (w przypadku warunków dostawy różniących się od dostawy na rynku komercyjnym); zdaniem ETNO i TDC wyznaczanie operatorów do świadczenia usługi powszechnej jest interwencją w mechanizm rynkowy, pociągającą za sobą efekty uboczne.
Poza tym dotychczasowe doświadczenia pokazują, że koszty transakcyjne ustanawiania
mechanizmu finansowania są duże i mogą przewyższać uzyskiwane korzyści.
• Państwa członkowskie powinny mieć opcję do prawnej ingerencji do definiowania zestawu publicznie finansowanych usług podstawowych. Usługi te mogą być sprecyzowane
na poziomie Wspólnoty, ale ich krajowe bieżące zastosowanie powinno być opcjonalne i realizowane na zasadach przetargu.
• Rozważeniu należy poddać zapisy dotyczące jakości usług, gdyż w świetle VoIP i
VOB (voice over broadband) mogą one mieć negatywny skutek dla pojawienia się nowych
usług.
42
6. UK response to the call for input on the forthcoming review of the EU regulatory framework for electronic communications and services - Review
Dokument zawiera wspólne stanowisko rządu Wielkiej Brytanii i niezależnego regulatora brytyjskiego Ofcom.
Respondenci poruszają kwestie przyszłości usługi powszechnej i prawdopodobnej jej
formy. Rozważają wprowadzenie telefonii mobilnej i usług szerokopasmowych do USO.
Zwracają uwagę na użytkowników niepełnosprawnych w kontekście zapewnienia im właściwych usług, harmonizacji działań na ich rzecz oraz sprzętu koniecznego do dostarczania tych
specyficznych usług.
• Respondenci Wielkiej Brytanii zgadzają się z poglądem Komisji Europejskiej, że obecnie nie ma sensu wprowadzanie osobnych obowiązków USO na telefonię mobilną, ale wierzą, iż wzrost konwergencji stacjonarno-komórkowej przyczyni się do zastąpienia telefonii
stacjonarnej, telefonią mobilną. Wówczas obowiązki dotyczące telefonii głosowej i wąskopasmowej mogą ewoluować do obowiązków „neutralnych technologicznie”.
• W stosunku do usług szerokopasmowych, Wielka Brytania twierdzi, że wprowadzanie
ich do usługi powszechnej byłoby niepożądane, gdyż rynek szerokopasmowy wciąż się rozwija. Rząd powinien wprowadzać neutralną technologicznie politykę regulacyjną, pozwalając
rynkowi na wybór najodpowiedniejszej technologii. Decydując o tym, którzy operatorzy mają
dostarczać usługę powszechną, rząd definiuje jedno rozwiązanie technologiczne jako stosowane w usłudze powszechnej.
• Organy Wielkiej Brytanii zwracają uwagę na dużą liczbę osób niepełnosprawnych
zamieszkujących Europę. Co więcej, badania przeprowadzone przez Disability Forum pokazują, że 50% użytkowników ogółem woli korzystać ze stron oznaczonych „e-accessibility”,
gdyż są one łatwiejsze w użytkowaniu i bardziej przyjazne użytkownikom. Wykorzystywanie
przez innych użytkowników stron przeznaczonych dla niepełnosprawnych przynosi ekonomiczne i społeczne korzyści wszystkim klientom oraz pomaga osiągnąć założenia strategii
lizbońskiej. Osoby niepełnosprawne powinny mieć dostęp do usług będących odpowiednikami usług, z których zostali wykluczeni.
• Wielka Brytania porusza kwestie zachowania zasady podejmowania specjalnych kroków dla użytkowników niepełnosprawnych. Jakakolwiek harmonizacja specjalnych środków,
zmniejszających „wspólny mianownik”, powoduje trudności w krajach takich jak Wielka
Brytania czy kraje nordyckie.
43
• Sprawa stale podnoszona przez niepełnosprawnych udziałowców dotyczy wyłączenia
terminali z pakietu regulacyjnego dotyczącego sieci i usług, a w konsekwencji zerwania koncepcji (ideału) usługi koniec-koniec (the ideal of end-to-end service). Dostawcy usług skierowanych do osób niepełnosprawnych powinni być zobowiązani do upewnienia się, że odpowiedni sprzęt jest dostępny na rynku (bez konieczności dostarczania go osobiście). Dostępność właściwego sprzętu na rynku stwarza możliwość osobom niepełnosprawnym do korzystania z oferowanych specjalnych usług przez zobowiązanych dostawców; nie oznacza to jednak obowiązku tych dostawców oferowania lub subsydiowania tych urządzeń.
44
7. GSM Europe response to the call for input on the forthcoming review of the
EU regulatory framework – Position on the review of the Framework Directive, Access and Interconnection Directive and Universal Service Directive,
January 2006
GSM Europe jest organizacją przedstawiającą interesy operatorów sieci komórkowych i
bezprzewodowych w Europie, stawiającą sobie za główny cel ochronę inwestycji w infrastrukturę oraz rozwój innowacji i rozszerzenie wachlarza wyboru konsumentów.
Dyrektywa o usłudze powszechnej ustanawia cele polityki publicznej, które mają służyć
zapewnieniu wszystkim użytkownikom dostępu do usług telefonicznych. GSME skupia swoją
uwagę na kilku wybranych kwestiach dotyczących usługi powszechnej, a mianowicie na finansowaniu usługi powszechnej, zakresie stosowania dyrektywy, ochronie osób niepełnosprawnych oraz PATS.
• GSME zwraca uwagę, że krzyżowe finansowanie innych technologii w konkurencyjnym środowisku rynkowym jest istotnym obciążeniem kosztowym dla dostawców usług mobilnych, powodując odwrotne skutki niż zaleca dyrektywa, tzn. powszechne świadczenie
przystępnych usług. W związku z tym, koszt usługi powszechnej powinien być ponoszony
przez społeczeństwo, a nie sektor telekomunikacyjny (np. z podatku powszechnego). Obciążanie operatorów telekomunikacyjnych jej kosztami spowoduje rozwarstwienie i subsydiowanie skrośne pomiędzy różnymi grupami klientów. W gospodarce rynkowej cele polityki
socjalnej powinny być pokrywane środkami publicznymi, a nie przez indywidualną grupę
konsumentów. Obecny kształt usługi powszechnej daje możliwość finansowania kosztów
netto usługi z podatków lub ze środków podmiotów działających na rynku. Doprowadza to do
sytuacji, w której w niektórych krajach operatorzy sieci mobilnych muszą płacić za usługi
powszechne, a w innych krajach operatorzy ci nie muszą ponosić żadnych dodatkowych kosztów.
• GSME sądzi, że duże znaczenie ma także uściślenie i wyjaśnienie zasad kalkulacji
kosztu netto usługi powszechnej oraz podanie więcej wskazówek państwom członkowskim na
temat ustalania, czy koszty tej usługi nie stanowią niesprawiedliwego obciążenia. Bardzo wysoki udział rynkowy powinien w istotny sposób wpływać na finansowanie usługi powszechnej (taką opinię wyraził również Europejski Trybunał Sprawiedliwości). Przykładowo, silni
operatorzy krajowi są w stanie świadczyć ją bez konieczności zewnętrznego finansowania.
Metoda kalkulacji kosztów powinna natomiast opierać się na kosztach przypisanych użytkownikom końcowym, którym usługi mogą być świadczone ze stratą lub poniżej ceny rynkowej.
45
• Obowiązki nakładane przez wspomnianą dyrektywę powinny być ograniczone,
a nawet usunięte, gdyż konkurencyjne rynki same są w stanie zapewnić właściwy poziom
jakości, cen i wachlarz wyboru (za przykład GSME podaje rynek telefonii mobilnej, który
zapewnia powszechną dostępność i przystępność swoich usług). Środki przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z usługą powszechną są środkami, które potencjalnie mogłyby
zostać zainwestowane w usługi, infrastrukturę czy innowacje.
• Zdaniem GSME nie ma potrzeby podejmowanie specjalnych kroków regulacyjnych,
mających na celu zapewnienie usług osobom niepełnosprawnym, bo rynek sam różnicuje
oferty skierowane do tej grupy klientów – przykładem tego mogą być usługi operatorów sieci
komórkowych, a w szczególności usługi za przedpłatą (pre-paid services). Działania regulacyjne zahamują tylko rozwój rynku i wprowadzanie innowacji, a także ograniczą zestaw oferowanych im usług do minimum określonego regulacją.
• W dokumencie zawarte jest ponadto przeświadczenie o braku potrzeby włączania usług
sieci mobilnych w zakres usługi powszechnej. Również w tym przypadku argumentację stanowi poziom rozwoju rynku telefonii komórkowej i wysoki stopień penetracji.
• Doświadczenie wskazuje, że neutralność technologiczna w odniesieniu do usługi powszechnej jest niejednoznacznie rozumiana i nie zawsze jest jednakowo stosowana przez kraje członkowskie – obowiązki nałożone zostały głównie na operatorów sieci stacjonarnych. W
celu zapewnienia odpowiedniego konkurowania różnych technologii, usługi telefoniczne
działające w oparciu o IP powinny zostać objęte tymi samymi obowiązkami usługi powszechnej co inne publiczne usługi telefoniczne.
• Problem stanowi też definicja PATS, która jest tak mało konkretna, że pozwala dostawcom usług omijać obowiązek PATS dotyczący „dostępu do służb ratunkowych”. GSME
uważa, że obowiązek ten Komisja Europejska powinna przesunąć z definicji PATS do listy
obowiązków nakładanych na operatorów.
Poza konkretnymi propozycjami zmian, GSME podaje również uwagi, które Komisja
powinna poddać rozważeniu.
• Pewne aspekty dyrektywy o usłudze powszechnej nie przystają do ogólnego celu nowych ram regulacyjnych – do deregulacji. GSME nie chce kwestionować zapisów dyrektywy,
ale uważa, że istnienie pewnych artykułów (np. art. 20-22 dotyczące umów, przejrzystości
informacji, jakości usług) będzie musiało być wkrótce poddane rozważeniu.
• Jakiekolwiek działanie chroniące interesy użytkowników ma nadać klientom odpowiednią siłę, a nie umacniać paternalizm wobec konsumentów poprzez danie regulatorom
głosu decydującego o wyznaczaniu usług i produktów korzystnych pod pewnymi warunkami.
• GSME wątpi w sensowność orientacji kosztowej warunków umowy. Rozważeniu powinno podlegać pytanie o rzeczywiste odzwierciedlenie wartości wymiany pomiędzy przed46
siębiorstwem a dostawcą bezpośrednim. O ile oferty detaliczne można tłumaczyć orientacją
kosztową, a tyle na poziomie hurtowym nie jest to łatwe (dotyczy bowiem przedsiębiorstw
komercyjnych, nastawionych na zysk).
• Ostatnią z poruszanych kwestii są dodatkowe usługi obowiązkowe nie wymienione w
dyrektywie o usłudze powszechnej (art.32 ). GSME twierdzi, że zapis ten zniekształca konkurencję rynkową i jest szkodliwy dla współpracy na poziomie europejskim, tak więc powinien zostać usunięty.
47
8. ECTA, Part I: 2006 Review: Call for Input Legislative Aspects
ECTA, czyli European Competitive Telecommunications Association, jest organizacją
zrzeszającą operatorów alternatywnych działających na terenie Europy. Punkt widzenia tej
organizacji jest więc spojrzeniem na problemy regulacyjne podmiotów, które chcą skutecznie
konkurować z operatorami zasiedziałymi na rynkach europejskich.
ECTA dostrzega konieczność stosowania polityki regulacyjnej w tych obszarach, w których konkurencja nie jest w stanie zapewnić konsumentom pewnych usług. W celu zapewnienia odpowiedniej regulacji powinno się dokonać przeglądu dotychczasowych przepisów
ochrony konsumentów pod kątem ich modernizacji i uniknięcia powielania. W kolejnych
fragmentach części dokumentu, poświęconej usłudze powszechnej ECTA, porusza sprawy
CPS i dzierżawy łączy.
Dokument w znacznej mierze odnosi się do komentarza przedstawionego przez ECTA w
toku publicznych konsultacji na temat usługi powszechnej w 2005 r. Z tego względu podstawowe jego tezy zostały przedstawione w kolejnym punkcie niniejszego opracowania.
• Konkurencja na poziomie detalicznym powinna rozszerzyć dostępność usług – zarówno
telefonii głosowej, jak i dostępu do Internetu. Obszarami, na których konkurencja nie jest w
stanie sama spełnić potrzeb konsumentów, są np.:
− zapewnienie użytkownikom niepełnosprawnym i użytkownikom o niskim dochodzie usług spełniających ich potrzeby (użycie mechanizmu pomocy docelowej),
− instalowanie infrastruktury na terenach, na których świadczenie usług jest, z ekonomicznego punktu widzenia, nieopłacalne (na bazie konkurencyjnego procesu przetargowego z otwartym dostępem).
• Komisja Europejska powinna, zdaniem ECTA, sprawdzić, czy podobne obowiązki,
związane z ochroną konsumenta, które są nakładane na operatorów, nie istnieją już w innych
regulacjach UE. Zapobiegnie to duplikowaniu przepisów unijnych.
• Wykonanie dokładnego przeglądu regulacji unijnych pozwoli zapewnić ich neutralność technologiczną i adekwatność (polegającą na tym, że operatorzy komunikacji elektronicznej powinni korzystać z dokumentów w elektronicznej postaci, zgodnie z rodzajem oferowanych przez siebie usług).
• CPS i detaliczna dzierżawa łączy są wpisane obecnie w dyrektywę o usłudze powszechnej. Jednocześnie łącza typu PSTN tracą na znaczeniu i stają się przestarzałe. ECTA
sugeruje, aby od 2010 r. te środki były traktowane jako środki zapobiegawcze w odniesieniu
do operatorów SMP; regulatorzy krajowi powinni mieć prawo nakładania na takiego operato-
48
ra obowiązku automatycznego wyboru innego operatora. Podobnie ochrona użytkowników
końcowych w detalicznej dzierżawie łączy będzie prawdopodobnie lepiej pasowała do
przepisów wyznaczania rynków właściwych wraz ze narzędziami właściwego dostępu niż
odnoszącymi się do zagadnień dominacji.
49
9. ECTA Response to Commission Communication on the Review of Universal
Service (USO Review 2005)
Kwestie podjęte przez ECTA w dokumencie z 20005 roku, do którego licznie odwołuje
się omawiany powyżej komentarz, to:
• pozostawienie zakresu usługi powszechnej bez zmian;
• zwrócenie uwagi na zapewnienie pewnych usług z listy usługi powszechnej przez rynek
konkurencyjny;
• przeniesienie pewnych celów regulacyjnych z rynku detalicznego na hurtowy;
• obowiązek dostarczenia dostępu telekomunikacyjnego powinien usuwać przeszkody w
momentach niesprawnego działania mechanizmu rynkowego;
• oddzielenie dostępu do infrastruktury od świadczenia usługi jako niepraktyczne rozwiązanie;
• obowiązek zapewnienia publicznych aparatów samoinkasujących powinien być rozstrzygany regionalnie, gdyż w większości przypadków popyt na te aparaty można pokryć telefonią mobilną;
• prawo każdego użytkownika do uwzględnienia go w spisie telefonicznym, ale rząd powinien zapewnić sprawnie działające służby zapobiegające nadużywaniu siły rynkowej
przez firmy kontrolujące duże pakiety danych;
• finansowanie usługi powszechnej powinno odbywać się z funduszy pochodzących z
podatków powszechnych.
50
10. CERMI response to the European Commission public consultation on “The
regulating framework of Directives related to Electronic Communications”
oraz ONCE response to the European Commission Public Consultation on
“The regulating framework of Directives related to Electronic Communications”
Omówiony poniżej dokument został przedstawiony w publicznych konsultacjach przez
dwie organizacje: ONCE i CERMI. Pierwsza z nich jest Hiszpańską Krajową Organizacją
Niewidomych (ONCE – Spanish National Organization of the Blind), druga natomiast jest
Hiszpańską Krajową Radą Przedstawicieli Osób Niepełnosprawnych (CERMI – Spanish National Council of Disabled Representatives). Ich głównym celem jest zapewnienie osobom
niewidomym i niepełnosprawnym usług i pełną integrację tych ludzi z resztą społeczeństwa.
Obie organizacje są typu non-profit, ich celem nie jest więc osiąganie zysku, a praca społeczna i oddźwięk tej ideologii słychać w dokumencie.
• Ważne znaczenie ma rozszerzenie definicji „dostępności” na „dostępność powszechną”. Koncepcja ta obejmuje pewne warunki, które muszą spełniać poszczególne urządzenia,
usługi, produkty itp., żeby stały się zrozumiałe, użyteczne i praktyczne dla wszystkich.
• Dotychczasowe działania podejmowane w ramach programów wspólnotowych i funduszy strukturalnych, miały charakter horyzontalny. Hiszpańskie organizacje popierają inicjatywy programów horyzontalnych dotyczących dostępności, które ułatwiają finansowanie projektów wspierających dostępność.
• Warunkiem powszechnego korzystania z cyfryzacji jest „dostępność on-line”, czyli
możliwość dotarcia do każdego dostępnego dokumentu poprzez narzędzia związane z nowymi technologiami informacyjnymi i komunikacyjnymi. Nowe możliwości mogą być pomocne
w realizacji celów Strategii Lizbońskiej. Poprzez integrację technologii z systemami przetwarzania możliwe staje się aktywne włączenie (zaspokojenie) różnych potrzeb użytkowników
końcowych czy rozszerzenie wachlarza możliwości wykorzystania tej samej informacji. Ponadto obecnie korzystne jest także istnienie standardów tworzenia i struktury dokumentów
elektronicznych, które mogą być wykorzystywane przez osoby niepełnosprawne i niewidome.
Na początek należy wybrać i zastosować jeden standard tworzenia dokumentów, który spełnia
idee dostępności.
• Zakres usługi powszechnej powinien zostać rozszerzony do „każdej lokalizacji”.
Przedefiniowania wymagają żądania dostępności, zawarte w dyrektywie.
51

Perspektywiczne aspekty usługi powszechnej w wa

Transkrypt

Podobne dokumenty

Biuletyn Historii Sztuki 1-4

Każde dwa ciała przyciągają się z siłą wprost proporcjonalną do

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji

BIULETYN HISTORII SZTUKI

Projekt powszechnej nauki pływania „Umiem pływać” Główne cele

Uzasadnienie

REFORMA OŚWIATOWA 2016