Opinia ŚZGiP dot. komunikatu KE z dn 18.07.2014_wymiar miejski

Katowice, dnia 5 sierpnia 2014 r.
v. 2.6
Opinia Śląskiego Związku Gmin i Powiatów
dot. Komunikatu Komisji Europejskiej z dnia 18 lipca 2014 r.
pt. „Miejski wymiar polityki UE - kluczowe elementy agendy miejskiej UE”
1. Uwagi dot. wyzwań i potencjału zurbanizowanej Europy
W części 1. dokumentu pt. „Wyzwania i potencjał zurbanizowanej Europy”
stosunkowo dobrze zdefiniowano niektóre elementy aktualnej kondycji miast
w Europie (w granicach terytoriów państw członkowskich UE), zwracając trafnie
uwagę na zagrożenia dla systemu miejskiego, a w szczególności na problem
niewystarczającej zdolności miast w UE do podjęcia niezbędnej zmiany strukturalnej,
koniecznej naszym zdaniem m.in. ze względu na narastające wyzwania globalne i
wewnętrzne słabości. Bardzo trafnie uwypuklono policentryczną naturę struktur
miejskich, funkcjonujących w przestrzeni UE. Co prawda zwrócono uwagę na
zróżnicowanie kondycji miast w Europie, niedostatecznie jednak podkreślono skalę i
dramatyzm tych zróżnicowań (zarówno w ramach wspomnianej osi wschód-zachód,
jak i pominiętej osi północ-południe). W szczególności niedostatecznie
wyakcentowano głębokie strukturalne deficyty występujące w obszarach
zurbanizowanych w tej części UE, która zlokalizowana jest w Europie ŚrodkowoWschodniej, będące wynikiem długotrwałych często zaszłości historycznych. Tytułem
przykładu należy wskazać na relatywnie słabe wyposażenie obszarów
metropolitalnych i aglomeracji tej części Europy w funkcje metropolitalne czy
zaawansowane usługi i funkcje miejskie.
Trafne jest zwrócenie uwagi na zjawisko kurczenia się miast w Europie, co
szczególnie dotyka Europę Środkowo-Wschodnią i związane z tym ryzyko wystąpienia
negatywnej spirali (rozwoju)1. Zjawisko depopulacji, a szerzej - kurczenia się miast,
stanowi jedno z najpoważniejszych zagrożeń, z jakimi mierzą się miasta, regiony i
1
Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na model negatywnej spirali rozwoju prezentowany m.in. w
wystąpieniach prof. Gerlind Weber z wiedeńskiego Uniwersytetu Przyrodniczego - m.in. prezentacja pt.
„Dylematy polityki rozwoju w kontekście przemian demograficznych. Strategia rozwoju? Strategia
dostosowawcza? Strategia przeżycia?” przedstawiona przez prof. G. Weber w Kamieniu Śląskim 22-24 maja
2013 r., w ramach konferencji „Tworzenie Sieci Najlepszych”. Na zjawisko negatywnej spirali szerzej zwraca
także uwagę raport opracowany w trakcie prezydencji węgierskiej: The impact of European demographic trends
on regional and urban development. Synthesis Raport. Issued within the framework of the Hungarian
Presidency of the Council of the European Union, Budapeszt, kwiecień 2011.
1
narody Europy Środkowo-Wschodniej. Wydaje się więc, że problem ten powinien
zostać mocniej wyakcentowany w omawianym dokumencie, a ostatecznie w samej
agendzie miejskiej UE, tym bardziej, że zjawiska te występują na znacznie mniejszą
skalę i to tylko na niektórych obszarach zurbanizowanych w Europie Zachodniej.
Odnotowania wymaga też faktycznie zachodzące zjawisko drenażu zasobów ludzkich
miast Europy Środkowo-Wschodniej przez Europę Zachodnią; jest to zjawisko o
potencjalnie bardzo poważnych i trwałych negatywnych konsekwencjach dla miast tej
części Europy. Należałoby więc oczekiwać, że UE przynajmniej zaproponuje
rozwiązania dot. tego bardzo istotnego problemu.
2. Uwagi dot. potrzeby agendy miejskiej UE
Biorąc pod uwagę krótko wskazane zróżnicowanie miast, wątpliwości może
budzić sam fakt potrzeby i możliwości przygotowania agendy miejskiej UE, zwłaszcza
gdyby miała zawierać ona jednolite, odnoszące się do wszystkich miast (bądź ich
przytłaczającej większości) zalecenia i dyspozycje. Z całą pewnością bardziej wnikliwa
i głęboka diagnoza kondycji różnych grup miast na terytorium państw członkowskich
UE pozwala stwierdzić, iż posiadają one bardzo zróżnicowane problemy i wyzwania.
W związku z tym agenda miejska winna raczej posiadać silny walor i działanie
ukierunkowane na integrację różnych polityk unijnych, a jednocześnie wskazywać
praktyczne i sprawdzone modele, rozwiązania i praktyki, możliwe do zastosowania w
realiach różnorodnych miast funkcjonujących w skali UE, nie zaś zanadto ujednolicać
proponowane w agendzie zasady, rozwiązania, modele i kierunki działań. Tylko pod
tymi warunkami agenda miejska UE może odegrać pożyteczną rolę, nie zaś pozostać
kolejnym dokumentem bez istotnych praktycznych następstw, w dodatku
pogarszającym warunki implementacji polityk i funduszy unijnych.
Inne uwagi dot. pożądanych motywów wiodących i ogólnego ukierunkowania
agendy miejskiej zawarte są w punktach 3., 4. i 5. niniejszej opinii. W kontekście
realnych potrzeb i wyzwań miast Europy Środkowo-Wschodniej, a zwłaszcza
zachodzących tam procesów depopulacji, istnieje zwłaszcza silna potrzeba
wyakcentowania w agendzie miejskiej orientacji politycznej, skupiającej się na
rewitalizacji miejskich obszarów zdegradowanych (o czym piszemy poniżej).
3. Tematyka agendy miejskiej UE
W szczególności w Polsce w kontekście rozpoczynającej się perspektywy
finansowej prymat winien być jednoznacznie przyznany orientacji na odnowę
istniejącej substancji mieszkaniowej i infrastruktury technicznej, w odróżnieniu od
panującej dotychczas na wielu obszarach tendencji do chaotycznego tworzenia nowej
2
zabudowy (zwłaszcza na niezagospodarowanych dotychczas obszarach, szczególnie
chronionych), tj. uznania paradygmatu rewitalizacji. Przyjęcie tego podejścia jest
imperatywem zwłaszcza w tych miastach i regionach, które podlegają silnej
depopulacji (winno być także imperatywem dla całej polityki rozwojowej Państwa).
Oznacza to konieczność zaakcentowania podejścia zintegrowanego i kompleksowego
w odnowie zdegradowanych obszarów miejskich (również w sensie potrzeby
obejmowania procesami rewitalizacji znacznych obszarów zurbanizowanych, a nie –
jak najczęściej dotychczas - pojedynczych, punktowo pojętych obiektów). Z tego
punktu widzenia konieczne jest zatem inne podejście do rewitalizacji niż
przedstawione w Komunikacie Komisji z dnia 18 lipca 2014 r. dot. miejskiego wymiaru
polityki UE - kluczowych elementów agendy miejskiej UE (a wcześniej w
sprawozdaniu „Miasta przyszłości - Wyzwania, wizje, perspektywy” z października
2011 r.2). W szczególności w dokumentach tych zbytnio wyakcentowane są
specyficznie pojęte aspekty społeczne i ekologiczne rewitalizacji (znajduje to wyraz w
groteskowo brzmiącym w języku polskim wyrażeniu „Europejskie miasta przyszłości
to miejsca przyrodniczej, ekologicznej i środowiskowej odnowy”3). W naszych realiach
należy bardzo mocno zaakcentować postulat silnego uwzględnienia gospodarczego
aspektu rewitalizacji, bowiem bez niego obszary zdegradowane pozostaną w trwałym
kryzysie, a publiczne projekty infrastrukturalne, pomijające ten aspekt, nie powodują
w wielu wypadkach trwałych następstw, a zwłaszcza trwałego wyprowadzenia tych
obszarów z kryzysu. Istotne jest także uwzględnienie racjonalnie i realistycznie
pojętych aspektów odnowy społeczności sublokalnych, funkcjonujących na obszarach
zurbanizowanych w kryzysie (dzielnicach, osiedlach), jak i silniejsze zaakcentowanie
aspektów przestrzennych (w tym postulatu dobrego planowania przestrzennego,
którego często brakuje). Odnowa gospodarcza, a z drugiej strony odnowa
społeczności funkcjonujących na obszarach w kryzysie, w szczególności ich
reintegracja i reaktywacja są kluczem do rewitalizacji w polskich miastach, a także
szerzej - w miastach Europy Środkowo-Wschodniej. W związku z tym generalne
podejście Komisji Europejskiej do rewitalizacji, przesadnie akcentujące aspekty
środowiskowe i skupione na walce z wykluczeniem społecznym nie zapewnia
właściwej i dostatecznie praktycznej orientacji w działaniach dot. miejskich obszarów
zdegradowanych, zwłaszcza w przypadku naszej części Europy.
Jednocześnie warto odnotować, że w drugiej części komunikatu Komisji
Europejskiej (dot. zasad europejskiego modelu zrównoważonego rozwoju obszarów
miejskich ujętych w sprawozdaniu „Miasta przyszłości”) trafnie uwypuklono postulat
2
Miasta Przyszłości - Wyzwania, wizje, perspektywy; październik 2011 r. Dostępne pod adresem:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_final_
pl.pdf .
3
Tamże, str. 11.
3
zwartości miast (zwartej zabudowy) i potrzebę zapobiegania niekontrolowanemu
rozrastaniu się miast. Zjawisko to niesie bowiem bardzo poważne zagrożenia dla
miast związane z osłabieniem ich ilościowego i jakościowego potencjału
rozwojowego, jakością i skutecznością ich oddziaływania na obszary przyległe,
wzrostem kosztów funkcjonowania, kosztów usług i inwestycji publicznych itp., które
narastają jeszcze w kontekście postępującej depopulacji wielu miast europejskich (w
tym w dużej części miast Europy Środkowo-Wschodniej). Jednak agenda miejska UE
winna wskazywać praktyczne i sprawdzone modele, rozwiązania, praktyki, które
mogłyby przyczynić się do rozwiązania problemów wynikających z niekontrolowanego
rozlewania się zabudowy („urban sprawl”).
Uwypuklenie i wskazanie praktycznych i sprawdzonych rozwiązań wymaga
także kwestia partnerstwa między miastami a większymi obszarami, tj. subregionami
(podregionami) i regionami, w których te miasta się znajdują. Ponadto, doceniając
znaczenie miast, agenda miejska powinna unikać niedoceniania istotnej roli (np. jako
elementu równowagi demograficznej czy energetycznej) rozwoju miasteczek i
obszarów wiejskich. Są to po prostu zasadniczo różne typy jednostek osadniczych,
mających do spełnienia odmienne role w szerszym systemie osadniczym. W tym
kontekście w agendzie miejskiej powinien zostać wyartykułowany (z uwzględnieniem
praktycznych i sprawdzonych rozwiązań) problem wyzwań związanych z budową
efektywnego partnerstwa miasto-wieś. Rozwój partnerstwa miast i obszarów
wiejskich (także partnerstwa między miastami) pozwoli na ograniczenie polaryzacji
ekonomicznej, a w dalszej perspektywie na utworzenie bardziej zintegrowanego
systemu gospodarczego, społecznego i infrastrukturalnego na różnych poziomach
systemów osadniczych (np. w skali regionów, państw narodowych czy szerzej).
Kwestią, która nasuwa się w tym kontekście, jest także poważne wyzwanie
związane z funkcjonowaniem w środkowo-wschodniej części Europy funkcjonalnych
obszarów miejskich, w tym zwłaszcza procesów metropolizacji. Należy oczekiwać, aby
agenda miejska UE zawierała odniesienia do sprawdzonych i możliwych do
praktycznego zastosowania rozwiązań dotyczących zarządzania obszarami
metropolitalnymi i mniejszymi aglomeracjami czy konurbacjami miejskimi. W
szczególności należy zwrócić uwagę na skuteczne rozwiązania instytucjonalne i
metody zarządzania obszarami metropolitalnymi o bipolarnym i policentrycznym
charakterze (w Polsce do takich należy m.in. konurbacja górnośląsko-zagłębiowska
czy zespół miejski Bydgoszcz-Toruń).
Ważne jest także zapewnienie miastom konkretnych instrumentów wsparcia,
pozwalających na ich rozwój oraz zagwarantowanie możliwości współdecydowania
miast o kierunkach rozwoju (głównie w kontekście wykorzystania wsparcia ze
4
środków unijnych). Zintegrowane Inwestycje Terytorialne dla miast o znaczeniu
metropolitalnym, ale również regionalnym, subregionalnym i ponadlokalnym są
dobrym rozwiązaniem, które powinno być kontynuowane i możliwie rozwijane.
4. Znaczenie integracji społeczności miejskich
Istnieje potrzeba zwrócenia większej uwagi na integracyjny wymiar i funkcje,
które powinny odgrywać polityki szczebla lokalnego, regionalnego, narodowego i
unijnego w odniesieniu do społeczności miejskich, zwłaszcza tam, gdzie występują
problemy z integracją mniejszości etnicznych i narodowych, bądź też – jak
wskazywaliśmy powyżej – w przypadku społeczności miejskich w kryzysie. Wątkom
tym (w odniesieniu do pierwszego aspektu) dużo uwagi poświęca opracowany w
trakcie prezydencji węgierskiej dokument The impact of European demographic
trends on regional and urban development. Synthesis Report4 (odnotujmy błąd w
cytowaniu tego dokumentu w przypisie 9 omawianego dokumentu KE). W
szczególności warto zwrócić uwagę na fakt, iż w świetle licznych faktów i oświadczeń
znaczących polityków państw członkowskich UE, polityka wielokulturowości
propagowana w tych państwach przez dziesięciolecia generalnie załamała się, nie
uzyskując zakładanych rezultatów, a często powodując wiele negatywnych, trwałych
następstw w miastach (również w sferze bezpieczeństwa i pokoju wewnętrznego).
Należy bowiem pamiętać, iż pomyślny rozwój w ogromnym stopniu zależy od
odziedziczonych po poprzednich pokoleniach cywilizacyjnych nawykach, wiedzy,
umiejętnościach, w tym zwłaszcza zdolności do współpracy, konstruktywnych postaw
obywatelskich (np. polegających na poszanowaniu istniejącej infrastruktury
komunalnej itp.).
Kwestia ta wymaga zatem nowego podejścia. W szczególności wydaje się, że
musi ono wiązać się z powrotem do integracyjnej i dyscyplinującej roli tradycyjnie
ukształtowanych kultur, przy czym oczekiwania względem imigrantów w zakresie
adaptacji do konkretnej kultury (np. narodowej), tj. inkulturacji powinny być bardziej
uwypuklane i bardziej rygorystycznie egzekwowane. Mamy świadomość, że ta
reorientacja nie będzie łatwa, bowiem wymaga ona (także w Komisji Europejskiej)
zmiany dotychczasowych nawyków intelektualnych. Ranga tego problemu z punktu
widzenia Polski i innych państw Europy Środkowo-Wschodniej będzie rosła, w
związku z czym jest wysoce pożądane, aby unikać błędów popełnianych w tym
zakresie w Europie Zachodniej (np. we Francji, Niemczech, Szwecji, Belgii i innych), a
4
The impact of European demographic trends on regional and urban development. Synthesis Raport . Issued
within the framework of the Hungarian Presidency of the Council of the European Union, Budapeszt, kwiecień
2011.
5
także aby wypracować rozwiązania, uwzględniające własne doświadczenia - dobre i
złe - z przeszłości.
5. Charakter i funkcje agendy miejskiej UE
W naszym przekonaniu ze względu na przytaczane tu już ogromne
zróżnicowanie kondycji miast UE, agenda miejska nie może być nową, odrębną
polityką UE (rodziłoby to bowiem także wątpliwości natury prawno-traktatowej). Nie
powinna też wyznaczać zasadniczo nowych celów, ale winna być przede wszystkim
płaszczyzną lepszej koordynacji polityk i praktycznych działań, zarówno na poziomie
unijnym, jak też - zgodnie z zasadą wielopoziomowego rządzenia (MLG) - w układzie
relacji władz publicznych poziomów lokalnych, regionalnych i krajowych oraz
unijnego. Powinna ona także służyć lepszemu zrozumieniu kontekstu miejskiego przy
opracowaniu, implementacji i ewaluacji tych polityk.
Zdecydowanie trafna w powyżej przytoczonym kontekście jest także zawarta w
komunikacie uwaga, że przede wszystkim należy wskazać braki, które powinny zostać
wyeliminowane na szczeblu UE. Przy konstruowaniu agendy miejskiej należy w
szczególności uniknąć dalszego komplikowania warunków implementacji funduszy
unijnych w okresie programowania 2014-2020 oraz - będącej endemiczną chorobą UE
- nadregulacji. Należy także dążyć do wyeliminowania braku spójności poszczególnych
elementów różnych polityk unijnych i niedostatecznego zagwarantowania efektów
synergii. Oznacza to, że agenda powinna wskazywać raczej nową metodę pracy,
zapewniającą większą spójność niż mieć formę odrębnej strategii czy odrębnego
dokumentu niższego rzędu, z określonymi precyzyjnie celami długoterminowymi czy
krótkoterminowymi celami operacyjnymi.
Naszym zdaniem trafnie na stronie 10. dokumentu mówi się o tym, iż agenda
miejska UE mogłaby wspierać zdolności miast do transformacji i zmian strukturalnych,
jednak konieczne jest wskazanie (alternatywnych) sposobów i modeli takiej zmiany,
możliwych do praktycznego zastosowania w miastach, biorąc pod uwagę wyżej
wspomniane ogromne zróżnicowanie ich kondycji. Istotnym sposobem i narzędziem
wspierania takiej zdolności do zmiany jest stymulowanie procesów sieciowania i
wymiany praktycznych doświadczeń miast w Europie oraz kapitalizacji wiedzy (patrz
uwagi zawarte w części 6. niniejszej opinii). Za funkcją koordynacyjną w pierwszym
rzędzie (a zdecydowanie przeciwko funkcji dyrektywnej) agendy miejskiej UE
przemawia fakt, iż - jak na to wskazuje się w omawianym dokumencie - większość
polityk UE ma bezpośredni lub pośredni wymiar miejski.
6
7