3-Murat-Kryptoprawotwórstwo

Transport Samochodowy 1-2013
Leszek Murat
State University of New York
KRYPTOPRAWOTWÓRSTWO ADMINISTRACYJNE
W ZARZĄDZANIU RUCHEM NA DROGACH.
RZECZ O TYM, CZYM JEST PROJEKT ORGANIZACJI RUCHU.
„(…) projekt organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego”
Starosta Powiatu Kutnowskiego [1]
W artykule omówiono charakter normatywny lokalnych przepisów ruchu drogowego w
Polsce. Twierdzi się, że wbrew powszechnemu przekonaniu, przepisy ruchu zawierają
normy prawne i jako takie powinny być traktowane, jako prawa miejscowe. Jednak
przeważająca opinia wśród urzędników administracyjnych i sędziów jest to, że przepisy
ruchu są jedynie "technicznymi aktami prawnymi". Artykuł dowodzi, że to przekonanie
jest nieuzasadnione: w rzeczywistości, charakter działań tworzących prawo ruchu
drogowego, pomimo jego specyficznego sposobu kodowania norm, nie różni się od innych
działań legislacyjnych. W konsekwencji, kontynuacja działań przy prawie o ruchu
drogowym bez spełnienia wszystkich standardów poprawnej legislacji wystawia nakazy
ruchu drogowego na niebezpieczeństwo uznania ich za nieważne.
ADMINISTRATIVE LAWMAKING
IN THE ROAD TRAFFIC MANAGEMENT,
WHAT IS TRAFFIC ORGANIZATION PROJECT
The article discusses the normative nature of local traffic ordinances in Poland. It is
argued that, contrary to the popular belief, traffic ordinances contain legal norms and as
such should be regarded as local law. However, the prevailing opinion raised among
administrative officials and judges is that traffic ordinances are mere “technical acts”.
The article proves that this belief is unjustified: in fact, the character of traffic law-making,
despite its peculiar way of coding norms, does not differ from other legislative activities. In
consequence, the continuation of traffic law making without meeting all standards of
proper legislation places traffic ordinances in danger of being declared void.
27
Kryptoprawotwórstwo…
Wstęp
Fakt, że organizowanie ruchu na drogach odbywa się za pomocą generalnych
i abstrakcyjnych norm prawnych wiąże się z koniecznością uznania tego rodzaju
działalności za prawotwórczą.[2] Tymczasem pomimo tego, że akty za pomocą których
organizuje się ruch drogowy zawierają normy prawne, ich prawotwórczy charakter nie jest
uznawany ani przez prawodawcę ani przez organy stosujące prawo. Artykuł porusza jak
dotąd pomijany przez naukę prawa problem konsekwencji prawnych normatywnej natury
projektów organizacji ruchu drogowego, tj. aktów, za pomocą organizuje się ruch na
drogach.[3] Analiza obowiązujących w Polsce zasad konstytucyjnych prowadzi do
wniosku, że ustanawianie regulacji drogowej następuje w formie de facto aktu prawa
miejscowego, a w związku z tym błędne jest rozpowszechnione wśród zarządzających
ruchem twierdzenie, że projekty organizacji ruchu nie są aktami prawotwórczymi.[4]
Konsekwencją nieprawidłowej klasyfikacji projektów organizacji ruchu jest podejmowanie
przez wielu zarządców ruchu czynności prawotwórczych z rażącym naruszeniem prawa,
co może skutkować ich nieważnością ex tunc. W artykule wyszczególniono szczególnie
istotne typy nieprawidłowości i zaproponowano konkretne wnioski de lege ferenda.
Analiza stanu prawnego oparta została na konwencji terminologicznej przyjętej w tzw.
„poznańskiej szkole teoretycznej” skupionej wokół idei Zygmunta Ziembińskiego
stanowiącą spójną i precyzyjną aparaturą pojęciową powszechnie przyjmowaną przez
polską jurysprudencję.[5]
Formy organizowania ruchu na drogach
Zasady poruszania się na drogach wyznaczane są przez różne rodzaje aktów prawnych,
a także za pomocą działań faktycznych upoważnionych do tego podmiotów. Z tego
względu należy zaznaczyć, że zbiór norm prawa ruchu drogowego składa się z norm
różnego pochodzenia. Najbardziej ogólny i zarazem kompleksowy zakres zastosowania
posiadają normy prawne zakodowane w Dziale II ustawy prawo o ruchu drogowym.
Normy te kształtują ogólny ustrój ruchu drogowego w Polsce, na przykład zasady
poruszania się pieszych, włączania się do ruchu, zmiany kierunku jazdy czy pasa ruchu.
Reguły te nie wymagają specjalnej promulgacji za pomocą oznakowania drogowego,
a obowiązek ich znajomości wymagany jest przy wydawaniu pozwolenia na kierowanie
pojazdami.[6] Normatywny charakter przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym nie
budzi wątpliwości ani judykatury ani jurysprudencji, stąd nie wymaga dalszych analiz.
Projekty organizacji ruchu to natomiast akty za pomocą których organizuje się ruch na
określonym obszarze, zwykle w stosunku do drogi lub dróg o tej samej kategorii. W sensie
prawnym, zapisy projektów organizacji ruchu uchylają ogólne postanowienia prawa
drogowego na danym odcinku drogi i wprowadzają regulacje szczególne. Organizowanie
ruchu drogowego poprzez projekty organizacji ruchu to więc zbiór leges speciales
w stosunku do ustawowych leges generales. Spełnione zostały bowiem po temu dwie
konieczne przesłanki:
1. Mamy do czynienia z dwiema normami;
2. Relacja lex specialis - lex generalis zachodzi między normami tego samego rodzaju normami merytorycznymi.
Transport Samochodowy 1-2013
Rys. 1. Relacje między zakresami normowania norm prawa drogowego, oznakowania
drogowego oraz poleceń osób kierujących ruchem.[7] (wykonanie autora)
Fig. 1. Relations between the scopes of the standardization of road traffic regulations,
road signing and traffic controllers commands (author’s)
Warto zaznaczyć, że powyższe stosunki nie są skorelowane z rangą prawną aktów
prawnych, ponieważ nie stosuje się tutaj reguły lex superior derogat legi inferiori. Ustawa
regulująca ogólny ruch drogowy stoi hierarchicznie wyżej od aktów dających podstawę
oznakowaniu drogowemu (akty terenowe). Zasada lex specialis derogat legi generali nie
znajduje swojego zastosowania także w stosunku do osób kierujących ruchem, ponieważ
nie są one podmiotami prawodawczymi.
Bezpieczne poruszanie się na drodze, a w szczególności kierowanie pojazdami,
wymaga znajomości reguł kolizyjnych, czyli rozstrzygania, która dyrektywa ma
pierwszeństwo w przypadku konfliktu dwóch lub więcej z nich. Istnieje następująca
hierarchia dyrektyw:
1. polecenia dawane przez osoby kierujące ruchem mają pierwszeństwo przed sygnałami
świetlnymi;
2. sygnały świetlne mają pierwszeństwo przed oznakowaniem drogowym;
3. oznakowanie drogowe ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami ruchu
drogowego.[8]
Nie do końca można traktować wszystkie powyższe reguły jako reguły kolizyjne
w znaczeniu przyjętym w teorii prawa, tzn. służące wyeliminowaniu niezgodności między
normami prawnymi.[9] O ile bowiem znaczna część znaków drogowych wyraża normy
prawne, o tyle sygnały świetlne są już sporne, a polecenia kierujących ruchem zapewne do
norm prawnych nie należą. Typowa sygnalizacja świetlna, a więc taka, która reguluje ruch
na drogach poprzez stosunkowo szybką alternację powinnego zachowania, konkretyzuje
nakazany/zakazany czyn w indywidualnych okolicznościach. W typowej postaci,
sygnalizacja świetlna nakazuje zatrzymanie się wszystkim uczestnikom ruchu drogowego
znajdującym się na drodze, do której się odnosi, na stosunkowo krótki czas, powiedzmy 40
sekund. Nakazuje więc czyn konkretny dlatego, że nie może on być spełniony przez
adresata wielokrotnie w tych konkretnych okolicznościach, ponieważ działanie to należy
zrealizować w bardzo krótkim czasie.[10] Podobnie rzecz ma się z działaniem osób
kierujących ruchem. Ich polecenia przypominają, co może wydawać się nieco osobliwe,
konstytutywny akt administracyjny. Wydawanie poleceń spełnia bowiem cechy definicji
aktu administracyjnego: ma charakter twórczy, a jego skutek prawny następuje na
podstawie przepisów ustawy.[11] Kierujący ruchem władczo znosi (uchyla) normy prawne
istniejące na danym terenie z mocy ustawy oraz wyrażane przez oznakowanie drogowe.
29
Kryptoprawotwórstwo…
Jego działanie nie ma charakteru stricte prawotwórczego, ponieważ kieruje polecenia do
konkretnych osób w indywidualnej sytuacji. Takie stanowisko wyraża na przykład
administratywista Eugeniusz Ochendowski, który ponadto słusznie zauważa, że
kierowanie ruchem drogowym musi spełnić pewne minimum formy, a więc zalicza się do
aktów formalnych.[12] Można powiedzieć, że sygnalizacja świetlna oraz kierowanie
ruchem są formami aktu administracyjnego, to znaczy władczym działaniem prawnym
organu skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków
prawnych. Kwalifikacja ta może jednak budzić wątpliwości w przypadkach szczególnych,
takich jak permanentne zamknięcie ruchu drogowego.
Projekty organizacji ruchu drogowego
Projekty organizacji ruchu są jedynymi terenowymi aktami prawnymi za pomocą
których organizuje się ruch na drogach. Zasady ich przygotowywania oraz zatwierdzania
ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku
w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania
nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2003 nr 177 poz. 1729) – dalej: “rozporządzenie w
sprawie zarządzania ruchem”. Zgodnie paragrafem 1 ust. 1 wprowadzanie oznakowania
drogowego mieści się w pojęciu zarządzania ruchem na drogach publicznych. Ponadto,
wszystkie znaki i sygnały drogowe powinny być zgodne z projektem organizacji ruchu
(paragraf 3 ust. 1 pkt 7).[13] W paragrafie 2 punkcie 1 postanowiono zaś, że sporządzanie
projektów organizacji ruchu, ich rozpatrywanie, zatwierdzanie organizacji ruchu oraz
przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji jest podejmowaniem
czynności organizacyjno-technicznych.
Organy zarządzające ruchem
Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania ruchem organizowanie ruchu na
drogach odbywa się poprzez „zatwierdzanie” projektu organizacji ruchu przez organ
zarządzający ruchem na drodze (drogach), której ten projekt dotyczy.[14] Pełną
klasyfikację organów zarządzających ruchem wraz z ich przyporządkowaniem do kategorii
dróg [15] podaje art. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym. Wygląda to następująco:
1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach
krajowych;
2. Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich;
3. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych;
4. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na
prawach powiatu.
Mając na uwadze fakt, że projekty organizacji ruchu zawierają normy generalne
i abstrakcyjne, należy przyjrzeć się powyższym przepisom kompetencyjnym z punktu
widzenia legalności upoważnienia do dokonywania czynności prawotwórczych przez
wskazane organy jednoosobowe. W polskim prawie przyjmuje się bowiem, że stanowienie
prawa (w tym prawa miejscowego) należy do organów kolegialnych (np. rad
powiatów).[16] Odpowiedź na pytanie o legalność ustawowego upoważnienia do
organizowania ruchu drogowego wymaga zbadania standardów, jakie powinny spełniać
akty normatywne.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji terenowe źródła prawa ustanawiane są przez organy
samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej:
Transport Samochodowy 1-2013
Art. 94. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej,
na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa
miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania
aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Tak więc zgodnie z art. 94 Konstytucji kompetencja do ustanawiania prawa należy do
organów samorządu terytorialnego. Ustawa zasadnicza nie precyzuje jednak pojęcia
„organu.” Z całą pewnością organem jest prezydent miasta, co wynika z ustawy
o samorządzie gminnym.[17] Nie ma co do tego już takiej pewności jeśli chodzi o starostę
powiatu (ustawa o samorządzie powiatowym nie wymienia go explicite jako organ
powiatu) [18] ani marszałka województwa (on także nie jest wymieniony jako organ przez
ustawę o samorządzie województwa).[19] Skoro ustawy nie rozstrzygają więc tej kwestii,
to odpowiedzi należy szukać u przedstawicieli nauki o administracji. Tu z kolei wąskie
pojmowanie organu, reprezentowane przez m.in. Andrzeja Szewca,[20] ustępuje coraz
bardziej rozpowszechnionemu poglądowi, który nakazuje zaliczać do organów także
starostów i marszałków województw.[21] Odpowiada to duchowi kodeksu postępowania
administracyjnego, który stanowi, że to organ administracji publicznej wydaje
decyzje.[22] Idąc tym tropem można wnioskować, że skoro marszałek województwa,
starosta powiatu oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydają z mocy
prawa decyzje administracyjne, to muszą być tym samym „organami” administracji
publicznej. Polska administratywistyka stoi ponadto na stanowisku, że organ to
wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa, która wyposażona jest
w uprawnienia wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie to musi wynikać z litery
prawa, nie zaś z upoważnienia.[23] Tak szeroka interpretacja pozwala więc objąć
zakresem jej denotowania wszystkie podmioty wymienione w art. 10 ustawy prawo
o ruchu drogowym. Podmioty upoważnione do zatwierdzania projektów organizacji ruchu
mogą być uznawane za organy, to jest spełniają wymóg podmiotowy art. 94 Konstytucji.
Treść projektu organizacji ruchu drogowego
Już pobieżne zapoznanie się z dowolnym projektem organizacji ruchu drogowego
pozwala zauważyć, że pod względem budowy różni się on od innych aktów
normatywnych. Dotyczy to części merytorycznej, która wyrażona jest w swoistym języku
sztucznym, nie w języku powszechnym, jak to ma miejsce w typowym akcie
normatywnym (por. rys. 2). Skupmy się jednak najpierw na podobieństwach, do których
należy posiadanie:
1. nazwy rodzajowej aktu („projekt organizacji ruchu”);
2. daty zatwierdzenia aktu;
3. tytułu aktu określający jego zakres przedmiotowy (na przykład „w rejonie ulicy x”);
4. części ogólnej, która w przypadku projektów organizacji ruchu jest legendą
objaśniającą przyjęte oznaczenia;
5. części końcowej określającą datę wejścia w życie (obowiązywania);
6. podpisu tego kto wydał akt (zarządcy drogi lub osoby do tego upoważnionej).[24]
Podstawową różnicą jest, jak wyżej nadmieniono, język wyrażenia organizacji ruchu
drogowego, mający charakter stricte techniczny, typowy dla aktów planowania.[25]
W tym sensie projekty przypominają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego,
w których najważniejsze treści zwarte są w części rysunkowej.[26] Jednak pomimo tego,
że plany zagospodarowania przestrzennego opierają się na różnego rodzaju szkicach,
31
Kryptoprawotwórstwo…
a więc tak jak projekty organizacji ruchu różnią się od typowych aktów prawa
miejscowego, ustawodawca zalicza je explicite do aktów normatywnych.[27] Skoro więc
aktem prawotwórczym jest zgodnie z polskim prawem plan zagospodarowania
przestrzennego,[28] który odznacza się cechą generalności i konkretności,[29] tym
bardziej aktem prawotwórczym musi być projekt organizacji ruchu, który odznacza się
generalnością i abstrakcyjnością.
Rys. 2. Wzorcowy projekt organizacji ruchu drogowego wraz z objaśnieniami (wykonanie autora)
Fig. 2. Model project of the road traffic organization with explanations (author’s)
Stosując regułę analogia legis, można bowiem powiedzieć, że:
Jeśli obowiązuje norma nakazująca przyjąć, że akt o cechach generalności i konkretności
jest aktem prawa miejscowego, to odwołując się do założenia o konsekwencji ocen
prawodawcy należy wnosić, że obowiązuje też norma niewyrażona w tekście prawnym,
która nakazuje przyjąć, że aktem prawa miejscowego jest także akt o cechach generalności
i abstrakcyjności, jakim jest projekt organizacji ruchu drogowego.[30]
Projekty organizacji ruchu drogowego a czynności organizacyjno-techniczne
Zgodnie z paragrafem 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem projekt
organizacji ruchu to „dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia organizacji ruchu
przez właściwy organ zarządzający ruchem.”[31] W paragrafie 2 postanowiono, że
zatwierdzanie projektów organizacji ruchu należy do czynności „organizacyjnotechnicznych,”[32] nie wyjaśniając jednak, co należy przez ten termin rozumieć. Ani
Transport Samochodowy 1-2013
prawodawca ani nauka o administracji nie definiują pojęcia czynności organizacyjnotechnicznej. Kontekst sytuacyjny użycia tego terminu wskazuje, że chodzi o działania
faktyczne przypominające znane doktrynie pojęcie czynności materialno-technicznych.
Nazwą tą określa się takie czynności jak utrzymanie czystości na ulicach oraz prowadzenie
rejestrów[33], a ich cechą charakterystyczną jest wywołanie określonych skutków
prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne, z czym zgadza się
administratywistyka, mają co prawda charakter norm władczych, pojawiających się jako
rzeczywiste zdarzenia, ale nie są to normy postępowania i nie powodują też powstania
żadnej normy postępowania.[34] Nie wydaje się, aby Minister do spraw transportu nadał
projektom organizacji ruchu zupełnie różne znaczenie od tego znaczenia czynności
materialno-technicznej. W istocie, uwzględniając kontekst paragrafu 1 rozporządzenia
nasuwa się wniosek, że zatwierdzanie projektów organizacji ruchu potraktowane zostało
jako „techniczne” działanie administracji, a same akty sprowadzone zostały do
„dokumentacji technicznej.”
Minister nie uznaje prawotwórczego charakteru projektów organizacji ruchu, podobnie
jak zdecydowana większość zarządzających ruchem. Na przykład Wojewoda Podlaski
stwierdził, że „działania w zakresie zarządzania ruchem, a w tym i zatwierdzania
projektów organizacji ruchu nie następują w formie przepisów prawa miejscowego – są to
czynności organizacyjno-techniczne (…).”[35] Podobne stanowisko zajął także Starosta
Powiatu Malborskiego pisząc, że „jako czynność organizacyjno-techniczna, zatwierdzenie
organizacji ruchu nie może być także zaliczone do aktów prawa miejscowego (…), przez
które należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące
na określonej części terytorium państwa.”[36] Logika tej i wielu innych odpowiedzi opiera
się na słusznym skądinąd założeniu, że pojęcie czynności organizacyjno-technicznej oraz
czynności prawotwórczej (konstytuującej akt prawa miejscowego) są pojęciami różnymi.
Problem ten podniósł autor w piśmie skierowanym do Ministra do spraw transportu
w trybie art. 241 k.p.a., na które nie otrzymał odpowiedzi.[37]
Zakwalifikowanie w rozporządzeniu projektu organizacji ruchu drogowego jako
„dokumentacji” powstającej w wyniku czynności organizacyjno-technicznej nie może być
samo w sobie wyznacznikiem normatywnego charakteru aktu. Sam Trybunał
Konstytucyjny zauważył bowiem, że o charakterystyce aktu prawnego świadczy nie zespół
jego cech formalnych, jak na przykład nazwa, lecz zespół cech materialnych, to znaczy
treść, którą ze sobą niesie.[38] Jest to absolutnie trafne spostrzeżenie rozpowszechnione
w polskiej judykaturze[39] i stanowiące fundament państwa prawnego. Bez niego mogłoby
szerzyć się kryptoprawotwórstwo pod pozorem „innych czynności,” takich jak na przykład
czynności organizacyjno-techniczne.
Sędziowie od wielu lat wyrażali wątpliwości co do natury oznakowania drogowego.
Pierwsze orzeczenie, które wywarło znaczny wpływ na kolejne, pochodzi z 1987 roku.
Zauważono w nim, że „sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami
indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji
administracyjnej”.[40] Należy się zgodzić, że projekt organizacji ruchu nie jest
rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy w rozumieniu kodeksu postępowania
administracyjnego. Jako charakteryzująca się jednostronnością, zewnętrznością,
indywidualnością i konkretnością,[41] decyzją administracyjną może być co najwyżej
jednorazowe zezwolenie na wjazd na ulicę dla określonego podmiotu, a nie regulowanie
ruchu drogowego in extenso. Jest rzeczą znamienną, że sędziowie zwykli wypowiadać się,
czym projekty organizacji ruchu drogowego nie są, aniżeli czym są. Najczęściej orzekali
właśnie, że projekty nie są decyzjami administracyjnymi, co służyło przede wszystkim
33
Kryptoprawotwórstwo…
odrzuceniu skarg osób żądających od zarządzających ruchem przyjęcia określonej
regulacji drogowej. Sądy mogły dzięki temu oddalać skargi obywateli na nieuwzględnienie
ich wniosku o „ustawienie lub usunięcie znaku drogowego.”[42]
Jak dotychczas najdalej idące orzeczenia zatrzymały się na spostrzeżeniu katowickiego
WSA, że projekty organizacji ruchu są „ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy
określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu
potencjalnych jej użytkowników,” a więc norm prawnych.[43] Warto zwrócić uwagę, że
katowiccy sędziowie użyli tu określenia „ustanowienie,” a nie „zatwierdzenie,” przez co
podkreślili prawotwórczy charakter organizowania ruchu na drogach. Orzeczenie to,
wydane już w 1992 roku było wielokrotnie potwierdzane przez inne sądy lecz nie
wpłynęło jednak na treść czterech kolejnych ministerialnych rozporządzeń regulujących
zarządzanie ruchem drogowym (wydanych w latach 1992, 1999, 2000, 2003).[44]
Obowiązujące rozporządzenie z 2003 roku wciąż nie rozróżnia ustanawiania organizacji
ruchu drogowego oraz ustawiania znaku drogowego, stojąc w sprzeczności z coraz
klarowniejszą opinią judykatury w tej kwestii.[45]
Obecnie coraz więcej sędziów twierdzi, że ustalanie reguł na danej drodze jest
ustanowieniem powszechnie obowiązujących norm prawnych.[46] Mimo doszukania się
cech prawotwórstwa, sędziowie jednak nie decydują się na wyciągnięcie ostatecznego
wniosku, jakim jest zaliczenie projektów organizacji ruchu do aktów prawa miejscowego,
lecz albo pomijają w swych orzeczeniach dyskusję nad ich klasyfikacją, albo odwołują się
do bardzo ogólnych stwierdzeń, które nie dotykają istoty problemu.[47] Tak na przykład
miało miejsce w 2009 roku, kiedy bydgoski WSA orzekł lapidarnie, że „zatwierdzenie
projektu organizacji ruchu ma charakter sprawy administracyjnej [pogrubienie
autora].”[48] Jest to niezręczne stwierdzenie, szczególnie w pryzmacie równoległego
orzecznictwa dotyczącego istoty aktów prawa miejscowego, mówiącego, że:
(..,) o zaliczeniu określonego aktu normatywnego do kategorii aktów prawa miejscowego
nie decyduje samo przekonanie normodawcy, lecz faktyczny charakter norm. Jeśli choćby
jedna norma takiego aktu ma charakter generalny i abstrakcyjny oraz spełnia pozostałe
elementy definicji, to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego[49]
Istnieją jednak jeszcze inne punkty widzenia. Chodzi przede wszystkim o orzeczenie
WSA w Warszawie z 2007 roku, w którym sędziowie wyrazili pogląd, że projekt
organizacji ruchu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, a czyni to
oznakowanie drogowe; natomiast sama czynność ustawienia znaków drogowych ma
charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej.[50]
Argumentacja ta potwierdzona przez dwa inne sądy (WSA w Łodzi z 2007 roku, WSA we
Wrocławiu z 2010 roku)[51] jest jednak niezgodna z zasadami państwa prawnego. Nie
można zgodzić się z twierdzeniem, że „projekt organizacji ruchu, o którym mowa w
powołanym rozporządzeniu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli,
albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu
znakowi.” Jest to myślenie błędne, gdyż czynność ustawiania znaków drogowych nie jest
czynnością samodzielną ale musi być oparta zawsze na projekcie organizacji ruchu (akcie
stanowienia prawa). Poza tym nie można podporządkować się znakowi, tylko treści
dyrektywalnej, którą ten znak wyraża. Treść tą w całości kształtuje organizator
(tj. zarządzający ruchem) w projekcie organizacji ruchu. Nawiasem mówiąc, wielogłos
w sprawie natury prawnej znaków drogowych wydaje się być symptomatyczny dla
sposobu funkcjonowania polskiego orzecznictwa, w którym nie obowiązuje zasada
precedensu wiążącego. W polskim prawie praktyka różnych interpretacji jest
dopuszczalna, choć budzi wątpliwości natury logicznej. Jeśli sąd a ustalił, że czynność x
Transport Samochodowy 1-2013
ma cechę k, a potem sąd b ustalił, że czynność x na cechę ~k, to zgodnie z zasadą
niesprzeczności ~ (p^~ p) nie mogą mieć racji jednocześnie. Inaczej mówiąc, co najmniej
jedno z tych orzeczeń jest błędne.
Projekty organizacji ruchu jako akty prawa miejscowego
W polskim prawie, podobnie jak w wielu innych krajach civil law przyjęto zamknięty
system źródeł prawa. Wynika to z postanowień Konstytucji oraz stanowiska Trybunału
Konstytucyjnego, który już w rok po wejściu w życie ustawy zasadniczej orzekł, że system
aktów będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego ma charakter systemu
zamkniętego.[52] Zagadnienie to można rozpatrywać w aspekcie podmiotowym
(w stosunku do podmiotów upoważnionych do tworzenia prawa, co było wyżej
analizowane) oraz przedmiotowym (co do form tworzenia prawa).[53]
Zamkniętość systemu oznacza, że źródłem prawa powszechnie obowiązującego
w Polsce może być jedynie akt rodzajowo wymieniony w przepisach konstytucyjnych.
W przypadku prawa wiążącego na określonym terytorium jest nim akt prawa
miejscowego. Co prawda art. 87 ust. 2 nie precyzuje, czym jest ten akt, jednak nie ma
żadnej wątpliwości, że chodzi tu o wszelkie akty zawierające przepisy powszechnie
obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa.[54] Akty te charakteryzują się
takimi cechami jak możliwość normowania wszystkich kategorii adresatów, niezbędnością
wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich wydania, oraz obowiązkiem ogłoszenia.[55]
Do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo zalicza cztery elementy:
1. oznaczenie adresata norm prawnych pozostającego poza strukturą administracji (akty
prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez
nie sytuacji);
2. terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego (obowiązują one tylko na obszarze
działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem
danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla
mniejszych terenów);
3. normatywny charakter (zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien
sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty
o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są
aktami prawa miejscowego);
4. generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach
(charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a
nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że
nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych,
z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty
muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe
zastosowanie).[56]
Projekty organizacji ruchu spełniają warunek 1 ponieważ odnoszą się do podmiotów
pozostających poza strukturą administracji (uczestników ruchu drogowego). Biorąc pod
uwagę kryterium 2, tj. „terenowości” nie ma żadnych przeszkód, aby zakwalifikować jako
akty prawa miejscowego projekty organizacji ruchu zatwierdzane przez prezydentów
miast, starostów oraz marszałków województw. Projekty organizacji ruchu posiadają także
cechy wskazane pod nr 3 i 4 [57], są więc aktami prawa miejscowego.
Tymczasem żadna ustawa nie nazywa projektów organizacji ruchu drogowego wprost
aktami prawa miejscowego. Nie czynią tego zwłaszcza ustawy samorządowe, które
35
Kryptoprawotwórstwo…
wypowiadają się jedynie co do prawotwórstwa organów kolegialnych. Na przykład, art. 42
ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że „akty prawa miejscowego powiatu stanowi
rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca nie stanowi inaczej.” Ustawa
natomiast milczy na temat tworzenia prawa oraz tym bardziej formy jego ustanawiania
przez starostę. Można stąd wnioskować, że starosta może być upoważniony do tworzenia
prawa przez odrębne ustawy, czego ustawa o samorządzie powiatu przecież nie wyklucza.
Inaczej jest w stosunku do samorządu województwa. Zgodnie z omawianą już ustawą
prawo o ruchu drogowym, to marszałek województwa zarządza ruchem na drogach
wojewódzkich.[58] Jednakże według ustawy o samorządzie województwa, stanowienie
aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa.[59]
Niemniej jednak także i w tym wypadku kompetencje do zarządzania ruchem na drogach
można by potraktować jako normę lex specialis w stosunku do ogólnych postanowień art.
18 ustawy o samorządzie województwa. Nie byłoby to możliwe tylko wtedy, gdyby
klauzula wyłączności stanowienia prawa przez sejmik wojewódzki wynikała wprost
w ustawy zasadniczej, co nie ma miejsca. Tak więc, z konstytucyjnego punktu widzenia
jest możliwe, aby organ jednoosobowy samorządu terytorialnego, taki jak starosta powiatu
lub marszałek województwa, mógł stanowić prawo na podstawie odrębnych upoważnień
ustawowych, na przykład ustawy prawo o ruchu drogowym. Przykład holistycznego
podejścia do prawa daje Trybunał Konstytucyjny w stosunku do samej Konstytucji.
Sędziowie orzekli, że wyliczenie kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego
w art. 87 Konstytucji, choć wydaje się być wyczerpujące, jest w rzeczywistości niepełne,
gdyż ustawa zasadnicza wymienia ponadto dwa inne rodzaje aktów prawotwórczych w art.
91 oraz art. 234. Jeden z nich, a konkretnie akt normatywny stanowiony przez organizację
międzynarodową, nie został wyraźnie zakwalifikowany jako prawotwórczy, a mimo to
jego normatywny charakter nie budzi wątpliwości sędziów Trybunału.[60] Tak też
powinno się czytać ustawy samorządowe – szeroko, z uwzględnieniem całości systemu
prawa i jego aksjologii.
Holistyczne podejście nie jest niestety praktykowane przez większość polskich
urzędników, których cechują wąskie horyzonty interpretacyjne. Może to prowadzić do
sprzeczności logicznych i absurdów. Na przykład koronnym kontrargumentem
Przewodniczącego Rady Miejskiej Wałbrzycha co do prawotwórczej natury projektów
organizacji ruchu było to, że prezydent miasta nie był wtenczas organem w myśl
przepisów ustawy samorządowej.[61] Czy jednak zmiana ustawy, która została
wprowadzona rok później, a polegająca na dodaniu przepisu zakwalifikowującego
prezydent miasta jako „organu”[62] zmienia tym samym kwalifikację wydawanych przez
niego od lat projektów organizacji ruchu? Odpowiedź twierdząca byłaby absurdalna
z punktu widzenia dotychczasowych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego i zdrowego
rozsądku. Osobliwy jest także pogląd Wojewody Dolnośląskiego, który stwierdził, że
„projekty organizacji ruchu nie są decyzjami administracyjnymi, w związku z czym nie
można wnieść od nich odwołania zgodnie z k.p.a., nie są również aktami prawa
miejscowego (…).”[63] Zarządzający ruchem nie widzą żadnej sprzeczności
w jednoczesnym twierdzeniu, że projekty organizacji ruchu zawierają normy generalne
i abstrakcyjne,[64] a więc mają naturę prawotwórczą, oraz że są one „jedynie”
czynnościami organizacyjno-technicznymi, czyli, że nie są prawotwórcze.
Tymczasem każdy akt prawotwórczy niezależnie od nazwy, któremu przypisuje się
cechę legalności musi być ustanowiony zgodnie z przepisami Konstytucji. Zamknięcie
systemu źródeł prawa było przecież celowym założeniem nowego prawotwórstwa, którego
nie można lekceważyć[65] – miało ono służyć uporządkowaniu polskiego prawotwórstwa,
Transport Samochodowy 1-2013
zwiększaniu poczucia bezpieczeństwa prawnego, oraz utrzymaniu spójności systemu
prawa.[66] Stąd konkluzja, że każdy akt normatywny o ograniczonym zasięgu
terytorialnym i wydawany przez organ samorządu terytorialnego, który nie jest aktem
prawa miejscowego jest tym samym niekonstytucyjny. Tak więc jedyną możliwością
wylegitymowania projektów organizacji ruchu (zgodnie z zasadą praesumitur pro
legitimatione), jest uznanie, że są one aktami prawa miejscowego – tertium non datur —
trzeciej możliwości nie ma.
Cedowanie kompetencji do zatwierdzania projektów organizacji ruchu
Jak wykazały badania autora, powszechną praktyką stosowaną przez zarządzających
ruchem jest cedowanie kompetencji do zatwierdzania projektów organizacji ruchu na
urzędników odpowiedzialnych za drogownictwo (zarządy dróg).[67] Wynika to
z przekonania, że projekty organizacji ruchu należą do kategorii czynności (organizacyjnotechnicznych), do których nie stosuje się wymogów i standardów aktów normatywnych.
„Z tego względu” – odpowiada Wojewoda Podlaski –„zatwierdzony projekt (…) nie
musiał i nie musi być >własnoręcznie zatwierdzony< przez Prezydenta, może to
wykonywać inny podmiot posiadający do tego upoważnienie zarządcy ruchu.”[68]
Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego napisał natomiast, że „teza
o zakazie subdelegowania ww. kompetencji byłaby słuszna tylko przy założeniu, że
omawiane czynności mają charakter aktów prawa miejscowego.”[69] Ta logiczna uwaga
poprzedza nielogiczną konkluzję: „zatwierdzanie projektów organizacji ruchu ma
charakter czynności organizacyjno-technicznej (o czym przesądza § 2 ust.1 cytowanego
wyżej rozporządzenia).”[70] Podstawowy błąd tego rozumowaniu tkwi w formalistycznym
podejściu do zagadnienia – o charakterze czynności organizacyjno-technicznej tak jak
każdej innej czynności przesądza nie nazwa, ale jej treść, której Przewodniczący Sejmiku
Województwa Małopolskiego w ogóle nie zanalizował w swym piśmie. Podobnie postąpił
Starosta Powiatu Malborskiego całkowicie poddający się rozporządzeniu Ministra
Infrastruktury jako jedynemu źródłu wiedzy o charakterze prawnym czynności
organizowania ruchu drogowego.[71]
Jeszcze bardziej niezrozumiałym jest pismo Wojewody Lubuskiego, który ignorując
wieloletnie orzecznictwo NSA (niezmienne od 1987 roku), napisał, że Prezydent Miasta
Zielona Góra ma prawo „udzielania upoważnień do wydawania w jego imieniu decyzji
administracyjnych [pogrubienie autora],”[72] czym zasugerował, że projekty organizacji
ruchu należą do tej grupy aktów. Uczynił to również pośrednio Wiceprzewodniczący Rady
Powiatu Zgierskiego pouczając, że „art. 268a k.p.a. wyraźnie stanowi, że organ
administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej
jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie.”[73]
Art. 268a k.p.a. odnosi się tymczasem do decyzji administracyjnych, postanowień
i zaświadczeń, czyli do czynności administracyjnych a nie do działalności
prawotwórczej.[74] Stosunkowo najpowściągliwsza była odpowiedź Prezydenta BielskoBiałej, w której uznano, że kwestia subdelegacji „może budzić wątpliwości,” a po
szerszym zbadaniu sprawy ustalono, że cedowanie kompetencji ma miejsce w wielu
innych miastach.[75] Tymczasem subdelegowanie kompetencji prawotwórczych jest
niedopuszczalne w polskim prawie. Orzeczenie w tej sprawie, wydane przez NSA
w styczniu 2010 roku, potwierdza jednoznaczne niezmienne stanowisko doktryny:[76]
(…) Gdyby uprawnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce
komunalnej, realizowałoby się w trybie aktu prawa miejscowego, uprawnienie to nie
37
Kryptoprawotwórstwo…
mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki. Zasadą jest
bowiem brak możliwości subdelegacji dla wydania aktu normatywnego. W świetle art. 92
ust.2 Konstytucji RP subdelegacja jest prawnie zakazana.[77]
Nieco wcześniej, bo w 2008 roku, NSA stwierdził, że subdelegacja kompetencji
„w swej istocie prawotwórczych” nie jest dopuszczalna w demokratycznym państwie
prawnym. Znamienne, że dotyczyło to planów zagospodarowania przestrzennego – aktów,
które jak wcześniej zaznaczono, są „mniej prawotwórcze” od projektów organizacji
ruchu.[78] Analogicznie należy traktować zarządzanie ruchem na drogach. Jest to sprawa
poważna, bowiem zatwierdzanie projektów organizacji ruchu drogowego na zasadzie
subdelegacji jest procederem rażąco naruszającym zasadę państwa prawnego i może
skutkować nieważnością tych aktów, a co się z tym wiąże oznakowania drogowego
ustawionego na ich podstawie.
Ogłaszanie projektów organizacji ruchu
Każdy akt normatywny winien być prawidłowo promulgowany. Według art. 88
Konstytucji RP bezwzględnym warunkiem wejścia w życie źródeł prawa powszechnie
obowiązującego, a w tym aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1). Stosownie
do ustaw samorządowych oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych,[79] akty prawa
miejscowego stanowione przez organy gmin, powiatów i województw ogłasza się
w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jest warunkiem wejścia ich w życie.[80]
Ponadto ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych wyraźnie stanowi, że ogłaszanie aktów
normatywnych jest obowiązkowe, a wyjątki od tego mogą dotyczyć jedynie aktu
normatywnego „niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących” (art. 2).
A contrario, każdy akt normatywny zawierający choćby jeden przepis powszechnie
obowiązujący musi być bezwzględnie ogłoszony, a wyjątków od tego nie może
wprowadzić nawet ustawa.
Nie zgadzają się z tym twierdzeniem zarządzający ruchem na drogach. Przewodniczący
Rady Miejskiej Wałbrzycha twierdzi na przykład, że: „(…) niemniej to, że akt prawny
zawiera normy abstrakcyjne nie jest wyznacznikiem, iż być winien ogłoszony w dzienniku
urzędowym (…). Ustawa prawo o ruchu drogowym – co należy mocno podkreślić – nie
wprowadza obowiązku publikowania projektów organizacji ruchu w dzienniku
urzędowym województwa.”[81] Z tym poglądem nie należy się zgodzić. Byłby on
uzasadniony tylko wówczas, gdyby ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych zawierała
przepis uzależniający ogłaszanie aktu normatywnego od istnienia takiego obowiązku
z innych ustaw.[82] Tymczasem obowiązek ogłaszania wynika wprost z Konstytucji oraz
przedmiotowej ustawy i stosuje się do wszystkich aktów normatywnych zawierających
przepisy powszechnie obowiązujące. Tak właśnie orzekli sędziowie krakowskiego WSA
w 2009 roku, uznając, że wymóg publikacji w dzienniku urzędowym wypływa nie tylko
z nazwy aktu, ale z jego normatywnej treści.[83] Projekty organizacji ruchu drogowego nie
są jednak ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Specyficzna natura organizowania ruchu na drogach polegająca m.in. na ustawianiu
znaków i sygnałów drogowych na podstawie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu
może być uznana za namiastkę promulgacji tych aktów. Zdrowy rozsądek podpowiada
bowiem, że projekt organizacji ruchu, który nie został „zobrazowany” na drogach za
pomocą oznakowania drogowego nie może być przestrzegany. Stąd należy się zastanowić
czy ustawianie znaku drogowego jest formą promulgacji projektu organizacji ruchu. Aby
Transport Samochodowy 1-2013
to rozstrzygnąć, trzeba wpierw rozróżnić ogłaszanie promulgacyjne od ogłaszania
informacyjnego.
Ogłaszanie promulgacyjne jest niezbędne aby akt normatywny mógł obowiązywać.
Zwykle następuje to w dziennikach urzędowych. W przypadku przepisów porządkowych
jest to publikacja w środkach masowego przekazu, za pomocą obwieszczenia lub w sposób
zwyczajowo przyjęty na danym terenie.[84] Ogłaszanie informacyjne ma natomiast
charakter dodatkowy, a jego przykładem jest ogłaszanie przepisów porządkowych
w dzienniku urzędowym. Projekty organizacji ruchu „ogłaszane są” poprzez umieszczanie
i utrzymywanie znaków drogowych oraz różnego rodzaju urządzeń,[85] ale mimo tego nie
należy uznawać tego za szczególną postać przepisów porządkowych, gdyż te z kolei
wydane są w sytuacjach nadzwyczajnych, np. jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub
zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego,
i to wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach
powszechnie obowiązujących.[86] Wydaje się wobec tego, że w obecnej sytuacji prawnej,
projekty organizacji ruchu, pomimo, że są ogłaszane przez oznakowanie drogowe, winny
być także promulgowane w dziennikach wojewódzkich.
Publiczny dostęp do projektów organizacji ruchu
Jedną z przesłanek publikacji aktów normatywnych w dziennikach urzędowych jest
umożliwienie dostępu do nich wszystkim zainteresowanym. Ponieważ projekty organizacji
nie są ogłaszane w żadnym dzienniku promulgacyjnym, każdy obywatel powinien mieć
szczególną łatwość zbadania prawidłowości ustawienia określonego oznakowania
drogowego.
Organy samorządu terytorialnego mają obowiązek gromadzenia i udostępniania
zbiorów aktów prawa miejscowego i dodatkowo obowiązek ich archiwizacji.[87] Jednak
powszechny dostęp do projektów organizacji ruchu nie zawsze jest zapewniony. Co
prawda Konstytucja (art. 61) oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej zdają się
gwarantować obywatelskie prawo do wiedzy o sposobie funkcjonowania organów
administracji publicznej,[88] ale w praktyce udostępnianie projektów organizacji ruchu
uzależnione bywa od podania „celu zapoznania się z nimi,” a więc od uznania
administracyjnego. I tak, Starosta Powiatu Kutnowskiego odmówił dostępu do projektu
organizacji ruchu uzasadniając to tym, że „procedura zatwierdzania organizacji ruchu nie
przewiduje udziału stron (…).”[89] Powyższe stanowisko zasadniczo potwierdził Minister
Transportu i Gospodarki Morskiej twierdząc, że „prowadziłoby to w wielu przypadkach do
impasu i niemożliwości wprowadzania zmian również w sytuacjach niezbędnych
(…).”[90] Trudno sobie jednak wyobrazić, aby publiczny wgląd w projekty organizacji
ruchu mógł spowolnić prace planistyczne. Nie narusza to także niczyjego prawa do
prywatności, ponieważ akty te, będąc generalnymi, nie dotyczą konkretnych osób.
Dostęp do projektów powinien być całkowicie swobodny jako gwarancja
transparentności administracji publicznej.[91] Warto nadmienić, że w przypadku aktów
normatywnych idea jawności nie musi być poddana procesowi odrębnej jurydyzacji, czego
nie dostrzegają zarządcy dróg oraz Minister Transportu. Publiczny wgląd do projektów to
nie tyle prawo obywatelskie, ile konstytucyjny obowiązek leżący po stronie organu
ustanawiającego normy prawne. Agnieszka Piskorz-Ryń w artykule o nadużywaniu prawa
do informacji publicznej trafnie zauważyła, że jawność to sposób funkcjonowania organów
władzy publicznej, w którym jej działanie jest przejrzyste dla podmiotów spoza
administracji, a owa przejrzystość może być ograniczona tylko wówczas, gdy leży to
39
Kryptoprawotwórstwo…
w interesie publicznym.[92] Trudno tymczasem podać poważne argumenty na poparcie
tezy, że wgląd do projektów organizacji ruchu służyć może nadużywaniu interesu
publicznego, nawet przyjąwszy, że nie są one aktami normatywnymi. Najprawdopodobniej
stanowisko Ministra do spraw transportu i Starosty Powiatu Kutnowskiego wynika z wciąż
niezmienionej mentalności administracji, która nakazuje z podejrzliwością reagować na
wszelkie postulaty administrowania „w pełnym świetle” jako na nieuprawnioną kontrolę
obywatelską. W rzeczywistości prawne i faktyczne możliwości jakimi dysponuje jednostka
do sygnalizowania nieprawidłowości, a tym samym wpływania na treść projektów
organizacji ruchu, są stosunkowo ograniczone. Ponadto nie można całkowicie negować
sensu jawności dokumentacji dotyczącej organizacji ruchu mając na względzie
potencjalnie katastrofalne konsekwencje przyjęcia nieprawidłowych rozwiązań, które
w przypadku transparentności mogłyby zostać odpowiednio wcześnie zasygnalizowane
przez obywateli.[93]
Osobnym zagadnieniem jest kwestia obywatelskiej inicjatywy prawodawczej
w dziedzinie regulacji drogowych. Mieszkańcy jednostek samorządu terytorialnego mają
ogólnie określone prawo bezpośredniego udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć przez
organy jednostek samorządu terytorialnego,[94] lecz trudno ocenić czy dotyczy ono także
sfery organizowania ruchu drogowego. Prawodawcza dopuszcza wyposażenie
mieszkańców w możliwość zgłaszania projektów uchwał,[95] ale projekty organizacji
ruchu nie należą do tej kategorii aktów normatywnych. Ponadto sposób zredagowania
przepisów wykonawczych dotyczących ustanawiania oznakowania drogowego skłania do
wniosku, że prawodawca dążył do maksymalnego ograniczenia udziału społecznego
w powstawaniu projektów.
Zarządzanie ruchem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad
Osobnej analizie należy poddać projekty organizacji ruchu wydawane przez
Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który jako organ administracji
centralnej nie może wydawać aktów prawa miejscowego.[96] Trudno jest wskazać do
jakiej kategorii aktów normatywnych zaliczyć wydawane przez niego projekty organizacji
ruchu. Problem konstytucyjności zarządzania ruchem przez ten podmiot zostanie
przedstawiony w odrębnym opracowaniu.
Propozycje zmian
Projekty organizacji ruchu są aktami prawa miejscowego ponieważ zawierają normy
o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.[97] Wiążą się z tym określone konsekwencje,
takie jak obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym, zakaz subdelegacji oraz
swobodny dostęp obywateli. Jak wynika a przytoczonych przykładów, praktyka jest
zdecydowanie różna od standardów konstytucyjnych i spowodowana jest w dużej mierze
nieprecyzyjnie lub błędnie sformułowanymi przepisami. Dlatego należy dokonać
niezwłocznie następujących zmian w prawie:
1. Odróżnić ustanawianie prawa od ustawiania oznakowania drogowego poprzez
dodanie do rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem paragrafu 2 ust.
4 o treści: „projekty organizacji ruchu są aktami prawa miejscowego. Ich treść ogłasza
się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Subdelegowanie kompetencji do
zarządzania ruchem jest zakazane.”
Transport Samochodowy 1-2013
2. Umożliwić publiczny wgląd w treść projektów organizacji ruchu poprzez dodanie do
rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem paragrafu 9 ust. 5
w brzmieniu: „Projekty organizacji ruchu udostępniane są wszystkim osobom
zainteresowanym.”
3. Zalegalizować organizowanie ruchu na drogach przez Generalnego Dyrektora Dróg
Krajowych i Autostrad poprzez wykreślenie z art. 94 Konstytucji RP wyrazu
„terenowe.”
Wprowadzenie powyższych zmian powinno wyjaśnić wszystkie poruszone
wątpliwości i ujednolicić standardy tworzenia prawa drogowego.
Dalsze utrzymywanie przez prawodawcę stanu niepewności co do normatywnego
charakteru projektów organizacji ruchu jest groźne nie tylko z punktu widzenia osłabiania
zasady pewności prawa, ale również z powodu dalekosiężnych skutków jakie może to
wywołać dla budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Skutkiem
stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa poprzez niedopuszczalną subdelegację czy też
niedopełnienie obowiązku ogłaszania zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych
może być uznanie aktu za nieważny. W interesie ministra do spraw transportu powinno
być wobec tego szybkie zharmonizowanie rozporządzenia w sprawie warunków
zarządzania ruchem z konstytucyjnymi zasadami prawidłowej legislacji.
LITERATURA:
[1]
[2]
[3]
[4]
[5]
[6]
[7]
[8]
Pismo Starosty Powiatu Kutnowskiego BRM-0560-2/10/12/2001.
dowód w artykule
Por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie
szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad
tym zarządzaniem (Dz.U. 2003 nr 177 poz. 1729).
W dalszej części powołuję się na szereg pism, w których zarządzający ruchem na drogach
nie zgadzają się z tezą, że projekty organizacji ruchu są aktami prawotwórczymi, por.: “(…)
projekt organizacji ruchu drogowego (…) nie jest to akt prawa miejscowego”: Starosta
Powiatu Malborskiego, pismo O.R.I-0551/4/10-1; por. także pismo Starosty Powiatowego w
Pucku, KO-0551-1/2010; oraz uchwałę powiatu zgierskiego z dnia 28 maja 2010 r.: „W tym
stanie rzeczy nie stanowią one aktów normatywnych (…)”: BR.0551-3/10.
Jest to rozpowszechniona w Polsce szkoła teoretycznoprawna; jej główne postulaty zawarte
zostały w monografii Sławomiry Wronkowskiej oraz Zygmunta Ziembińskiego pt.: Zarys
teorii prawa (Poznań: "Ars Boni et Aequi", 1997); por. także Zygmunt Ziembiński, Maciej
Zieliński, Dyrektywy i sposób ich wypowiadania wypowiadania (Warszawa: Zakład
Semiotyki Logicznej Uniwersytetu Warszawskiego „Znak, Język, Rzeczywistość”: Polskie
Towarzystwo Semiotyczne, 1992); Zygmunt Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia
prawoznawstwa prawoznawstwa (Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 1974);
Zygmunt Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa prawoznawstwa (Warszawa:
Wydawnictwo Naukowe PWN, 1980).
Por. dział IV ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 1997 nr 98
poz. 602 z późn. zm.) oraz §23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października
2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących
pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. 2005 nr 217 poz. 1834 z późn. zm.).
Por. wykres relacji między zakresem zastosowania i zakresem normowania normy prawnej
w Zarysie teorii prawa, s. 32.
„Art. 5. 1. Uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się
do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego
41
Kryptoprawotwórstwo…
[9]
[10]
[11]
[12]
[13]
[14]
[15]
[16]
[17]
[18]
[19]
[20]
[21]
[22]
[23]
[24]
[25]
kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów
ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub
znaki drogowe 2. Polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione
do jego kontroli mają pierwszeństwo przed sygnałami świetlnymi i znakami drogowymi. 3.
Sygnały świetlne mają pierwszeństwo przed znakami drogowymi regulującymi
pierwszeństwo przejazdu”: ustawa prawo o ruchu drogowym.
Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, Zarys teorii prawa, s. 155.
W o wiele krótszym czasie niż na przykład podany przez Sławomirę Wronkowską i
Zygmunta Ziembińskiego dla okoliczności określonych indywidualnie: „dane działanie
należy zrealizować o godz. 23.00 dnia 6.XII.1992),” Zarys teorii prawa, s. 26.
Por. Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne (Toruń: Towarzystwo Naukowe
Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, 2009), s. 165.
„To minimum formy musi być zawsze zachowane (np. przez policjanta regulującego ruchem
ulicznym, dającego określone prawem o ruchu drogowym znaki)”: Eugeniusz Ochendowski,
Prawo administracyjne, s. 165.
Wszystkie znaki drogowe oraz sygnały świetlne muszą mieć bowiem podstawę
w odpowiednio przygotowanym i zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu: Organ
zarządzający ruchem ma prawo przeprowadzać kontrole zgodności oznakowania
z zatwierdzoną przez niego organizacją ruchu, por. § 3.1 punkt 7 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz
wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania
ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, §2.
Kategorie dróg określa art. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 z
późn. zm.).
Por. Sławomira Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, część I (Poznań:
"Ars boni et aequi", 2005), s. 55.
„Organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta)”: art. 11a ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95 z późn. zm.).
„Organami powiatu są: 1) rada powiatu, 2) zarząd powiatu”: art. 8 ust. 2 ustawy o
samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578 z późn. zm.).
„Organami samorządu województwa są: 1) sejmik województwa, 2) zarząd województwa”:
art. 15 ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 576 z późn. zm.).
Andrzej Szewc, Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego (Warszawa:
"Difin", 1999), s. 14.
Por. Marek Wierzbowski, Prawo administracyjne (Warszawa : LexisNexis Polska, 2009),
s. 116.
Por. art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Ewolucja kodeksu postępowania administracyjnego potwierdziła ostatecznie odejście od
opierania definicji organu na cechach podmiotu wykonującego władztwo administracyjne
i przejście na kryterium funkcjonalne, por. Marek Wierzbowski, Prawo administracyjne,
s. 113, 115.
Por. elementy składowe aktu normatywnego wymienione i zanalizowane przez Sławomirę
Wronkowską [w] Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, częśc I, s. 39-47.
Eugeniusz Ochendowski uznaje akty planowania za akty o skomplikowanym statusie:
„w systemie źródeł prawa występują akty, których charakter prawny nie zawsze łatwo jest
ustalić. Chodzi tu o akty, które z różnych przyczyn nie w pełni odpowiadają przyjętemu
powszechnie określeniu aktu normatywnego. Dotyczy to zwłaszcza aktów planowania
(planów, programów), aktów budżetowych oraz aktów ustanawiających normy techniczne”:
Prawo administracyjne, s. 125-126. Autor pomija projekty organizacji ruchu drogowego, ale
można sądzić, że zaliczone by zostały właśnie do tej kategorii.
Transport Samochodowy 1-2013
[26]
[27]
[28]
[29]
[30]
[31]
[32]
[33]
[34]
[35]
[36]
[37]
[38]
[39]
[40]
[41]
[42]
[43]
[44]
[45]
[46]
[47]
[48]
[49]
Por. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
z późn. zm.).
Zbigniew Leoński, Marek Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego
i prawa budowlanego (Poznań: Wydaw. Wyższej Szkoły Bankowej, 1997), s. 91.
„Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego”: art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym.
Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 127.
Szerzej reguły inferencyjne omawia Leszek Nowak w książce pt.: Interpretacja prawnicza
(Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1973), szczególnie rozdz. V, VI, VII.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych
warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym
zarządzaniem, §1.2.2.
„Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności
organizacyjno technicznych, w szczególności: d) zatwierdzanie organizacji ruchu”: §2.1.
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych
warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym
zarządzaniem.
Por. Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 155.
Marek Wierzbowski, Prawo administracyjne, s. 322-324.
Pismo z Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego: WS.V 5310/12/2001 w odpowiedzi na skargę
autora.
Pismo Starosty Powiatu Malborskiego, O.R.I-0551/4/10-1.
Odpowiedź Ministra na zarzuty autora nie odnosiła się do kwestii prawotwórstwa projektów
organizacji ruchu drogowego: pismo TS11-4415/21/01.
Jerzy Oniszczuk, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986-1996 (Warszawa:
Wydaw. Sejmowe: Kancelaria Sejmu, 1998), s. 22-28.
„O dopuszczalności skargi nie decyduje nazwa aktu, ale jego zawartość”: wyrok NSA z dnia
28 kwietnia 1997 r. (II SA/Kr 2021/96).
Postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 1987 r. (SAB/Wr 87), oraz postanowienie WSA
w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2006 r. (II SAB/Go 25/05).
Jan Zimmermann, Prawo administracyjne (Kraków: Zakamycze, 2005), s. 343.
Por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r. (III SA/Kr 107/09).
Orzeczenie NSA w Katowicach z dnia 11 marca 1992 r. (SA/Ka 117/92).
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r.
w sprawie zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. 1992 nr 97 poz. 485); rozporządzenie
Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych
warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. 1999 nr 66 poz. 748); rozporządzenie
Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie
szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. 2000 nr 90 poz. 1006).
Jest to o tyle zagadkowe, że już w 2001 roku Minister zapewnił, że rozporządzenie jest
szczegółowo analizowane m.in. pod kątem zgodności z Konstytucją przez Rządowe Centrum
Legislacji, por. pismo Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej: TS11-4415/21/01.
Por. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 21 kwietnia 2010 r. (II SAB/Ke 14/10); wyrok
NSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 1992 r. (SA/Wr 660/92); orzeczenie NSA w Krakowie
z dnia 28 kwietnia 1997 r. (II SA/Kr 2021/96).
Ta swoista niekonsekwencja budzi krytykę doktryny, por. glosę W. Chróścielewskiego do
wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 1997 r. (II SA/Kr 2021/96).
Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r. (II SA/Bd 484/09).
Por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r. (I OSK 669/06) oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia
21 lutego 2008 r. (II SA/Ol 29/08).
43
Kryptoprawotwórstwo…
[50]
[51]
[52]
[53]
[54]
[55]
[56]
[57]
[58]
[59]
[60]
[61]
[62]
[63]
[64]
[65]
[66]
[67]
[68]
[69]
[70]
[71]
[72]
[73]
[74]
„Projekt organizacji ruchu, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. nie
tworzy jednak bezpośrednio obowiązków dla obywateli czy innych podmiotów
usytuowanych w sferze zewnętrznej organu. Nie mają oni zatem obowiązku
podporządkowania się zatwierdzonemu projektowi”: postanowienie WSA w Warszawie z
dnia 15 maja 2007 r. (VI SAB/Wa 36/06);
Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2007 r. (III SA/Łd 415/07) oraz wyrok
WSA we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2010 r. (III SA/Wr 445/09).
Wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r. (K 21/98).
Sławomira Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, część I, s. 26.
Szerzej porusza to Marek Szewczyk w artykule „Prawo miejscowe w świetle przepisów
Konstytucji,” Przegląd Legislacyjny, 1997, nr 4.
Eugeniusz Ochendowki, Prawo administracyjne, s. 101-102.
Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa
miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego
i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27
września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r.
w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt
II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II
SA/Wr 745/06; II SA/Kr 1688/11 - Wyrok WSA w Krakowie2012-01-23
artykuł
Por. ustawę prawo o ruchu drogowym, art. 10.
Ustawa o samorządzie województwa, art. 18.
Wyrok TK z dnia 1 dnia grudnia 1998 r. (K 21/98).
“(…) Zatwierdzenie projektów organizacji ruchu należy do kompetencji Prezydenta Miasta
Wałbrzycha, a nie do Rady Miejskiej Wałbrzycha. Prezydent – w myśl obowiązujących
przepisów – nie tworzy prawa miejscowego”: Pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej
Wałbrzycha z dnia 28 marca 2001 r.: Ldz. BRM. 0562-09/2001.
Art. 11a zmieniony przez art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 20002 r. o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. 2002 nr 113 poz. 984).
Pismo Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 28 lutego 2001 r., IIE/NO/0717/01.
„Projekt organizacji ruchu zawiera normy abstrakcyjne i generalne, ponieważ skierowany
jest do uczestników ruchu drogowego, czyli do nieograniczonej liczby osób”: Pismo
Przewodniczącego Rady Miejskiej Wałbrzycha: Ldz. BRM. 0562-09/2001.
Por. Biuletyn KKZN nr XL, s. 12.
Szerzej na temat źródeł prawa pisze na przykład Sławomira Wronkowska, „Koncepcje źródeł
prawa,” Rzeczpospolita, nr 157, s. 15; oraz „System źródeł prawa w nowej Konstytucji,”
Biuletyn RPO, 2000, nr 38.
Czynią tak na przykład Prezydent Warszawy, Bydgoszczy, Szczecina, Starosta Kutnowski,
Wojewoda Podlaski i Lubuski.
Pismo z Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego, WS.V 5310/12/2001, w odpowiedzi na skargę
autora.
Pismo B.S.I.0551-5/2001.
Pismo B.S.I.0551-5/2001.
„Określony w rozporządzeniu charakter czynności zatwierdzającej organizację ruchu jako
organizacyjno-technicznej, wyłącza zakwalifikowanie go do jednego z aktów lub czynności
(prawotwórcze – przyp. autora)”: Pismo Starosty Powiatowego w Malborku:
O.R.I.-0551/4/10-1.
Pismo PON.III.0551A-11/01.
Pismo Przewodniczącego Rady Powiatu Zgierskiego: BR.0551-3/10.
„Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników
kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym
zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień
Transport Samochodowy 1-2013
[75]
[76]
[77]
[78]
[79]
[80]
[81]
[82]
[83]
[84]
[85]
[86]
[87]
[88]
[89]
[90]
[91]
[92]
[93]
[94]
[95]
[96]
i zaświadczeń”: art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz.
168 z póżn. zm.).
Pismo L.dz. 901/01.
Por. na przykład stanowisko Zbigniewa Leońskiego [w] Rola materialnego prawa
administracyjnego a ochrona praw jednostki (Poznań: Wydawnictwo Wyższej Szkoły
Bankowej, 1998), s. 35.
Wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. (II GSK 273/09); por. także wyrok TK z dnia 19 maja
1998 r. (U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46); wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r. (II SA/Kr
1014/98); wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1996 r. (II SA 315/95); wyrok NSA z dnia
10 stycznia 1995 r. (SA.Kr2564/94); wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 r. (II SA 1673/93).
W przedmiotowej sprawie, rada gminy subdelegowała uprawnienia prawotwórcze na organ
wykonawczy (prezydenta miasta), co zostało unieważnione przez sąd: wyrok NSA z dnia
7 listopada 2008 r. (II OSK 1209/08).
Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2000
nr 62 poz. 718 z późn. zm.).
Por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r. (II SA/Sz 58/10).
Pismo L.dz. BRM. 0562-09/2001.
Pomijam tutaj problemy konstytucyjne związane z art. 88 ustawy zasadniczej.
„(…) akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt
braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa
miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji”: wyrok WSA
w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2009 r. (III SA/Kr 1090/08).
Ustawa o samorządzie powiatowym, art. 44 ust. 1 (obowiązujący do dnia 31 grudnia 2000 r.),
obecnie art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych.
Por. § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie
szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad
tym zarządzaniem.
Por. na przykład art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
§ 9.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie
szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad
tym zarządzaniem.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Pismo BRM-0560-2/10/12/2001.
Pismo TS11-4415/21/01.
“Aktom prawnym właściwie opublikowanym przysługuje cecha jawności i powszechnej
dostępności a w stosunku do takich aktów strony nie mogą podnosić skutecznie zarzutu
nieznajomości prawa”: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r. (II SA/Gl 365/10).
Agnieszka Piskorz-Ryń, „Nadużywanie prawa do informacji publicznej –uwagi de lege lata
i de lege ferenda,” Kontrola Państwowa nr 6 (323), listopad-grudzień 2008, s. 39.
Szerzej o kontroli społecznej działania administracji pisze Jacek Jagielski [w] „Współczesna
kontrola społeczna (obywatelska) nad administracją publiczną,” Kontrola Państwowa nr 1
(300), styczeń-luty 2005, s. 39-56.
Por. Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Wiesław Kisiel, Prawo samorządu
terytorialnego w Polsce (Warszawa: LexisNexis, 2006), s. 123-130.
Szerzej pisze o tym Alina Miru w artykule „Obywatelska inicjatywa ustawodawcza,”
Samorząd Terytorialny 1-2/2010, s. 33.
W świetle art. 94 Konstytucji RP, organami upoważnionymi do stanowienia aktów prawa
miejscowego są organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji
rządowej. Tym samym wyłączono organy centralne z kręgu uprawnionych do stanowienia
prawa miejscowego.
45
Kryptoprawotwórstwo…
[97]
„(…) Jeżeli akt prawmy (…) (o zasięgu terenowym -przyp. autora) zawiera co najmniej jedną
normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa
miejscowego": orzeczenie NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. (SA 2160/01).