zwalnianie z obowiązku zawarcia w projekcie linii

Krzysztof Kowalski
ZWALNIANIE Z OBOWIĄZKU ZAWARCIA
W PROJEKCIE LINII BRZEGU
WYMAGANYCH PRAWEM INFORMACJI
Wrocław 2011 r.
Copyright ©
by Krzysztof Kowalski
Wrocław 2011
Autor
Krzysztof Kowalski
[email protected], tel. 691 518 089
_____________________________________________________________
Stan prawny na dzień 25 stycznia 2011 r.
Opublikowane na zasadach licencji Creative Commons 3.0 Polska
Uznanie autorstwa - Użycie niekomercyjne - Na tych samych warunkach
Dozwolone: - Kopiowanie - Rozpowszechnianie - Odtwarzanie - Wykonywanie - Tworzenie utworów
zależnych
Autor w żadnym wypadku nie odpowiada na żadnej podstawie prawnej za żadne szczególne,
przypadkowe lub następcze szkody wynikłe z wykorzystania utworu. Autor nie składa żadnych
zapewnień oraz nie udziela żadnych gwarancji a także wyłącza rękojmię, czy to wyraźną,
dorozumianą czy inną, w szczególności dotyczących możliwości korzystania z utworu zgodnie z
jego przeznaczeniem, przeznaczenia utworu do konkretnego celu, co do tego, że nie narusza on
praw innych osób, braku jawnych lub ukrytych wad, dokładności, występowania lub
niewystępowania wad widocznych jak i ukrytych.
Grunt i woda .pl
Zwalnianie z obowiązku zawarcia w projekcie
linii brzegu wymaganych prawem informacji
K. Kowalski
WPROWADZENIE
Jednym z ważniejszych procesów prawno-administracyjnych uregulowanych przepisami Prawa
wodnego jest ustalanie linii brzegu wód naturalnych. Linia brzegu stanowi granicę prawną wód. Podstawą
ustalenia linii brzegu jest projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Projekt
ten składa się z części opisowej oraz mapowej. Zawartość projektu jest unormowana przez przepisy Prawa
wodnego obligujące wnioskodawcę do sporządzenia rzetelnego opracowania, które stanowić będzie
podstawę wydania decyzji administracyjnej ustalającej linię brzegu. Wymogi ustawowe mają za zadanie
wymuszać minimalną merytoryczną jakość projektów linii brzegu, co ma się przekładać na poziom
postępowań administracyjnych i kończących je decyzji. Ze względów praktycznych ustawodawca dał
możliwość organom prowadzącym postępowanie zwalniania wnioskodawców z obowiązku zawarcia w
projektach linii brzegu niektórych wymaganych przez Prawo wodne informacji. Wynika to głównie z faktu, że
przyjęty w projektowaniu sposób ustalenia linii brzegu zależny jest od charakteru koryta cieku lub
naturalnego zbiornika i determinuje rodzaj informacji niezbędnych do prawidłowego jej zaprojektowania. Z
drugiej jednak strony zbiór obligatoryjnych informacji jest na tyle klarowny i ściśle powiązany z metodyką
ustalania linii brzegu, że przewidziana w Prawie wodnym procedura zwalniania sprawia wrażenie
ustanowionej na siłę i niepotrzebnie biurokratyzującej postępowania administracyjne.
USTAWOWE WYMOGI W STOSUNKU DO PROJEKTU LINII BRZEGU
Organ ustalający linię brzegu przeprowadza postępowanie administracyjne na podstawie projektu
rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (projekt linii brzegu), który jest podstawą
wydania decyzji. Projekt ten jest opracowaniem składającym się z części opisowej oraz mapowej. Wymogi
ustawowe co do zawartości projektu wymienia art. 15 ust. 3 Prawa wodnego (dosłownie przytoczono je w
poniższej tabeli).
Tabela 1. Ustawowe wymogi co do zawartości projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od
gruntów przyległych
Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych
Część opisowa (art. 15 ust. 3 pkt 1)
Część mapowa (art. 15 ust. 3 pkt 2)
oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego
siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia
projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu
prawnego nieruchomości objętych projektem z
oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich
siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na
mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli
regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy
zasadniczej, w skali, w jakiej sporządzony jest
projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali
1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:
a) punktów
stałych
osnowy
poziomej
Grunt i woda .pl
3
Zwalnianie z obowiązku zawarcia w projekcie
linii brzegu wymaganych prawem informacji
K. Kowalski
Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych
Część opisowa (art. 15 ust. 3 pkt 1)
gruntach przylegających do projektowanej linii
brzegu
Część mapowa (art. 15 ust. 3 pkt 2)
nawiązanych do sieci państwowej,
b) granicy stałego porostu traw,
c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i
wysp,
d) proponowanej linii brzegu
Przepisy Prawa wodnego starają się wymusić właściwą jakości sporządzanych projektów rozgraniczenia
gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stąd też wymagają zawierania w nich wszystkich
informacji, niezbędnych do prawidłowego ustalenia linii brzegu. Część opisowa projektu obejmuje m. in.
podstawowe dane o wnioskodawcy, opis sposobu projektowania linii brzegu, stan prawny gruntów, które
objęte są projektem linii brzegu (dane katastralne skonfrontowane z danymi zawartymi w księgach
wieczystych, niezbędne do ustalenia stron postępowania). Ponadto opis projektu może zawierać inne
informacje istotne w tego typu postępowaniu administracyjnym, takie jak np.: dane techniczne budowli i
urządzeń wodnych objętych zakresem ustalenia linii brzegu. Podobnie rzecz ma się z częścią mapową
projektu. Oprócz informacji podstawowej, będącej zwykłą treścią mapy zasadniczej, wnioskodawca może
załączyć również treść tematyczną pozwalającą lepiej zobrazować przebieg linii brzegu.
Stosując wykładnię literalną wobec art. 15 ust. 3 Prawa wodnego można stwierdzić, że informacje,
które powinien zawierać projekt rozgraniczenia gruntów są obligatoryjne. Świadczy o tym użycie
zastrzeżenia, które odwołuje do art. 15 ust. 4 Prawa wodnego, gdzie ustawodawca daje możliwość organowi
zwolnić wnioskodawcę z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3.
Wynika z tego jasno, że informacje zawarte w ust. 3 są obligatoryjne, gdyż w przeciwnym razie procedura
zwalniania nie miałaby sensu. Niezamieszczenie w projekcie informacji, o których mowa w ust. 3 (bez
uzyskania zwolnienia) skutkuje wadą dokumentacji uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie
ustalenia linii brzegu. Taka wykładnia wydaje się być również zgodna z intencją ustawodawcy. Zakładając że
chciał on zapewnić właściwą jakość projektów linii brzegu, musiał wymóc na wnioskodawcy (poprzez
kontrolę organu) rzetelność w jego wykonaniu. Przygotowanie projektu rozgraniczenia gruntów bez pełnego
zakresu informacji oraz przy braku decyzji zwalniającej z zawarcia w projekcie niektórych danych, powoduje,
że projekt taki jest niezgodny z wymogami Prawa wodnego, a zatem formalnie nie może być podstawą
ustalenia linii brzegu. Decyzje wydane na podstawie tak przygotowanych projektów są łatwe do podważenia
(np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1159/08).
„Nie do zaakceptowania jest także projekt rozgraniczenia dostarczony przez Regionalnego
Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , dotyczący rozgraniczenia w/w gruntów pokrytych wodami
potoku S. od gruntów przyległych ponieważ nie spełnia on wymogów z art. 15 ust. 3 pkt 2
Prawa wodnego. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ l
instancji nie zwolnił w drodze decyzji wnioskodawcy z obowiązku zawarcia wymaganych ust. 3
informacji. Jak stwierdził Sąd w przedłożonym w aktach administracyjnych sprawy brak mapy
inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowanej kopii mapy
zasadniczej w skali w jakiej sporządzony jest projekt, lub w skali 1:5000 albo 1:2000 z
wykazaniem proponowanej linii brzegu oraz wskazaniem punktów stałych osnowy poziomej
nawiązującej do sieci państwowej.”
4
Grunt i woda .pl
Zwalnianie z obowiązku zawarcia w projekcie
linii brzegu wymaganych prawem informacji
K. Kowalski
PROCEDURA USTALANIA LINII BRZEGU Z ZASTOSOWANIEM ZWOLNIENIA Z
ZAWARCIA NIEKTÓRYCH INFORMACJI W PROJEKCIE ROZGRANICZENIA
GRUNTÓW
Przygotowanie poprawnego projektu rozgraniczenia gruntów nie zawsze wymaga zawarcia
wszystkich informacji wymienionych w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Czasami z przyczyn obiektywnych nie
jest możliwe pozyskanie niektórych danych, co mogłoby powodować niemożność ustalenia linii brzegu.
Charakter niektórych cieków nie wymaga wręcz wykazywania wszystkich danych, o których mowa w Prawie
wodnym. Przykładowo, dla cieków uregulowanych, dla których przyjęto sposób ustalenia linii brzegu zgodnie
z art. 15 ust. 7, tj. zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnych, niewiele do postępowania wniesie granica
stałego porostu traw, czy też krawędź brzegu. W takiej sytuacji wnioskodawca, przed złożeniem wniosku o
ustalenie linii brzegu, powinien uzyskać decyzję zwalniającą z obowiązku zawarciach w projekcie
nieistotnych danych. Wniosek o zwolnienie kieruje się do organu właściwego dla ustalenia linii brzegu w
danym przypadku. Wniosek powinien być uzasadniony, gdyż organ wydaje decyzję po zbadaniu jego
zasadności pod kątem wpływu zwolnienia na prawidłowe ustalenie linii brzegu. W przypadku racjonalnych
wątpliwości organ może odmówić zwolnienia. Uzyskanie decyzji zwalniającej z obowiązku zawarcia w
projekcie rozgraniczenia gruntów niektórych informacji pozwala wnioskodawcy złożyć podanie o ustalenia
linii brzegu, załączając projekt niezawierający danych, na które uzyskał zwolnienie. Wówczas dopiero może
zostać wszczęte właściwe postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu.
Z powyższego wynika, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z postępowaniami
dwuetapowymi. Każdy z etapów zakończony jest wydaniem decyzji administracyjnej, a zatem (ze względu
na brak szczegółowych uregulowań) wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z
wytycznymi KPA. Nasuwa się zatem pytanie, czy w jednej sprawie (ustalenie linii brzegu) konieczne jest tak
rozwlekłe postępowanie, które wobec ciągłych narzekań na opieszałość administracji angażuje dodatkowy
czas i uwagę organów?
ANALIZA RACJONALNOŚCI I OPTYMALIZACJA PROCEDURY ZWALNIANIA Z
ZAWARCIA NIEKTÓRYCH INFORMACJI W PROJEKCIE LINII BRZEGU
Racjonalność opisanego wyżej rozwiązania musi budzić zastanowienie w obliczu faktu, że oba
postępowania prowadzone są przez ten sam organ (nawet przez tego samego urzędnika) i zwykle w krótkim
odstępie czasu. Zatem nasuwa się pytanie czy nie można uprościć tej procedury? W odpowiedzi
zaproponować można następujące rozwiązania:
• zlikwidowanie etapu zwalniania i włączenie go do właściwego postępowania w sprawie linii brzegu,
• zlikwidowanie etapu zwalniania poprzez stworzenie katalogu informacji obligatoryjnych
(niepodlegających zwolnieniu), i katalogu danych obowiązkowych dla konkretnego sposobu
ustalania linii brzegu,
• pozostawienie procedury zwalniania z jednoczesnym ograniczeniem katalogu informacji mu
podlegających.
Pierwsza propozycja ma na celu połączenie w jedno postępowanie zwalniania i ustalania linii brzegu.
Grunt i woda .pl
5
Zwalnianie z obowiązku zawarcia w projekcie
linii brzegu wymaganych prawem informacji
K. Kowalski
W takim przypadku spełnianie przez projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów
przyległych, minimalnych wymagań niezbędnych do ustalenia linii brzegu w danym przypadku,
przeprowadzane byłoby w toku ustalania linii brzegu. Wnioskodawca składałby projekt wraz z uzasadnienie
niezawarcia w nim niektórych informacji. Gdy organ lub strony uznałyby, że niewykazanie niektórych danych,
o których mowa w ustawie, utrudnia ocenę racjonalności ustalenia linii brzegu w sposób przedstawiony we
wniosku, organ mógłby wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia projektu, zawieszają jednocześnie
postępowanie. Ponowne wszczęcie postępowania następowałoby w chwili złożenia poprawionego projektu
linii brzegu. Takie rozwiązanie wymagałoby zmian legislacyjnych polegających na stworzeniu przepisu
umożliwiającego organowi wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia projektu w trakcie trwającego
postępowania administracyjnego.
Za takim modelem przemawia kilka istotnych argumentów. Jak wynika z praktyki, zainteresowanie
stron postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu skupia się głównie na etapie, w którym przedstawiany
jest przebieg linii brzegu. Ze zrozumiałych względów, z punktu widzenia właściciela nieruchomości, na której
projektowana jest linia brzegu, ta część całego procesu jest najistotniejsza. Stąd też nie wyraża on
zainteresowania postępowaniem w sprawie zwolnienia wnioskodawcy z zawarcia niektórych danych w
projekcie linii brzegu, zamykając sobie tym samym drogę do wpływu na jego kształt. Ponadto wnioskujący o
zwolnienie nie jest obowiązany do załączenia do wniosku jakiejkolwiek dokumentacji, co sprawia, że
postępowanie to może mieć charakter czysto teoretyczny. Organ może nie być w stanie ocenić racjonalności
wniosku, nie posiadając szczegółowej wiedzy o charakterze obiektu. Wynika z tego, że wnioskujący musi
dostarczyć organowi pełną informację na temat obiektu mającego być przedmiotem ustalenia linii brzegu
wraz ze wskazaniem sposobu jej ustalenia. W istocie odpowiada to sporządzeniu i przedłożeniu organowi
gotowego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, a zatem pełnej
dokumentacji do ustalenia linii brzegu.
Innym sposobem zoptymalizowania administracyjnego procesu ustalania linii brzegu może być
weryfikacja katalogu informacji, które mogą podlegać zwolnieniu w taki sposób, aby wyodrębnić te które
zawierać powinien każdy projekt linii brzegu (obligatoryjne) oraz te, które są istotne z punktu widzenia
wybranego sposobu ustalania linii brzegu. Analizując rodzaj danych, które mogą podlegać zwolnieniu można
zauważyć, że część z nich ma charakter podstawowy z punktu widzenia postępowania (tj.: proponowana
linia brzegu, przyjęty sposób ustalenia linii brzegu), a ich niezałączenie dyskwalifikuje projekt jako taki.
Kolejne są na tyle oczywiste jak np. dane wnioskodawcy, albo łatwe do ustalenia jak stan prawny
nieruchomości (powszechność ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych), lub wynikające z redakcji mapy jak
punkty stałe państwowej osnowy poziomej (obligatoryjna treść mapy zasadniczej, na której projektuje się
linię brzegu – vide Instrukcja Techniczna K-1 „Mapa zasadnicza” wprowadzonej do stosowania
rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie
standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.
U. Nr 30, poz. 297)), przymuliska, odsypiska i wyspy (fakultatywna treść mapy zasadniczej), że trudno
znaleźć argumenty mogące uzasadnić niemożność ich wykazania w projekcie. Płynie z tego wniosek że
informacje te powinny mieć charakter obowiązkowy dla każdego rodzaju projektu, niezależnie od przyjętego
sposobu ustalenia linii brzegu. Pozostałe informacje, takie jak np. krawędź brzegu, granica stałego porostu
traw, są istotne tylko przy postępowaniach o określonym sposobie ustalania linii brzegu. Granica stałego
porostu traw jest ważna, gdy wzdłuż niej projektuje się linię brzegu. Ustalając linię brzegu inną metodą (np.
wyraźną krawędzią brzegu) przy obecnym stanie prawnym należałoby uzyskać decyzję zwalniającą z
zamieszczenia granicy stałego porostu traw w projekcie, mimo iż nie ma ona w tym wypadku większego
znaczenia. Dane tego typu powinny być wymagane tylko w postępowaniach, w których przyjęty sposób
ustalenia linii brzegu tego wymaga. Wśród nich wymienić można jeszcze: linię przecięcia się zwierciadła
wody z gruntem przy stanie średnim z ostatnich 10 lat oraz granicę plantacji wikliny.
Największe trudności w zakwalifikowaniu do właściwej kategorii budzi stan stosunków wodnych na
gruntach przyległych do linii brzegu. Jest to informacja hydrologiczna o charakterze uniwersalnym. Powinna
6
Grunt i woda .pl
Zwalnianie z obowiązku zawarcia w projekcie
linii brzegu wymaganych prawem informacji
K. Kowalski
zatem być obligatoryjna. Niemniej jednak jej znaczenie dla prawidłowego ustalenia linii brzegu nie zawsze
jest istotne. Dla cieków naturalnych o wyraźnym brzegu lub uregulowanych, stan stosunków wodnych na
gruntach przyległych nie wpływa na przebieg linii brzegu.
Z przedstawionego powyżej rozróżnienia informacji zamieszczanych w projekcie linii brzegu na
obligatoryjne i wymagane tylko przy konkretnym sposobie jej ustalania, można wywnioskować jeszcze jedno
rozwiązanie, które usprawniłoby proces ustalania linii brzegu. Metoda ta polegałaby na pozostawieniu
obowiązku uzyskania decyzji zwalniającej, ale wyłącznie do danych obowiązkowych (również z punktu
widzenia wybranego sposobu ustalenia linii brzegu). Mając na uwadze, że informacje te są natury
podstawowej lub łatwe do ustalenia i zamieszczenia w projekcie, wniosek o zwolnienie z ich zamieszczenia
miałby miejsce tylko w sytuacji wyjątkowej i uzasadnionej, np. brak w ewidencji gruntów danych o miejscu
zamieszkania właściciela nieruchomości (informacje nieaktualne), stan wody uniemożliwiający geodezyjną
inwentaryzację wysp lub przymulisk, itp.
PODSUMOWANIE
Omówione wyżej zagadnienie optymalizacji administracyjnego procesu ustalania linii brzegu ma na
celu wskazanie możliwości jego usprawnienia i przyspieszenia. Konieczność uzyskania przez wnioskodawcę
decyzji zwalniającej z zawarcia w projekcie linii brzegu niektórych danych wymaganych przez Prawo wodne
wydłuża postępowania i niepotrzebnie angażuje organy administracji, co nie ma dużego wpływu na jakość
projektów. Widoczne jest to szczególnie, gdy zwolnienie dotyczy informacji, która z punktu widzenia
przyjętego sposobu ustalania linii brzegu nie ma żadnego znaczenia (np. linia stałego porostu traw podczas
gdy ciek jest uregulowany). Stąd też warto zastanowić się nad zmianą przepisów w taki sposób, aby
odpowiadały one realiom ustalania linii brzegu.
Grunt i woda .pl
7