docPlanowanie operacyjne w miastach polskich. Problem planowania
download 
Reklamacja Transkrypt
Planowanie operacyjne w miastach polskich. Problem planowania
Planowanie operacyjne w miastach polskich... A R T Y K U £ Y Człowiek i Środowisko 34 (3-4) 2010, s. 5-30 Teresa Topczewska PLANOWANIE OPERACYJNE W MIASTACH POLSKICH. PROBLEM PLANOWANIA ZINTEGROWANEGO1 ABSTRAKT Zgodnie z wytycznymi Wspólnoty Europejskiej gminy miejskie, aplikujące o środki unijne na dofinansowanie realizacji określonych projektów, są zobowiązane do sporządzenia odpowiednich planów operacyjnych o charakterze zintegrowanym (planu rozwoju lokalnego, programu rewitalizacji, planu rozwoju transportu publicznego). W artykule przedstawiono wyniki analizy planów/programów operacyjnych pięciu dużych miast (Bydgoszczy, Katowic, Krakowa, Lublina, Poznania) z punktu widzenia zintegrowanego sposobu podejścia do ich opracowania i wdrażania. Sformułowano wnioski odnośnie rozwoju zintegrowanego planowania w polskich miastach. Wprowadzenie W wysoko rozwiniętych krajach UE w zarządzaniu rozwojem miast stosowane jest współcześnie zintegrowane planowanie (planowanie przestrzenne zintegrowane z planowaniem społeczno-gospodarczym i szeroko 1 W artykule przedstawiono niektóre wyniki badań autorki w problemie badawczym nr 3 „Zintegrowane planowanie rozwoju i rewitalizacji miast – studia i propozycje”, zrealizowanym w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie w latach 2009-2010 w ramach jego działalności statutowej. 5 Teresa Topczewska uspołecznione) jako instrument realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, sprzyjające integracji przestrzeni europejskiej. Zintegrowane planowanie rozwoju i rewitalizacji miast umożliwia prowadzenie działań kompleksowych przez różne podmioty (publiczne i prywatne) w formie partnerstwa. Pozwala rozwiązywać wiele nowych problemów miejskich, które pojawiły się w związku z upadkiem tradycyjnego przemysłu i procesami globalizacji. Dzięki zintegrowanemu planowaniu i zarządzaniu miasta dokonują jakościowej przebudowy ich struktury przestrzennej, społecznej i gospodarczej. Podnoszą jakość przestrzeni publicznych, miejsc zamieszkania, pracy, obsługi i rekreacji, systemów transportu. W wielu dokumentach UE, a zwłaszcza w dokumentach Europejskich Konferencji Ministrów Odpowiedzialnych za Planowanie Przestrzenne i Regionalne2, zalecane jest zintegrowane planowanie, nawiązujące do idei zrównoważonego, trwałego rozwoju. Zgodnie ze wskazaniami WE wykorzystanie funduszy unijnych na kompleksowy rozwój polskich miast (gmin) zostało uwarunkowane przygotowaniem zintegrowanych planów/programów operacyjnych3, a mianowicie: lokalnego planu rozwoju, lokalnego programu rewitalizacji, planu rozwoju transportu publicznego (w aglomeracjach miejskich). Wymienione plany/programy dołączane są do wniosków o dofinansowanie środkami UE projektów w zakresie rozwoju infrastruktury społecznej i technicznej, rewitalizacji obszarów zdegradowanych/kryzysowych oraz rozwoju transportu publicznego (w aglomeracjach miejskich). W celu wyjaśnienia, jak miasta radzą sobie z kwestią zintegrowanego planowania rozwoju w istniejących uwarunkowaniach prawnych i instytucjonalnych (rozdziału planowania przestrzennego od planowania społeczno-gospodarczego), badaniem objęto plany/programy operacyjne 2 Są to: Deklaracja Urban Charter (1992), Karta Europejskich Miast w Kierunku Zrównoważonego Rozwoju (1994), Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego – w Kierunku Zrównoważonego Rozwoju Przestrzeni Europejskiej (1999), Główne Zasady Zrównoważonego Rozwoju Przestrzennego Kontynentu Europejskiego (2000), Aquis Urban (2004), Porozumienie z Bristol (2005), Agenda Terytorialna UE – w Kierunku Bardziej Konkurencyjnej i Zrównoważonej Europy Zróżnicowanych Regionów (2007), Karta Lipska w Sprawie Zrównoważonych Miast Europejskich (2007), Deklaracja z Toledo (2010) [G. Korzeniak, 2010]. 3 W procesie planowania jednostki terytorialnej wyróżnia się trzy poziomy: strategiczny (o najdłuższym horyzoncie czasowym, najszerszym zakresie oddziaływania decyzji i najwyższym szczeblu podejmowania decyzji), taktyczny (o średnim horyzoncie czasowym i zakresie oddziaływania oraz pośrednim szczeblu zarządzania), operacyjny (o krótkim horyzoncie czasowym i zakresie oddziaływania oraz niskim szczeblu zarządzania) [W. Kłosowski, Warda 2001]. 6 Planowanie operacyjne w miastach polskich... 5 dużych miast: Bydgoszczy, Katowic, Krakowa, Lublina, Poznania. Wymienione miasta posiadają strategie rozwoju, określające politykę władz samorządowych. Plany/programy operacyjne zostały sporządzone lub zaktualizowane po 2006 r.; przy ich opracowaniu wykorzystano dorobek pierwszego okresu (z lat 2004-2006) tworzenia zintegrowanych planów/ programów operacyjnych. Programy rewitalizacji dotyczą całości miasta oraz obszarów wytypowanych do rewitalizacji. Zastosowano następującą procedurę badawczą: – studia doświadczeń wybranych krajów „starej” UE (Niemiec, Francji, W. Brytanii) w zakresie zintegrowanego planowania rozwoju miast4; – analiza i ocena wskazań lub wytycznych odnośnie zintegrowanego planowania rozwoju miast, zawartych w dokumentach i publikacjach (unijnych i krajowych); – analiza i ocena 3 rodzajów planów/programów operacyjnych (planu rozwoju lokalnego, programu rewitalizacji, planu rozwoju transportu publicznego) z punktu widzenia zintegrowanego sposobu podejścia do ich opracowania. 1. Ujęcie kwestii zintegrowanego planowania rozwoju/rewitalizacji w dokumentach i publikacjach krajowych i unijnych 1.1. Wskazania Ministerstwa Gospodarki i Pracy na lata 2004-2006/2008 W dokumencie Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) Ministerstwo Gospodarki i Pracy – zgodnie z wytycznymi WE – wskazało trzy rodzaje zintegrowanych planów lub programów, które powinny przygotować gminy miejskie aplikujące o środki unijne na realizację określonych projektów, a mianowicie: 1) Plan rozwoju lokalnego – projekty w ramach Działania 3.2. „Obszary podlegające restrukturyzacji”; 2) Program rewitalizacji terenów miejskich/ poprzemysłowych/powojskowych – projekty w ramach Działania 3.3. „Zdegradowane obszary 4 Wyniki studiów literatury przedstawiono w artykule „Zintegrowane planowanie rozwoju i rewitalizacji miast w wybranych krajach starej UE i w Polsce”, opublikowanym w nr 1-2/2010 kwartalnika Człowiek i Środowisko. 7 Teresa Topczewska miejskie, poprzemysłowe i powojskowe”. 3) Plan rozwoju transportu publicznego – projekty w ramach Działania 1.1. „Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportu” (Poddziałanie 1.1.2. „Infrastruktura transportu publicznego”) oraz Działania 1.6. „Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach”. W ZPORR przedstawiono rodzaje projektów rewitalizacyjnych kwalifikujących się do wsparcia funduszami unijnymi, a mianowicie: uwzględniające kompleksowe działania techniczne oraz dotyczące modernizacji, rozbudowy lub budowy na obszarach i w obiektach rewitalizowanych podstawowej infrastruktury. Zaznaczono, że priorytetowo będą traktowane projekty, które przyczynią się do rozwoju działalności gospodarczej i zatrudnienia. Nie mogły być wsparte środkami UE projekty dotyczące substancji mieszkaniowej. W dokumencie Uzupełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 uszczegółowiono ustalenia odnośnie zintegrowanych planów/programów dla obszarów miejskich. Plan rozwoju lokalnego, wymagany w ramach działania 3.2., powinien być przygotowany „w formule partnerstwa”. Powinien zawierać co najmniej: opis aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej na obszarze objętym planem, opis planowanych zadań inwestycyjnych oraz plan finansowy. Projekty powinny mieć wpływ na zwiększenie atrakcyjności gospodarczej i inwestycyjnej obszaru oraz tworzyć warunki do wzrostu zatrudnienia. W Lokalnym programie rewitalizacji należy wyznaczyć obszary poddawane rewitalizacji (z uwzględnieniem poziomu: bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, wykształcenia mieszkańców, degradacji technicznej infrastruktury i budynków, zanieczyszczenia środowiska naturalnego). Program powinien zawierać: opis niezbędnych działań dla rozwoju gospodarczego rewitalizowanych obszarów, proponowane sposoby rozwiązywania problemów społecznych, kilkuletnie plany finansowe. Plan rozwoju transportu publicznego powinien być opracowany dla: • miast liczących w granicach administracyjnych powyżej 50 000 mieszkańców wraz z obszarami funkcjonalnie z nimi powiązanymi (tzn. obszarami, na których realizowane są usługi komunikacji miejskiej zgodnie z ustawą z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym) – w sytuacji wsparcia projektów w ramach Poddziałania 1.1.2. • aglomeracji powyżej 500 000 mieszkańców (tzn. aglomeracji: warszawskiej, górnośląskiej, krakowskiej, poznańskiej, trójmiejskiej, wrocławskiej) – w sytuacji wsparcia projektów w ramach Działania 1.6. 8 Planowanie operacyjne w miastach polskich... Zaznaczono, że zintegrowany oznacza integrację wszystkich form (środków) transportu na obszarze miejskim i na terenie aglomeracji. W Podręczniku procedur wdrażania ZPORR (2005) Ministerstwo Gospodarki i Pracy przedstawiło „Wskazówki dotyczące przygotowania Zintegrowanych planów rozwoju transportu publicznego, Planów rozwoju lokalnego, Lokalnych programów rewitalizacji” (rozdz.4). We wstępie („Idea przygotowania programów rozwoju”) zaznaczono, że „Dokumenty takie powinny być tworzone przy współudziale partnerów społeczno-gospodarczych i stanowić istotny wkład w budowę społeczeństwa obywatelskiego”. Celem planów/programów „powinno być zapewnienie koncentracji środków na strategicznych działaniach samorządów”. Środki finansowe powinny być wydawane na zaplanowane inwestycje według ustalonej kolejności. Zaznaczono, że „mogłyby być realizowane w dłuższej perspektywie czasowej, co pozwoliłoby lokalnym samorządom na konsumpcję środków z Funduszy Strukturalnych również w następnym okresie programowania”. Zwrócono uwagę, że samorządy same mogą zadecydować o procedurze przygotowania planu/programu. Postawiono jedynie wymóg podjęcia uchwały przez radę miejską w sprawie przystąpienia do jego opracowania oraz przyjęcia. W podręczniku przedstawiono „przykładowe procedury” przygotowania poszczególnych planów/programów (jednakowe dla trzech rodzajów planów/programów) oraz „przykładowe struktury dokumentów” (zróżnicowane). Wyróżniono następujące główne elementy treści planów/programów operacyjnych: Plan rozwoju lokalnego Lokalny program rewitalizacji Zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego (w aglomeracji) Obszar i czas realizacji Charakterystyka obecnej Charakterystyka sytuacji planu sytuacji w mieście; anali- społeczno-gospodarczej z za SWOT identyfikacją problemów Aktualna sytuacja społeczno-gospodarcza na obszarze objętym wdrażaniem Nawiązanie do strate- Zasięg terytorialny planu gicznych dokumentów z uzasadnieniem dot. Rozwoju przestrzenno-społeczno-gospodarczego miasta i regionu Zadania polegające na Założenia programu re- Projekty/zadania inwestypoprawie sytuacji na witalizacji cyjne w podokresach prodanym obszarze gramowania 9 Teresa Topczewska Realizacja zadań i pro- Planowane działania jektów w latach 2004-2006 i w latach następnych na obszarze rewitalizowanym Powiązanie projektu/ów z innymi działaniami realizowanymi na terenie gmin, powiatów, województw Powiązania projektów z celami strategicznymi, innymi działaniami w zakresie transportu, innymi działaniami przestrzenno-społeczno-gospodarczymi Plan finansowy realiza- Oczekiwane wskaźniki cji rewitalizacji na lata osiągnięć planu 2004-2006 (obligatoryjnie) i na lata następne (fakultatywnie) Oczekiwane wskaźniki System wdrażania osiągnięć planu Plan finansowy (na lata 2004-2006 – obligatoryjnie i na lata następne – fakultatywnie) Plan finansowy na lata Sposoby monitorowania, System wdrażania 2004-2006 (obligatoryj- oceny i komunikacji sponie) i na następne lata łecznej (fakultatywnie) System wdrażania System monitorowania, oceny planu i komunikacji społecznej Sposoby monitorowania, oceny i komunikacji społecznej Źródło: Podręcznik procedur wdrażania ZPORR. Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2004 1.2. Wytyczne metodyczne samorządów wojewódzkich na lata 2007-2013/15 Niektóre samorządy wojewódzkie opublikowały – w Uszczegółowieniach do RPO na lata 2007-2013/15 – wytyczne odnośnie sposobu przygotowania zintegrowanych planów/programów. Plan rozwoju lokalnego Województwa, w których zlokalizowane są badane miasta (kujawsko-pomorskie, lubelskie, małopolskie, śląskie, wielkopolskie) nie przedstawiły 10 Planowanie operacyjne w miastach polskich... wytycznych dotyczących sposobu opracowania Planu rozwoju lokalnego w latach 2007-20135. Lokalny program rewitalizacji W wytycznych ww. pięciu samorządów wojewódzkich powtórzono wskazania Ministerstwa Gospodarki i Pracy zawarte w Podręczniku procedur wdrażania ZPORR (przykładowa procedura przygotowania programu rewitalizacji oraz przykładowa struktura dokumentu – dla obszarów miejskich i dla obszarów poprzemysłowych i powojskowych). Zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego Wytyczne przedstawione dla województwa kujawsko-pomorskiego i małopolskiego nawiązują ściśle do wskazań Ministerstwa Gospodarki i Pracy odnośnie opracowania tego rodzaju planu w ramach ZPORR w latach 2004-2006 (zawartych w Podręczniku procedur wdrażania ZPORR z 2004 r.) i zawierają jedynie propozycje w zakresie procedury sporządzenia oraz struktury dokumentu planistycznego. Zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego zdefiniowano w obu wytycznych jako kompleksowy, wieloletni dokument planistyczny, określający uwarunkowania, cele i priorytety w obszarze rozwoju transportu publicznego danego miasta wraz z obszarem funkcjonalnie z nim powiązanym. Przyjęto, że poza terminem „zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego” możliwe jest stosowanie innych nazw, a mianowicie: „strategia lub polityka (ew. miejska strategia/ miejska polityka) rozwoju transportu publicznego”. W procedurze sporządzania „zintegrowanego planu rozwoju transportu publicznego” – w analizowanych wytycznych – wskazano: organ odpowiedzialny za przygotowanie planu (wójt/burmistrz/prezydent albo zarząd związku lub stowarzyszenia jednostek), formy konsultacji społecznych (zgłaszanie uwag i propozycji rozwiązań), sposób zatwierdzenia dokumentu (w drodze uchwały przez właściwy organ stanowiący gminy, związku lub stowarzyszenia jednostek). W celu ujednolicenia układu treści zintegrowanych planów rozwoju transportu publicznego w każdym dokumencie „Uszczegółowienia do RPO na lata 2007-2013” podano „modelową” strukturę opracowania. Wszystkie 5 Nie znaleziono tego rodzaju wytycznych w Uzupełnieniach do zintegrowanych regionalnych programów operacyjnych poszczególnych województw. Zarząd województwa wielkopolskiego przedstawił projekt wytycznych w zakresie zasad opracowania i oceny Zintegrowanych planów rozwoju obszarów miejskich (ZIPROM), który jednak nie został uchwalony przez Sejmik. 11 Teresa Topczewska zawierają: diagnozę lub charakterystykę sytuacji społeczno-gospodarczej oraz stanu sektora transportu publicznego, prognozę rozwoju transportu publicznego, cele, zadania do realizacji, plan finansowy, system realizacji i monitorowania oraz informacje na temat powiązania planu z dokumentami strategicznymi. 1.3. Wskazania zawarte w wybranych dokumentach UE i publikacjach krajowych W Karcie Lipskiej nt. Zrównoważonych Miast Europejskich zalecono, aby miasta europejskie opracowały strategie zintegrowanego rozwoju i wskazano cechy tego rodzaju planu długookresowego dla miasta jako całości. Podkreślono, że „władze lokalne powinny rozwinąć konieczne umiejętności i sprawności, aby wdrażać polityki zintegrowanego rozwoju miast”. Parlament Europejski w rezolucji z 2008 r. w sprawie dalszych działań dotyczących Agendy Terytorialnej i Karty Lipskiej (europejski program działań na rzecz rozwoju przestrzennego i spójności terytorialnej) zaproponował, „aby realizacja zintegrowanego podejścia w ramach planowania programów i wyboru projektów funduszy strukturalnych stanowiła obowiązkowy warunek wstępny”. Z przeglądu publikacji dotyczących wdrażania funduszy europejskich w polskich miastach wynika, że autorzy główną uwagę poświęcili planowaniu rewitalizacji obszarów zdegradowanych oraz – w mniejszym stopniu – planowaniu rozwoju transportu publicznego w aglomeracjach miejskich. Nie odniesiono się natomiast do tworzenia w miastach planów rozwoju lokalnego o charakterze operacyjnym. Lokalny program rewitalizacji Rewitalizacja obszarów zdegradowanych (kryzysowych) ujmowana jest w dokumentach unijnych (takich jak: Strategia Lizbońska, Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego, Aquis Urban i Karta Lipska nt. Zrównoważonych Miast Europejskich) jako element polityki miejskiej, opartej na zasadach zrównoważonego i trwałego rozwoju. Komisja Europejska uznała, że programy rewitalizacji – zgodnie z koncepcją zrównoważonego rozwoju miasta – powinny zawierać cztery zasadnicze priorytety: poprawę sytuacji gospodarczej, promowanie równych szans, integrację społeczną i rehabilitację najsłabszych obszarów miejskich, ochronę i poprawę środowiska miejskiego, wkład w dobre zarządzanie miastem (z udziałem społeczności lokalnej). Wskazała ponadto zintegrowany sposób podejścia do programowania rewitalizacji w oparciu o ideę 12 Planowanie operacyjne w miastach polskich... zrównoważonego rozwoju, tzn. uwzględniający wymiar ekonomiczny, środowiskowy, urbanistyczny i ludzki obszaru objętego interwencją (A. Brouwer i in., 2005). W Podręczniku rewitalizacji (2003), przygotowanym z inicjatywy Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ramach współpracy polsko-niemieckiej (program TRANSFORM), podkreślono, że „zastosowanie zasad zrównoważonego rozwoju w dziedzinie rewitalizacji polega na skutecznej integracji aspektów przestrzennych, budowlano-inwestycyjnych, społecznych, ekonomicznych i ekologicznych w ramach jednego zwartego i skoordynowanego procesu”. Program rewitalizacji, a także projekty powinny składać się z czterech części: – ogólnej, – inwestycyjno-budowlanej (zadania dotyczące remontów, modernizacji, nowych inwestycji budowlanych, inwestycji infrastrukturalnych), – społecznej (zadania z zakresu polityki społecznej), – ekonomicznej (zadania związane z rozwojem usług lokalnych). Projekty nie powinny być formułowane w sposób sektorowy i autonomiczny. Wiele z nich powinno mieć charakter zintegrowany (łączący cele inwestycyjne ze społecznymi bądź cele gospodarcze ze społecznymi). Podkreślono, że projekty zintegrowane posiadają szczególną wartość, gdyż „integrują mechanizmy służące pokonywaniu zjawisk kryzysowych, których wiele przyczyn leży w dezintegracji działań”. Wskazano, że istotnym warunkiem powodzenia projektów społeczno-ekonomicznych jest tworzenie dla nich zintegrowanej sieci powiązań instytucjonalnych. Jednym z ważniejszych zadań tych projektów jest aktywizacja społeczności lokalnych na obszarach kryzysowych. Problematyka społeczno-ekonomiczna obejmuje takie dziedziny, jak: ochrona środowiska, ochrona dóbr kultury, bezpieczeństwo, transport, oszczędność energii, kształcenie. C. A. Heller w swoim „Praktycznym przewodniku” (opublikowanym w Internecie) podkreśla, że „rozwój miasta będzie w nadchodzących latach rozumiany i kształtowany jako zintegrowana odnowa miasta, która obejmować będzie zarówno przedsięwzięcia budowy mieszkań, instytucji, sieci i obiektów infrastruktury społecznej i technicznej, jak też kwalifikowaną rewaloryzację istniejących zasobów budowlanych i sensowną integrację przedsięwzięć nowych budów z istniejącymi strukturami, jak również jej przedmiotem będzie w szczególności ekonomiczna i społeczna odnowa miasta”. Wdrażanie przedsięwzięć rewitalizacyjnych – według autora – powinno następować na podstawie 13 Teresa Topczewska zintegrowanego planu działania dla wybranego obszaru miasta. Istotną cechą zintegrowanego rozwoju obszarów (dzielnic) miasta jest ich horyzontalna orientacja. Oznacza ona, że wymagania społeczne (dotyczące zatrudnienia, kształcenia, środowiska naturalnego, polityki kulturalnej i gospodarki mieszkaniowej) są równouprawnione z zadaniami budowlano-urbanistycznymi. Zintegrowany plan działania dla obszaru (dzielnicy) miasta obejmuje wszystkie zadania niezbędne do rozwiązania problemów danego obszaru (zarówno inwestycyjne, jak i nie- inwestycyjne); są one ze sobą wzajemnie powiązane. W. Kłosowski w tekście pt. „Wymogi wobec Lokalnych Programów Rewitalizacji pod kątem ich zgodności z wymogami ZPORR” wyjaśnia, że program rewitalizacji można uznać za zintegrowany, jeżeli: – „jest spójny, ma charakter kompleksowy, składa się z działań wielowątkowych, wzajemnie wzmacniających się (synergicznych)” oraz „zmierza do wywołania jakościowej zmiany na całym wyznaczonym obszarze, w tym – zmiany negatywnego wizerunku tego obszaru”; – „przewiduje współpracę zróżnicowanych partnerów lokalnych zarówno sektora publicznego (w tym – wnioskodawcy), jak i lokalnych przedsiębiorców oraz sektora pozarządowego i innych”. Zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego W Karcie Lipskiej nt. Zrównoważonych Miast Europejskich położono nacisk na rozwój zintegrowanego transportu miejskiego, podkreślając jednocześnie potrzebę poprawy stanu infrastruktury rowerowej i pieszej, zwłaszcza w dużych miastach. Zwrócono uwagę na potrzebę wsparcia władz lokalnych w rozwoju strategii zintegrowanych sieci transportowych, szczególnie w słabiej rozwiniętych regionach. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny – EKES (2007) w opinii w sprawie transportu na obszarach miejskich i metropolitalnych uznał potrzebę lepszej koordynacji planowania struktury transportu i struktury zagospodarowania obszarów mieszkaniowych. Według EKES zintegrowane planowanie zagospodarowania przestrzennego i komunikacji wymaga: – uwzględnienia poszczególnych rodzajów i celów transportu, – ich oceny w kontekście sieci regionalnej, obejmującej tereny podmiejskie, – udziału społecznego w procesie planowania. Zintegrowane planowanie rozwoju transportu publicznego powinno przyczynić się do zmniejszania ruchu drogowego, bezładnej zabudowy oraz lokalizacji ośrodków handlowo-usługowych i zakładów przemysłowych 14 Planowanie operacyjne w miastach polskich... na peryferiach miast. EKES zalecił samorządom terytorialnym szeroki udział obywateli oraz stowarzyszeń użytkowników w procesie planowania rozwoju systemów transportu publicznego. Planowanie transportu i zagospodarowania przestrzennego było tematem badawczym europejskiego projektu TRANSPLUS (2007). Studia przypadków, prowadzone w ramach tego projektu, wskazały na różnice w sposobie podejścia do integracji planowania przestrzennego i transportowego oraz w stosowanych środkach rozwiązywania problemów. Do budowania długookresowych strategii zalecono: planowanie przestrzenne zmierzające do ograniczenia potrzeby podróżowania oraz planowanie transportu zmierzające do poprawy dostępności poprzez szeroki wybór alternatyw transportowych. Wskazano, że integracja jest zadaniem wielowymiarowym i dotyczy nie tylko polityk, ale także wspomagających je narzędzi (modeli, wskaźników monitoringu) oraz struktur instytucjonalnych. Podkreślono potrzebę budowania sieci współpracy w dziedzinie planowania przestrzennego i transportu, obejmującej: polityków, urzędników, organizacje pozarządowe i grupy obywateli, ekspertów. Aleksandra Koźlak (2009 b) zwraca uwagę, że w świetle koncepcji zrównoważonego rozwoju rozwój transportu powinien być rozpatrywany w kontekście zagospodarowania terenu oraz rozmieszczenia przestrzennego działalności gospodarczej i społecznej. W celu rozwiązania problemów komunikacyjnych określonego obszaru zurbanizowanego niezbędna jest koordynacja wielu polityk, w tym: przestrzennej, gospodarczej, ochrony środowiska. Kluczowym pojęciem w zintegrowanym planowaniu rozwoju transportu jest – według autorki (2009a) – „dostępność transportowa”. Zwiększenie dostępności obywateli do wszystkich miejsc, w których mogą zaspokoić swoje potrzeby, może być osiągnięte nie tylko poprzez rozwój transportu, ale także poprzez odpowiednio prowadzoną politykę gospodarczą i przestrzenną. W planowaniu rozwoju transportu w oparciu o ocenę dostępności uwzględnia się możliwości poprawy transportu dzięki przemieszczeniom rowerem lub pieszo. Dzięki odpowiedniemu rozmieszczeniu w przestrzeni różnego rodzaju aktywności gospodarczych i społecznych oraz odpowiedniemu zagospodarowaniu terenów mieszkaniowych można zmniejszyć zapotrzebowanie na transport. Zmiana w sposobie podejścia do rozwoju transportu na terenach zurbanizowanych „polega na tym, że już nie dąży się do zaspokojenia pojawiających się potrzeb transportowych, ale różnymi metodami aktywnie się nimi zarządza” (A. Koźlak, 2009 b). 15 Teresa Topczewska 2. Sposób podejścia do zintegrowanego planowania w wybranych miastach Analizy i oceny planów/programów operacyjnych pięciu miast dokonano z punktu widzenia zintegrowanego sposobu podejścia do ich opracowania i wdrażania. Wyróżniono główne cechy zintegrowanego planu/programu operacyjnego6, a mianowicie: • dotyczy całego miasta (aglomeracji miejskiej) i wybranych obszarów (problemowych, kryzysowych); • integruje aspekty: społeczne, ekonomiczne, ekologiczne, techniczne (urbanistyczno-architektoniczne); • opracowany w czterech wzajemnie powiązanych fazach: – decyzja (w wyniku zidentyfikowanych problemów i zarysowanej wizji); – analiza (w tym kompleksowa i dynamiczna ocena możliwości rozwoju miasta/dzielnicy/obszaru – przy zastosowaniu analizy SWOT); – koncepcja (zbiór wzajemnie powiązanych zintegrowanych projektów; integracja działań w przestrzeni i czasie w celu uzyskania efektu synergii); – wdrożenie (w tym określony zbiór wskaźników, umożliwiających okresowe oceny stopnia realizacji założonych celów); • skonstruowany i wdrażany przy szerokim udziale społecznym i współpracy różnych podmiotów w formie partnerstwa. Przyjęto, że wszystkie dokumenty są spójne z polityką lokalną, regionalną, krajową, unijną. Tego rodzaju formalne deklaracje samorządów miast zawarte są we wszystkich analizowanych planach/programach. 2.1. Plany rozwoju lokalnego Spośród badanych pięciu miast jedynie Bydgoszcz i Poznań przygotowały plany rozwoju lokalnego. Mają one różne nazwy: Plan rozwoju Bydgoszczy na lata 2009-20147 oraz Plan rozwoju Poznania na lata 20056 Na podstawie przeglądu stanu wiedzy na temat zintegrowanego planowania rozwoju miast w wybranych krajach „starej” UE i w Polsce (T. Topczewska, 2008, 2009,2010). 7 Bydgoszcz posiada cztery edycje planu rozwoju miasta, uchwalone w latach: 2006-2009. Są to: Plan rozwoju lokalnego miasta Bydgoszczy na lata 2006-2009 (2006 r.), Plan rozwoju Bydgoszczy na lata 2008-2010 (2007 r.), Plan rozwoju Bydgoszczy na lata 2008-2013 (2008 r.), Plan rozwoju Bydgoszczy na lata 2009-2014 (2009 r.). 16 Planowanie operacyjne w miastach polskich... -2010. Priorytety i programy. Zarówno władze Bydgoszczy, jak i Poznania przyjęły, że jest to dokument planistyczny średniookresowy, spójny ze strategią rozwoju miasta. Wspiera zarządzanie i realizację strategii rozwoju społeczno-gospodarczego. Stanowi podstawę do przygotowania rocznych planów inwestycyjnych (a w przypadku Planu Bydgoszczy – także limitów wydatków na wieloletnie programy, ujęte w budżecie miasta). Umożliwia starania o pozyskanie środków unijnych na sfinansowanie przedsięwzięć ważnych dla rozwoju miasta. W Planie rozwoju Bydgoszczy wyróżniono następujące części: 1) „Aktualna sytuacja społeczno-gospodarcza miasta (informacja ogólna o mieście, demografia, prognoza demograficzna, kondycja lokalnej gospodarki, rynek pracy, bezrobocie, opieka społeczna)” 2) „Ocena stanu (SWOT) i kluczowe problemy miasta” 3) „Prezentacja działań mających wpływ na poprawę sytuacji w Bydgoszczy (priorytety Planu, powiązanie przyjętych do realizacji programów ze strategią rozwoju województwa, realizacja Planu – karty programów, karty projektów” 4) „Harmonogram Planu” 5) „Program finansowy na lata 2009-2014” 6) „Przestrzenne rozmieszczenie projektów”. W strukturze Planu rozwoju Poznania wyodrębniono tylko dwie części: 1) „Analiza SWOT ”8, 2) „Priorytety rozwoju”. Plan rozwoju Bydgoszczy ma być realizowany poprzez wdrażanie 14 programów, w których pogrupowano 166 projektów. W celu sprawnego zarządzania planem opracowano „matryce logiczne” dla wszystkich programów oraz „fiszki projektowe”. Określono jednostki uczestniczące w realizacji i odpowiedzialne za nadzór oraz nakłady finansowe i źródła ich finansowania. Zdefiniowano i przyjęto wskaźniki (produktów i rezultatów) w celu monitorowania realizacji planu. Harmonogram realizacji planu (poszczególnych programów) opracowano na podstawie oceny możliwości finansowych miasta oraz analizy stopnia przygotowania poszczególnych projektów do realizacji. Plan finansowy ma charakter ogólny (zadania i środki finansowe miasta oraz innych jednostek). Stanowi podstawę do przygotowania rocznych planów i budżetów miasta. 8 Analiza SWOT w Planie rozwoju Poznania jest bardziej szczegółowa w stosunku do analizy SWOT zawartej w długookresowej Strategii rozwoju miasta. 17 Teresa Topczewska W Planie rozwoju Poznania w stosunku do każdego priorytetu określono programy, które zawierają zestawy proponowanych działań. Ustalono wskaźniki, które umożliwią ocenę stopnia realizacji planowanych działań. Działania dotyczą zarówno zadań samorządu, jak również innych podmiotów. Plan rozwoju Bydgoszczy na lata 2009-2014 był konsultowany ze społecznością miasta. Uzgodniono – z partnerami społecznymi – priorytety rozwoju miasta. Wprowadzono do planu propozycje projektów zgłoszonych przez różne podmioty. Uwzględniono potrzeby młodzieży (na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród uczniów szkół średnich). W Planie rozwoju miasta Poznania nie ma informacji na temat jego uspołecznienia. 2.2. Programy rewitalizacji Wszystkie badane miasta przygotowały programy rewitalizacji na lata 2007-2015. Są to: – Lokalny program rewitalizacji dla miasta Bydgoszczy na lata 2007-2015 (aktualizacja dokumentu z 2005 r.), – Lokalny program rewitalizacji miasta Katowice na lata 2007-2015 (2010), – Miejski program rewitalizacji Krakowa (2008), – Program rewitalizacji dla Lublina (aktualizacja dokumentu z 2005 r.), – Miejski program rewitalizacji dla miasta Poznania. II edycja (2006). Miejskie programy rewitalizacji Krakowa i Poznania są programami ogólnymi i stanowią podstawy do sporządzania lokalnych programów dla poszczególnych obszarów wyznaczonych do rewitalizacji (w pierwszej kolejności – priorytetowych). Analizę zjawisk kryzysowych we wszystkich dokumentach przedstawiono w skali miasta. Ustalono stopień natężenia kryzysu w badanych jednostkach urbanistycznych (przy zastosowaniu różnej liczby wskaźników) i wyznaczono obszary do rewitalizacji. Analizy strategiczne SWOT opracowano w odniesieniu do poszczególnych miast oraz obszarów wybranych do rewitalizacji. Stanowiły one podstawę sformułowania celów i działań operacyjnych. Badane programy są zbiorem projektów (przedsięwzięć rewitalizacyjnych) przygotowanych przez poszczególne miasta oraz projektów zgłoszonych przez inne podmioty. Wyodrębniono projekty/przedsięwzięcia w sferze użyteczności publicznej (w tym miejskie i innych beneficjentów) 18 Planowanie operacyjne w miastach polskich... oraz w zakresie mieszkalnictwa. Opracowano harmonogramy ich realizacji w latach 2007-2015 z określeniem nakładów finansowych i źródeł finansowania. Projekty (przedsięwzięcia) rewitalizacyjne, ujęte w badanych programach, obejmują następujące grupy: – projekty przewidziane do realizacji w budżecie miasta i wpisane do Wieloletniego planu inwestycyjnego, – projekty złożone przez różne podmioty w czasie akcji naboru, zorganizowanej przez urząd miasta, – projekty zaproponowane przez zespół projektantów, przygotowujący Program rewitalizacji. W Miejskim programie rewitalizacji Krakowa wyróżniono „projekty flagowe” i opracowano dla nich koncepcje urbanistyczne. Założono, że będą one źródłem impulsu dla dalszego rozwoju i inicjować będą proces rewitalizacji danego obszaru (zespołu). Przyjęto, że zostanie sporządzony – na bazie istniejących dokumentów planistycznych – szczegółowy, kompleksowy plan rozwoju wszystkich obszarów wyznaczonych do rewitalizacji (tzw. „plan docelowy”, nazywany w krajach UE strategicznym planem rozwoju, ramowym planem urbanistycznym, projektem urbanistycznym). We wszystkich programach przeważają projekty inwestycyjne. Dotyczą one przede wszystkim modernizacji lub budowy infrastruktury technicznej oraz renowacji, modernizacji i budowy obiektów użyteczności publicznej, a także zasobów mieszkaniowych (w mniejszym zakresie). Niektóre programy zawierają projekty społeczne. W programie dla obszaru „Śródka – Ostrów Tumski – Chwaliszewo” w Poznaniu 7 z 35 projektów ma charakter społeczny (obejmują takie działania jak: utworzenie teatru społecznego, utworzenie klubu wsparcia dla bezrobotnych, działalność społeczno-kulturalno-artystyczna). W programie dla Bydgoszczy wpisano 16 projektów społecznych, które są lub będą realizowane na terenie całego miasta, a nie na terenach wybranych do rewitalizacji. Nieliczne projekty mają charakter kompleksowy (zintegrowany) i obejmują zarówno działania techniczne, jak i społeczne czy ekonomiczne. Tego rodzaju projekty zawiera program dla „Starej” Nowej Huty w Krakowie (np. projekt „Rewitalizacja i modernizacja Placu Centralnego w powiązaniu z Łąkami Nowohuckimi”, w ramach którego zaplanowano przeprowadzenie cyklu debat społecznych na temat rewitalizacji przestrzeni publicznych i wypracowanie metodyki zajęć terenowych na Łąkach Nowohuckich oraz projekt „Rewitalizacja i modernizacja Alei Róż”, zawierający m.in. opracowanie „zielonych” i „tematycznych” szlaków spacerowych po Nowej Hucie). 19 Teresa Topczewska Krajowe środki finansowe przeznaczone na realizację projektów rewitalizacyjnych pochodzą głównie z budżetów miast oraz budżetów innych podmiotów publicznych (takich jak: wyższe uczelnie, instytucje kultury i ochrony zdrowia, policja). Nieliczne projekty, ujęte w programach rewitalizacji, mają być zrealizowane przez podmioty prywatne (głównie wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe oraz Kościół). Brak jest przedsięwzięć do realizacji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Informacje dotyczące udziału społecznego w przygotowaniu czterech programów rewitalizacji (Bydgoszczy, Krakowa, Lublina, Poznania)9 wskazują na zróżnicowany zakres i formy partycypacji społecznej. W fazie diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej i w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wyznaczania obszarów do rewitalizacji we wszystkich miastach przekazywano – za pośrednictwem mediów – podstawową wiedzę na temat rewitalizacji miast. W Bydgoszczy przeprowadzono ponadto szkolenia dla służb miejskich, instytucji i mieszkańców. W Poznaniu zebrano wnioski o objęcie określonych terenów programem rewitalizacji (w 2005 r.), a następnie przeprowadzono w 7 punktach miasta ankietę dotyczącą kryteriów wyboru obszarów do rewitalizacji oraz zorganizowano dyskusję na temat problemów do rozwiązania w zdelimitowanych obszarach. W fazie prac koncepcyjnych prowadzono – we wszystkich miastach – nabór, ocenę i typowanie do realizacji projektów. W Bydgoszczy zorganizowano konsultacje dla potencjalnych beneficjentów projektów. W Krakowie omówiono publicznie miejski program rewitalizacji. W toku otwartej debaty pozyskano od niektórych osób opinie, stanowiska i pomysły, które wpłynęły na ustalenie hierarchii działań. 2.3. Zintegrowane plany rozwoju transportu publicznego (w aglomeracjach) Plany rozwoju transportu publicznego opracowały trzy badane miasta: • Kraków – Zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego dla Krakowa na lata 2007-2013 • Lublin – Zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego w Lublinie na lata 2005-2013 • Poznań – Zrównoważony plan rozwoju transportu publicznego na lata 2007-2015 (Poznański Obszar Metropolitalny) 9 W Lokalnym programie rewitalizacji miasta Katowice na lata 2007-2015 brakuje informacji na temat partycypacji społecznej. 20 Planowanie operacyjne w miastach polskich... Odnoszą się one do obszarów miast. Zawierają jedynie założenia rozwoju transportu publicznego na obszarach związanych z nimi funkcjonalnie. Wymienione wyżej opracowania składają się z części dotyczącej oceny stanu istniejącego oraz części planistycznej. Kraków przedstawił ponadto prognozę rozwoju usług transportu publicznego. Część diagnostyczna planów zawiera opis sytuacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego, sfery gospodarczej i społecznej oraz sektora transportu publicznego. Analiza SWOT odnosi się wyłącznie do systemu transportu publicznego; brakuje oceny transportu publicznego w kontekście zagospodarowania przestrzennego oraz działalności gospodarczej i społecznej. Zakres i sposób oceny stanu istniejącego w trzech planach jest zróżnicowany, a mianowicie: • W planie Krakowa zagospodarowanie przestrzenne ujęto w kategoriach uwarunkowań rozwoju transportu. Diagnoza ponadto zawiera ogólne stwierdzenia dotyczące wpływu rozwoju transportu publicznego na politykę gospodarczą i zatrudnienie oraz wpływu czynników demograficznych i społecznych na kształtowanie i funkcjonowanie układu transportu zbiorowego. Oceny sytuacji w systemie transportu publicznego dokonano na podstawie analizy SWOT. • W planie Lublina charakterystyka sytuacji społeczno-gospodarczej zawiera ogólne informacje na temat: zagospodarowania przestrzennego miasta, systemu transportu publicznego, demografii, gospodarki, sfery społecznej. Analiza SWOT dotyczy wyłącznie transportu miejskiego w Lublinie. • W planie Poznania ocena stanu istniejącego obejmuje charakterystykę systemu transportowego miasta. Dokonano identyfikacji problemów z punktu widzenia potrzeb przewozowych i stanu zagospodarowania. Plany działań w poszczególnych dokumentach są również zróżnicowane: – Plan Krakowa obejmuje: cele i wskaźniki realizacji planu, priorytety rozwoju transportu publicznego, zadania do realizacji w latach 2007-2013, planowane do realizacji projekty inwestycyjne w zakresie transportu publicznego z określeniem środków finansowych, sposób monitorowania, oceny i komunikacji społecznej. Podano wskaźniki monitorowania: produktu, rezultatu i oddziaływania. – Plan Lublina zawiera: zadania do realizacji w ramach poszczególnych podsystemów transportu zbiorowego (kolej regionalna, regionalne prze21 Teresa Topczewska wozy autobusowe, trolejbus, autobus) z określeniem przewidywanych nakładów finansowych i źródeł finansowania, sposób monitorowania oraz oceny realizacji planu. Przedstawiono jedynie ogólny sposób realizacji planu. Nie podano wskaźników monitorowania. – Plan Poznania obejmuje: koncepcję rozwoju i integracji różnych form transportu na terenie metropolii, wykaz przedsięwzięć do realizacji w latach 2007-2013, plan finansowy, system wdrażania, sposoby monitorowania, oceny i komunikacji społecznej. Podano wskaźniki monitorowania produktu i rezultatu. W planach rozwoju transportu publicznego w Lublinie i Poznaniu nie ma żadnych informacji na temat uspołecznienia procesu planowania. W planie rozwoju transportu publicznego dla Krakowa poinformowano, że „większe przedsięwzięcia będą poprzedzone odpowiednimi akcjami public relations”. 3. Podsumowanie i wnioski Zgodnie z wytycznymi Wspólnoty Europejskiej warunkiem dofinansowania przez UE realizacji wielu projektów jest przygotowanie przez miasto/gminę odpowiednich planów/programów o charakterze zintegrowanym. Ministerstwo Gospodarki i Pracy, zarządzające ZPORR w latach 2004-2006/8, w następujący sposób przedstawiło samorządom lokalnym wymagania dotyczące przygotowania dokumentów planistycznych: – w ZPORR (2004) określiło rodzaje wymaganych planów/programów w odniesieniu do zamierzonych przedsięwzięć/projektów (plan rozwoju lokalnego, lokalny program rewitalizacji, zintegrowany plan rozwoju transportu publicznego – w aglomeracjach miejskich), – w Uzupełnieniu ZPORR (2005) sformułowało niektóre szczegółowe wymagania, – w Podręczniku procedur wdrażania ZPORR (2004) podało „przykładowe procedury” oraz „przykładowe struktury” planów/programów. Wskazania Ministerstwa Gospodarki i Pracy nie zostały przygotowane starannie. Nie przemyślano nazw poszczególnych dokumentów planistycznych (termin „plan” zastosowano w odniesieniu do rozwoju lokalnego oraz do rozwoju transportu publicznego, natomiast termin „program” – w odniesieniu do rewitalizacji; termin „zintegrowany” użyto tylko w stosunku do planu rozwoju transportu publicznego). Nie wyjaśniono, na czym polega 22 Planowanie operacyjne w miastach polskich... zintegrowany sposób podejścia do planowania. Nie określono – w sposób jednolity – cech zintegrowanego planu/programu operacyjnego, a także elementów jego struktury. Samorządy województw, zarządzające regionalnymi programami operacyjnymi na lata 2007-2013/15, opublikowały – w Uszczegółowieniach do RPO – wytyczne dotyczące przygotowania lokalnych planów/programów operacyjnych. Pięć województw uwzględnionych w badaniach (kujawsko-pomorskie, lubelskie, małopolskie, śląskie, wielkopolskie) opracowało wytyczne dotyczące lokalnego programu rewitalizacji, dwa województwa (kujawsko-pomorskie i lubelskie) – wytyczne do sporządzenia zintegrowanego planu rozwoju transportu publicznego. Żadne z wymienionych województw nie przygotowało wytycznych odnośnie lokalnego planu rozwoju. Wszystkie wytyczne nawiązują do wskazań Ministerstwa Gospodarki i Pracy, zawartych w ZPORR. Koncentrują się na układzie treści poszczególnych dokumentów. Nie rozwijają ani nie porządkują wskazań metodycznych z okresu 2004-2006. Niektóre województwa prezentują strukturę programów rewitalizacji w sposób bardziej szczegółowy i wprowadzają nowe elementy (np. woj. małopolskie i lubelskie wprowadziły kryteria i wskaźniki dla ustalenia obszarów wsparcia, w tym dotyczących inwestycji mieszkaniowych). Do pozytywnych stron Małopolskiego RPO należy zaliczyć wskazanie cech dobrze przygotowanego programu rewitalizacji, a mianowicie: interdyscyplinarność, reakcja na kryzys, partnerstwo, kompleksowość. Wskazują one na zintegrowany charakter programu. W części diagnostycznej „modelowych” struktur planu rozwoju transportu publicznego zwraca uwagę brak wskazań odnośnie analizy struktury zagospodarowania terenów mieszkaniowych oraz brak analizy rozmieszczenia aktywności gospodarczej i społecznej w przestrzeni miasta. Strategiczna analiza możliwości rozwoju została wskazana tylko przez urząd marszałkowski województwa małopolskiego i tylko w odniesieniu do sektora transportu publicznego. Wskazania dotyczące prognozowania odnoszą się tylko do rozwoju usług transportu publicznego; pomijają zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru. We wszystkich analizowanych wytycznych metodycznych brakuje wyjaśnienia, na czym polega nowe podejście do rozwoju transportu publicznego. Eksperci (zagraniczni i krajowi) przekazujący wiedzę niezbędną do wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce najwięcej uwagi poświęcili rewitalizacji miast, w tym kwestii budowy lokalnego programu rewitalizacji. Zabrakło doradztwa odnośnie generalnego sposobu podejścia do 23 Teresa Topczewska zintegrowanego planowania rozwoju miast w oparciu o doświadczenia krajów rozwiniętych demokracji. Analiza operacyjnych dokumentów planistycznych pięciu dużych miast (Bydgoszczy, Katowic, Krakowa, Lublina, Łodzi, Poznania) wskazuje na koncentrację władz miejskich na planowaniu rewitalizacji. Wszystkie badane miasta sporządziły na lata 2007-2013 programy rewitalizacji, trzy miasta (Kraków, Lublin, Poznań) opracowały plany rozwoju transportu publicznego, natomiast tylko dwa miasta (Bydgoszcz, Poznań) – plany rozwoju lokalnego. Oceniając wymienione opracowania z punktu widzenia zintegrowanego sposobu podejścia do planowania, należy wyróżnić programy rewitalizacji. Zawierają one główne elementy zintegrowanego planu operacyjnego. Znaczną uwagę poświęcono przy ich konstruowaniu społecznym aspektom rewitalizacji, zarówno w fazie diagnozy, jak i koncepcji (zwłaszcza w Krakowie i Poznaniu). Jest to pozytywna zmiana w stosunku do programów rewitalizacji sporządzonych w okresie 2004-2006. Plany rozwoju lokalnego (Bydgoszczy i Poznania) mają charakter wieloletniego planu inwestycyjnego, poszerzonego jedynie o projekty innych podmiotów niż miasto. Plany rozwoju transportu publicznego (Krakowa, Lublina, Poznania) nie wykazują cech zintegrowanego planu operacyjnego. Rozwoju zintegrowanego transportu publicznego nie zaplanowano w kontekście rozwoju zagospodarowania przestrzennego oraz rozwoju działalności gospodarczej. Nie włączono społeczności lokalnych w proces tworzenia planów. Słabą stroną wszystkich planów/programów operacyjnych jest niski stopień lub brak uspołecznienia procesu planowania oraz niewielki udział podmiotów prywatnych w finansowaniu przedsięwzięć/projektów. W toku prac nad planami operacyjnymi ujawnił się we wszystkich miastach niedostatek koncepcji urbanistycznych w istniejących dokumentach planistycznych. Integracja przestrzeni UE wymaga przyjęcia przez wszystkie kraje członkowskie wspólnych standardów planowania rozwoju jednostek terytorialnych. Dokumenty UE i praktyka planowania w krajach „starej” UE wskazują na zintegrowane planowanie (interdyscyplinarne i holistyczne), zgodne z ideą zrównoważonego rozwoju. W Polsce zostało ono zapoczątkowane na poziomie lokalnym – w miastach. Zintegrowane planowanie rozwoju miast polega na kompleksowym rozwiązywaniu problemów (społecznych, ekonomicznych, ekologicznych, przestrzennych) skoncentrowanych na obszarach problemowych/kryzysowych. Wymaga ono tworzenia całościowych strategii rozwoju długofalowego (uwzględniających nie tylko wymiar społeczno-ekonomiczny, ale także 24 Planowanie operacyjne w miastach polskich... przestrzenny)10 oraz ich wdrażania poprzez zintegrowane plany/programy operacyjne. Niezbędna jest w tym celu koordynacja wielu polityk (w zakresie rozwoju społecznego, gospodarczego, ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, transportu) oraz współpraca odpowiednich instytucji i organizacji, a także obywateli. W wyniku przeprowadzonych badań można sformułować następujące wnioski: 1) Poszerzenie polskiego systemu planowania o planowanie zintegrowane umożliwi efektywne działania na rzecz jakościowego rozwoju miast i obszarów metropolitalnych. 2) Samorządy wielu miast powinny na nowo określić swoją politykę miejską. Wymaga to dostosowania istniejących strategii rozwoju do wymagań zintegrowanego planowania oraz rozwinięcia (dopracowania) koncepcji urbanistycznych. 3) Zależnie od przyjętego – w strategii rozwoju – kierunku długofalowego działania miasta będą sporządzać odpowiednie plany operacyjne, stanowiące instrumenty realizacji strategii. 4) W każdym planie operacyjnym powinny być określone: – cele, jakie należy osiągnąć, – oczekiwane efekty (wymierne rezultaty), – zakres i harmonogram działań, – instrumenty realizacji, – jednostki realizujące projekty, – środki i źródła finansowania. 5) Proces planowania zintegrowanego, zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym, powinien być prowadzony w sposób iteracyjny, z wyróżnieniem następujących faz: – decyzja o podjęciu działań, – analiza możliwości rozwoju, – koncepcja rozwoju i działania, – sposób wdrażania i kontroli realizacji. 6) Niezbędne jest doskonalenie warsztatu zintegrowanego planowania. Poradniki metodyczne powinny być opracowywane przez ekspertów. Poszczególne urzędy marszałkowskie powinny skoncentrować się na 10 Strategie rozwoju polskich miast dotyczą przede wszystkim rozwoju społeczno-gospodarczego. Brakuje w nich wymiaru przestrzennego, albo jest on niedostateczny. 25 Teresa Topczewska zintegrowanym planowaniu rozwoju na poziomie regionalnym. Wówczas miałyby podstawy do wytyczania rozwoju miast w województwach. 7) Zintegrowane plany/programy operacyjne nie powinny być traktowane jedynie jako narzędzie pozyskiwania funduszy strukturalnych na dofinansowanie realizacji przedsięwzięć rozwojowych. Powinny być instrumentem realizacji polityki władz miejskich, ustalonej w zintegrowanej strategii rozwoju. 8) Niezbędne jest ujęcie zintegrowanych planów rozwoju, zarówno o charakterze strategicznym, jak i operacyjnym, w przepisach prawnych dotyczących planowania przestrzennego – jako elementów systemu planowania. 9) Reforma systemu planowania powinna przebiegać w kierunku integracji planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego. Konieczne jest w tym celu: – określenie roli i zadań poszczególnych dokumentów planistycznych zarówno ustawowych (formalnych), jak i pozaustawowych (nieformalnych), – wzajemne powiązanie poszczególnych rodzajów planów – w obrębie i między poszczególnymi szczeblami planowania i zarządzania. 10) Rozwój zintegrowanego planowania w miastach i obszarach metropolitalnych wymaga: – integracji działań jednostek organizacyjnych urzędów miejskich, – szerszego uspołecznienia procesu planowania, – wprowadzenia instrumentów motywujących sektor prywatny do udziału w realizacji przedsięwzięć/projektów w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, ze względu na wysoką efektywność tego rodzaju formy działań. BIBLIOGRAFIA A. Billert: Współczesne problemy rozwoju i rewitalizacji. Lokalny program rewitalizacji – nowy instrument dla zintegrowanego planowania i wdrażania rozwoju i rewitalizacji miast. Referat opublikowany w Internecie w związku z II Konferencją Rewitalizacyjną w Zielonej Górze w 2006 r. nt. „Renowacja Budynków i Modernizacja Obszarów Zabudowanych A. Brouwer i inni: Rewitalizacja obszarów miejskich, poprzemysłowych i powojskowych – sytuacja w Polsce, podejście UE i doświadczenia innych krajów członkowskich. W: Wdrażanie EFRR w Polsce. Rezultaty Niemiecko-Francuskiego Projektu Dorad- 26 Planowanie operacyjne w miastach polskich... czego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy (red. W. Sartorius). Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego w Polsce, marzec 2005 E. Heczko-Hyłowa: Rewitalizacja polskich miast w świetle wymagań Funduszy Strukturalnych UE 2004-2006 jako wdrażanie europejskiego podejścia systemowego. W: Rewitalizacja miast polskich, tom 7 „Finansowanie i gospodarka nieruchomościami w procesach rewitalizacji” (red. M. Bryx). Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2010 C. A. Heller: Rewitalizacja obszarów miejskich. Praktyczny przewodnik. Jak opracować lokalny plan rozwoju? Niemiecko-francuski projekt bliźniaczy. Przygotowanie do wdrażania EFRR w Polsce. Ministerstwo Gospodarki i Pracy. Internet W. Kłosowski: Wymogi wobec Lokalnych Programów Rewitalizacji pod kątem ich zgodności z wymogami ZPORR. Internet W. Kłosowski, J. Warda: Wyspy szans. Jak budować strategię rozwoju lokalnego? Biblioteka Rozwoju Lokalnego, Bielsko-Biała 2001 G. Korzeniak: Zintegrowane planowanie miast w dokumentach europejskich. Internet A. Koźlak: Kierunki zmian w planowaniu rozwoju transportu w miastach jako efekt dążenia do zrównoważonego rozwoju. Transport Miejski i Regionalny nr 7-8, 2009a A. Koźlak: Dostępność transportowa jako koncepcja integrująca planowanie przestrzenne z rozwojem transportu. W: Gospodarka Przestrzenna XII (red. S. Korenik, Z. Przybyla). Tom I. Stowarzyszenie na Rzecz Promocji Dolnego Śląska, Wrocław 2009 b L. Mierzejewska: Zrównoważony rozwój miasta. Aspekty planistyczne. Biuletyn Instytutu Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Seria Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna nr 5, Poznań 2008 Podręcznik rewitalizacji. Zasady, procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Warszawa 2003 W. Siemiński, T. Topczewska: Rewitalizacja miast w Polsce przy wsparciu funduszami UE w latach 2004-2008. Difin, Warszawa 2009 TRANSPLUS. Raport końcowy pt. „Osiąganie zrównoważonego transportu i użytkowania terenu poprzez zintegrowane polityki. European Commission, 2003. Internet T. Topczewska: Podstawy planistyczne rewitalizacji z udziałem funduszy unijnych w latach 2004-2006. Człowiek i Środowisko, nr 3-4/2008, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2008 T. Topczewska: Lokalny program rewitalizacji a koncepcja zrównoważonego rozwoju miasta. Człowiek i Środowisko, nr 1-4/2009, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2009 T. Topczewska: Zintegrowane planowanie rozwoju i rewitalizacji miast w wybranych krajach „starej” Unii Europejskiej i w Polsce. Człowiek i Środowisko, nr 1-2/2010, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2010 Adres Autorki: dr Teresa Topczewska Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 27 Teresa Topczewska Operational planning in Polish cities. The problem of integrated planning Abstract As set out in the European Community guidelines, a condition for co-financing by the EU of specified project is preparing by the city/commune relevant operational plans/programs of an integrated character. In order to find out how cities are coping with the issue of integrated development planning/programming within existing legal and institutional systems (separation of spatial planning from social and economic planning), operational plans/programmes of 5 big cities: Bydgoszcz, Katowice, Cracow, Lublin and Poznań were examined. The analysis and evaluation of the operational plans/programmes as regards the integrated approach to their development and implementation were preceded by a review of instructions and guidelines included in available documents and publications – national and EU. For the years 2007-2013, all the examined cities developed revitalization programmes, three cities (Cracow, Lublin, Poznań) developed public transport development plans, whilst only two cities (Bydgoszcz, Poznań) developed local development plans. Evaluating the developments listed above from the point of view of integrated approach to planning, revitalization programmes ought to be distinguished. They contain main elements of an integrated operational plan. In the process of their construction, particular attention was paid to social aspects of revitalization, both in the diagnosis and the concept stage (especially in Cracow and Poznań). This is a change for the better comparing to the revitalization programmes developed in the period 2004-2006. Local development plans (Bydgoszcz and Poznań) have a nature of a multi-year investment plan, extended only with the projects of entities other than the city. Public transport development plans (Cracow, Lublin, Poznań) bear no features of an integrated operational plan. The development of an integrated public transport has not been planned in the context of spatial development and the development of business activities. Local communities were not involved in the process of development of the plans. A week point of all operational plans/programmes is their low level or lack of socialization of the planning process as well as a low level of participation of private entities in financing the enterprises/projects. In all cities, in the course of work on operational plans, a shortage of urban concepts in strategic documents (in the development strategy as well as in the study of pre-conditioning and directions of spatial planning) was revealed. For the purpose of integration of the EU space it is required for all Member States to adopt common standards of development planning of territorial units. EU documents, as well as the planning practice in ”old” EU Member 28 Planowanie operacyjne w miastach polskich... States point at integrated planning (interdisciplinary and holistic), in accordance with the idea of sustainable development. In Poland it was initiated on the local level – in cities. The conclusions as regards the development of integrated planning in Polish cities are as follows: 1. Extending the Polish planning system with the integrated planning will enable effective actions for qualitative development of cities and metropolitan areas. 2. Local governments in many cities should redetermine their municipal policy, which requires adjusting existing strategies of development to the requirements of integrated planning and developing (elaborating on) urban concepts. 3. Depending on the assumed – in the development strategy – direction of long-term actions, cities will develop relevant operational plans. 4. Each operational plan should contain the specification of: goals to be achieved, expected results (measurable results), scope and schedule of actions, instruments for fulfilment, units executing the projects, funds and sources of financing. 5. The process of integrated planning should be carried out, both on the strategic and operational level, in the iterative manner, with the following stages distinguished: decision to take actions, analysis of development possibilities, the concept of development and action, the manner of implementation and control of execution. 6. The methodology of integrated planning must be improved, with manuals developed by experts. Individual marshal offices should concentrate on integrated planning of development on the regional level so as to have grounds for giving directions for the development of cities in provinces. 7. Integrated operational plans/programmes ought not to be treated merely as a tool for obtaining structural funds for co-financing development undertakings. They should be instruments for the execution of policy of municipal authorities, specified in the integrated development strategy. 8. It is necessary to include integrated development plans, both strategic and operational, in the provisions of law – as an element of the planning system. 9. The planning system reform should be carried out in the direction of integration of social and economic planning with spatial planning. For this purpose, it is necessary to: specify the role and tasks of individual documents in the planning process, both statutory (formal), and extra-statutory (non-formal) ones, interrelations between individual types of plans – within and among individual levels of planning and management. 10. The development of integrated planning in cities and metropolitan areas requires: the integration of actions of organizational units at municipal 29 Teresa Topczewska offices, wider socialization of the planning process, the implementation of instruments motivating the private sector to participate in undertakings/projects in a form of public and private partnership due to high effectiveness of such forms of actions. 30
