Casus nr 71 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

fot. Konrad Pollesch
SZANOWNI PAŃSTWO,
dzieli nas niespełna rok od jubileuszu wprowadzenia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym, która jednocześnie powołała do życia kolegia odwoławcze. Po
prawie 25 latach doświadczeń funkcjonowania samorządów oraz kolegiów staramy się
modernizować system polskiej administracji publicznej, toteż temat właściwości, ustroju oraz
przyszłości samorządowych kolegiów odwoławczych budzi duże zainteresowanie i dyskusje
w wielu środowiskach.
Wśród samorządowców pojawiają się od czasu do czasu nieuzasadnione obawy,
czy istnienie drugiej instancji administracyjnej nie ogranicza zasady samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego. Rozważa się możliwość utworzenia – na bazie
49 kolegiów – sądów pierwszej instancji. Pomysł ten jednak jakby pomija dewolutywność
postępowania administracyjnego, ograniczając tok instancyjny, a w zamian proponując
ponowne rozpatrywanie sprawy przez organy pierwszej instancji. Od ponownie
rozpatrywanej sprawy służyłoby odwołanie do sądu pierwszej instancji (kolegia), potem do
sądu drugiej instancji (WSA), a Naczelny Sąd Administracyjny pełniłby rolę podobną
do Sądu Najwyższego. Jest wreszcie koncepcja nawiązująca do dawnego projektu prof. dr.
hab. Zbigniewa Kmieciaka – o utworzeniu jednej, naczelnej instancji odwoławczej
(np. trybunałów), łączącej większość uprawnień, jakie przed rokiem 1990 przysługiwały
wojewodzie.
Oprócz dyskusji co do przyszłości sko – do spraw, które szczególnie poruszają nasze
środowisko, należą kwestie kadrowe. Kolegia od wielu lat cierpią na niedobór pracowników.
Zwiększono znacznie zakres naszej właściwości, jednak od kilku lat nie zmieniła się liczba
zatrudnionych osób. Mamy znacznie mniej etatów, niż przewiduje rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów z września 1999 r. – w 49 kolegiach orzeka wciąż zaledwie ok. 600
członków etatowych oraz ok. 500 członków pozaetatowych. W skali ogólnopolskiej
rozpoznajemy blisko 300 tys. odwołań rocznie, wliczając w to zaległości w sprawach za
wieczyste użytkowanie, w których zaległości sięgają nawet dwóch lat.
W kontekście toczących się dyskusji zamieszczamy wypowiedź prof. zw. dr. hab. Jana
Zimmermanna, kierownika Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego,
poruszającą m.in. temat najbardziej optymalnego modelu postępowania administracyjnego
oraz usytuowania w nim kolegiów. Nasz znakomity Rozmówca w latach 1992–2012
był sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającym w Wojewódzkim Sądzie
Administracyjnym w Krakowie. W pracy naukowej zajmuje się teorią prawa administracyjnego,
a także postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jest autorem
ponad stu prac naukowych, w tym sześciokrotnie wznawianego podręcznika akademickiego:
Prawo administracyjne. Najnowsza jego monografia naukowa Aksjomaty prawa
administracyjnego (wyd. „Wolters-Kluwer”, Warszawa 2013) dogłębnie analizuje obecną
sytuację prawa administracyjnego w Polsce. Zapraszam zatem do lektury tego interesującego
wywiadu, otwierającego obecny numer naszego czasopisma.
Wśród sześciu artykułów zakwalifikowanych do „Działu Naukowego” przez recenzentów –
samodzielnych pracowników naukowych zajmujących się prawem administracyjnym –
szczególnie polecam tekst na temat właściwości instancyjnej w sprawach wydawania decyzji
o skierowaniu na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości.
Autorem tego artykułu jest prof. dr hab. Wojciech Jakimowicz, pracownik naukowodydaktyczny Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz sędzia
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wcześniej Autor był członkiem
etatowym SKO w Krakowie.
Jak zwykle w dziale „Pro Domo Sua” wiosennego numeru mogą się Państwo zapoznać
z kalendarium prac Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w roku
ubiegłym, opracowanym przez mgr Annę Szarek-Rzeszowską, pełniącą funkcję asystenta
Przewodniczącej KRSKO oraz kierownika biura krakowskiego Kolegium. Wobec zbliżającego
się jubileuszu kolegiów warto i należy przypomnieć sylwetki czterech stałych
współpracowników „Casusa”: artystów plastyków Ewy Barańskiej-Jamrozikowej, Attili
Leszka Jamrozika, językoznawcy dr. Macieja Malinowskiego oraz sekretarza redakcji
„Casusa” dr. hab. Józefa Kuffla. Również w tej części znajdą Państwo informacje na temat
nowego Prezesa SKO w Bielsku-Białej Jarosława Pająka oraz awansów naukowych osób
zatrudnionych w kolegiach w Łodzi oraz w Krakowie: dr hab. Agnieszki Krawczyk, dr.
Zbigniewa Wardaka i dr. hab. Józefa Kuffla
Życzę Państwu radosnych, pełnych światła i pokoju świąt Zmartwychwstania Pańskiego.
3
NASI ROZMÓWCY
W CIĄGU 25 LAT
KOLEGIA STAŁY SIĘ
NIEZBĘDNYM OGNIWEM USTROJU
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
W POLSCE
Z prof. dr. hab. J a n e m Z I M M E R M A N N E M ,
kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego,
rozma wia K R Y S T Y N A S I E N I A W S K A
Jak Pan Profesor ocenia
w chwili obecnej ogólny stan
polskiej legislacji?
– Ocena obecnego stanu polskiej legislacji jest kwestią bardzo złożoną i powinna polegać
na dokładnej i głębokiej analizie, na jaką nie ma miejsca w
krótkiej wypowiedzi. Najogólniej jednak można powiedzieć,
że obraz tego stanu jest dobry,
ale zróżnicowany. Są dziedziny
lub całe segmenty naszego prawodawstwa, w których –
używając sformułowań E.
Łętowskiej – da się zauważyć
„rzeźbienie” państwa prawnego, cyzelowanie jego szczegółów i doskonalenie przyjmowanych rozwiązań. To etap, w
którym podstawy ustawodawstwa są już opanowane i utrwalone,
a rzecz idzie o rozwiązania szczegółowe, lepiej dostosowujące prawo
do potrzeb społecznych. Sądzę, że
zjawiska takie można obserwować
zwłaszcza w obrębie prawa cywilnego, gospodarczego, a także prawa finansowego. Dotyczy to również podstaw prawa karnego i administracyjnego. Z drugiej jednak strony są
obszary, w których państwo prawa
niestety ciągle „ciosamy”. Polska legislacja zbyt często zaskakuje nas aktami niekonstytucyjnymi albo
budzącymi poważne wątpliwości konstytucyjne lub legislacyjne. Pojawiają
się unormowania powstające pod
presją chwili, pod presją doraźnych
podustawowe – rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego, wydawane czasem
nieterminowo, niefrasobliwie,
sprzecznie ze sobą lub w niezgodzie z zasadami prawidłowej
legislacji. Brakuje tu też należytej transparentności, co powoduje niejasność w odbiorze i
częste personalne potępienie
tego lub innego organu, ponieważ do świadomości publicznej
przedostały się tylko wyrwane
z kontekstu części danego aktu,
zaraz skomentowane przez ekspertów lub dziennikarzy, nieznających do końca danego
problemu albo odpowiadających na gorąco, bez należytego przygotowania. Taki
komentarz żyje wtedy własnym
fot. Attila Jamrozik
życiem i wypiera ze świadowydarzeń lub partykularnych po- mości społecznej treści istotne.
Odpowiadając na pytanie o stan
trzeb, tworzone zbyt szybko, bez
należytej refleksji. Tego rodzaju nie- polskiej legislacji, chciałbym jednak
spodzianki pojawiają się często i – co osobno zwrócić uwagę na kwestię już
niepokojące – bywają doraźnie uspra- pozaprawną, ale determinującą w
wiedliwiane względami pozapraw- znacznej mierze procesy stanowienia
nymi, a nawet politycznymi. Najwię- i stosowania prawa. Chodzi mi o
cej przykładów tego rodzaju zacho- tendencję instrumentalnego traktowań legislacyjnych dostarcza prawo wania prawa. Takie traktowanie jest,
karne. Niedobrze, że są one prze- jak sądzę, pierwotnym i głównym
sadnie nagłaśniane przez media, co źródłem wielu wad i nieporozumień
powoduje z reguły nadmierne emo- i dopóki nie wyeliminujemy tego
cje społeczne. Podobne zjawiska, sposobu myślenia, sytuacja się nie pochoć bardziej ukryte, pojawiają się prawi. W państwie praworządnym,
również w prawie administracyjnym, zwłaszcza w demokratycznym pańnajbliższym mi z racji moich długo- stwie prawnym, prawo pozostaje
letnich zainteresowań. Wielką rolę w podstawą wszelkich działań, w tym
tej dziedzinie prawa odgrywają akty działań administracji publicznej. Prawiosna 2014
4
NASI ROZMÓWCY
wo tworzy się po to, by w oparciu o
nie działali wszyscy, a już na pewno
– żeby zawsze w oparciu o nie
działała administracja publiczna.
Tymczasem bywa, że podejście do
prawa ulega znamiennemu odwróceniu. W zakresie prawa administracyjnego staje się rzeczą widoczną,
że wtedy prawo to przestaje być
bazą dla administrowania, a staje
się instrumentem administrowania.
Pojawia się więc traktowanie prawa
jako formy przekazywania decyzji, a
nie jako podstawy wszelkich działań.
Prawo administracyjne zaczyna
określać to, co administracja publiczna ma robić doraźnie, a nie to, jakie cele uważa się za niezbędne do
zrealizowania przez administrację.
Prawo administracyjne przestaje być
podstawą działania administracji,
staje się zaś sposobem jej działania.
To jest właśnie odwrócenie pojęć i zasad, odwrócenie sposobu myślenia o
prawie. Prawo bywa stanowione pod
wpływem doraźnych wydarzeń i dla
osiągnięcia spektakularnych efektów i wówczas przestaje być bazą, a
zaczyna służyć zarządzaniu ludźmi.
Następuje zmiana etosu administracji publicznej: za pomocą prawa chce
się realizować tylko programy państwowe, a nie troszczyć się o obywatela. Pojawia się pogląd, że ustawa
bywa dobra na wszystko. W ślad za
taką instrumentalizacją prawa następuje zmiana sensu jego skuteczności: z dochowania zasad
prawa na skuteczność celów zewnętrznych wobec prawa. Dochodzi również do tego, że prawo
wchodzi w każdą dziedzinę i staje się narzędziem polityki społecznej. Zjawiska te dotyczą zresztą w
odpowiednich proporcjach wszystkich dziedzin obowiązującego prawa. Całe szczęście, że zjawiska te
nie są chyba powszechne. Jednak samo ich istnienie stanowi
znaczną przeszkodę w osiąganiu
najlepszej jakości legislacji i doskonałego poziomu stosowania
prawa.
Z tych wszystkich względów – wracając
do pytania Pani Prezes – moja ocena stanu polskiej legislacji jest umiarkownie
pozytywna, choć to ocena z konieczności
ogólna i pewnie zbyt powierzchowna.
W czym upatruje Pan Profesor
główne wady systemu prawa administracyjnego w naszym państwie i jakie proponuje środki zaradcze?
– Widzę, że schodzimy teraz na
niższe piętro oceny, co może mi pozwolić na wypowiedź nieco konkretniejszą, a samo pytanie skłania do wydobywania tu elementów negatywnych. Ocenę tę podzielmy na dwie
części, zgodnie z treścią pytania, z tym
jednak, że gdy będzie mowa o środkach zaradczych, będzie należało
wspomnieć także o istniejących dyskusjach i propozycjach legislacyjnych, które w moim odczuciu nie zawsze takimi środkami zaradczymi
są, a nieraz – odwrotnie – obawiam
się, że mogą się przyczynić do pogorszenia sytuacji.
Wskazana wyżej kwestia instrumentalizacji prawa leży jednak nie tyle
po stronie samej legislacji, co po stronie wyobrażeń o prawie, oczywiście
rzutujących na tę legislację. Z niej
właśnie, jak zresztą z wielu innych
czynników, wynikają dalsze wady
polskiego systemu prawa administracyjnego. Do najbardziej jaskrawych
nieporozumień w tym zakresie zaliczam tworzenie coraz liczniejszych
tzw. specustaw. Prawo takie jest stanowione pod wpływem doraźnych
wydarzeń i dla osiągnięcia spektakularnych efektów. Jeśli chce się zrealizować wielką budowę, to nie wykonuje się jej na podstawie istniejącego
prawa, ale tworzy się specjalne prawo,
żeby ją zrealizować. Podobnie – gdy
chce się urządzić wielką imprezę
sportową, wprowadza się tylko dla jej
potrzeb uregulowania nieliczące się z
prawami obywatela. Regulacje tego rodzaju ustaw są naprawdę niekonstytucyjne, choć Trybunał Konstytucyjny próbuje je ratować różnymi zabiegami. Ustawy te są zresztą bardzo
do siebie podobne i ich lektura przekonuje, że są tworzone według tego
samego schematu z naciskiem na
szybkość i uproszczenie wszelkich
procedur, najczęściej z wyraźną
szkodą dla obywatela. Ponieważ regulacje takie przynoszą wyraźne efekty gospodarcze, a nawet polityczne,
nie przyjmuje się do wiadomości ich
wiosna 2014
oczywistej szkodliwości i tego, że
wypaczają one ideę demokratycznego państwa prawnego. Zjawiskiem
znacznie pogarszającym tę sytuację
jest to, że ustawy te, z założenia epizodyczne, przekształcają się często w
trwały element systemu prawa. Sama
epizodyczność prawa jest cechą często wartościową i pożądaną, gdy chce
się przy pomocy danego aktu zrealizować konkretną ważną inwestycję
czy konkretne ważne zadanie. Wtedy
można jednorazowo, na zasadzie „cel
uświęca środki”, zgodzić się nawet na
skrótowość danej regulacji i na pewne ograniczenie praw obywatela.
Jeżeli jednak zaczynają one obowiązywać stale i wypierać unormowania zwykłe, obowiązujące w danej
dziedzinie, sytuacja może się stawać
niebezpieczna.
Inne bolączki i niedociągnięcia obecnej legislacji administracyjnej można
mnożyć, a na ich wyczerpanie nie ma
tu miejsca. Zwróćmy uwagę na niektóre z nich. Prawo administracyjne
bywa często tworzone od przypadku
do przypadku, wolno, skomplikowanie i kosztownie. Sądzę, że powodem tego stanu rzeczy jest brak odpowiedniego planowania legislacyjnego. W tej dziedzinie – jak sądzę –
wiele należy zrobić. W zakresie implementacji dyrektyw unijnych dominuje pośpiech i upraszczanie sobie
zadania przez ich przenoszenie do systemu polskiego bez należytej refleksji, bez pogłębionych analiz, a dodatkowo w warunkach trudności translatorskich. Prawo administracyjne
zbyt często operuje ostrymi sankcjami bez należytej analizy zjawisk, jakie
się reguluje, bez zachowania zasady
proporcjonalności, co powoduje też w
konsekwencji zdziwienie, że wprowadzone normy nie działają jak należy. Prawo jest nieraz także celowo
wydawane „na próbę”, a gdy wyjdą na
jaw niedociągnięcia legislacyjne –
bywa natychmiast nowelizowane.
Ciągle nowelizowane prawo, i to nowelizowane w różnych fragmentach,
przy okazji wydawania ustaw o zupełnie innej treści, zaczyna tworzyć
całość niedającą się ogarnąć nawet legislatorowi, który gubi się w tym
chaotycznym systemie. Na negatywną ocenę zasługuje stan i sposób
5
NASI ROZMÓWCY
wprowadzania przepisów przejściowych. Przy brakach umiejętności legislatorskich i pospiesznym, doraźnym formułowaniu norm powstały
efekt stanowienia prawa bywa za bardzo sformalizowany, istnieje swoista
przewaga formy nad treścią i mamy do
czynienia z przerostami proceduralnymi kosztem bazy, jaką jest dojrzały
i wypróbowany k.p.a. Z drugiej strony
brakuje czasem rzetelnej obudowy
procesowej. Powiedzmy także, że prawo administracyjne dawno przestało
też być zwięzłe i jasne. Prawodawca
powinien ze względów moralnych komunikować należycie i zrozumiale
prawo adresatom. W zakresie ustawodawstwa administracyjnego widać
także brak dbałości w zakresie przestrzegania granic regulacji administracyjnoprawnej. Oczywiście granice te
nie są ostre i nie powinny być całkowicie ostre, jednak nie jest wskazane,
wręcz przeciwnie – jest szkodliwe
dowolne i zamienne traktowanie instytucji należących do różnych gałęzi
prawa. Widać to na przykład w nagłym
rozwoju kar administracyjnych, które
wprowadza się bez należytych gwarancji wypracowanych przez prawo
karne (styk prawa administracyjnego
z prawem karnym) lub w bezrefleksyjnym mieszaniu ze sobą pojęć i
konstrukcji prawa administracyjnego i prawa cywilnego (na przykład instytucja umowy koncesji na roboty budowlane i usługi).
W tak zagmatwanej sytuacji bardzo
niełatwo odpowiedzieć na drugą część
pytania Pani Prezes, czyli trudno znaleźć konkretne środki zaradcze. Wydaje się, że podstawową kwestią jest
tutaj zmiana nastawienia legislatora,
przynajmniej w dwóch zakresach. Po
pierwsze, powinien on traktować proponowane rozwiązania mniej instrumentalnie i po drugie, powinien wykazywać znacznie większą dbałość o
prawa obywatela i dotrzymywanie nawet szczegółowych standardów państwa prawnego. Znaczącą i odpowiedzialną rolę powinny tu odgrywać
Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady
Ministrów, a także Biuro Analiz Sejmowych i Biuro Legislacyjne Sejmu.
Ustawodawca wszystkich szczebli powinien również bardziej się liczyć z opiniami nauki prawa administracyjnego
i z dorobkiem orzecznictwa sądowego w tej dziedzinie.
Mówiąc o środkach zaradczych, trzeba położyć nacisk nie tylko na
rozsądną i mądrą legislację administracyjną, ale także na to, by w istniejącym systemie tego prawa –
pełnym wad, nie wykonywać kroków
nagłych i rewolucyjnych. Moim zdaniem, potrzebny jest tu wyjątkowy spokój i cierpliwość zmierzające do stopniowego przebudowywania i doskonalenia systemu. Niespodziewana,
całkowita jego zmiana nie może dać
dobrych rezultatów, pomijając to, że
spowoduje jednoczesne zniszczenie
tego, co dobre, sprawdzone i zbudowane wielkim wysiłkiem pokoleń
prawników. Mam tu na myśli koncepcję wprowadzenia zupełnie nowego kodeksu postępowania administracyjnego. Projektodawcy nie myślą o
tym, że kodeks obowiązujący pozostaje owocem wielkiej pracy grona wybitnych uczonych i że dopóki nie został on popsuty wieloma wątpliwymi nowelizacjami i nie zaczął być wypierany punktowymi regulacjami cząstkowymi, uchodził za wzór doskonałej legislacji i był takim wzorem. Nie
możemy się wstydzić naszego kodeksu, szermując stwierdzeniem, że na
całym świecie dzieje się inaczej. „Na
całym świecie” jest bowiem bardzo
różnie, a prowadzone tzw. badania
prawnoporównawcze, polegające na
zbieraniu informacji o kodeksach w
różnych państwach, które miałyby
być argumentem za wprowadzeniem
nowego kodeksu, wykazują właśnie
wielkie różnice. Jestem więc zdecydowanym przeciwnikiem tworzenia
nowego kodeksu tylko po to, by był on
nowy. Dobra droga do poprawy bezsprzecznie trudnej sytuacji także w obrębie postępowania administracyjnego jest inna. Jak sądzę, powinna iść
ona dwiema drogami. Po pierwsze, należy z przepisów k.p.a. wyeliminować elementy niedopracowane, a często, jak art. 61a, niekonstytucyjne. Po
drugie, należy dbać o to, by kodeks
stał się rzeczywistą podstawą dla
wszelkich postępowań administracyjnych. Jest rzeczą oczywistą, że
życie administracyjne od 54 lat uległo
zdecydowanej zmianie i że poszczególne nowe dziedziny prawa admiwiosna 2014
nistracyjnego powinny mieć własne regulacje procesowe. Niech to jednak
będą regulacje szczegółowe, niesprzeczne z kodeksem, ale tylko rozwijające jego przepisy w takim czy innym zakresie. Nie można bowiem, i to
uważam za specjalnie szkodliwe, tworzyć osobnych zasad procesowych
dla każdego działu prawa administracyjnego. Nie można pozbawiać obywatela poczucia, że to kodeks pozostaje bazą gwarantującą mu minimum
formalnych praw podmiotowych.
Prawo administracyjne czeka też na
przemyślaną, poprzedzoną głęboką refleksją teoretyczną, a także kompletną
część ogólną, lub „przepisy ogólne”.
Wiadomo, że dotychczasowe wysiłki
w tym zakresie albo się „nie przebiły”,
albo nie były udane, a nie mam żadnej
wątpliwości, że ustawa taka mogłaby
spełnić podstawową rolę porządkującą
cały system prawa administracyjnego.
Co Pan Profesor sądzi o funkcjonowaniu oraz obecnym usytuowaniu w systemie administracji publicznej samorządowych kolegiów odwoławczych?
– Jestem absolutnie przekonany, że
utworzenie samorządowych kolegiów
odwoławczych było jednym z najlepszych pomysłów towarzyszących procesowi powstawania samorządu terytorialnego w trzeciej RP. Zbliża się
dwudziestopięciolecie ich funkcjonowania i przez ten długi i już reprezentatywny czas stały się one nie tylko niezbędnym ogniwem ustroju administracji publicznej w Polsce, ale
nabrały wielkiego prestiżu i znaczenia społecznego, myślę, że równego
sądom administracyjnym. Obecnie
nie sposób sobie wyobrazić należytego funkcjonowania administracji samorządowej i odpowiedniego realizowania konstytucyjnego prawa obywatela do zaskarżania w toku
instancji aktów administracyjnych
bez kolegiów. Dlatego wszelkie zabiegi zmierzające do ograniczenia
ich roli muszą się spotkać przynajmniej ze zdziwieniem i z niepokojem,
a pojawiające się czasem pomysły ich
likwidacji ze zdecydowanym protestem. Na szczęście są to stanowiska
odosobnione.
6
NASI ROZMÓWCY
Postawione pytanie wymaga jednak
ode mnie wypowiedzi nieco bardziej
szczegółowej. Zacznę od kwestii usytuowania kolegiów. Sądzę, że w ślad
za świetnym pomysłem stworzenia
tego rodzaju organów poszła zaraz
równie wartościowa i przemyślana
koncepcja ich usytuowania, która dojrzała w pełni wtedy, gdy przekształcono poprzednie kolegia odwoławcze przy sejmikach wojewódzkich w samorządowe kolegia odwoławcze. Uzyskano w ten sposób naprawdę zdrowy kompromis między
potrzebami jurysdykcji samorządowej wszystkich trzech szczebli, które
przecież nie są ze sobą hierarchicznie
powiązane, a koniecznością – i to koniecznością konstytucyjną – znalezienia obiektywnego organu wyższego stopnia wobec organów tychże
trzech szczebli. Nie wyobrażam sobie
lepszego rozwiązania. Można wprawdzie dyskutować, czy nadzór organów
administracji rządowej nad kolegiami
nie jest zbyt obszerny, ale przecież nie
jest to nadzór merytoryczny i nie widzę specjalnych argumentów dla ograniczenia tego nadzoru. Warto jedynie
postulować, aby w ramach nadzoru
Prezes Rady Ministrów i Minister ds.
Administracji bardziej dbali o finansowanie kolegiów i o kwestie etatowe.
Kolegia bowiem z konieczności opierają znaczną część działalności na
współpracy z członkami pozaetatowymi, więc kiedy zmniejszy się ich
liczba, bo zabraknie środków, wartość orzecznictwa może spadać.
Co się tyczy drugiej kwestii, zawartej w pytaniu, moja ocena funkcjonowania kolegiów jest bardzo wysoka.
Miałem okazję przyjrzeć się temu
działaniu, będąc przez 20 lat sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego,
orzekającym w WSA w Krakowie, a
więc sądu obejmującego obszar właściwości kilku kolegiów. Oczywiście istniały pewne różnice w ich orzecznictwie, ale ogólnie wartości działań kolegiantów krakowskich w zakresie
orzecznictwa należy ocenić bardzo
dobrze. Te same zalety obserwuję
również, śledząc orzecznictwo kolegiów z innych regionów kraju, a także
na podstawie lektury kwartalnika „Casus”. Z lektury tej, obejmującej niejednokrotnie opracowania samych
pracowników kolegiów, widać wyraźnie, jak bardzo są oni zaangażowani
w swoją pracę i jak głęboko i profesjonalnie podchodzą do zawiłych kwestii prawnych. Podobne wrażenie odnoszę wtedy, gdy mam zaszczyt
uczestniczyć w zjazdach samorządowych kolegiów odwoławczych.
Tocząca się tam dyskusja stoi na bardzo wysokim poziomie, co przekłada
się oczywiście na działania orzecznicze – bieżące.
Rzecz jasna, jednak nie ma w życiu
sytuacji idealnych i także w zakresie
funkcjonowania kolegiów pojawiają
się błędy i niedociągnięcia. W dużej
mierze ważą tutaj czynniki obiektywne – takie, jak wspomniane trudności
kadrowe albo niedostatki obowiązującego prawa.
Skoro zdaje się dominować pogląd o niemożliwości przekształcenia SKO w sądy administracyjne, to czy Pańskim zdaniem nie byłoby celowe istotne
wzmocnienie pozycji kolegiów,
obejmując ich właściwością
wszystkie sprawy kierowane w
postępowaniu administracyjnym
do drugiej instancji?
– Nie jestem pewien, czy pogląd, o jakim mówi Pani Prezes, rzeczywiście
dominuje, ale pani ma na pewno
szerszą wiedzę na ten temat ode mnie.
Rozpatrzmy jednak obie hipotetyczne
sytuacje i odnieśmy je do postawionego pytania.
Pierwsza z tych sytuacji to rzeczywiście przekształcenie kolegiów w
sądy administracyjne. Projekt taki –
jak każdy projekt w istocie rewolucyjny, gdyż całkowicie zmieniający
strukturę polskiego sądownictwa administracyjnego – ma swoje niewątpliwe zalety, jak również wady, przy
czym moim zdaniem zalety leżą u podstaw tego pomysłu, natomiast wady
kryją się w problemach jego realizacji.
Od dawna dyskutowana jest w doktrynie prawa administracyjnego kwestia ewentualnego wyposażenia sądów
administracyjnych w kompetencje
merytoryczne. Krok taki spowodowałby, że sądy te przestałyby tylko
kontrolować administrację publiczną,
stałyby się zaś „sądami” w pełnym znawiosna 2014
czeniu tego słowa, czyli organami
orzekającymi o prawach i obowiązkach stron stosunków administracyjnoprawnych. Niewątpliwie takie
rozwiązanie byłoby korzystne dla obywateli, a także „nobilitowałoby” prawo
administracyjne, ciągle postrzegane
przez niektórych jako prawo urzędnicze i „uboższy krewny” dyscyplin
sądowych. Dla samych kolegiów
byłaby to również niewątpliwa nobilitacja i znaczne umocnienie ich pozycji w systemie organów państwa. Przy
takim rozwiązaniu nie mam wątpliwości, że kolegia, a po tej reformie –
sądy pierwszej instancji powinny mieć
szeroki zakres kompetencji, obejmujący również sprawy należące do
administracji rządowej. Jednakże realizacja takiego zamiaru musi pociągnąć
za sobą całkowitą przebudowę niemal
we wszystkich dziedzinach prawa administracyjnego: nie tylko w zakresie
proceduralnym, ale również oczywiście w zakresie prawa ustrojowego i
prawa materialnego. Wymaga ona
nie tylko nowelizacji, ale napisania od
nowa dziesiątków ustaw. Oznacza
także niebezpieczeństwo powstania aż
czterech instancji merytorycznych,
chyba że wprowadzilibyśmy skargę
sądową jako alternatywę dla odwołania
administracyjnego. W szerszej, wieloletniej perspektywie jest to pomysł
godny poparcia, którego jednak nie
można realizować zbyt pochopnie takimi metodami, jakie ostatnio panują
w legislacji administracyjnej.
Druga sytuacja została wskazana w
pytaniu Pani Prezes. Oznacza ona, że
nie przekształcamy samorządowych
kolegiów odwoławczych w sądy administracyjne, ale staramy się wzmocnić ich pozycję. Otóż tego rodzaju
wzmocnienie może następować różnymi drogami, z których najważniejszą
jest moim zdaniem należyta obsada
kadrowa kolegiów – i co do liczby etatów i co do przygotowania kandydatów
do tej pracy. Natomiast nie podzielam
poglądu o rozszerzeniu kompetencji
kolegiów na wszystkie sprawy kierowane w postępowaniu administracyjnym do drugiej instancji. Skoro przy
tej możliwości kolegia nie zostałyby
sądami, ale nadal miałyby status kolegiów „samorządowych”, sięganie do
sfery zajętej przez administrację
7
NASI ROZMÓWCY
rządową budziłoby wątpliwości. Trzeba bowiem uznać, że podział administracji publicznej na rządową i na samorządową, niezależnie od wahających się proporcji między tymi
działami, jest przemyślany i rozsądny.
Pomimo funkcjonowania konstytucyjnych zasad subsydiarności i decentralizacji państwo musi zachowywać dla siebie pewną część zadań publicznych, których realizacja wymaga
wydawania decyzji administracyjnych
przez organy administracji rządowej.
Ponadto w systemie prawa administracyjnego mamy do czynienia z wieloma dziedzinami, w których dla realizacji prawa potrzeba specjalistycznej
wiedzy fachowej, a organy o kompetencjach ogólnych – czy to samorządowe kolegia odwoławcze, czy
też wojewodowie – nie są przygotowane do merytorycznego orzekania
w tych sprawach. Oczywiście ten
ostatni problem pojawiłby się również
w poprzedniej z pokazanych tu sytuacji, gdyby kolegia stały się sądami
pierwszej instancji o kompetencji
merytorycznej. Jednak działałyby
one wtedy najprawdopodobniej już po
wyczerpaniu toku instancji administracyjnych i z natury rzeczy nie
musiałyby rozpatrywać spraw od samego początku, dysponując materiałem fachowym zebranym w aktach.
Jakie Pan Profesor proponuje
rozwiązania dla optymalnego wykorzystania potencjału SKO w
usprawnieniu postępowania administracyjnego, mając na uwadze dobro wspólnot samorządowych?
– Zacznę od pojawiającego się często błędnego przekonania, że taka instytucja, jak samorządowe kolegium
odwoławcze, choćby z powodu swojej
nazwy, powinna chronić interesy
wspólnot samorządowych i orzekać,
kierując się ich partykularnym
dobrem. Przekonanie takie spowodowało już w historii naszej dyscypliny nieporozumienia w postaci obowiązującego niegdyś art. 138 § 3
k.p.a., niepozwalającego kolegiom
działającym w drugiej instancji na
wydawanie decyzji merytorycznych w
sprawach pozostawionych uznaniu
organu administracji publicznej. Regulacja ta, na szczęście uchylona,
była oparta właśnie na tezie, że skoro
organ pierwszej instancji (gminny,
powiatowy lub wojewódzki organ samorządowy) dysponuje uznaniem administracyjnym (zresztą w omawianym przepisie niezdefiniowanym), to
uznanie to pozostaje elementem jego
samodzielności i niezależności, w
którą nie może ingerować organ
wyższego stopnia, choćby było nim kolegium. Patrząc w ten sposób na całe
zagadnienie, zapomniano, że każdy organ administracji publicznej, w tym
oczywiście również organ samorządowy i SKO, stosuje takie samo prawo ustalone przez państwo, składające
się z norm bezwzględnie obowiązujących. Każdy taki organ ma
zatem obowiązek zastosowania danego prawa bez możliwości brania pod
uwagę partykularnych interesów własnej wspólnoty. Uznanie administracyjne jest elementem kompetencji danego organu i podlega takim samym zasadom, gdyż jego obszar
zostaje wyznaczony przez taką samą
normę prawną. Mówię o tym po to,
by zwrócić tu uwagę na pewien paradoks. Otóż w interesie wspólnoty
samorządowej leży nie to, żeby jej organy stosowały prawo „pod ten interes” (prędzej czy później taki akt
stosowania prawa będzie zakwestionowany jako nieobiektywny), ale
właśnie to, żeby jej organy stosowały
prawidłowo ustawy, robiąc to rzetelnie, fachowo i szybko.
Na tym tle, przechodząc teraz do postawionego pytania, trzeba zaznaczyć,
że usprawnianie postępowania administracyjnego nie musi wcale mieć
na celu bezpośredniej ochrony dobra
danej wspólnoty samorządowej. Będzie
ono jednak je chronić obiektywnie i z
szerszej perspektywy: dla wspólnoty
okaże się w sumie korzystne działanie
szybkie, ale działanie prawidłowo realizujące normę prawa administracyjnego. Zacząłem więc od końcowego
elementu pytania Pani Prezes, gdyż
moim zdaniem usprawnianie postępowania i wykorzystywanie potencjału kolegiów nie musi bynajmniej
całkowicie bezpośrednio służyć
dobru wspólnoty, skoro obowiązujące
prawo wymaga czegoś innego.
wiosna 2014
Gdy mowa o usprawnianiu postępowania administracyjnego przed kolegiami, warto poruszyć problem bardzo
widoczny w działalności kolegiów.
Otóż w polskim systemie postępowania administracyjnego zasadą bywa reformacyjne orzekanie organu odwoławczego, a kompetencja kasacyjna tego organu jest ustawiona na zasadzie wyjątku od tej zasady. Wyjątek
taki, uregulowany w art. 138 § 2 („organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać
sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem
przepisów postępowania, a konieczny do
wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny
wpływ na jej rozstrzygnięcie”), zgodnie
ze standardowymi regułami wykładni,
powinien być interpretowany ścieśniająco. Tymczasem praktyka działania
kolegiów jest inna: kolegia często, lub
nawet bardzo często, realizują swoją
kompetencje kasacyjną, co w sposób
oczywisty przedłuża postępowanie administracyjne i pozostaje zaprzeczeniem jego usprawniania. Taki, obserwowany stan rzeczy nie jest przy
tym jakąś szczególną wadą orzecznictwa kolegiów, lecz wynika raczej
z konieczności. Kolegia nie dysponują mianowicie wystarczającą kadrą
fachową, która by mogła zbierać
dowody potrzebne do wydania pełnowartościowej decyzji merytorycznej
w dziedzinach wymagających profesjonalnych ekspertyz, obliczeń lub
analiz. Dlatego właśnie wzmocnienie
potencjału fachowego w kolegiach
może być środkiem prowadzącym
do oczekiwanego odwrócenia proporcji między wskazaną wyżej zasadą
i wyjątkiem od niej, a jednocześnie
przyczyni się do usprawnienia postępowania administracyjnego.
Czy Pańskim zdaniem system
formowania kandydatów do zawodów prawniczych oraz pracy w
administracji publicznej w Polsce
odpowiada potrzebom i standardom nowoczesnego państwa?
– Jeżeli chodzi o tzw. zawody prawnicze, sam system formowania kandydatów uważam za prawidłowy, choć
oczywiście stale będzie on dyskuto-
8
NASI ROZMÓWCY
wany, gdyż bardzo tu trudno o system
idealny. Zawsze na przykład znajdą się
oponenci zrównania statusu adwokatów i radców prawnych, zawsze można
się spierać o niebezpieczeństwo funkcjonowania na rynku zbyt wielkiej
liczby podmiotów świadczących usługi
prawnicze, co może wpływać na jakość
tych usług, zawsze też może się wydawać dziwny i nieprzynoszący korzyści system aplikacji sądowej,
połączonej na początku z aplikacją prokuratorską. Sądzę mimo to, że istniejących reguł nie należy zmieniać.
Bulwersującą kwestią pozostaje jednak
to, że nadal ze względu na brak etatów
absolwenci Krajowej Szkoły Sądownictwa kończący aplikacje sądową nie
znajdują właściwych dla siebie miejsc
pracy. Zostają oni referendarzami
sądowymi albo, co gorsze, asystentami sędziego i ich przyszłość w sądownictwie zapowiada się mgliście. Jak się
wydaje, paradoksalnie lepsza wydaje
się sytuacja osób kończących aplikację prokuratorską, choć nabór na nią
został oparty na kryteriach negatywnych: tylko połowa osób kończących
pierwszy rok wspólnej aplikacji, która
osiągnęła lepsze wyniki, ma wybór
między tymi aplikacjami.
Inną kwestią jest natomiast doskonalenie realizacji samych aplikacji, a
na tym polu mamy wiele do zrobienia.
Mam na myśli przede wszystkim poziom kształcenia na aplikacjach prawniczych. Obserwuję, a nawet znam to
z autopsji, będąc nieraz proszony o poprowadzenie zajęć z aplikantami, że
często proponowany im program pokrywa się z programem studiów prawniczych, ale jest realizowany na
niższym, nieakademickim poziomie.
Aplikanci powinni rozwijać swoje
umiejętności nabyte na studiach, najlepiej poprzez gruntowną i głęboką
analizę orzecznictwa, a nie wysłuchiwać wykładów tłumaczących im po raz
drugi rudymenty poszczególnych
przedmiotów albo streszczających kodeksy artykuł po artykule. Wielu aplikantów słusznie uważa takie wykłady
za czas stracony. Oczywiście nie jest
to zjawisko powszechne, lecz zaznacza
się dość wyraźnie.
Gdy mowa o aplikacjach, chciałbym
jeszcze powiedzieć o kwestii, która od
dawna leży mi na sercu. Otóż uważam,
że należyte funkcjonowanie sądownictwa administracyjnego, a także
niektórych organów administracji
publicznej wymaga stworzenia pełnej
aplikacji administracyjnej. Aplikacja
taka kształciłaby absolwentów prawa, którzy po ukończeniu wymaganego wieku (35 lat) mieliby pierwszeństwo w uzyskaniu statusu sędziowskiego. Sądy administracyjne
potrzebują bowiem fachowców z tej
właśnie dziedziny, osób, które prezentują administratywistyczny sposób rozumienia prawa i nie muszą do
swojej pracy naginać wcześniejszych
przyzwyczajeń cywilistycznych lub
karnistycznych. Sądzę, że właśnie
połączenie kompetencji sędziów specjalistów w dziedzinie prawa administracyjnego z bogatym doświadczeniem zawodowym sędziów, którzy
przeszli z sądów powszechnych,
mogłoby dać najlepsze rezultaty. Aplikacja administracyjna pomogłaby
także znacznie w podnoszeniu poziomu kadry urzędniczej. Istnienie i z
wiosna 2014
pewnością pozytywne osiągnięcia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej
(nie zawsze niestety realizowane w
praktyce) pokazują, że jest to za mało.
Aplikacja administracyjna wzmocniłaby także niewątpliwie kadrę samorządowych kolegiów odwoławczych.
Dziękuję Panu Profesorowi za
rozmowę.
Rozmawiała:
K R Y ST Y N A SI E N IA W S K A
Prof. dr. hab. Jan Zimmermann
Urodzony w 1949 r. w Poznaniu, absolwent Wydziału
Prawa Uniwersytetu Adama Mickiewicza (1971 r.). Od
grudnia tegoż roku – do dzisiaj – zatrudniony w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Po habilitacji (1986 r.) i po otrzymaniu tytułu
naukowego profesora (1998 r.) w 2002 r. został kierownikiem tej Katedry. Promotor 14 rozpraw doktorskich
i ok. 500 prac magisterskich. Częsty recenzent w przewodach habilitacyjnych i profesorskich. W latach 1992-2012 był sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego,
orzekającym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie. W pracy naukowej zajmuje się teorią
prawa administracyjnego, a także postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Autor ponad
stu prac naukowych, w tym osiągającego obecnie VI wydanie podręcznika: „Prawo administracyjne”, używanego
szeroko w wielu ośrodkach akademickich. Inne ważniejsze
prace to: „Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie” (1981 r.), „Administracyjny tok instancji”
( 1986 r.), „Polska jurysdykcja administracyjna”
(1996 r.), „Aksjomaty prawa administracyjnego”
(2013 r.).
9
DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY
O WŁAŚCIWOŚCI INSTANCYJNEJ W SPRAWACH
WYDAWANIA DECYZJI O SKIEROWANIU
NA BADANIA PSYCHOLOGICZNE KIERUJĄCEGO
POJAZDEM W STANIE NIETRZEŹWOŚCI
Dr hab. WOJC IECH JAK IMOWI CZ
I
II
Z dniem 19 stycznia 2013 r. w związku z unormowaniami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami1 nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie kompetencji organów do wydawania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości. Od tego
czasu organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy zarówno na badania lekarskie, jak i na badania psychologiczne jest
starosta (art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących
pojazdami).
Wcześniej właściwy w tych sprawach był komendant
wojewódzki policji. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r.
– Prawo o ruchu drogowym2 przed wskazaną wyżej
nowelizacją stanowiła bowiem w art. 124 ust. 1 pkt 2
lit. a, że „badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu
w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań
psychologicznych do kierowania pojazdem podlega
kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze
decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu
środka działającego podobnie do alkoholu”. Zgodnie z
art. 129 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym czuwanie nad
bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań
policji. Stosownie z kolei do treści art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji3 w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) policji, a na obszarze
m.st. Warszawy – komendant rejonowy policji. W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których
mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) policji – komendant wojewódzki policji (ust. 2 art. 6a
ustawy o policji). W konsekwencji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych w I instancji przez komendanta powiatowego policji był komendant wojewódzki policji.
W praktyce działania komendantów wojewódzkich policji i samorządowych kolegiów odwoławczych zarysowały
się kontrowersje co do właściwości instancyjnej organów
odwoławczych w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji komendanta powiatowego policji wydanej w starym stanie
prawnym nie zostało rozpatrzone przed dniem wejścia w
życie wskazanych wyżej regulacji ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
III
Organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt
1 i 3 k.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, a w stosunku do organów administracji publicznej
innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy
nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich
działalnością.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem
powyższy przepis stanowi podstawę dla określenia
właściwego organu z punktu widzenia instancyjności
(właściwość instancyjna), o ile została zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu
(art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a.
należy interpretować w związku z treścią art. 20
k.p.a., w którym określono reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Jak
wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się
na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją
właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1
k.p.a.4. Organu wyższego stopnia nie można ustalać
w oderwaniu od przepisów prawa materialnego,
określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie5.
Skoro zatem odwołanie od decyzji o skierowaniu na
badania psychologiczne nie zostało rozpoznane przed
dniem 19 stycznia 2013 r., a po tym dniu organy po-
wiosna 2014
10
licji utraciły kompetencje do wydawania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości, to przestały być organami rzeczowo właściwymi do rozpoznawania tego rodzaju spraw administracyjnych w obydwu instancjach.
Organem właściwym rzeczowo do rozpoznania w
pierwszej instancji sprawy administracyjnej skierowania na badania psychologiczne kierującego pojazdem
w stanie nietrzeźwości stał się starosta, a ustawa z dnia
5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie określa
organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania
odwołania od takiej decyzji.
Sprawa skierowania na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia lub braku
przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem mieści się w zadaniach samorządu powiatowego, którego zasady ustrojowe reguluje ustawa z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym6. Zgodnie
z art. 4 ust. 1 pkt 15 tej ustawy powiat wykonuje
określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W myśl przepisu art. 38 ust. 1
ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne
przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.
Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 wspomnianej ustawy od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do
samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że
przepis szczególny stanowi inaczej.
Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który by jako lex
specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulował odmiennie, niż wynika to zarówno z przepisu
art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a także przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych7. Oczywiste różnice pomiędzy istotą właściwości rzeczowej i instancyjnej nie przeczą
twierdzeniu, że art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi zasadę co do
określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu8. W zmienionym
stanie prawnym komendant wojewódzki policji utracił
kompetencje do wydawania merytorycznych decyzji w
sprawie skierowania na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości.
IV
Konieczne stało się w tym stanie rzeczy udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie czynności powinien podjąć
komendant wojewódzki policji, który w toku trwającego postępowania utracił kompetencję do merytorycznego załatwienia sprawy skierowania na badania
lekarskie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotę
i charakter dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego bowiem jest w sposób bezpośredni zdeterminowany określoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega
na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej
sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji.
Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej
sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym
aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru
kontrolnego, ale pozostaje działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji 9 .
Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. „utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję” ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji.
Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji10. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie
obowiązuje („upada”) z chwilą, kiedy zdecydowano się
na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się
zakończyć nową decyzją11. „Utrzymanie w mocy” nie jest
jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale
wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy
obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja
organu odwoławczego ma charakter merytoryczny –
„dlatego nie obowiązuje decyzja «utrzymania w mocy»,
ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)”12. Organ „utrzymuje w mocy” decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego
rozstrzygnięcia.
W konsekwencji należy przyjąć, że mogące mieć
miejsce sytuacje, w których np. sprawa w pierwszej
instancji kończąca się decyzją organu administracji samorządowej jest następnie rozpatrywana w drugiej instancji przez organ administracji rządowej, nie są
sprzeczne z administracyjnym tokiem instancji. Sytuacje takie dopuszcza ustawodawca, przyjmując w art.
17 pkt 1, że organem wyższego stopnia w stosunku do
organów jednostek samorządu terytorialnego mogą
być inne organy administracji publicznej niż samorządowe kolegia odwoławcze. Analiza obowiązujących
przepisów prawa wykazuje, że takim organem bywa
np. wojewoda 13 lub właściwy minister 14 .
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości
rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we
wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich
etapach tych postępowań. Należy podzielić stanowisko, że właśnie z tego względu, iż art. 19 k.p.a.
wiosna 2014
11
DZIAŁ NAUKOWY -- ARTYKUŁY
wprowadza obowiązek, który musi być realizowany w
każdym stadium postępowania, ma rangę zasady, mimo
że nie został przez ustawodawcę zaliczony do zasad ogólnych wyodrębnionych w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. –
„nierealizowanie tego obowiązku, które może przybrać
postać nienależytego dbania o analizę nowych przepisów
kompetencyjnych, stawia pod znakiem zapytania właściwość organu w fazie decyzyjnej. Idąc krok dalej, można
twierdzić, że nieważność jakiejś decyzji jest możliwa
również wyłącznie z tego powodu, że jej autor nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 19 k.p.a.”15.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w
piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że „obowiązek
badania właściwości przez organ, do którego wniesiono podanie, określony w art. 65 k.p.a., wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Dotyczy on jednak i takich sytuacji, gdy w związku ze zmianami przepisów prawa zostanie pozbawiony zdolności prawnej do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dotychczas właściwy organ administracji. (…) Organ pozbawiony w ten sposób zdolności prawnej powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie
art. 105 § 1 k.p.a., a podanie strony przekazać organowi właściwemu w świetle nowych przepisów, chyba
że przepisy przejściowe stanowią inaczej” 16 . Wyrażono
również pogląd, zgodnie z którym „jeśli postępowanie
administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem)
zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach
przeprowadzone, to wówczas powinno ono zostać umorzone, a podanie (wniosek), o którym mowa, przekazane organowi właściwemu jednakże po uprawomocnieniu
się postanowienia o umorzeniu. Podobnie byłoby wtedy,
gdyby w związku ze zmianami przepisów prawa organ
został pozbawiony prawnej możliwości prowadzenia
postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w której początkowo był właściwy. Inaczej natomiast wówczas,
kiedy organ byłby świadomy swojej niewłaściwości już w
momencie wstępnej kontroli sprawy (podania, wniosku),
która poprzedza skierowanie jej do merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ stwierdzający swoją
niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego – art. 65 § 1 k.p.a.” 17 .
Prezentowany jest również inny pogląd, zgodnie z którym w omawianej sytuacji wystarczające jest samo
przekazanie sprawy, w trybie określonym w art. 65
k.p.a., organowi właściwemu, w świetle nowych przepisów, bez konieczności umorzenia postępowania 18 .
Zdaniem A. Wróbla „organ administracji publicznej,
który podjął prowadzenie sprawy i doszedł następnie do
przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w
drodze decyzji, powinien przekazać sprawę organowi
właściwemu. (…) Brak bowiem podstaw do odmiennego
traktowania instytucji uznania się organu prowadzącego postępowanie za niewłaściwy jedynie ze
względu na sposób wszczęcia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że zróżnicowanie wszczęcia postępowania nie wywołuje innych skutków procesowych niż wynikające z przepisów kodeksu. Przeciwko dopuszczalności
podejmowania decyzji o umorzeniu postępowania
wszczętego z urzędu przez organ, który w toku postępowania uznał się za niewłaściwy, przemawia również
przepis art. 156 § 1 pkt 1, zgodnie z którym stwierdza
się nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ten bowiem traktuje jednolicie decyzje wydane przez organ niewłaściwy, niezależnie od tego, czy organ administracji publicznej wydał decyzję o umorzeniu postępowania z powodu uznania swojej niewłaściwości, czy też błędnie uznając się
właściwym do załatwienia sprawy. Kodeks nie określa
prawnej formy przekazania sprawy organowi właściwemu przez organ, który uznał się za niewłaściwy do
jej załatwienia w toku postępowania administracyjnego.
Należy przyjąć, że przekazanie sprawy następuje w piśmie organu niewłaściwego, w którym zawiadamia organ właściwy o przyczynach uznania się za niewłaściwy oraz o czynnościach podjętych i przeprowadzonych
w sprawie. O przekazaniu sprawy organowi właściwemu należy powiadomić strony postępowania. (…) W wypadku gdy organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania organem niewłaściwym wskutek zmiany
przepisów prawa, należy przyjąć, że w braku odmiennych postanowień przepisów zmieniających postępowanie przejmują organy właściwe według nowych przepisów, przy czym wszystkie czynności podjęte w sprawie
przed dniem wejścia w życie tych przepisów pozostają
w moc” 19 . Podobnie według Cz. Martysza organ w razie stwierdzenia braku swej właściwości powinien
sprawę (podanie) przekazać organowi właściwemu i
poinformować o tym stronę 20 .
Wydaje się, że wskazana wyżej druga grupa poglądów
bardziej koresponduje z istotą postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna, a ta przecież na skutek zmiany właściwości instancyjnej organów nie przestaje istnieć. Postępowanie zatem nie staje się bezprzedmiotowe.
Uważam również, że w sytuacji gdy decyzja w pierwszej instancji została wydana przez organ właściwy,
który utracił właściwość po wydaniu decyzji i na skutek wniesienia odwołania sprawa stała się przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest konieczne
uchylanie decyzji pierwszej instancji i umarzanie postępowania przed niewłaściwymi już organami obydwu instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przekazanie sprawy właściwemu organowi odwoławczemu nie kolidowałoby z istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, skoro istotą tego postępowania
jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez kompetentny organ, a nie jedynie skontrolowanie organu
pierwszej instancji i wydanej przez niego decyzji. Z tego
względu argument ustrojowy, że sprawa administracyjna
musi być rozpoznana w dwóch instancjach przez organy z
tego samego „pionu” administracji publicznej, nie może podważać zasadności przekazania sprawy bezpośrednio organowi odwoławczemu. Działanie takie sprzyjałoby
również ekonomii i szybkości postępowania administracyjnego.
wiosna 2014
12
DZIAŁ NAUKOWY -- ARTYKUŁY
V
W obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowano jednak pierwsze ze wskazanych wyżej stanowisk i przyjęto, że w omawianej sytuacji komendant wojewódzki policji jest organem
właściwym do wydania decyzji o charakterze procesowym w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od decyzji komendanta powiatowego policji w przedmiocie
skierowania na badania lekarskie, tj. decyzji uchylającej
decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej
postępowanie przed tym organem, aby sprawa mogła
być ponownie rozpoznana przez właściwy organ, tj. –
jak wyżej wskazano – w pierwszej instancji przez właściwego starostę21.
Argumentacja tego stanowiska sprowadza się do
twierdzenia, że okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne nie ma znaczenia, gdy chodzi o ustalenie
właściwości organu drugiej instancji, a z żadnych przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium
odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w
pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy,
gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby
ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za
organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad
tym właśnie organem. Skoro taki organ, jak komendant
powiatowy policji nadal istnieje, organem odwoławczym
od jego decyzji pozostaje organ wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego policji, tj. komendant wojewódzki. W ocenie NSA odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie.
Należy jednak odnotować, że wcześniej w analogicznej
sytuacji, tj. w przypadku gdy organ odwoławczy przestał być organem właściwym w toku postępowania
odwoławczego, NSA prezentował stanowisko zbieżne
z drugą z wyżej wskazanych grupą poglądów22.
dr hab. WOJ CIEC H J AKIM OWICZ
Autor jest profesorem UJ, pracownikiem naukowo-dydaktycznym
w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego,
sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Dz.U. z 2011 r. nr 30, poz. 151
Tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm
Tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.
Postanowienie NSA z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX
nr 819280, postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., II GW 7/12,
LEX nr 1329715, postanowienie NSA z dnia 25 września 2012 r., II GW
11/12, LEX nr 1328509.
Postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OW 108/11, LEX nr
1152198
Tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.
Tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.
Postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OW 100/11, LEX nr
1070400.
T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r.,
III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147.
J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA
846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan,
Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego
(Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art.
104-269, LEX, 2007, wyd. II.
J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186.
J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293.
Art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.
z 2013 r., poz. 1409)
Art. 169 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r.,
poz. 21 z późn. zm.).
J. Zimmermann, Glosa do wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN
17/91, PiP z 1992 r., nr 3, s. 108
Postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA 2308/00, niepubl.;
wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP z 2000 r.,
z. 7-8, poz. 110; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1996 r., I SA 695/95, niepubl.; A. Matan, Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, Lex 2010.
Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 128/08, LEX nr 515196.
Podobnie NSA w wyroku z dnia 16 marca 2007 r., I OSK 733/06; zob.
też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr
710/08, LEX nr 499819; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r.,
VII SA/Wa 2460/06, LEX nr 337011; wyrok WSA w Warszawie z dnia
15 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1393/05, LEX nr 203665; wyrok WSA w
Warszawie z dnia 22 października 2007 r., I SA/Wa 1026/07, LEX nr
417725).
Zob. A. Matan, Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, Lex 2010; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA
z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz.
110, t. I)
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 19 Kodeksu postępowania
administracyjnego, LEX/el.2013, teza 3 i 4
Cz. Martysz, Komentarz do art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/2010, teza 8
Postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13, I OW 55/13;
postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OW 76/13; postanowienia
NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., I OW 175/13 i I OW 176/13; postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OW 196/13
Postanowienie NSA z dnia 22 maja 2001 r., I SA 1844/00, LEX nr 55293
On instance jurisdiction in matters regarding
issuing decisions on the referral on psychological
examination of the intoxicated driver
SUMMARY:
The article regards the problem of the administrative competence and its procedural counterpart – the jurisdiction
of public administration authority. It raises an issue of the
change of instance jurisdiction while disposing the administrative matter taking as an example the rules provided
for in the law of 5 January 2011 on vehicle drivers (Journal of Laws of 2011 No 30 item 151). In the article there
are presented the views on the issue reflected in the latest jurisprudence of the Supreme Administrative Court –
in the light of the doctrinal findings and previous jurisprudence of administrative courts.
wiosna 2014
13
UWZGLĘDNIENIE SKARGI PRZEZ
ORGAN W ŚWIETLE ORZECZNICTWA
SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Dr TO MA SZ B RZEZIC KI, PIO TR B RZO ZOWSK I
WPROWADZENIE
Problem autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym stał się w ostatnim czasie przedmiotem szerokiej
eksploracji zarówno na polu jurydycznym, jak i doktrynalnym – na skutek zainteresowań badaczy tą instytucją,
która jednak istniała w sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej od czasów działalności Najwyższego Trybunału Administracyjnego, przysparzając już
wtedy wielu problemów w zakresie właściwej egzegezy
norm prawnych regulujących tę materię. Dziś niejednolitość poglądów doktryny, a w szczególności klika ukształtowanych linii orzeczniczych sądów administracyjnych nakazują szerzej spojrzeć na ową problematykę – nie tylko pod
kątem specyficznego trybu działania, lecz także z uwagi na
skutki tych działań i sposoby oraz formy podejmowanych
rozstrzygnięć w ramach tej instytucji, która w sposób bezpośredni rzutuje na prawidłową (zgodną z prawem) działalność organów. Co więcej – ostatnia nowelizacja1 prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi2 nakłada na
organy dodatkowe obowiązki związane z koniecznością
stwierdzania przy dokonywaniu autokontroli, czy działanie,
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Także ten
aspekt nowości normatywnej nakazuje się zastanowić nad
prawidłowym dokonywaniem autokontroli w praktyce i
oceną jej stosowania przez sądy administracyjne.
Stosownie do obowiązującego brzmienia przepisu art. 54
§ 3 p.p.s.a.: organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie
swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza
jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej
albo z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda – poprzez
złożenie skargi przez stronę skarżącą organ uzyskuje
przymiot równorzędnej strony postępowania sądowoadministracyjnego, jednak w toku tego postępowania ciąży na
nim obowiązek rozważenia, czy skarga nie zasługuje na
uwzględnienie. Uzyskanie statusu strony nie zwalnia bowiem organu z wykonywania swojej roli jako podmiotu
działającego w imieniu państwa, który powinien przestrzegać zasad praworządności i służebności w stosunku
do jednostki. Jeśli więc skarga okaże się zasadna w całości, to po stronie organu występuje nie tyle uprawnienie, co
obowiązek jej uwzględnienia. Takie działanie organu po-
zwala także wówczas na urzeczywistnienie zasady zaufania
do organów administrujących oraz wnikliwości i szybkości
postępowania z uwzględnieniem najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. O ile bowiem etap postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje poza procedurą uregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego3 i Ordynacji podatkowej4, o tyle działalność autokontrolna (na skutek skargi do sądu administracyjnego)
z istoty swej musi uwzględniać przepisy powyższych
ustaw, a zatem również respektować ich zasady ogólne.
AUTOKONTROLA A PRAWO DO SĄDU
Zagadnienie instytucji autokontroli zasadza się na właściwym rozumieniu jej celów przy daleko idącym horyzoncie
konceptualnym, uwzględniającym nie tylko systematykę
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz także, a może przede wszystkim, aspekt zasad konstytucyjnych. Przeniesienie postępowania administracyjnego bądź podatkowego na etap postępowania
sądowego stanowi bowiem wyraz immamentnej decyzji jednostki dokonującej wyboru takich środków prawnych, które najbardziej – jej zdaniem – chronią jej interes prawny.
Etap wewnątrzaadministracyjny, o charakterze władczym
i jednostronnym, przeistacza się zatem (wolą skarżącego)
w etap zewnątrzadministracyjnej kontroli legalności
działalności administracji publicznej, na którym to etapie
następuje zrównanie procesowe jednostki i organu, którego
działanie lub bezczynność, albo przewlekłe prowadzenie
postępowania, pozostaje przedmiotem skargi. Od tej
chwili, tj. od momentu złożenia skargi, rozpoczyna się proces sądowoadministracyjny o charakterze kontradyktoryjnym, w którym arbiter, po wysłuchaniu obu stron, wyda
stosowne rozstrzygnięcie. Wolą jednostki jest zatem to, aby
jej sprawę ocenił wykwalifikowany podmiot posiadający odpowiednie przymioty (niezależny i niezawisły), wolny od
wpływu władzy, który rozstrzygnie jego spór o prawo. Decyzja jednostki o przeniesieniu sprawy na etap postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem li tylko naturalną konsekwencją działania na polu jurydycznym, lecz
znajduje także odzwierciedlenie w aspekcie działania
psychologicznego i socjologicznego. Oto bowiem następuje moment, w którym wkracza się na drogę sporu z organami państwa (władzy wykonawczej) przy pomocy
aparatu niezależnej władzy sądowniczej, która w dalece zinternalizowanych wzorcach i świadomości społecznej jed-
wiosna 2014
14
nostki jawi się rzeczywiście jako niezależny i wysoce wykwalifikowany arbiter, o odpowiednim, utrwalanym przez
wieki, statusie społecznym i posiadającym autorytet moralny.
Przeniesienie sprawy administracyjnej na etap postępowania sądowego jest zatem wyrazem korzystania z fundamentalnego i podstawowego uprawnienia przynależnego
każdej jednostce w państwach demokratycznych – prawa
do sądu. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w przepisach
rangi konstytucyjnej5 i gwarantowana jest przez międzynarodowe pakty6. W tym zatem aspekcie i na takim oto gruncie należy podjąć rozważania co do instytucji autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bacząc zawsze
na fakt, że istotą prawa do sądu jest to, by miało ono charakter nieskrępowany i rzeczywiście prowadziło do rozpoznania sprawy przez sąd. Przyznanie jakiemukolwiek innemu, pozasądowemu podmiotowi (a tym bardziej jednej
ze stron procesu) prawa do rozstrzygania o jego losach przez
podjęcie jednostronnej czynności zawsze musi być oceniane
jako wyjątek od zasady rozpoznania sprawy przez sąd, a
wykładnia przepisów regulujących działanie autokontrolne organu podlegać będzie wykładni ścisłej, zapewniającej
gwarancję kontroli sądowej legalności działalności administracji publicznej.
STANOWISKA JUDYKATURY: OD NTA DO NSA
W szerokiej analizie orzecznictwa Najwyższego Trybunału
Administracyjnego, jakiej dokonała Dorota Malec7, przedstawiono również aspekt autokontroli organów, wywodząc,
że w latach międzywojennych była to „praktyka codzienna”
organów administracji skarbowej. Tyle że autokontrola ta
polegała na cofaniu swoich decyzji (po wniesieniu skargi),
która to czynność nie zawsze kończyła się uwzględnieniem
tej skargi w całości. Już zatem wtedy w orzecznictwie8 zaistniał problem zasad stosowania autokontroli, przede
wszystkim przez organy administracji skarbowej, które zaczęły jej używać tylko do eliminowania wadliwie wydanych
przez siebie rozstrzygnięć, co nie musiało się wiązać z
uwzględnieniem zarzutów skargi. Mając na uwadze tego
rodzaju wadliwą praktykę, Najwyższy Trybunał Administracyjny ustalił zasadę, że przez cofnięcie decyzji w trybie
samokontroli należy rozumieć tylko „takie cofnięcie, które
połączone jest z wydaniem nowej decyzji, idącej po linii zarzutów skargi”9. W innym wyroku Trybunał stwierdził, że
„pozwana władza może na skutek wniesionej skargi zmienić
zaskarżone orzeczenie, jednak tylko w sensie uwzględnienia
skargi, a więc tylko na korzyść strony”10. Podobnie Trybunał
wypowiadał się później, wywodząc, że: „władza może zmienić zaskarżoną decyzję, o ile zmiana ta przedstawia się jako
uwzględnienie zarzutów skargi”11. Jeśli zaś nowa decyzja nie
uwzględniała zarzutów skargi, to samokontrola była bezskuteczna12.
Stanowisko to zostało recypowane także po odrodzeniu
sądownictwa administracyjnego w Polsce; aczkolwiek konieczny był w tym zakresie nadzwyczajny instrument
kształtowania linii orzeczniczej. W dniu 15 grudnia 1984 r.
cała Izba Sądu Najwyższego – Izba Cywilna i Administra-
cyjna podjęła uchwałę13, w której m.in. wypowiedziała się,
że przepis o samokontroli „określa równocześnie zakres możliwości działania organu w ramach tego przepisu (...); organ
może zmienić lub uchylić własną decyzję, jednakże pod warunkiem, że skargę w całości uzna za słuszną (...)”. W kolejnych latach judykatura podtrzymała to stanowisko,
wskazując, że organ w tym trybie nie może podjąć żadnej
innej decyzji, jak tylko taką, która uwzględnia skargę w całości14. Przy czym przez to pojęcie („uwzględnienia skargi w
całości”) należy rozumieć treść żądania skarżącego, co nie
pozwala na inne, zwłaszcza szersze, rozumienie pojęcia
„uwzględnienia skargi w całości”15. Organ, podejmując
rozstrzygnięcie w trybie samokontroli, związany jest treścią żądania skarżącego, przy czym wyłączona tu zostaje
możliwość wybiórczego uwzględniania skargi16. Jeśli więc
analiza stanu sprawy oraz skargi uzasadnia możliwość (zasadność) częściowego tylko jej uwzględnienia, to nie zostaje spełniona przesłanka dopuszczalności legalnej samokontroli postępowania administracyjnego poprzez wydanie
zgodnej z prawem decyzji uwzględniającej skargę w całości, a więc po stronie organu administracji nie powstaje
uprawnienie do wydania decyzji na podstawie wymienionego przepisu prawa17.
Poglądy judykatury zdają się zatem przesądzać to, że pojęcie „uwzględnienia skargi w całości” musi oznaczać
osiągnięcie pełnej korzyści przez skarżącego. Wiąże się to
z prezentowaną przez nas na początku ideą prawa do sądu,
która staje ponad wszelkie doraźne korzyści, jakie by mogły
wypływać z innego rozumienia tej instytucji. Argumenty rozluźniające ścisłą wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a., które mają
prowadzić do rzekomego niweczenia sporu między stronami, w istocie generują kolejny spór. Nie ma bowiem niczego bardziej sprzecznego z zasadą praworządności,
szybkości i zaufania do organów administracji publicznej,
jak nieumiejętne i wadliwe skorzystanie z instytucji autokontroli. Prawo do sądu tworzy gwarancję podstawowych
praw i wolności obywatelskich i współcześnie ma charakter zasady uniwersalnej, dlatego też w każdym działaniu organu administracji publicznej w trybie autokontroli chodzi
o rozstrzygnięcie uwzględniające skargę w całości i niepogarszające sytuacji procesowej skarżącego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do pozbawienia strony
dostępu do sądu18. Co istotne, skorzystanie z uprawnień samokontrolnych, zgodnie z żądaniem skargi, nigdy nie otwiera drogi do powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przesłanką zastosowania trybu autokontroli jest więc zadośćuczynienie żądaniom skargi w całości. Oznacza to, że zakres możliwości służących organowi
administracji na podstawie tego przepisu (kompetencja) jest
determinowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. Założeniem skorzystania z mechanizmu autokontroli jest to, że zadośćuczynienie skardze przez organ
administracji niweczy spór. Dlatego treść rozstrzygnięcia
dokonywanego w ramach tej instytucji musi zawierać tylko tyle i aż tyle, ile treści zawiera skarga, której złożenie
spowodowało uruchomienie omawianego trybu kontrolnego. Trzeba mieć na uwadze i to, że z momentem
złożenia skargi do sądu administracyjnego następuje cezura
wiosna 2014
15
postępowań. Od tego momentu „gospodarzem sprawy” pozostaje sąd, a możliwość działania w trybie autokontroli jest
wyjątkiem, który nie może być wykładany rozszerzająco.
Wyjątek ten dotyczy zakresu uprawnień autokontrolnych
organu administracji, które co do treści i zakresu determinuje żądanie skargi. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle, ile w skardze żąda strona. Odmienne zachowanie organu administracji oznacza
wkroczenie przez niego w sferę, która od momentu
złożenia skargi jest oddana wyłącznej dyspozycji sądu. To
rażące naruszenie prawa19.
W najnowszym orzecznictwie dominuje pogląd, że oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art.
54 § 3 p.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski,
jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków,
kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę
prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz powinien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sądu bowiem, w przeciwieństwie do organu
działającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie wiążą granice
skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydający akt na podstawie art. 54 § 3
p.p.s.a. powinien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić
żądaniom skarżącego w całości20.
Dostrzec jednak należy problem dokonywania rozstrzygnięć kasacyjnych przez organy w ramach autokontroli, polegających na uchyleniu w całości rozstrzygnięcia
organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 k.p.a.
i art. 233 § 2 o.p.). Do takiego sposobu uwzględnienia skargi przychylają się niektóre składy orzekające21. Jeszcze inne
składy wywodzą, że organ wydający decyzję na podstawie
art. 54 § 3 p.p.s.a. wkracza w kompetencje wojewódzkiego
sądu administracyjnego, a więc podobnie jak sąd nie jest
związany granicami skargi i ma obowiązek zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa
w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli okazuje się to niezbędne dla końcowego jej
załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)22. Zauważyć także należy nową
linię orzeczniczą związaną z dodatkowymi obowiązkami organów dokonujących autokontroli. Mianowicie uwzględniając skargę w trybie autokontroli, organ jest obecnie zobowiązany w sentencji wydawanego orzeczenia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy
działanie lub bezczynność organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez nowelizację art. 54 § 3 p.p.s.a. nastąpiło zatem rozszerzenie
katalogu rozstrzygnięć w sprawie. Omawiany przepis nie
pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości ani nie przewiduje żadnych możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak dodatkowego rozstrzygnięcia w tej materii skutkuje tym, że orzeczenie au-
tokontrolne obarczone zostało wadą, a sąd rozstrzygając
sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji23. Za
dość istotny pogląd podniesiony w obecnym orzecznictwie
należy uznać też kwestię wyłączenia pracowników organu
kolegialnego (np. samorządowego kolegium odwoławczego) od udziału w sprawie autokontroli. Zgodnie z tezą
przedstawioną w jednym z wyroków: ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez
ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas
składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający24.
Teza taka zyskała już wcześniej akceptację niektórych
składów orzekających NSA25.
STANOWISKO AUTORÓW
W pierwszej kolejności należy się odnieść do problemu
uwzględnienia skargi w całości jako warunku sine qua non
skuteczności działań autokontrolnych organu. Przyjmujemy
stanowisko, że przez „uwzględnienie skargi w całości” na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć zarówno uczynienie zadość żądaniu skargi, jak i podzielenie tych wszystkich zarzutów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy
rozumiany jako wpływ na treść osnowy rozstrzygnięcia. Ponadto nie może być mowy o uwzględnieniu skargi w całości w sytuacji, gdy organ nie podzieli oceny prawnej zaprezentowanej przez skarżącego w skardze. Innymi słowy –
organ, który chce dokonać autokontroli własnego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest przeprowadzić tzw. test autokontroli, polegający na skonfrontowaniu zarzutów skargi i oceny prawnej, dokonanej przez skarżącego, z możnością legalnego uwzględnienia tych zarzutów i podzielenia tej
oceny prawnej. Przy czym nie musi to być uwzględnienie
wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wszystkich
aspektów oceny prawnej, niemniej jednak wszystkie takie
zarzuty, które mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, muszą
być bezwarunkowo uwzględnione w całości; podobnie każdy
aspekt oceny prawnej, mającej znaczenie w sprawie, bezwzględnie musi być przez organ zaakceptowany. Oczywiście
rodzi to problem, gdyż organ musi rozważyć ocenę skutków nieuwzględnienia pewnych zarzutów (jako niemających wpływu na wynik sprawy). Jednakże takiej oceny organ powinien także dokonać w postępowaniu odwoławczym, podejmując stosowne rozstrzygnięcie. Wydaje
się zatem, że z praktycznego punktu widzenia jest to kwestia drugoplanowa, gdyż ocena prawna poszczególnych zarzutów uwzględnionej skargi będzie stanowiła część uzasadnienia wydawanego aktu, nie zaś element jego rozstrzygnięcia.
Trzeba zatem rozumieć pojęcie „uwzględnienia skargi w
całości” w aspekcie gradacji wad zaskarżonego aktu administracyjnego. Wady nieistotne nie wpływają w żaden sposób na treść osnowy decyzji, a zatem – jeśli organ uznaje,
że zarzuty skargi dotyczące tych wad nie są zasadne – nie
muszą być uwzględnione, aby można było mówić o skutecznym uwzględnieniu skargi w całości; byleby tylko or-
wiosna 2014
16
gan uczynił zadość żądaniu skargi. Nie można jednak podzielić tak daleko idącego poglądu, że w ramach autokontroli organ nie jest związany zarzutami skargi tylko dlatego, że działa niejako w zastępstwie sądu administracyjnego. To, że organ działa tutaj zamiast sądu administracyjnego, nie daje mu uprawnień do niezwiązania się zarzutami skargi, gdyż istota autokontroli to uwzględnienie
tych zarzutów (mogących mieć wpływ na wynik sprawy)
w całości. Jeśli więc organ dostrzega obiektywny fakt naruszenia prawa, który by skutkował np. wznowieniem postępowania albo nieważnością decyzji26, ale nie podziela innych zarzutów skargi, które mogą mieć wpływ na ustalenie uprawnień bądź obowiązków skarżącego, to autokontrola jest wykluczona. Podobnie jeśli organ dostrzega
obiektywny fakt istotnego naruszenia prawa, ale nie zgadza się z zarzutami wady kwalifikowanej w zaskarżonym
akcie, to również nie jest uprawniony do dokonywania samokontroli. Tak samo będzie, jeśli organ dostrzeże obiektywnie fakt oczywistego naruszenia przepisów prawa procesowego (dyskwalifikującego decyzję), a nie podzieli zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sam fakt obiektywnego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczającą
przesłanką do uchylenia decyzji w ramach autokontroli; o
ile bowiem dla sądu administracyjnego byłaby to wystarczająca podstawa do wydania wyroku uwzględniającego
skargę, o tyle dla organu działającego w ramach autokontroli taka przesłanka byłaby jedną z koniecznych, ale nie
wystarczających do zastosowania tego trybu.
W przeciwieństwie do sądu administracyjnego organ jest
związany zarzutami i żądaniami skargi w zakresie ujawnionego interesu skarżącego, które mogą mieć wpływ na
ustalenie jego praw bądź obowiązków, choćby obiektywnie zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Tylko bowiem
ocena prawna sądu administracyjnego co do niezasadności
tych zarzutów powoduje skutek powagi rzeczy osądzonej,
niweczy dalszy spór między stronami i nie pozostawia dyskusji co do zakresu wadliwości aktu administracyjnego.
Podążając dalej w rozważaniach dotyczących pojęcia
„uwzględnienia skargi w całości”, należy poczynić uwagi odnośnie do sposobu uwzględnienia skargi, tj. treści rozstrzygnięcia. W naszej opinii nie sposób podzielić pojawiającego się w orzecznictwie sądowym stanowiska, jakoby
możliwe było w ramach autokontroli uchylenie zaskarżonej
decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
przez organ pierwszej instancji (jeśli takie żądanie wyraziła
strona w skardze)27. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest
możliwe do realizacji w ramach tej instytucji, ponieważ powoduje otwarcie toku instancji w sprawie, która już została
ostatecznie zakończona. Autokontrola nie jest jakąś szczególną, trzecią instancją w sprawie administracyjnej, którą
można zastosować w ramach uprawnień kasacyjnych organu drugiej instancji, lecz wyrazem specjalnego trybu
umożliwiającego, bez uszczerbku dla zasady sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, wydanie
rozstrzygnięcia kończącego spór między stronami – rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Przy czym nie
ma znaczenia to, że wyraźne żądanie skargi domaga się
uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego roz-
patrzenia. Wydaje się, że jest to pewnego rodzaju nieumiejętność formułowania wniosków przez profesjonalnych
pełnomocników albo brak takiej umiejętności wśród stron
skarżących. Należy bowiem zauważyć, że żądanie uchylenia
zaskarżonego aktu administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nigdy nie mogłoby zostać
uwzględnione przez sąd z uwagi na brak prawnej możliwości
wydania rozstrzygnięcie wprost uwzględniającego tak
sformułowane żądanie skarżącego.
Jest przecież oczywiste, że sąd nie przekazuje sprawy do
ponownego rozpatrzenia organowi, ale równocześnie
przyjmuje się, że wskutek wydania przez sąd rozstrzygnięcia
kasacyjnego zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. Tylko pozornie mogłoby się wydawać, że w istocie skutek tych rozstrzygnięć byłby taki sam.
Otóż sąd, w przeciwieństwie do organu, będzie związany
dokonaną przez siebie oceną prawną i wskazówkami co do
dalszego postępowania przez organ na podstawie art. 153
p.p.s.a. Co więcej, związany tym będzie również organ, którego działanie zostało zaskarżone. Gdyby zatem przyjąć
założenie, że organ może w ramach autokontroli wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, to skarżący zostałby wówczas pozbawiony prawa do oceny jego sprawy przez sąd w całokształcie. Przede wszystkim mógłby zostać pozbawiony na tym etapie prawa do uzyskania oceny prawnej sądu tych aspektów sprawy administracyjnej, które mogą mieć wpływ na ustalenie
jego praw i obowiązków w postępowaniu, albo inaczej
ukształtować stosunek prawny. Wobec powyższego taka autokontrola wcale nie wiązałaby się z ekonomią postępowania,
a nadto etap sądowej kontroli, uruchomiony przez skarżącego, miałby charakter kontroli ułomnej. W tym zakresie prawo do sądu mogłoby się okazać iluzoryczne. Jeśli przyjmiemy podstawowe założenia autokontroli i ramy, w jakich
możliwe jest poruszanie się organu w ramach tej instytucji, to niewątpliwie rozstrzygnięcie kasacyjne organu,
przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie
wchodzi w grę. Co do intencji wyraźnego żądania
skarżących lub ich pełnomocników, pozostaje mieć na uwadze to, że organ administracji publicznej nie przestaje stać
na straży praworządności – także podejmując działania autokontrolne; działania takie nie wychodzą przecież poza
ramy procedury administracyjnej i podatkowej, lecz tkwią
w ich zasadach. Jeśli więc przyjmiemy zasadę, że autokontrola nie może otwierać toku instancji na nowo, to należy wykluczyć możność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w tym trybie, które spowoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby przed wydaniem rozstrzygnięcia autokontrolnego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe
w takim zakresie, które wykaże, czy istnieje możliwość
uwzględnienia roszczeń jednostki w całości28. Jeśli tak, to
nie ma powodów, aby sprawę przekazywać do ponownego
rozpatrzenia.
Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w ramach autokontroli29. Otóż
takie działania również jest co do zasady niedopuszczalne.
Nie chodzi przy tym tylko o to, że stwierdzenie nie-
wiosna 2014
17
ważności decyzji nie kończy definitywnie sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga tej sprawy ad meriti; że dyskusyjne są podstawy prawne takiego działania. Chodzi jednak przede wszystkim o to, że – w naszej opinii – ustawodawca przesądził o niedopuszczalności takiego orzekania,
nakładając na organ obowiązek stwierdzania w ramach autokontroli, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy
prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.)30. Naszym zdaniem, poprzez tego rodzaju
zabieg legislacyjny tracą na aktualności wszelkie spory dotyczące tego, czy organ może w ramach autokontroli
stwierdzić nieważność decyzji. Otóż w obecnym stanie prawnym nie może tego – co do zasady – uczynić. Gdyby przyjąć
odmienne założenie, to traci normatywny sens obowiązek
dodatkowego stwierdzania przez organ w trybie autokontroli, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt
2 k.p.a czy w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. prowadziłoby do takiego samego skutku i nie wymagałoby dodatkowego orzekania w tym przedmiocie. Trudno sobie wyobrazić sytuację, że organ w ramach autokontroli stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 247
§ 1 pkt 3 o.p. i jednocześnie – że jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozwiązanie byłoby absurdalne. Prowadzi to do
wniosku, że tylko w ramach możliwych rozstrzygnięć autokontrolnych, prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji, można jednocześnie stwierdzić, że działanie organu
miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie w ten sposób należy interpretować
obowiązek dodatkowego orzekania na podstawie przepisu
art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., który objął nie tylko bezczynność organu, ale także jego „działanie”. Nie dostrzegamy żadnych innych racjonalnych powodów, dla których
przepis ten objął także obowiązek stwierdzania charakteru „działania” organu, jak tylko ten, że ustawodawca
przyjął, iż skoro nie jest możliwe w ramach autokontroli
stwierdzenie nieważności decyzji, to dla konieczności
uzyskania prejudykatu należy na organ nałożyć obowiązek, aby równocześnie z uchyleniem decyzji stwierdził,
czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub
z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji w ramach czynności autokontrolnych, zastrzegliśmy,
że nie może tego uczynić co do zasady. Istnieje bowiem pewien wyjątek. Otóż organ może w postępowaniu autokontrolnym uwzględnić skargę w całości poprzez ostateczne
stwierdzenie nieważności decyzji, ale tylko wtedy, gdy w
postępowaniu pierwotnym orzekał w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego właśnie stwierdzenia
nieważności decyzji. Chodzi o takie sytuacje, w których w
postępowaniu administracyjnym organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a na skutek skargi na tę decyzję
doszedł do przekonania, że w całości zasługuje ona na
uwzględnienie. W takim wypadku należy uchylić zaskarżoną do sądu decyzję i jednocześnie orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji. Jest
to zatem jedyny przypadek, pozwalający organowi, w zakresie jego właściwości, na stwierdzenie nieważności decyzji, które by następowało w akcie uchylającym zaskarżoną do sądu decyzję w ramach uprawnień autokontrolnych.
O ile na tle uwzględniania skargi na działania organu dostrzega się w judykaturze szeroką gamę orzeczeń, przedstawiających różna stanowiska, o tyle w kwestii uwzględnienia skargi na bezczynność orzecznictwo nie jest tak bogate. Tymczasem znowelizowana treść przepisu art. 54
§ 3 p.p.s.a. powoduje problem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z
uwagi na brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie sposób bowiem
wykluczyć, że żądaniem skargi może być dodatkowy
wniosek o wymierzenie organowi grzywny, który w ramach
autokontroli nie może zostać uwzględniony z oczywistych
powodów: organ nie posiada kompetencji do wymierzania
sobie grzywny. W obecnym stanie prawnym problem ten
być może nie jest na tyle doniosły, to już jednak de lege ferenda powstaje zasadniczy dylemat, czy będzie można
uwzględnić skargę w całości, której wnioskiem stanie się
także żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego
odpowiedniej sumy pieniężnej, przewidzianej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, co zakłada prezydencki projekt nowelizacji prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi31. Złożenie takiego wniosku
wiązać się będzie bezpośrednio z interesem skarżącego do
otrzymania pewnej rekompensaty za stan bezczynności bądź
przewlekłości i pominięcie takiego orzeczenia w trybie art.
54 § 3 p.p.s.a. niewątpliwie będzie oznaczać, że skarga nie
została uwzględniona w całości. Problem ten stawiamy jako
przyczynek do dalszych prac nad słusznym skądinąd procesem legislacyjnym, zmierzającym do zmian w analizowanej ustawie.
ZAKOŃCZENIE
Przedstawiony przez nas problem instytucji autokontroli organu w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych
pozwala na wyciagnięcie wniosków, że zagadnienie to nie
jest jednolicie utrwalone, a jego wielowątkowość, przy dość
skąpym potencjale normy prawnej, regulującej tę materię,
niewątpliwie wymaga prowadzenia dalszych prac badawczych; tym bardziej że wdrożenie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a.
pewnych nowości normatywnych pozwala na prowadzenie
rozważań na szerszym polu eksploatacji egzegetycznej. Skupiając się na zaprezentowaniu tylko podstawowych kwestii dotyczących uwzględnienia skargi w całości przez organ,
pragnęliśmy się przyczynić do ukazania pewnej drogi, jaką
podąża orzecznictwo sądów administracyjnych, poczynając od Najwyższego Trybunału Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów
administracyjnych. Pragniemy zwrócić uwagę na znamienną rzecz, a mianowicie na fakt, że autokontrola w postępowaniu sądowoadministracyjnym bardzo często wymagała zajęcia stanowiska przez powiększone składy
orzekające, co już stawia owo zagadnienie w kręgu dyskusyjnych. Zdajemy sobie sprawę z tego, że niniejsza pra-
wiosna 2014
18
ca stanowi jedynie zarys problemu i to tylko odnoszący się
do poglądów judykatury. Niemniej jednak nie uciekamy w
niej od przedstawienia także swoich poglądów i wyraźnie
zajmujemy również nasze stanowisko co do wielu istotnych
elementów postępowania autokontrolnego, starając się
przedstawić własną, oryginalną myśl. Akcentując zasadę prawa do sądu jako idei ramowej, w której powinna się znaleźć
instytucja autokontroli organu administracji publicznej,
podążamy w kierunku takiego ukształtowania poglądu na
problem samokontroli, który najpełniej zapewni jednostce
prawo do rozpoznania jej sprawy przez sąd, ale jednocześnie
nie wykluczy ani też nie uczyni fasadową możliwości
uwzględnienia skargi w całości przez organ, w ramach autoweryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Granica delimitująca
prawo do sądu a prawo i obowiązek dokonywania autokontroli wydaje się jednak bardzo niewielka. Trzeba zatem
baczyć, aby nie została przekroczona w imię prakseologii,
która stanie naprzeciw prawa fundamentalnego. Czynność autokontrolna nigdy nie może zniweczyć wyboru dokonanego przez jednostkę, polegającego na przeniesieniu
sprawy na etap sądowej kontroli działalności administracji
publicznej. Musi być zatem przeprowadzona jedynie w taki
sposób, który nie pozostawi żadnych wątpliwości, że dalsze angażowanie sądu administracyjnego w sprawę jest
zbędne.
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Por. wyrok NTA z 24 maja 1933 r., l. rej. 34 858/30, „Orzecznictwo Sądów
Najwyższych” 1934, poz. 619 (cyt. za D. Malec, s. 238).
Uchwała z 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 całej Izby Sądu Najwyższego
– Izba Cywilna i Administracyjna (OSNC 1985, nr 10, poz. 143).
Wyrok NSA z 11 grudnia 1997 r., I SA/Po 564/97 (CBOSA).
Wyrok NSA z 28 stycznia 1999 r., SA/Sz 1444/98 (CBOSA).
Wyrok NSA z 14 stycznia 2000 r., III SA 1184/99 (CBOSA).
Wyrok NSA z 18 stycznia 2000 r., I SA/ Łd 1269/97 (CBOSA).
Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., OPS 16/99 (ONSA
2000, nr 3, poz. 94).
Wyrok NSA z 1 października 2001 r., V SA 3556/00 (CBOSA).
Wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07 (CBOSA).
Wyrok WSA w Białymstoku z 13 września 2012 r., II SA/Bk 126/12 (CBOSA).
Wyrok WSA w Rzeszowie z 13 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 85/11 (CBOSA).
Por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2013 r., II SA/Ol 457/13 (CBOSA).
Wyrok WSA w Białymstoku z 23 maja 2013 r., II SA/Bk 213/13 (CBOSA).
Por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., II OSK 688/09 (CBOSA).
To znaczy, że akt obarczony byłby wadą kwalifikowaną, której organ by
nie dostrzegał (nie uznawał za zasadną), a uchylił decyzję w trybie autokontroli z powodu innych, istotnych naruszeń prawa.
Zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 935/07 (CBOSA).
Szczególnie że działania autokontrolne można podjąć do dnia poprzedzającego rozprawę, a zatem organ dysponuje odpowiednim czasem, w
którym może podjąć czynności wyjaśniające.
Por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., FPS 20/98,
(ONSA 1999, nr 4, poz. 120).
Zob. nowelę opisaną w przypisie nr 1.
Druk Sejmowy nr 1633.
Consideration of the complaint by public administration authority in the light of the jurisprudence
of administrative courts
d r T O M A S Z B R Z E ZI C K I
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego UMK,
członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu
P I O T R B R ZO ZO W S K I
Autor jest aplikantem radcowskim przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych
w Olsztynie
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Zmiany zostały dokonane ustawami: (1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie
z dniem 11 kwietnia 2011 r.) – Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, (2) 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych
za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.)
– Dz.U. nr 34, poz. 173, oraz (3) 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie
z dniem 12 lipca 2011 r.) – Dz.U. nr 76, poz. 409.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.).
Tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.
Tekst jednolity: Dz.U z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej o.p.
Zob. art. art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Por. art. 6 ust. 1 Konwencji rzymskiej z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz.
284 ze zm.).
D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa–Kraków 1999 r., s. 237-242.
Stanowiska judykatury tamtego czasu będziemy od tej pory przytaczać
za publikacją D. Malec, wskazując jej dekretacje.
Wyrok NTA z 10 czerwca 1930 r., l. rej. 371/28 (cyt. za D. Malec, s. 240).
Wyrok NTA z 28 października 1935 r., l. rej. 9552/32 i 2139/34, [w:] Zbiór
Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego nr 1068 A, Warszawa
1922/23-1939 (cyt. za D. Malec, s. 240).
Wyrok NTA z 1 grudnia 1937 r., l. rej. 4598/35 i 43/36, [w:] Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego nr 1469 A, Warszawa
1922/23-1939 (cyt. za D. Malec, s. 240).
SUMMARY:
The article presents conditions and rules of the complaint
consideration by public administration authority under selfcontrol in the light of the jurisprudence of administrative
courts, with regard to the jurisprudence of the Supreme Administrative Tribunal.
It reveals discrepancies in jurisprudence as well as doctrinal controversies and opts for a broad look at the problem
discussed in the article. The analysis made in the article takes
into account not only the specific mode of procedure of the
public administration authority, but it pays also attention to
the consequences of its activity; in details the issue of the correctness of the decision taken in the framework of self-control procedure is discussed.
The Authors present a number of disputable issues, which
have appeared in the latest jurisprudence, taking their own
stand with regard to the suggested solutions to these problems. In particular they take their own stand with regard to
the most controversial issues such as the possibility of issuing
the cassation decision or annulment of the decision in the
framework of self-control.
wiosna 2014
19
UWAGI NA TEMAT WYŁĄCZENIA ORGANU
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
OD ZAŁATWIENIA SPRAWY
(ART. 25 K.P.A.)
Dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI
1. Problematyka wyłączenia pracownika organu administracji
publicznej oraz samego organu od załatwienia indywidualnej
sprawy administracyjnej nieustannie budzi spory w piśmiennictwie i kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Na tle
tej problematyki pojawia się bardzo wiele szczegółowych kwestii, co do których brak jednolitego stanowiska. W większym
stopniu dotyczy to regulacji zamieszczonej w kodeksie postepowania administracyjnego, gdyż Ordynacja podatkowa
– jako regulacja znacznie późniejsza – zawiera postanowienia (art. 130-132) bardziej dopracowane i uwzględniające aktualny ustrój organów podatkowych.
W ogólnym postępowaniu administracyjnym szczególnie widoczny jest kłopot z interpretacją przepisu art. 25 k.p.a. Regulacja dotycząca przyczyn i trybu wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w
konkretnej sprawie jest zrozumiała i uzasadniona. Od urzędnika wymaga się bowiem, aby był bezstronny i obiektywny,
dlatego na wypadek kolizji interesów wprowadzono możliwość
wyłączenia pracownika organu administracji publicznej.
Inne jednak kwestie pojawiają się w razie wyłączenia całego
organu administracji publicznej. Po pierwsze, istotna będzie
relacja pomiędzy osobą piastującą funkcje organu a samym
organem administracji. Po drugie, wchodzimy w obszar właściwości organów i przenoszenia kompetencji.
Dalsze rozważania będą się koncentrowały na kwestii
wyłączenia organu od załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej na tle art. 25 k.p.a. Należy ustalić, czy dotychczasowe rozwiązanie jest funkcjonalne i czy odpowiada
jakiemuś przemyślanemu modelowi. Obok aspektu teoretycznego tak sformułowanego zagadnienia dostrzec należy
także jego walor praktyczny. Dla praktyki orzeczniczej organów administracyjnych jest niezwykle istotne ustalenie, w
jakiej sytuacji dochodzi do wyłączenia organu od załatwienia
konkretnej sprawy administracyjnej.
2. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje trzy
kwestie: a) wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 24);
b) wyłączenie organu od załatwienia sprawy administracyjnej (art. 25); c) wyłączenie członka organu kolegialnego od
załatwienia sprawy administracyjnej (art. 27).
Tradycyjnie przyjmuje się, że są dwie grupy przyczyn, na których została oparta instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym. Chodzi mianowicie o powiązanie obsady personalnej organu administracji publicznej lub pracowników
urzędu obsługującego organ administracji publicznej ze
sprawą, która ma zostać załatwiona, bądź ze stroną, która w
tej sprawie występuje1.
3. Niezbędnym przygotowaniem do dalszych rozważań jest
krótki rys historyczny. Istotne znaczenie dla omawianej problematyki ma okoliczność, że treść art. 25 k.p.a. (w tekście
pierwotnym przepis o wyłączeniu organu oznaczony był jako
art. 22) pozostała niezmieniona od chwili wejścia k.p.a. w życie,
a zatem od dnia 1 stycznia 1961 r.
Lata 1950-1958 charakteryzowały się bardzo silnym centralistycznym modelem zarządzania państwem. Potem pojawił
się inny kierunek zmierzający do rozszerzenia samodzielności
rad narodowych, przekazywania im części spraw ze szczebla centralnego oraz przywrócenia pewnej równowagi między
administracją państwową a organami władzy. Wskazane tendencje znalazły swoje potwierdzenie w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych2. Ustawa ta określała organizację i zadania wojewódzkich rad narodowych, rad narodowych miast wyłączonych z województw, powiatowych
rad narodowych, miejskich rad narodowych w miastach stanowiących powiaty miejskie, miejskich rad narodowych w
miastach niestanowiących powiatów miejskich, dzielnicowych
rad narodowych w miastach podzielonych na dzielnice, rad
narodowych osiedli, a także gromadzkich rad narodowych.
Organami rad narodowych wszystkich stopni były komisje
oraz prezydium. Prezydium stanowiło organ kolegialny, w którym szczególne kompetencje przypadały przewodniczącemu
oraz sekretarzowi.
Poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych kierowały wydziały jako terenowe organy administracji państwowej. Były one ściśle podporządkowane prezydium rady narodowej, gdyż prezydium
tworzyło wydziały, określając ich wewnętrzną organizację oraz
szczegółowy zakres działania. Zamiast wydziałów prezydium
rady narodowej mogło tworzyć zarządy, oddziały, referaty,
kolegialne komisje lub urzędy o innej nazwie, do których stosowano odpowiednie przepisy o wydziałach. W gromadzkiej
radzie narodowej zamiast wydziałów tworzono biuro, którym
kierował sekretarz gromadzki. Wydziały musiały działać zgodnie z wytycznymi i zarządzeniami swojego prezydium oraz
zgodnie z wytycznymi odpowiednich wydziałów wyższego
stopnia i właściwego ministra. Kierowników wydziałów powoływało i odwoływało prezydium rady narodowej. Nadzór
nad działalnością wydziałów sprawowali właściwi ministro-
wiosna 2014
20
wie i kierownicy urzędów centralnych oraz właściwe wydziały
wyższego stopnia.
Obok zależności wydziałów w układzie poziomym od prezydium rady narodowej znacznie bardziej doniosłe było podporządkowanie wytycznym wydziałów wyższego stopnia oraz
ministrom. „Wynikało to z oddziaływania wydziałów wyższego szczebla i ministrów jako organów w postępowaniu administracyjnym, wyposażenia ministrów w prawo udzielania wydziałom wytycznych, trybu tworzenia i znoszenia wydziałów oraz
ustalania profilu ich uprawnień, a także sposobu obsadzania
i dokonywania zmian na stanowiskach kierowniczych w wydziałach. Szczególną intensywnością odznaczała się działalność
ministrów, wyrażająca się w wydawaniu wydziałom wytycznych.
Według badań w tym przedmiocie w jednym resorcie wydawano
ich przeciętnie od 150 do 300 rocznie. Doprowadziło to do zalewu wydziałów wytycznymi, uzupełnianymi także pismami wyjaśniającymi, które nie pozwalały wydziałom na najmniejszy
nawet margines odchyleń w ramach uznania administracyjnego”3.
Na tle przywołanych regulacji zrozumiałe stają się niektóre zwroty zamieszczone w art. 25 k.p.a. Sformułowanie „organ bezpośrednio wyższego stopnia”, o ile nie znajduje umocowania w dzisiejszych realiach ustrojowych, to jest w pełni
uzasadnione na gruncie ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o
radach narodowych. W ustawie tej – ze względu na istnienie
rad narodowych różnych stopni – gdy mowa jest o przenoszeniu kompetencji i zadań pomiędzy radami narodowymi,
wprowadza się zastrzeżenie, że chodzi o radę bezpośrednio
niższego stopnia. Zatem pojęcie „bezpośredniości” przy wielostopniowej strukturze władzy i administracji terenowej miało
znaczenie. Obecnie nigdzie, poza art. 25 k.p.a., ustawodawca nie posługuje się pojęciem „organ bezpośrednio wyższego
stopnia”, gdyż takie określenie przestało być przydatne.
Podobnie jest w przypadku takich pojęć, jak „kierownik” oraz
„osoba zajmująca stanowisko kierownicze”. Odzwierciedlają one
strukturę organizacyjną administracji państwowej po 1958
roku, gdyż stanowią wyraźnie nawiązanie do funkcji kierownika wydziału. W administracji terenowej termin „kierownik” występował do 1998 roku w nazwie organu „kierownik
urzędu rejonowego”.
Jednak nie terminologia pozostaje tutaj najważniejsza.
Najistotniejsze jest to, że organy administracji funkcjonowały
w stanie podporządkowania wytycznym i zarządzeniom organów wyższego stopnia. Taka ścisła zależność w pełni uzasadniała rozwiązanie zaproponowane w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sposób dokonywania zmian na stanowiskach kierowniczych oraz tryb określania zakresu uprawnień przypisanych
do danego wydziału nie pozostawiały wątpliwości co do
wpływu osób zajmujących kierownicze stanowiska w organach wyższego stopnia na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ niższego stopnia. Charakterystyczną cechą tamtego systemu była centralizacja, która z kolei wiązała się z hierarchicznym podporządkowaniem organów administracji niższych szczebli organom wyższego
szczebla. Zasada hierarchicznego podporządkowania opierała się w szczególności na zależności służbowej oraz osobowej. Zależność służbowa wynikała z braku prawnych
ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych przez organ
wyższego stopnia organom zajmującym niższe miejsce w aparacie państwowym. Z kolei zależność osobowa wynikała z kompetencji organu wyższego stopnia do obsadzania stanowisk
kierowniczych w organach niższego szczebla, a także awansowania, nagradzania oraz stosowania kar dyscyplinarnych4.
Na tym tle rozwiązanie zaproponowane w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a.
było konieczne.
Należy jednak podkreślić, że współcześnie powiązania pomiędzy podmiotami administracji publicznej oparte są na
zasadzie decentralizacji. Oznacza to, że organy niższego
stopnia wyposażone zostały w prawną samodzielność wobec organu wyższego stopnia. W konsekwencji organy
niższego stopnia mają prawnie określoną sferę zadań i kompetencji, wolną od ingerencji organu wyższego szczebla. Dla
przebiegu postępowania administracyjnego oznacza to, że
organ wyższego stopnia nie może w drodze poleceń i wytycznych kształtować treści rozstrzygnięcia podejmowanego
w pierwszej instancji.
W tej sytuacji należy zakwestionować konieczność wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia sprawy
dotyczącej interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie wyższego stopnia lub interesów majątkowych osób pozostających z nią w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Brakuje bowiem elementu zależności służbowej oraz zależności osobowej pomiędzy kierownikami organów uczestniczących w
administracyjnym toku instancji. Dla przykładu – starosta
wydający pozwolenie na budowę pozostaje w innym układzie władzy, niż wojewoda, który jest organem wyższego stopnia w sprawach architektoniczno-budowlanych. Podobnie
dzieje się w sprawach z zakresu gospodarowania wodami,
gdyż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni
funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do marszałków województw. Z kolei w sprawach załatwianych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w
drodze decyzji administracyjnej organem wyższego stopnia
jest co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze. Wymienione organy nie pozostają w stanie hierarchicznego podporządkowania. Oczywiście w niektórych segmentach aparatu państwowego musi istnieć silniejsza zależność służbowa. Wspomnieć należy chociażby o wojewodzie, który podlega poleceniom i wytycznym wydawanym przez Prezesa
Rady Ministrów. Relacje te jednak nie odnoszą się do postępowania administracyjnego.
W świetle powyższych uwag przepis zamieszczony w art. 25
§ 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za anachronizm. Nie ma podstaw
do tego, by zmieniać właściwość organów administracji publicznej z tego powodu, że sprawa dotyczy interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie
wyższego stopnia bądź interesów majątkowych krewnych i
powinowatych takiej osoby. Wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy powoduje zmianę ustawowej właściwości organów. Taka sytuacja powinna mieć charakter wyjątkowy i odnosić się tylko do przypadków, w których bezstronność organu jest wyraźnie wątpliwa. Gdy natomiast organy administracji publicznej powiązane są ze sobą
na zasadzie decentralizacji, a nadto gdy w procesie administrowania uczestniczą, obok organów państwowych, organy
wiosna 2014
21
gmin, powiatów i samorządu województwa, wówczas odpada element zależności służbowej i osobowej pomiędzy kierownikami organów różnych szczebli. Dlatego w obecnych
realiach ustrojowych przesłanka wyłączenia opisana w art. 25
§ 1 pkt 2 k.p.a. przestała być adekwatna do celów i gwarancji procesowych, które wiążą się z instytucją wyłączenia organu od załatwienia sprawy.
4. Na kolejnym etapie rozważań należy zwrócić uwagę na
pojęcie „organ administracji publicznej”. Bynajmniej nie
chodzi tutaj o definicję zamieszczoną w art. 5 § 2 pkt 3, 4, 6
k.p.a., zawierającą listę organów administracji publicznej.
Ponieważ przepisy: art. 24, 25, 26 i 27 k.p.a. stanowią redakcyjną całość, zatem można poszukiwać ich wspólnego mianownika. Wszystkie wymienione przepisy, konstruując
przesłanki oraz tryb wyłączenia pracownika bądź całego organu, operują kryteriami personalnymi. Nie chodzi o wyłączenie określonych stanowisk pracy czy komórek organizacyjnych w ramach urzędu. Omawiane przepisy wskazują jednoznacznie, że wyłączeniu od udziału w postępowaniu lub od
załatwienia sprawy podlega konkretna osoba, z uwagi na jej
osobisty związek ze sprawą. Wyłączenie pracownika organu
lub członka organu kolegialnego następuje w szczególności w sprawie: a) w której sam jest stroną; b) stroną jest
małżonek oraz krewny lub powinowaty do drugiego stopnia;
c) stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia,
opieki lub kurateli; d) w której był świadkiem lub biegłym.
Powyższe wyliczenie wyraźnie wskazuje, że instytucja
wyłączenia odnosi się do konkretnej osoby fizycznej.
Analogicznie przedstawia się kwestia wyłączenia organu, uregulowana w art. 25 k.p.a. Wyłączeniu podlega konkretna osoba ze względu na to, że wynik sprawy dotyczy jej interesów
majątkowych bądź interesów majątkowych jej małżonka oraz
krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia, a także interesów majątkowych osoby związanej z nią z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Nie chodzi zatem o określone obiektywne interesy, które reprezentuje albo chroni organ administracji publicznej, lecz o indywidualne interesy
majątkowe konkretnej osoby piastującej funkcję organu oraz
takie same interesy osób bliskich wobec piastuna funkcji organu.
Powyższe uwagi mogą prowadzić do wniosku, że w art. 25
k.p.a. znalazła wyraz personalistyczna koncepcja organu administracji publicznej. Na plan pierwszy wysunięty został substrat osobowy organu, z pominięciem cechy wyodrębnienia
organizacyjno-przedmiotowego organu.
Powyższe spostrzeżenie znajduje swoje miejsce w poglądach nauki na temat pojęcia „organ administracji publicznej”. Współcześnie można w piśmiennictwie prawniczym zaobserwować dwie grupy poglądów. Do pierwszej grupy należą definicje personalistyczne, które utożsamiają organ
administracji publicznej z konkretną osobą lub grupą osób.
Przykładowo dla J. Filipka organem administracji jest każdy
urzędnik, który indywidualnie albo w prawnie określonym
zespole jest upoważniony do reprezentowania administracji
publicznej5. Najbardziej charakterystyczna dla omawianego
nurtu jest definicja podana przez J. Bocia. Autor ten wskazuje,
że „organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa lu-
dzi w przypadku organu kolegialnego): (1) znajdujący się w
strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego,
(2) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, (3)
działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji”6. Definicje kładące akcent na osobę miewają jeszcze
bardziej rozbudowaną postać, np.: „organem administracji publicznej jest osoba (lub grupa osób) wyodrębniona w strukturze
organizacyjnej państwa i aparatu administracji publicznej, realizująca przypisane jej prawem kompetencje, które wyrażają się
w działalności o charakterze wykonawczo-zarządzającym, w sferze stanowienia i stosowania prawa, działająca w imieniu i
na rachunek państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu
terytorialnego, korzystająca ze środków władczych, co jest istotnym
elementem odróżniającym organy administracji publicznej od
innych podmiotów administrujących”7.
Utożsamianie organu administracji z jego obsadą personalną pozostaje także w pewnym związku z koncepcją dekoncentracji wewnętrznej w administracji publicznej. Rozległy zakres zadań i kompetencji przypisanych organowi
administracji powoduje, że w praktyce wykonuje je nie tylko osoba piastująca funkcję organu, lecz także wyznaczeni pracownicy, działający z upoważnienia organu. Zdaniem
B. Adamiak „tradycyjne ujęcie działania urzędników należałoby zmienić, przyjmując, że dany urząd administracji publicznej jest korporacją urzędników kierowanych wprawdzie
przez organ, ale z przypisanym określonym kategoriom
urzędników zakresem działania”8. Jednak takie upodmiotowienie prawne urzędników nie ma obecnie wystarczających podstaw ustrojowych i prawnych.
Nie można pominąć także drugiej grupy poglądów wyrażanych na temat pojęcia „organ administracji publicznej”.
Akcentują one przede wszystkim fakt wyodrębnienia organizacyjnego oraz wyposażenie w kompetencje. Za organ administracji uznawana jest jednostka wyodrębniona organizacyjnie z całości aparatu państwowego, działająca w imieniu
i na rachunek państwa, wyposażona w określony zakres kompetencji w dziedzinie prawa administracyjnego, a także
uprawniona do korzystania ze środków władczych9. Czasami zdarza się, że w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym organu pojawia się, jako uzupełnienie definicji, nawiązanie do
substratu osobowego organu.
Odnosząc powyższe uwagi do art. 25 k.p.a., należy zauważyć,
że powołany przepis stanowi o wyłączeniu organu administracji
publicznej z uwagi na interesy majątkowe jego kierownika.
Podkreślenia wymaga okoliczność, że dochodzi do wyłączenia organu. Zatem ustawodawca przyjął, że osoba pełniąca
funkcję organu jest w rzeczy samej organem administracji.
Stąd przesłanki wyłączeniowe odnoszące się do piastuna organu są skuteczne w stosunku do tegoż organu. Powyższe
wskazuje na personalistyczne ujęcie organu administracji publicznej na tle art. 25 k.p.a.
Ustawodawca mógł przyjąć inne rozwiązanie. Mianowicie
takie, że w ślad za konstrukcją wprowadzoną w przepisach
art. 26 § 3, art. 27 § 2 i § 3 k.p.a. można było uznać, iż organ,
którego substrat osobowy podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, stał się tym samym niezdolny do załatwienia tej
sprawy. Nie doszłoby zatem do wyłączenia organu pojmo-
wiosna 2014
22
wanego w aspekcie organizacyjno-przedmiotowym. Organ,
rozumiany jako wyodrębniona jednostka organizacyjna o
określonych kompetencjach i zadaniach, nie podlegałby
wyłączeniu, natomiast ustawodawca musiałby odpowiedzieć
na pytanie, czy z uwagi na wyłączenie od załatwienia konkretnej sprawy osoby pełniącej funkcję tegoż organu organ
należy uznać za niezdolny do załatwienia owej konkretnej sprawy, czy też należy uznać, że zdolność taka została utrzymana ze względu na możliwość załatwienia sprawy przez innych
pracowników upoważnionych do wydawania decyzji w imieniu tegoż organu.
5. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie,
czy art. 25 k.p.a. odnosi się zarówno do organów monokratycznych, jak i do organów kolegialnych, czy też przepis ten
należy stosować tylko do organów monokratycznych.
Wśród komentatorów panuje przekonanie, że art. 25 k.p.a.
znajduje zastosowanie w odniesieniu do organu jednoosobowego, jak i organu kolegialnego10. Podkreśla się, że kierownikiem organu kolegialnego jest na ogół jego przewodniczący11. Natomiast wyłączenie członka organu kolegialnego
od prowadzenia sprawy następuje w trybie art. 27 § 1 k.p.a.
Można jednak spotkać stanowisko dalej idące, a mianowicie
takie, że organ kolegialny podlega wyłączeniu od załatwienia
sprawy dotyczącej interesów majątkowych nie tylko jego przewodniczącego, a również każdego członka organu. „W sytuacji
gdy kompetencje ustawowe są zastrzeżone dla organu kolegialnego jako całości, wówczas należy przyjąć, że kierownikiem
organu kolegialnego są wszystkie osoby wchodzące w jego skład.
Osoby te są bowiem piastunami kompetencji organu kolegialnego, a zatem brak jest podstaw do ograniczenia zakresu stosowania przepisu art. 25 § 1 pkt 1 tylko do przewodniczącego
organu kolegialnego (…)”12.
Tak szerokie zastosowanie art. 25 k.p.a. nie jest przekonujące.
Przede wszystkim kwestia wyłączenia członka organu kolegialnego została w sposób dość jasny uregulowana w art.
27 k.p.a. Przyjęcie założenia, że do wszystkich członków organu kolegialnego, lub choćby tylko do tego spośród członków, który przewodniczy organowi, należy stosować dodatkowo kryteria wskazane w art. 25 k.p.a., wyraźnie komplikuje
ocenę tego, kiedy dochodzi w rzeczy samej do wyłączenia organu kolegialnego od załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Natomiast kryteria wyłączenia organu powinny
być jasne i łatwe do zastosowania. W konsekwencji bowiem
następuje przeniesienie kompetencji do załatwienia sprawy
na inny organ. Taka zmiana właściwości organów powinna
mieć ugruntowane podstawy, a nie wynikać jedynie z przypuszczeń co do możliwych relacji pomiędzy normami zamieszczonymi w art. 25 i art. 27 k.p.a.
Należy spojrzeć na całość regulacji zamieszczonej w rozdziale
5 działu I k.p.a. Otóż w art. 24 k.p.a. uregulowano przypadki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Z
kolei art. 27 k.p.a. odnosi się do organów kolegialnych. Natomiast art. 26 k.p.a. w sposób zbiorczy określa skutki
wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 i 3 k.p.a.), nadto skutki
wyłączenia organu kolegialnego (art. 27 § 2 w zw. z art. 26
§ 2 k.p.a.). Wobec powyższego pozostaje jeszcze tylko art. 25
k.p.a., który można w sposób logiczny uznać za regulację od-
noszącą się do wyłączenia organu jednoosobowego od
załatwienia sprawy. Skutki procesowe takiego wyłączenia reguluje wprost art. 26 § 2 k.p.a. W świetle powyższej propozycji każda z przywołanych jednostek redakcyjnych uwzględniłaby specyfikę poszczególnych kategorii osób wyłączonych
od załatwienia konkretnej sprawy.
Jeszcze istotniejszych wskazówek interpretacyjnych dostarcza treść art. 25 k.p.a. Należy zauważyć, że przepis ten
wprowadza dwa różne pojęcia, a mianowicie pojęcie „kierownika organu” oraz pojęcie „osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie”. Do organu, który podlega wyłączeniu
od załatwienia sprawy, odnosi się tylko art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przepis ten stanowi o wyłączeniu organu administracji publicznej od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób wobec niego bliskich.
Użycie liczby pojedynczej wskazuje na organ jednoosobowy.
Zatem chodzi o wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu
monokratycznego.
Z kolei pojęcie „osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie” dotyczy innych organów – zajmujących wyższe miejsce w strukturze instancyjnej w stosunku do organu, który podlega wyłączeniu. Omawiane pojęcie jest dość szerokie i
może obejmować zarówno piastunów funkcji organu monokratycznego, jak i członków organów kolegialnych. Wyjaśnień
w tym zakresie udziela sam ustawodawca, gdyż w ostatnim
zdaniu zamieszczonym w § 2 w art. 26 k.p.a. wskazano, że osobą
wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. może być w szczególności
minister albo prezes samorządowego kolegium odwoławczego.
Należą oni do zbioru określonego pojęciem „osoby zajmującej
stanowisko kierownicze w organie”. Prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest członkiem tego organu kolegialnego, a zarazem kieruje jego pracami i reprezentuje je na zewnątrz, a także wykonuje czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone
dla składu orzekającego13. Przykład ten wskazuje, że pojęcie
„osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie” stanowi
zbiorcze określenie odnoszące się do wszystkich organów administracji publicznej niezależnie od tego, jak został ukształtowany substrat osobowy tych organów.
Uznając, że racjonalny ustawodawca nadaje różnym pojęciom
odmienne znaczenie, należy przyjąć, iż pojęcie „kierownika
organu” odnosi się wprost do organu jednoosobowego i jest
węższe od pojęcia „osoby zajmującej stanowisko kierownicze
w organie”. Konsekwencją rozróżnienia tych pojęć powinno
być przyznanie, że art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy tylko organów
jednoosobowych, a zatem cały art. 25 k.p.a. dotyczy wyłączenia takich właśnie organów. Widać to przez opozycję do art.
25 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym mówi się o wszelkiego rodzaju
organach nadrzędnych, o ile ujawniły się tam indywidualne
interesy majątkowe, o których ma rozstrzygać podległy im
organ jednoosobowy.
Dodać trzeba, że często wypowiadane są znacznie szersze,
niż tutaj przyjęta, interpretacje pojęcia „osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie”, co z kolei wyraźnie powiększa ramy stosowania instytucji wyłączenia organu. Często bowiem wskazuje się nie tylko na osoby stanowiące substrat osobowy organu, ale także na osoby zatrudnione w urzędzie organu na stanowiskach określonych w przepisach or-
wiosna 2014
23
ganizacyjnych jako kierownicze (np. dyrektorzy wydziałów,
kierownicy sekcji)14.
6. Dla stosowania art. 25 k.p.a. zasadnicze znaczenie ma
wykładnia pojęcia „interesów majątkowych”. Zgodnie z art. 25
§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu
od załatwienia sprawy tylko wówczas, gdy sprawa ta dotyczy
interesów majątkowych enumeratywnie wskazanej grupy
osób. W pierwszej kolejności chodzi o kierownika tego organu administracji publicznej, a także o jego małżonka oraz
krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a nadto
uwzględnione zostały osoby związane z kierownikiem organu
z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W drugiej kolejności ustawodawca wymienił osoby zajmujące stanowisko
kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia oraz
osoby im bliskie, takie jak małżonek, krewni i powinowaci do
drugiego stopnia, a także osoby związane z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli.
Pojęcie „interesu majątkowego” nie zostało zdefiniowane.
Wydaje się, że należy je rozpatrywać nie na gruncie prawa cywilnego, lecz w kontekście, w jakim pojęcie „interesu” pojawia
się w k.p.a. W kodeksie odnajdujemy w szczególności: interes
społeczny (art. 7, art. 23, art. 31 § 1 i 4, art. 98, art. 99, art. 100,
art. 102, art. 137, art. 139), słuszny interes obywateli (art. 7, art.
23), interes strony (art. 14 § 2), ważny interes strony (art. 24
§ 4, art. 73 § 2, art. 261 § 4), interes prawny (art. 28, art. 217
§ 2), szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2), ważny interes państwowy (art. 74 § 1), interes bezpieczeństwa państwa
(art. 107 § 5), wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1),
słuszny interes strony (art. 118 § 3, art. 154, art. 155), ważny interes państwa (art. 161 § 1), interes publiczny (art. 221 § 3). W
skrócie można wskazać trzy grupy interesów: interes społeczny (publiczny), interes państwa oraz interes strony postępowania.
Interes majątkowy należy wiązać z interesem strony postępowania, a zatem interes majątkowy to jedna z postaci interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W takim
razie należałoby uznać, że osoby wymienione w art. 25 k.p.a.
powinny uczestniczyć w postępowaniu jako strony. Ale do
wyłączenia organu od załatwienia sprawy konieczne byłoby
ustalenie nie tylko tego, że jedna z osób wskazanych w art.
25 k.p.a. jest stroną konkretnego postępowania, ale nadto, że
sprawa dotyczy jej interesu majątkowego, a nie jakiegoś innego rodzaju interesu prawnego15.
Przyjmując, że interes majątkowy mieści się w kategorii interesów prawnych, należy zrezygnować ze zbyt szerokich interpretacji, które kojarzą z interesem majątkowym, także faktyczny interes możliwy do realizacji w jakiejś szerszej perspektywie. Powstaje ponadto wątpliwość, czy interes majątkowy należy utożsamiać z pojęciem „praw majątkowych” w rozumieniu nauki prawa cywilnego. Wydaje się, że takie nawiązanie nie jest konieczne. O zakwalifikowaniu jakiejś sytuacji
prawnej jako dotyczącej indywidualnych interesów majątkowych strony postępowania powinno się rozstrzygać wedle
norm materialnego prawa administracyjnego. Nie będzie
wątpliwości w tym zakresie, gdy sprawa dotyczy np. ustalenia opłaty adiacenckiej, opłaty planistycznej, opłaty za korzystanie ze środowiska, kary pieniężnej za usunięcie drzew
bez zezwolenia czy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego
bez zezwolenia. Mniej oczywista będzie jednak konkretyza-
cja interesu majątkowego strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę czy w sprawie zatwierdzenia projektu
podziału nieruchomości. Sprawy te zawierają duży „potencjał
majątkowy”, jednak jeszcze nie prowadzą do bezpośredniego skutku w sferze majątkowej strony postępowania.
W piśmiennictwie znaleźć można rozmaite wypowiedzi na
temat pojęcia „interesu majątkowego”, zamieszczonego w art.
25 k.p.a. „Ze względu na cele przepisu art. 25 § 1 określenie
«interesy majątkowe» nie powinno być tłumaczone w sposób
zawężający. Nie powinno mianowicie ograniczać się jedynie
do spraw oddziaływających w sposób bezpośredni na interesy danej osoby (…), lecz także prowadzących w sposób chociażby
pośredni do przysporzenia lub ograniczenia stanu majątkowego”16. „Pojęcie «sprawy dotyczącej interesów majątkowych» należy interpretować szeroko, obejmując nim takie sprawy, których rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio wpływa
albo może wpłynąć w przyszłości na stan majątkowy osób wskazanych w cytowanym wyżej przepisie”17. Widoczna jest również tendencja do wiązania pojęcia „interesów majątkowych”
z określeniem mienia zawartym w art. 44 k.c.18. Zasadniczo
przeważają szerokie interpretacje omawianego pojęcia,
bez refleksji nad skutkami dla zakresu stosowania wyłączenia organu na podstawie art. 25 k.p.a. i co za tym idzie – dla
operatywności tego przepisu.
7. Istotne wątpliwości dotyczą tego, czy piastun kompetencji
organu monokratycznego może zostać wyłączony od załatwienia sprawy także na podstawie okoliczności wymienionych
w art. 24 § 1 k.p.a. Chodzi o wzajemne relacje pomiędzy art.
24 i art. 25 k.p.a., a zatem również o to, czy do osoby pełniącej
funkcję organu jednoosobowego wolno stosować przepisy o
wyłączeniu pracownika. Przesłanki wyłączenia pracownika
organu od udziału w postępowaniu są znacznie bardziej rozbudowane w porównaniu z przesłankami wyłączenia organu
od załatwienia sprawy.
Orzecznictwo sądów administracyjnych w przedstawionej
kwestii jest rozbieżne. Zasadniczo pojawiły się dwa stanowiska.
Wedle pierwszego, stosowanie do organu administracji
publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych19. „Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Art. 24 § 1 k.p.a. oraz
art. 25 § 1 k.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia, oraz wywołują różne skutki prawne.
Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej
podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu
w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu”20.
„Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26
§ 1 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 k.p.a.)
wskazuje, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą
żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niewymienionych
w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli, zdaniem skarżących, mogą one
wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd
powoduje, że nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 k.p.a.”21.
Równie często wyrażany bywa pogląd przeciwny, wedle któ-
wiosna 2014
24
rego przepis o wyłączeniu pracownika (art. 24 § 1 k.p.a.) należy stosować także do osoby, która sprawuje funkcję organu administracji publicznej (kierownika organu). „Błędne jest
stanowisko (…) co do tego, że rygory wynikające z art. 24 § 1
k.p.a. nie dotyczą organu administracji, ponieważ mają do niego wyłącznie zastosowanie rygory wynikające z art. 25 § 1 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie definicji «organu administracji» jednak z unormowań w
nim zawartych można wyprowadzić wniosek, że organ administracji jest to pracownik, który tym się różni od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania – a nie tylko załatwiania – określonej kategorii spraw
administracyjnych.(…). Jeżeli tak, to organ administracji podlega wszystkim tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art.
25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym
(…)”22. „Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biuro organu administracyjnego, a więc
także do osoby wykonującej funkcję tego organu”23.
Również w piśmiennictwie wypowiadany bywa pogląd, że
przepis o wyłączeniu pracownika organu należy stosować
także do osób piastujących funkcje organu24. Trudno
byłoby bowiem usprawiedliwić to, że organ podlega
wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów
majątkowych jego kierownika, ale już nie podlega wyłączeniu od prowadzenia sprawy, w której ów kierownik był świadkiem, biegłym lub przedstawicielem strony. To samo odnosi
się do sprawy, z powodu której wszczęto przeciw kierownikowi organu postępowanie dyscyplinarne lub karne.
Gdyby odmówić zastosowania przesłanek określonych w art.
24 § 1 k.p.a. wobec kierownika organu, wówczas doznałaby
uszczerbku zasada obiektywizmu oraz zasada budowania
zaufania obywateli do władzy publicznej. Poza tym utrwalony by został podwójny standard wymagań – wyższy dla pracowników organów administracji publicznej, a zaniżony dla
kierowników takich organów.
Wraz z przyjęciem stanowiska, że substrat osobowy organu administracji publicznej może zostać wyłączony od
udziału w postępowaniu z zastosowaniem przesłanek określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu, pojawia się
kolejny problem interpretacyjny. Mianowicie taki, że należy
rozstrzygnąć, czy wraz z wyłączeniem obsady osobowej organu od udziału w postępowaniu administracyjnym organ ten
automatycznie podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, czy
też organ zachowuje zdolność załatwienia sprawy z uwagi na
upoważnienie zastępców i innych pracowników do wydawania
decyzji w imieniu organu.
Poglądy w tej kwestii nie są jednolite. Można spotkać stanowisko, że wyłączenie piastuna organu skutkuje wyłączeniem wszystkich pracowników merytorycznych zatrudnionych
w jego urzędzie, co w rezultacie powoduje utratę przez organ
zdolności do załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreślono, że wyłączenie osoby piastującej funkcję organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. od udziału w postępowaniu czy-
ni organ ten niewładnym do działania. Jako organ administracji
publicznej, staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art.
26 § 3 k.p.a.), gdyż wyłączenie piastuna funkcji organu oznacza zarazem odsunięcie podległych mu pracowników urzędu od wszystkich czynności w sprawie. W omawianej sytuacji
będzie miał więc odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.25.
„Wyłączenie organu administracji państwowej od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika
lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oznacza, że niedopuszczalne
jest wydanie decyzji z upoważnienia tego organu przez podległego
mu pracownika. W takiej bowiem sytuacji nie chodzi jedynie
o wyłączenie konkretnego pracownika, lecz o wyłączenie organu
administracji państwowej, a więc i podległych temu organowi
pracowników”26. Również komentatorzy podkreślają, że
wyłączenie piastuna funkcji organu czyni niedopuszczalnym
wydanie decyzji przez podległych mu pracowników, gdyż z
chwilą wyłączenia organu tracą moc udzielone przez piastuna
organu upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych przez pracowników podlegającego mu urzędu27.
Według innego stanowiska wyłączenie piastuna organu od
załatwienia sprawy z przyczyn podanych w art. 24 § 1 k.p.a.
nie prowadzi do wyłączenia samego organu. Wśród pracowników organu administracji publicznej nadal są to bowiem
osoby posiadające pisemne upoważnienie do wydawania decyzji. A zatem organ zachowuje zdolność załatwienia konkretnej sprawy.
„Pozycja monokratycznego organu administracji, a w tym ministra w rozumieniu k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. musi być rozpatrywana w dwóch aspektach. Według pierwszego z tych przepisów osoba piastująca funkcję takiego organu musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach,
jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu.(…).
W przypadku wyłączenia ministra – traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest więc nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Nie następuje bowiem wyłączenie organu administracji, ale wyłączenie osoby sprawującej funkcje tego organu, traktowanej w tym przypadku na identycznych
zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu.
W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych
w art. 25 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę wyłączenia organu
minister musi być traktowany jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku wyłączenie ministra jako organu administracji skutkuje koniecznością wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy przez Prezesa Rady
Ministrów – art. 26 § 2 in fine k.p.a.”28.
Podobny pogląd został sformułowany w piśmiennictwie odnośnie do pozycji burmistrza. Burmistrz (wójt) jest traktowany
jako pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24
k.p.a., ale również jako piastun funkcji organu administracji,
do którego zastosowanie znajduje art. 25 k.p.a. Różnica polega na tym, że po wyłączeniu w trybie art. 25 k.p.a. tracą możliwość wydawania decyzji także pracownicy upoważnieni
przez burmistrza i następuje dewolucja kompetencji do
orzekania w sprawie na organ wyższego stopnia. Inaczej dzieje się po wyłączeniu burmistrza w trybie art. 24 § 1 k.p.a. Taka
wiosna 2014
25
sytuacja nie pociąga za sobą utraty prawa wydawania decyzji
z jego upoważnienia przez podległych pracowników29.
Jak zostało wyjaśnione w innym miejscu, wiele wskazuje na
to, że art. 25 k.p.a. wyraża personalistyczną koncepcję organu
administracji publicznej. Stąd wszystkie przesłanki wyłączeniowe odnoszące się do piastuna funkcji organu są skuteczne w stosunku do tegoż organu. W konsekwencji ustalenie,
że osoba pełniąca funkcje organu znalazła się w sytuacji określonej w art. 24 § 1 k.p.a., skutkować powinno wyłączeniem
organu od załatwienia konkretnej sprawy.
Inne rozwiązanie byłoby możliwe, gdyby przyjąć koncepcję
organizacyjno-przedmiotową organu administracji publicznej.
Wówczas najistotniejszy staje się fakt wyodrębnienia organizacyjnego organu oraz wyposażenie w kompetencje. Kompetencje te – jako związane z daną jednostką organizacyjną
– nadal zostałyby przy organie. Możliwość taka wynika z dekoncentracji wewnętrznej organu administracji, polegającej
na pisemnym upoważnieniu przez organ pracowników urzędu do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 268a k.p.a.). Takie upoważnienie ma charakter
trwały: „co oznacza, że nie traci mocy obowiązującej wraz ze
zmianą lub brakiem (np. śmierci, wygaśnięcia mandatu, aresztowania) piastuna organu administracji publicznej. Dokonana
dekoncentracja wewnętrzna (...) zachowuje moc do czasu, gdy
w przewidzianej formie (np. zmiana statutu, zmiana regulaminu organizacyjnego lub cofnięcia upoważnienia indywidualnego) nie zostanie odwołana”30.
Wymaga jednak zauważenia, że w przypadku wyłączenia piastuna funkcji organu nie mamy do czynienia z wakatem na stanowisku kierownika organu. Osoba pełniąca funkcje organu
jest wyłączona tylko od załatwienia konkretnej sprawy, ale nie
przestaje być kierownikiem zakładu pracy i przełożonym
służbowym pracowników organu. Powstaje zatem istotna
wątpliwość, czy pracownik upoważniony do załatwienia
sprawy, zważywszy na stan podległości służbowej wobec kierownika organu, będzie umiał obiektywnie załatwić sprawę,
która dotyczy jego zwierzchnika.
Jeżeli kierownik organu został wyłączony od prowadzenia
sprawy, gdyż jest stroną postępowania, ale jednocześnie nie
są spełnione przesłanki z art. 25 k.p.a., gdyż sprawa nie dotyczy interesów majątkowych tegoż kierownika, wówczas podległy mu pracownik mógłby odmówić prowadzenia sprawy
i domagać się wyłączenia swojej osoby z uwagi na art. 24 §
1 pkt 7 k.p.a. Z kolei w przypadku gdy kierownik organu nie
jest stroną postępowania, lecz został wyłączony od jego prowadzenia z innych przyczyn określonych w art. 24 § 1 k.p.a.,
wówczas pracownik posiadający upoważnienie do wydania
decyzji w sprawie dotyczącej kierownika organu mógłby na
podstawie art. 24 § 3 k.p.a. żądać, aby jego bezpośredni
przełożony wyłączył go od udziału w postępowaniu, jeżeli
uprawdopodobni, że fakt podległości służbowej wobec kierownika organu może wywołać wątpliwość co do bezstronności tegoż pracownika. W świetle powyższych uwag widoczne staje się, że wyłączenie piastuna organu od załatwienia sprawy – niezależnie od tego, jaki przyjmiemy pogląd co
do ważności udzielonych przez niego upoważnień do wydawania decyzji – pociągnie za sobą również wyłączenie pod-
ległych mu pracowników merytorycznych. Wówczas wskutek wyłączenia piastuna funkcji organu oraz pozostałych pracowników merytorycznych organ stanie się niezdolny do
załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), co odnosi taki sam skutek jak wyłączenie organu.
Na koniec należy zwrócić uwagę na potrzebę i możliwość
stosowania także art. 24 § 3 k.p.a. do osoby pełniącej funkcję organu. Orzeczenia sądów administracyjnych w tej
kwestii zostały powołane już wcześniej. Przepis ten dość szeroko określa podstawę wyłączenia pracownika organu od
udziału w postępowaniu administracyjnym. Do wyłączenia pracownika wystarczające jest samo uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tegoż pracownika. Przy czym uprawdopodobnienie jest znacznie
słabszym sposobem argumentacji niż dowód i nie wymaga
ustalenia faktów.
Możliwość wyłączenia kierownika organu od załatwienia
sprawy, w odniesieniu do której prawdopodobne jest istnienie okoliczności powodujących wątpliwości co do bezstronności tegoż kierownika, rodzi istotną wątpliwość. Mianowicie tak szeroko zakreślone ramy wyłączenia piastuna organu od załatwienia sprawy mogą otwierać drogę dla zachowań
pieniaczych oraz prób paraliżowania postępowania administracyjnego.
Stosowanie art. 24 § 3 k.p.a. również do osoby piastującej
funkcje organu administracji prowadzi do istotnego problemu proceduralnego. Otóż w odniesieniu do pracownika, którego bezstronności podawana jest w wątpliwość, o jego
wyłączeniu od udziału w postępowaniu orzeka bezpośredni
przełożony. Natomiast w przypadku kierownika organu nie
można wskazać jego bezpośredniego przełożonego. W
związku z tym w piśmiennictwie wypowiedziano pogląd, że
za bezpośredniego przełożonego w rozumieniu art. 24 § 3 i
art. 26 § 1 k.p.a. należy uznać organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a.31. Pogląd ten odnaleźć można także
w orzecznictwie sądów administracyjnych. „Osoba piastująca funkcję organu jest również pracownikiem, a zasada
prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3
k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym
jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby
wykonującej funkcję tego organu.(…) Skoro więc zostanie w
stosunku do takiej osoby uprawdopodobnione istnienie
okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do jej
bezstronności, to przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi w takiej sytuacji podstawę wyłączenia jej od udziału w postępowaniu. Brak
bezpośredniego przełożonego w rozumieniu przepisów prawa
pracy nie może czynić martwą regulacji prawnej zawartej w
tym przepisie. W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na
wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości pracownika piastującego funkcję
organu orzeka organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17
k.p.a.”32. Ponieważ wraz z kierownikiem organu wyłączeni od
prowadzenia sprawy są wszyscy podlegli mu pracownicy, organ wyższego stopnia albo sam przejmie sprawę do rozpoznania, albo wyznaczy inny podległy sobie organ.
Zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje dodatkowe
oparcie w art. 27 § 1 zd. 2 k.p.a. Otóż w odniesieniu do człon-
wiosna 2014
26
ka organu kolegialnego ustawodawca nakazał stosować
rozwiązanie przyjęte w art. 24 § 3 k.p.a., a nadto dopuścił, aby
o wyłączeniu członka organu kolegialnego orzekał organ
wyższego stopnia.
8. Ustawodawca wskazuje, jakie są konsekwencje wydania
decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej,
który podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy. Decyzja wydana w opisanej sytuacji jest wadliwa. Jednak nie jest to wada
kwalifikowana, która prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że art. 156 § 1 pkt
1 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia
nieważności decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z terminologią kodeksową przepisami regulującymi właściwość organów są: art. 19 do art.
23 k.p.a. Natomiast przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu zamieszczone zostały w osobnej jednostce
redakcyjnej, tj. w rozdziale 5, w ramach działu I k.p.a.
Ustawodawca uznał, że wydanie decyzji przez organ, który
podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, stanowi wadę procesową i przypadek taki umieścił wśród przesłanek wznowienia postępowania. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie,
jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie
do art. 24, 25 i 27 k.p.a.
Należy zauważyć, że w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. mowa jest nie
o każdym pracowniku, który uczestniczył w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w konkretnej sprawie, lecz tylko o pracowniku, który wydał decyzję, a zatem chodzi o pracownika posiadającego upoważnienie do wydawania decyzji z upoważnia osoby piastującej funkcje organu. Zgodnie z
art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Zatem przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego nie może być jedynie taka okoliczność, że pracownik podlegający wyłączeniu brał udział w
postępowaniu w danej sprawie, lecz relewantne jest to, że ów
pracownik załatwił sprawę. Przeto doniosła jest jedynie
ostania faza postępowania, czyli podjęcie rozstrzygnięcia i podpisanie decyzji.
W ten sposób przechodzimy na pole wyznaczone przez art.
25 k.p.a., który zawiera zwrot o wyłączeniu organu od
załatwienia sprawy, czyli do wydania decyzji. W rezultacie należy uznać, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną odnosi się tylko do przypadku wydania takiej decyzji przez osobę, która na mocy art. 24, 25 lub 27 k.p.a.
utraciła zdolność do załatwienia tej konkretnej sprawy.
Skoro wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania,
to tym bardziej okoliczność taka musi zostać uwzględniona
w toku postępowania odwoławczego.
Ustawodawca dość wyraźnie określił, że jeżeli decyzja
ostateczna została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie
do art. 24, 25 i 27 k.p.a., to okoliczność taka stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast brakuje bezpośredniej regulacji, która by wskazywała na konsekwencje
załatwienia sprawy przez organ wyznaczony w miejsce organu,
który został bezpodstawnie wyłączony od załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej
w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez
inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Taka zaś wadliwość decyzji uzasadnia
stwierdzenie jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 1
k.p.a.33. W tej sytuacji przekazanie danej sprawy do załatwienia w trybie art. 26 § 2 i 3 k.p.a. nie zwalnia organu przyjmującego sprawę od zbadania swojej właściwości (art. 19
k.p.a.). Gdyby organ przyjmujący sprawę (wyznaczony)
ocenił, że jednak inny organ nie miał podstaw, by uznać się
za wyłączony od załatwienia sprawy, wówczas możliwe
byłoby wystąpienie o rozpoznanie sporu kompetencyjnego.
Zróżnicowanie konsekwencji prawych wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o wyłączeniu organu jest uzasadnione. Jeśli bowiem organ administracji wydał
decyzję, chociaż istniały w danej sprawie okoliczności uzasadniające jego wyłączenie, to jednak był to organ ogólnie właściwy do załatwienia sprawy, tyle że akurat orzekał w sytuacji braku bezstronności. Nie oznacza to, że wydana w takich
okolicznościach decyzja nie odpowiada prawu. Zresztą po
wznowieniu postępowania nie uchyla się decyzji wydanej przez
organ podlegający wyłączeniu, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2
k.p.a.). Inaczej wygląda sytuacja, gdy decyzja została wydana przez organ wyznaczony na podstawie art. 26 § 2 k.p.a.,
choć nie było powodów do wyłączenia organu ogólnie właściwego do załatwienia danej sprawy. W takim przypadku
oprócz naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika oraz
organu dochodzi do naruszenia przepisów o właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.) bądź nawet przepisów o właściwości
rzeczowej (art. 20 k.p.a.). Taka zaś wadliwość decyzji uzasadnia
stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1
k.p.a.
9. Przypomnieć należy, że art. 25 k.p.a. nie dotyczy
wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia
konkretnej sprawy z przyczyn odnoszących się do samego
organu, lecz omawiany przepis wskazuje podstawy wyłączenia
organu z przyczyn leżących po stronie osoby piastującej funkcje organu. Można zatem użyć innego określenia i powiedzieć,
że z chwilą wyłączenia piastuna organu od prowadzenia sprawy
nie może również załatwić jej żaden z podległych mu pracowników merytorycznych, co oznacza, że organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy. Wydaje się, że na tle art. 25 k.p.a.
trafniej byłoby mówić o utracie przez organ zdolności do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, z uwagi na
wyłączenie jego substratu osobowego. Natomiast termin
„wyłączenie organu od załatwienia sprawy” można zarezerwować dla innych sytuacji.
Określone w przepisach art. 24-27 k.p.a. przesłanki wyłączeniowe odnoszą się konsekwentnie do osób fizycznych zatrudnionych w administracji publicznej na stanowiskach, z którymi związana jest kompetencja do udziału w postępowaniu
administracyjnym i wydawania decyzji. Czynnik powiązań personalnych jest w omawianej regulacji najważniejszy. Zresztą
wiosna 2014
27
podobne podejście widać w uchwalonym w 2001 r. przez Parlament Europejski „Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji”. W myśl art. 8 ust. 2 tego dokumentu: „Urzędnik nie
będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy”. A zatem zalecenie zachowania bezstronności i obiektywizmu działania
adresowane jest do urzędnika (pracownika organu administracji publicznej), a nie do samego organu.
Odróżniając konsekwentnie dwie sytuacje, tj. utratę przez
organ zdolności do załatwienia sprawy oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, należy stwierdzić, że w gruncie
rzeczy jedyny przypadek wyłączenia organu był regulowany
przez art. 27a k.p.a. Przepis ten obowiązywał od 27 maja 1990 r.,
a skreślony został już z dniem 6 grudnia 1994 r.
Zgodnie z art. 27a § 1 k.p.a. organy gminy podlegały także
wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. W przypadku takim sprawę załatwiał organ innej gminy
wyznaczony przez: 1) kolegium odwoławcze przy sejmiku –
w sprawach należących do zadań własnych gmin; 2) wojewodę
– w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 27a § 2 k.p.a.). Powołany przepis od
samego początku budził wiele wątpliwości. Nie udało się ich
usunąć w wyniku wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. W uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r. TK stwierdził, że „Organy gminy podlegają na podstawie art. 27a Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączeniu od załatwienia sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jeżeli
przedmiotem sprawy jest stosunek cywilnoprawny, którego gmina jest stroną”34.
Pomimo braku regulacji ogólnej nadal ustawodawca podejmuje próby wyłączenia organów gminy od wydawania decyzji dla samej gminy. Jako przykład należy wskazać art. 90
ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody35. W
myśl powołanego przepisu czynności takie, jak zezwolenie
na usunięcie drzew lub krzewów bądź nałożenie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w
zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza
albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości
będących własnością gminy, wykonuje starosta.
Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami36 o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także
nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie
z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W sprawach, o których mowa wyżej, w których stroną postępowania
jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu
sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach
określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania
administracyjnego (art. 142 ust. 2). Tutaj z kolei widoczne
jest wyraźne nawiązanie do art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie do
przepisu o wyłączeniu organu, tj. do art. 25 k.p.a. Ustawodawca ocenił, że prezydent miasta na prawach powiatu pozostaje z jedną ze stron (gminą lub powiatem) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego
prawa lub obowiązki.
Tematyka wyłączenia organu administracji publicznej jest
szczególnie aktualna na tle sporu o to, czy organ wykonaw-
czy gminy (powiatu lub samorządu województwa) może podejmować decyzję w sprawie, w której stroną jest własna gmina (powiat, samorząd województwa)37. W takiej sytuacji można
by mówić o możliwości wyłączenia organu wykonawczego
jednostki samorządu terytorialnego ze względu na interesy
danej wspólnoty samorządowej. Pojawia się kolizja wartości, ponieważ organ gminy załatwia sprawę administracyjną
przez wydanie decyzji konkretyzującej stosunek materialnoprawny, którego stroną jest własna gmina. Taki stan rzeczy wymaga rozwiązań systemowych, przyjęcia założeń co
do udziału organów jednostek samorządu terytorialnego w
sprawach własnych, a także organów państwowych w sprawach Skarbu Państwa. Bez znaczenia pozostają wówczas relacje personalne kierownika lub pracownika organu z konkretną sprawą, określone w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na plan pierwszy
wysuwa się interes jednostki samorządu terytorialnego lub
Skarbu Państwa, który wpisany jest w stosunek administracyjnoprawny.
Nieco inny przykład stanowi regulacja zamieszczona w art.
150 § 2 k.p.a. Ogólna zasada głosi, że organem właściwym
w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją
ostateczną jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia postępowania pozostaje działalność właśnie tego organu, wówczas
o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia nad nim. Organ wyższego stopnia równocześnie wyznacza inny organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Niezależnie od oceny zasadności regulacji zamieszczonej w art.150
§ 2 k.p.a. należy podkreślić, że jako przyczynę wyłączenia organu właściwego do wznowienia postępowania wskazano jego
działalność, a nie postępowanie kierownika organu lub podległych mu pracowników. Chodzi zatem o negatywną ocenę
działalności organu jako takiego, a nie o formułowanie zarzutów pod adresem konkretnych osób stanowiących substrat osobowy organu. Podejście takie jest zasadniczo odmienne od tego zaprezentowanego w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego.
10. Wiele przemawia za tezą, że art. 25 k.p.a. nie tworzy oddzielnej podstawy wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia sprawy, lecz raczej rozwija i uzupełnia przepisy o wyłączeniu pracowników organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu administracyjnym w
konkretnej sprawie. Osoba piastująca funkcję organu najczęściej jest traktowana tak, jak pozostali urzędnicy upoważnieni do wydawania decyzji w imieniu organu. W istocie
zatem wyłączenie od prowadzenia konkretnej sprawy kierownika organu i podległych mu pracowników czyni organ
niezdolnym do załatwienia sprawy.
Przepis art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi obecnie anachronizm
z uwagi na pogłębiony stan decentralizacji administracji publicznej. Z kolei przepis art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. niepotrzebnie
zawęża i zamazuje przesłanki wyłączenia piastuna funkcji organu. Dlatego można zaproponować nowe brzmienie art. 25:
„Kierownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy w przypadkach określonych w art.
wiosna 2014
28
24 § 1. O wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 3
postanawia organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego
organu – Prezes Rady Ministrów”. Taka redakcja art. 25 k.p.a.
oznaczałaby zarazem konieczność zmian w art. 26 k.p.a. Przepis art. 26 § 2 k.p.a. mógłby otrzymać następujące brzmienie:
„W przypadku wyłączenia kierownika organu sprawę załatwia
organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę.
Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W razie braku organu wyższego stopnia organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów”.
Niezależnie od stopnia uzasadnienia dla tak oznaczonego
kierunku nowelizacji art. 25 i 26 k.p.a. jakaś przemyślana
i zaplanowana interwencja ustawodawcy wydaje się nieodzowna.
d r K R ZY S ZT O F Ś W I D E R S K I
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
Autor jest prezesem SKO w Poznaniu
35
36
37
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
B. Adamiak, [w:] System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 112.
Dz.U. z 1958 r., nr 5, poz. 16.
L. Jastrzębski, [w:] Polskie prawo administracyjne, red. J. Służewski,
Warszawa 1992, s. 118.
Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1994,
s. 115.
J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 1995,
s. 202.
J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2004, s. 135.
A. Miruć, Wielość podmiotów administrujących, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Materiały konferencyjne
(Szklarska Poręba, 21-24.09.2009 r.), red. J. Boć, A. Chajbowicz,
Wrocław 2009, s. 337-338.
B. Adamiak, Uwagi o współczesnej koncepcji organu administracji publicznej, [w:] Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, red. E.
Ura, Rzeszów 2004, s. 16-17.
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1994, s.
120; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 75.
Tak: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 2012, s.109; K. Zalasińska, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 153; A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 231;
Cz. Martysz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
t. I, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Warszawa 2007, s. 241.
Cz. Martysz, jak wyżej, s. 241.
A. Wróbel, jak wyżej, s. 31.
Art. 4 ust. 2, art. 11 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 12 października
1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jedn. Dz.U.
z 2001 r., nr 79 poz. 856 ze zm.
Np. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2006, s. 133-134; A. Wróbel, jak wyżej, s. 232.
Por. A. Wróbel, jak wyżej, s. 232-233.
R. Orzechowski, [w:] J. Borkowski (red.), J. Jędrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2012, s. 61.
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 162.
Tak w uzasadnieniu uchwały NSA (7) z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt
I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 82.
Wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2401/11, Lex
nr 1145100.
Wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 354/07, Lex nr
468746.
Tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt
IV SA 487/91, publ. ONSA 1991, nr 2, poz. 50; tak samo WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 299/07,
Lex nr 510940.
Wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, publ.
OSP 1995, nr 9, poz. 188.
D.R. Kijowski, Proceduralne zabezpieczenia przed stronniczością pracowników organów administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny”
2000, nr 4, s. 41.
Zob. uchwała NSA (7) z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ.
ONSA 2003, nr 4, poz. 115.
Wyrok NSA z dnia 27 marca 1984 r., sygn. akt II SA 106/84, publ. ONSA
1984, nr 1, poz. 33; OSP 1985, nr 11, poz. 215.
Cz. Martysz, jak wyżej, s. 238.
Wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, Lex
nr 235133.
W. Chróścielewski, Gmina jako strona postępowania administracyjnego – konsekwencje prawne uchylenia art.27a k.p.a., „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 4, s. 24-25.
B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Państwo i Prawo” 2006, nr 11,
s. 52.
W.Chróścielewski, jak wyżej, s. 27.
Wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 879/06, Lex nr
345956; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt
II SA/Wr 520/09, Lex nr 579716.
Wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1001/89, publ.
ONSA 1990, nr 2-3, poz. 36.
Sygn. akt W 3/92, publ. OTK 1993, nr 2, poz. 46; Dz.U. z 1993 r. nr 59,
poz. 278.
Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.
Teksy jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.
Szerzej na ten temat np.: Cz. Martysz, jak wyżej, s. 42-250; J.P. Tarno,
Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6; G.P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1-2.
Remarks on the disqualification of an authority
from disposing a matter (article 25 of the Code
of Administrative Procedure)
SUMMARY:
The article concerns the problem of disqualification of an
authority from disposing an individual matter (article 25
of the Code of Administrative Procedure). It describes constitutional conditions under which the provisions on the
disqualification of an authority have been adopted. Subsequently it has been explained that article 25 of the Code
of Administrative Procedure is applied to one-person authority. A public administration authority shall be disqualified from disposing a matter concerning the financial
interest of the head of the authority or his relatives. The
Author is against too wide interpretation of „financial interest”. The Author presents the theses of a dispute
whether head of the authority shall be disqualified for the
same reasons as each of the subordinate employee. The
consequences of the disposing a matter by an authority,
which shall be disqualified are described. The Author also
presents the consequences of the unfounded disqualification of an authority from disposing a matter. It has been
also discussed the difference between the situation in which
an authority lost capacity to dispose an individual matter
and disqualification of an authority from disposing a
matter.
wiosna 2014
29
ZASADY
UDOSTĘPNIANIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
ON-LINE POPRZEZ BIULETYN INFORMACJI
PUBLICZNEJ
Dr DO R OTA FLESZER
Wprowadzenie
We współczesnym społeczeństwie coraz większą rolę odgrywa informacja, uważana za podstawowy element społeczeństwa określanego jako „informacyjne”. Z kolei stały postęp w
rozwoju technik informatycznych i komunikacyjnych zdecydowanie sprzyja wytwarzaniu coraz większych zasobów informacji i wykorzystywaniu ich w każdej właściwie sferze życia
publicznego. Stąd też nie ulega wątpliwości, że czynny
udział obywatela w społeczeństwie wymaga od niego dysponowania coraz większymi zasobami informacji i umiejętności
korzystania z narzędzi teleinformatycznych, za pomocą których owe informacje można pozyskać. Uwzględniając powyższe, ustawodawca zdecydował się na przyznanie priorytetu
nowoczesnemu, szybkiemu i perspektywicznemu medium informacyjnemu, jakim jest internet. Określając jako podstawowe
źródło dostępu do informacji publicznej strony teleinformatyczne Biuletynu Informacji Publicznej, niewątpliwie przyczynił
się w ten sposób nie tylko do upowszechnienia informacji publicznej, ale także jej upowszechnienia i – co niezwykle istotne
– przełamania monopolu wiedzy o sprawach publicznych przez
podmioty wykonujące szeroko rozumiane zadania publiczne.
Warto mieć także na uwadze to, że z punktu widzenia istoty
medium umożliwiającego powszechny dostęp do informacji
publicznej przyjęcie takiego rozwiązania stanowi etap w budowie nowoczesnego państwa informatycznego.
W opracowaniu przedstawiono zagadnienia prawne związane z ogłaszaniem informacji publicznej w Biuletynie Informacji
Publicznej. Pominięto kwestie odnoszące się do zakresu podmiotowego pojęcia „informacja publiczna” oraz określenia kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji
publicznej oraz prowadzenia stron Biuletynu. Analiza przeprowadzona została w oparciu o dorobek doktryny i orzecznictwo sądowe.
Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) jako podstawowa
forma udostępnienia informacji publicznej
Określenie sposobu realizowania przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej tego obowiązku nie należy do jego swobodnego uznania. Wniosek
taki można postawić po analizie art. 7 ust. 1 u.d.i.p., który
porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania1. Jak
wynika z jego brzmienia, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:
– ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów
urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej;
– udostępniania na wniosek lub w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, a także przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia
umożliwiające zapoznanie się z tą informacją;
– wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.
Należy zatem przyjąć, że podstawową formą udostępniania
informacji publicznej pozostaje jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozwiązanie to co do zasady jest akceptowane w doktrynie. Akcent kładzie się szczególnie na to,
że otwartości i jawności administracji publicznej służy odpowiednio uregulowane, wdrożone i realizowane prawo do informacji. W dobie nowoczesnych technologii komunikacyjno-informacyjnych (ICT – information and telecomunication
technologies) oraz znaczenia efektywnej wymiany informacji
coraz większą rolę będą odgrywały sposoby przekazywania
informacji z wykorzystaniem najnowszych zdobyczy techniki. Takim rozwiązaniem jest Biuletyn Informacji Publicznej2.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na praktyczne możliwości, które przynosi sieć internetowa, jako sposobu komunikowania się i tym samym rozpowszechniania informacji – brak
bariery odległości, ograniczeń wynikających z godzin urzędowania, brak istotnych kosztów dotarcia do pożądanej informacji i brak konieczności każdorazowego angażowania podmiotu zobowiązanego w proces udostępniania informacji. Takie stanowisko zajmuje również T.R. Aleksandrowicz, który
stoi na stanowisku, że za podstawowy sposób udostępniania
informacji publicznej została uznana ścieżka najbardziej nowoczesna i perspektywiczna, tj. Biuletyn Informacji Publicznej,
tworzony w formie stron internetowych3. Poglądy te znajdują
także uznanie na gruncie orzecznictwa. Na przykład WSA w
Warszawie uznaje, że źródłem informacji publicznej jest Biuletyn Informacji Publicznej, udostępnienie informacji następuje także w drodze jej wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowanie urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, udostępnienie materiałów oraz udostępnienie informacji na
wniosek4. W pełni zatem za trafną należy uznać tezę, zgodnie z którą ustawodawca szczególny charakter nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze
udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biulety-
wiosna 2014
30
nie Informacji Publicznej5. W tej kwestii S. Peszkowski stawia dalej idący wniosek. Otóż jego zdaniem przepisy u.d.i.p.
preferują rozwiązania niesformalizowane i niezindywidualizowane, co stwarza mechanizmy pozwalające generować
określony, sukcesywnie aktualizowany zasób informacji,
bez związku z faktycznym zainteresowaniem osób uprawnionych. Realizacja obowiązków informacyjnych przybiera zatem na gruncie u.d.i.p. pewnego standardu
działania organów administracji publicznej i innych podmiotów zobowiązanych6.
Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. M. Jabłoński w
oparciu o cytowany przepis formułuje zasadę alternatywności
pozostałych procedur udostępniania informacji niż ogłoszenie na stronie BIP-u, wyrażającej się w możliwości wyboru
przez jednostkę sposobu udostępnienia informacji, jeżeli nie
została ona zamieszczona na stronie podmiotowej BIP-u7. Tak
sformułowana zasada stosowana bywa w judykaturze, czego
przykładem jest orzeczenie WSA w Szczecinie. Według
sądu informacja publiczna nie wymaga udostępnienia na wniosek tylko wówczas, gdy zamieszczono ją w BIP-ie w takim zakresie, który wyczerpuje w całości żądanie wnioskodawcy8.
W innym orzeczeniu WSA w Łodzi stwierdza, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji
Publicznej, który strona postępowania uznaje za nieprawidłowy. Skoro skarżący nie znalazł w Biuletynie poszukiwanych informacji, to powinien skorzystać z przysługującego mu uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 10 ust.
1 u.d.i.p. i złożyć wniosek o jej udostępnienie w tym właśnie
trybie9. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego nawet wówczas, gdy
udostępnienie informacji w Biuletynie nastąpiło już po
złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej10.
Prawna istota BIP-u
Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 8 ust. 1 u.d.i.p. tworzy
się urzędowy publikator teleinformatyczny – Biuletyn Informacji Publicznej – w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron
w sieci teleinformatycznej.
Samo określenie „urzędowy publikator teleinformatyczny” zawiera określone przesłanki co do wykładni interpretowania
charakteru „publikatora”. Ma on charakter „urzędowy”. W przepisie więc zawarte jest kreowanie swego rodzaju oficjalnej instytucji prawnej. Ponadto artykuł ten wskazuje, że jest to informator teleinformatyczny11. Stąd też należy dokonywać rozróżnienia pomiędzy stronami promocyjnymi a stronami BIP-u.
Różnica polega na tym, że na tych ostatnich może być zamieszczona wyłącznie informacja publiczna. Strona podmiotowa BIP-u pozostaje stroną administracyjną i jej charakter
jest czysto informacyjny w zakresie publikowania treści
publicznych. Na stronach podmiotowych BIP-u nie można zatem umieszczać reklam, ogłoszeń, list referencyjnych firm realizujących BIP-u ani żadnych treści marketingowych12.
BIP to ujednolicony system witryn internetowych dostępnych
w sieci www składający się z tzw. strony głównej BIP-u oraz
tworzonych przez poszczególne podmioty zobowiązane własnych witryn internetowych, tzw. stron podmiotowych Biuletynu. Strona główna BIP-u, działająca pod adresem
www.bip.gov.pl, jest zasadniczo tylko zbiorem podstawowych informacji teleadresowych o podmiotach zobowiązanych
do udostępniania informacji publicznej wraz z odnośnikami
do poszczególnych stron podmiotowych13. Właściwą część publikatora tworzą strony podmiotowe poszczególnych podmiotów. Krąg adresatów normy nakazującej stworzenie
stron podmiotowych pozostaje tożsamy z zakresem podmiotowym całej ustawy. Podmiot tworzący własną stronę BIP-u
jest zobowiązany do przekazania ministrowi odpowiedzialnemu
za prowadzenie strony głównej stosownych informacji, w szczególności nazwy podmiotu zobowiązanego oraz adresu URL
prowadzonej przez ten podmiot strony BIP-u14. W konsekwencji – jak słusznie zauważa M. Bernaczyk – formuła „udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej” pozostaje
znacznym uproszczeniem, gdyż w rzeczywistości BIP nie jest
jednym, scentralizowanym środkiem publikacji informacji.
Udostępnienie następuje na tysiącach odrębnych stron
umieszczonych pod odrębnymi adresami (URL)15. Według
WSA w Warszawie pytanie o adres Biuletynu Informacji Publicznej i sposób zapoznania się z rejestrem jego zmian
niewątpliwie mieściło się w pojęciu „informacji publicznej” w
rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, jako każdej informacji o sprawach publicznych16.
Szczegółowe wymagania dotyczące układu ujednoliconego
systemu stron Biuletynu Informacji Publicznej, a w szczególności jego struktura strony głównej i standardy struktury stron podmiotowych, zakres i tryb przekazywania ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji informacji do zamieszczenia na stronie głównej oraz wymagania dotyczące zabezpieczania treści informacji publicznych udostępnianych
w Biuletynie Informacji Publicznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej17. Pomimo obowiązywania tej regulacji S. Czarnow wysuwa postulat, by dane publiczne ujawniane w BIP-ie zostały
zestandaryzowane, tak aby zapewniona została jednolitość systemu stron BIP-u. Obecny stan prawny pozostawiający podmiotom stosującym ustawę nadmierną swobodę sposobu prezentowania danych na stronie BIP-u nie służy ich czytelności. Nie stworzono możliwości nadzoru ani administracyjnego, ani sądowego nad prawidłowością prowadzenia stron
BIP-u. W efekcie strony te zawierają nazbyt różnorodne treści, przez co sprawiają wrażenie chaotycznych18. Trudno odmówić słuszności tak sformułowanemu stanowisku. Układ informacji zawartych na stronach BIP-u prowadzonych przez
różne zobowiązane podmioty, jak również sposób poruszania
się po stronie nie jest jednakowy, co w praktyce znacznie utrudnia znalezienie pożądanych informacji.
BIP jako urzędowy teleinformatyczny publikator powinien
w założeniu spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej19. Inaczej rzecz ujmując,
BIP stanowi platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą
wiosna 2014
31
spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów20.
Również J. Janowski twierdzi, że BIP został utworzony i jest
prowadzony ,,w celu powszechnego, oficjalnego i nowoczesnego udostępniania informacji publicznej21. A zatem w swych szczegółowych założeniach BIP powinien: 1) stanowić przejrzysty serwis informacyjny, 2) być zorganizowany na zasadach efektywnej bazy danych, 3) posiadać zabezpieczenia przed nieuprawnionym dostępem, 4) zawierać informacje wymagane ustawą,
5) wskazywać na osoby redagujące i publikujące strony, 6)
wiązać w spójną całość stronę główną i strony podmiotowe, 7)
posiadać strukturę i funkcjonalność opisaną w prawie, 8) umożliwiać oznaczenie czasu rzeczywistej publikacji informacji, 9) być
na bieżąco i niezwłocznie aktualizowany, 10) zawierać zrozumiałe instrukcje korzystania ze stron www, 11) umożliwiać
posługiwanie się łatwo dostępnymi narzędziami, 12) być pozbawiony reklam i innych treści o charakterze komercyjnym, 13)
pozwalać na łatwą nawigację poprzez odesłania, 14) umożliwiać
dostęp do informacji bez konieczności ponoszenia opłat, 15) być
dostępny nieprzerwanie przez całą dobę i z każdego miejsca”22.
Zasady udostępniania informacji publicznej w BIP-ie
Udostępnianie informacji publicznej na stronach BIP-u ma
pozwolić na możliwie jak najpełniejszą realizację podstawowych zasad: powszechności, szybkości i bezpłatnego dostępu.
Informacje zawarte w Biuletynie Informacji Publicznej powinny być dostępne przez całą dobę, co pozwala uniknąć ograniczenia czasowego związanego z godzinami urzędowania.
Elektroniczna forma udostępniania informacji z wykorzystaniem sieci teleinformatycznej stwarza też możliwość usunięcia barier związanych z miejscem udostępniania – informacja publiczna zawarta w BIP-ie dostępna jest z dowolnego komputera podłączonego do sieci internet, zasięg jest więc
w zasadzie nieograniczony. Materiały zawarte w BIP-ie
mają postać elektroniczną, dzięki temu mogą być kopiowane i zapisywane, co znacznie ułatwia, przyspiesza i obniża
koszty ich udostępnienia23. Z kolei J. Janowski stoi na stanowisku, że udostępnianie informacji w BIP-ie opiera się na
dwóch podstawowych założeniach: powszechnej dostępności uprawnionych do sieci teleinformatycznej – internet
(założenie faktyczne) oraz zwolnieniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych w inny
sposób (założenia formalne). Założenia te sprawiają, że
ograniczeniu ulegają inne tryby udostępniania informacji publicznej24. Odmienny pogląd reprezentuje M. Jabłoński. Jego
zdaniem na gruncie przepisów u.d.i.p. kształtuje się zasada
domniemania powszechnej dostępności Biuletynu Informacji Publicznej i skutku w postaci uznania, że zamieszczona
w tym urzędowym publikatorze teleinformatycznym informacja uzyskuje status informacji upublicznionej, co jest jednoznaczne ze zwolnieniem od konieczności wywiązania się
z udostępnienia jej w procedurze wnioskowej25. Stanowisko
to podzielam w pełnym zakresie. Warto przy okazji zauważyć,
że wprowadzenie elektronicznego urzędowego publikatora
informacji publicznej jest zbieżne z innymi działaniami państwa w sferze budowania społeczeństwa informacyjnego. Termin „społeczeństwo informacyjne” określa społeczeństwo, w
którym najważniejszym „towarem” na płaszczyźnie ekono-
micznej, społecznej i kulturalnej staje się informacja traktowana jako szczególne dobro niematerialne, coraz częściej wyceniana wyżej niż dobra materialne. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji nastąpił za sprawą dynamicznego rozwoju
technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ang. Information and Communication Technologies – ICT), które w ostatnich latach odpowiadają za jedną czwartą wzrostu PKB oraz
za 40 proc. wzrostu produktywności w Unii Europejskiej26. Pogląd ten podziela J. Janowski, który uważa, że społeczeństwo
informacyjne to najpierw społeczeństwo oparte na informacji i wiedzy, a dopiero później na technikach jej przetwarzania i transmisji. Cyfrowe techniki informacyjno-komunikacyjne
nie są przyczyną, ale skutkiem społeczeństwa informacyjnego,
zwrotnie oddziałującym również na tę przyczynę27.
Biuletyn Informacji Publicznej jako urzędowy publikator teleinformatyczny zawiera informacje traktowane jako dane oficjalne, potwierdzające określony stan faktyczny lub prawny.
Przysługuje im domniemanie prawdziwości, jak innym dokumentom urzędowym w stosunku do tego, co zostało w nich
zawarte. Informacje zawarte w BIP-ie mogą wywoływać skutki prawne dla jednostki. Może się ona powoływać na te informacje w celu dochodzenia swoich interesów, a nieprawidłowości zawarte w treści takich informacji nie mogą jej
obciążać. Od BIP-u należy odróżniać internetowe serwisy informacyjne, które nie podlegają reżimowi u.d.i.p. i nie korzystają z domniemania prawdziwości28. Powyższe stanowisko podziela K. Celarek, która zwraca szczególną uwagę na
fakt, że w przekazywaniu informacji kluczowe znaczenie ma
prowadzenie BIP-u. Ustawa nadaje stronie www. Biuletynu
znamiona urzędowego publikatora teleinformatycznego,
który powinien funkcjonować w postaci ujednoliconego
systemu stron w sieci publicznej. Dzięki urzędowemu charakterowi informacje zamieszczone w publikatorze korzystają z domniemania prawdziwości. Przepisy wykonawcze do
ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżniają BIP
od internetowego serwisu informacyjnego, który nie podlega reżimowi przepisów o dostępie do informacji publicznej29.
Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji
Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu30. Takie stanowisko dominuje także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład według
WSA w Olsztynie ogłoszenie informacji publicznej w BIP-ie
następuje ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego
na organy administracji publicznej, określonego w treści art.
8 ust. 3 ustawy, i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp
do informacji publicznych31. Podziela to stanowisko WSA w
Warszawie, który wyraźnie stwierdza, że „obligatoryjne zamieszczanie informacji w elektronicznym biuletynie pozostaje
najszerszą z form udostępniania informacji, stanowiąc jednocześnie najprostszy, nieuciążliwy sposób jej uzyskania. Każdy,
dysponując dostępem do internetu, może pozyskać w dowolnym
czasie zamieszczane tam informacje bezpłatnie, w najszerszym
zakresie”32. Biuletyn Informacji Publicznej służy, w swoim
założeniu, zapoznawaniu się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia33.
wiosna 2014
32
Czynność utworzenia Biuletynu czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej nie dotyczy ani
uprawnień strony, ani też jej obowiązków. Z tego zaś wynika,
że wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji
Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który by wskazywał na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia określonych informacji publicznej w Biuletynu Informacji Publicznej. Powyższe nie
narusza wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności administracji publicznej. Nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji
Publicznej daje bowiem, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., każdemu prawo do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a rozpatrzenie takiego wniosku podlegać będzie
kontroli sądu administracyjnego34.
Podsumowując, należy wskazać następujące zasady udostępniania informacji publicznej za pośrednictwem BIP-u: 1)
legalności – informacje publiczne powinny być zamieszczane
w BIP-ie na zasadach i w trybie określonym w ustawie i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych (art. 1 ust.
1 u.d.i.p.), 2) powszechności – informacje zawarte w BIP powinny być dostępne każdemu na równych zasadach, bez potrzeby wykazywania jakiegokolwiek interesu prawnego lub
faktycznego (art. 2 u.d.i.p.), 3) wszechstronności – BIP powinien być wykorzystywany do uzyskiwania informacji publicznej
oraz może być wykorzystywany do wglądu w dokumenty urzędowe oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów
władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów
(art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), 4) użyteczności – informacje publiczne
zamieszczane w BIP-ie powinny być przetworzone w takim
zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.), 5) aktualności – informacje publiczne powinny być zamieszczane w BIP niezwłocznie po ich
otrzymaniu lub wytworzeniu i zawierać bieżącą wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.), 6) otwartości – zakres
podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji w BIP
oraz zakres przedmiotowych informacji zamieszczanych w BIP
nie jest zamknięty, a tylko podany przykładowo (art. 4 ust. 1
i 2 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), 7) przymusowości – sankcją za niezamieszczanie informacji publicznej również w BIP-ie, w stosunku do osoby, na której ciąży taki obowiązek, może być kara
grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do
roku (art. 23 u.d.i.p.)35.
Do przedstawionych zasad należałoby również dodać zasadę
bezpłatności udostępniania informacji, dającą się wyprowadzić z brzmienia art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Z regulacji tego przepisu wynika, że nie można żądać opłat za udostępnienie informacji publicznej w BIP-ie lub w innych formach przewidzianych w u.d.i.p. np. poprzez jej wyłożenie lub wywieszenie w
miejscach ogólnie dostępnych. Wobec tego należy się zgodzić
z twierdzeniem, z którego wynika, że zakaz pobierania
opłaty w sposób inny niż na wniosek ma charakter generalny, tj. będzie się odnosił zarówno do bezpośrednich, jak i pośrednich prób wprowadzania opłat (np. niedopuszczalne
jest transmitowanie obrad Sejmu jedynie w płatnej telewizji)36.
WSA w Łodzi zajął w tej kwestii jednoznaczne stanowisko,
zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zainteresowanego uzyskaniem informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja udostępniana została na wniosek37.
Należy także dodać, że czynność utworzenia biuletynu, czy
też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym
zakresie nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który by wskazywał
na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia określonych informacji publicznej w Biuletynu Informacji Publicznej38.
Obligatoryjny zakres informacji publicznych
udostępnianych w BIP-ie
Biuletyn Informacji Publicznej ma być swoistym kompendium wiedzy o informacji publicznej39. Dla osiągnięcia tego
celu ustawodawca wyznaczył więc w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. bardzo szeroki zakres informacji publicznej, których udostępnienie na stronie BIP uznał za obligatoryjne. Obejmuje on informację publiczną o:
1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu
i skutkach realizacji tych zadań;
2) podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji
publicznej, w tym o ich statusie prawnym lub formie prawnej,
organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów reprezentujących zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące
inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują
zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz
osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o
ochronie konkurencji i konsumentów, a także majątku, którym dysponują;
3) zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do
udostępniania informacji publicznej w tym o trybie działania
władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie
działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej
i pozabudżetowej, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub
rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i ar-
wiosna 2014
33
chiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych
w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na
wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej,
w zakresie określonym w przepisach odrębnych;
4) danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów
urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i
efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treści innych wystąpień
i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;
5) majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa
i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych
przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek
samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i
gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, majątku podmiotów reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które
wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego – mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów pochodzącym z zadysponowania majątkiem oraz pożytkach z
tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach
spółek handlowych, w których podmioty mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz w dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, długu publicznym, pomocy publicznej czy
ciężarach publicznych.
Zakres informacji obligatoryjnie udostępnianych na stronach
podmiotowych BIP-u jest rozszerzany w drodze dyspozycji wynikających z przepisów innych ustaw, uchwalanych już po
utworzeniu tego publikatora40.
Określony zakres informacji można uznać za minimalny. Jego
analiza pozwala traktować jako słuszne stanowisko S. Czarnowa, zgodnie z którym publikacji w BIP-ie podlega w istocie całość danych o sprawach prowadzonych przez urzędy publiczne jedynie z wyjątkiem orzeczeń o charakterze indywidualnym. W praktyce publikacja w BIP-ie danych o tak szerokim zakresie jest nie do zrealizowania, byłaby zresztą zbędna – dostęp do wszystkich jawnych danych możliwy jest przecież na wniosek41.
W konsekwencji zgadzam się z twierdzeniem, że dobrze opracowana strona Biuletynu powinna mieć przede wszystkim przejrzystą, logicznie skonstruowaną i pełną strukturę organizacyjną
urzędu, w skład której wchodzi nie tylko sam wójt, burmistrz
prezydent lub starosta oraz rada i jej członkowie, ale także poszczególne wydziały, referaty, wyodrębnione samodzielne
stanowiska, zakres ich zadań oraz dokładne dane o dyrektorze lub kierowniku komórki organizacyjnej, informacje o poszczególnych pracownikach. Przy nazwiskach pracowników powinny być przede wszystkim wypisane procedury, którymi zajmuje się dana osoba42. Bardzo często odwiedzający stronę Biuletynu będą szukać właśnie takich informacji, a więc w którym
wydziale czy referacie mogą załatwić daną sprawę, do kogo
mogą się zgłosić po poradę i w jakich godzinach43.
Jak wynika z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty zobowiązane
do udostępniania informacji publicznej muszą udostępniać posiadane informacje publiczne. Do informacji tego typu zaliczymy przede wszystkim informacje, którymi podmiot publiczny faktycznie dysponuje. ,,Bez znaczenia pozostaje fakt, jaki
podmiot informacje te wytworzył, czy też kto jest właściwy w sprawie, w związku z którą są one przetwarzane. Podmiot zobowiązany udostępnia zatem informacje, które samodzielnie wytworzył, jak również informacje otrzymane od innych osób i podmiotów (nawet gdy dostarczający je nie byli do tego prawnie zobowiązani)”44. W związku z powyższym każdy z podmiotów
zobowiązanych do udostępniania informacji musi się liczyć
z tym, że przekazując informacje publiczne, które posiada,
zwielokrotni możliwość jej udostępnienia. Aby ułatwić realizację tego obowiązku, na stronach podmiotowych BIP-u powinna być też udostępniona informacja dotycząca sposobu dostępu do tych informacji. Zatem – jak słusznie zauważa S. Peszkowski – w BIP-ie powinna się znaleźć informacja zawierająca
ogólne zasady udostępniania informacji wynikające z ustawy,
ale przede wszystkim określająca także to, w jaki sposób proces udostępniania został zorganizowany w danym podmiocie.
Informacja taka będzie dotyczyła zasadniczo innych trybów
udostępniania niż sam BIP; powinna zatem wskazywać dane
teleadresowe, osoby lub komórki organizacyjne odpowiedzialne, godziny urzędowania, formy, w jakich dostępne są
określone informacje publiczne, i ewentualnie zasady odpłatności za przekształcenie informacji, a także terminy posiedzeń
organów kolegialnych i techniczno-organizacyjne wymogi dostępu do tych posiedzeń45.
W BIP-ie umieszczane być mogą wszelkie informacje, do których dostęp nie został ustawowo ograniczony. ,,Jeśli wyłączono jawność określonych informacji, w Biuletynie powinna być
zawarta informacja o zakresie i podstawie prawnej wyłączenia
jawności. Dodatkowo wskazać należy organ, który jawność
wyłączył”46.
Fakultatywny zakres informacji publicznych
udostępnianych w BIP-ie
Oprócz wskazania rodzajów informacji, które muszą być udostępnione w BIP-ie, w regulacji art. 8 ust. 3 zdanie 2 u.d.i.p. ustawodawca dopuszcza możliwość publikowania tam także innych
informacji publicznych. Ich zakres jest ustalany przez podmiot
prowadzący stronę BIP-u i dlatego określany jako zakres maksymalny47. Stąd też J. Janowski wysuwa następujący wniosek:
,,w przypadku dylematu, jakie informacje wymagają udostępnienia w BIP jako informacje publiczne – stwierdzić należy, że
docelowo w BIP powinny być umieszczane wszystkie informacje
będące w posiadaniu podmiotu publicznego jako realizującego
nałożone na niego ustawowo lub statutowo zadania publiczne”48.
Moim zdaniem, biorąc pod uwagę choćby liczbę posiadanych
przez podmioty zobowiązane do prowadzenia BIP informacji,
przedstawiony postulat jest niemożliwy do zrealizowania.
Warto w tym miejscu podkreślić, że w odróżnieniu od ustawowo określonego zakresu informacji zamieszczanych obligatoryjnie na stronach BIP-u decyzja o zakresie dodatkowych
informacji, które mogą być dostępne dzięki BIP-owi, należy
wyłącznie do podmiotu prowadzącego te strony www.
wiosna 2014
34
Jak bowiem stwierdza NSA w Warszawie, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który by wskazywał na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia określonych informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej49. W sprawie rozpatrywanej przez WSA w Poznaniu Stowarzyszenie Ekologiczne „A” domagało się od Marszałka Województwa W., aby
„utworzył elektroniczne archiwum w BIP, w którym umieszczane
byłyby informacje nieistotne z punktu widzenia organu administracji publicznej, ale istotne dla obywatela”. Zdaniem tego
sądu udostępnianie przez Marszałka Województwa informacji
w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie
są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada
mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania konkretnego sposobu publikacji informacji
już udostępnionych. Nie istnieje bowiem przepis prawa,
który by uprawniał jakikolwiek podmiot do żądania określonego sposobu prowadzenia BIP50. W innej sprawie Komisja
Nadzoru Finansowego (dalej KNF) na swojej stronie publikowała listę ostrzeżeń publicznych, w której zamieszczała podmioty nieposiadające zezwolenia Komisji na wykonywanie
czynności bankowych, w szczególności na przyjmowanie
wkładów pieniężnych w celu obciążenia ryzykiem. Prowadzenie takiej listy ostrzeżeń publicznych leżało poza ramami
prawnymi i było działaniem niemającym związku z przepisami
prawa. Była to forma udostępniania i rozpowszechniania przez
organ nadzoru z urzędu informacji publicznej i stanowiła swego rodzaju upublicznienie odpowiedzi na zapytanie rynkowe
i sygnały, które organ nadzoru otrzymuje od podmiotów zewnętrznych. Analizując okoliczności faktyczne sprawy, sąd
stwierdził, że zaskarżone działanie organu w dużej mierze nakierowane było na realizację ustawowego obowiązku, czyli udostępniania informacji publicznej, i w związku tym zamieszczanie tego rodzaju informacji jest dopuszczalne51.
Trzeba stwierdzić, że nie da się zbudować nawet przybliżonego katalogu informacji, jakie powinny się znaleźć w Biuletynie, gdyż:
1) podmiot zobowiązany ma dużą swobodę udostępniania
treści informacji publicznych w BIP-ie co do ich szczegółowości i opracowania oraz sposobu wizualnego i dźwiękowego zaprezentowania;
2) publikacja w BIP-ie jest czynnością faktyczną informowania
obywateli o charakterze ustawowego obowiązku, której swoboda dokonana nie jest czymś bezprawnym;
3) przepisy ustawowe określają minimalny zakres merytoryczny, a przepisy wykonawcze określają tylko minimalny standard techniczny publikacji informacji w BIP-ie, co nie dotyczy standardu strukturalnego52.
Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do:
- oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację;
- podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji;
- dołączenia do informacji danych określających tożsamość
osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej;
- oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia;
- zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji.
Forma zamieszczania informacji o nadawcy nie została
określona przez ustawodawcę. Pamiętać należy o tym, że jej
podstawowym warunkiem jest identyfikacja nadawcy wiadomości. Wszystkie te dane powinny być włączone do udostępnianych informacji jako ich integralna część, co można
osiągnąć choćby dzięki opatrzeniu każdego dokumentu zapisanego w postaci elektronicznej stosowną stopką lub
nagłówkiem – umieszczonymi jako element treści samego dokumentu lub automatycznie generowanymi w momencie pobierania danej informacji53.
Zakończenie
Podsumowując, należy stwierdzić, że – co do zasady – wprowadzenie scentralizowanego systemu teleinformatycznego to
udane i nowoczesne rozwiązanie. Daje możliwość w sposób
prosty i szybki udostępnienia nieograniczonej liczby informacji
publicznych wszystkim tym, którzy są tą informacją zainteresowani. Warto jednak zauważyć, że efektywne dostarczanie informacji przez BIP zależy od stopnia otwartości i jawności podmiotów zamieszczających informacje w BIP-ie, bo
to przecież od ich decyzji w dużej mierze zależy liczba i jakość
tych informacji. Niebagatelne znaczenie ma także poziom
umiejętności w zakresie obsługi stron BIP-u przez samych zainteresowanych dostępem do informacji publicznej i faktyczny
dostęp przez nich do internetu. Bez tego Biuletyn Informacji Publicznej pozostaje kolejnym projektem informatycznym
niespełniającym pokładanych w nim oczekiwań.
dr DOROTA FLESZER
Autorka jest adiunktem na Wydziale Prawa Wyższej Szkoły Humanitas
w Sosnowcu
Przypisy:
1
2
3
Obowiązek oznaczenia informacji publicznej
w BIP-ie
4
Podstawowym elementem każdej informacji publicznej
umieszczanej w Biuletynie Informacji Publicznej powinna być
możliwość określenia jej nadawcy. Według art. 8 ust. 6
u.d.i.p. podmioty udostępniające informacje publiczne w
5
6
7
S. Szuster, Komentarz do art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198)., Lex /el. 2003.
A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz, Informacja publiczna on-line.
Pierwszy etap wdrażania Biuletynu Informacji Publicznej na
Lubelszczyźnie, „Samorząd Terytorialny” z 2004 r. nr 4, s. 13.
T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji
publicznej , Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008, s. 209-210,
Szuster, Komentarz do art. 7 …, op. cit., LEX.
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. VIII SAB/Wa
39/10 LEX nr 1000965.
M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wocław 2005, s. 40.
S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby udostępniania informacji
publicznej, „Samorząd Terytorialny” z 2007 r. nr 4, s. 37-38.
M. Jabłoński, Dostęp do informacji publicznej w praktyce funkcjonowania
wiosna 2014
35
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” z 2008 r. nr 1,-2 s. 7.
Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., II SAB/Sz 40/10,
LEX nr 756156.
Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., II SAB/Łd
40/08, LEX nr 504540.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 462/11, LEX
nr 990254.
T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie …, op. cit., s. 217.
A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz, Informacja publiczna on-line…,
op. cit., s. 15, por. S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby …, op.
cit., s. 40.
S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby …, op. cit., s. 38.
S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby …, op. cit., s. 39.
M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Oficyna 2008, LEX
Wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r. (akt II SAB 391/03), niepublikowany
Dz.U. nr 10 poz. 68 z 2007 r.
S. Czarnow, Prawo do informacji publicznej w Polsce a wymogi prawa
europejskiego, „Samorząd Terytorialny” z 2007 r. nr 4 s. 27-28
M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej
…, op. cit., s. 40.
Wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., I OSK 169/2009, Lex nr
2094104.
J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny, Wydawnictwo Wolters Kluwer
J. Janowski, Elektroniczny obrót…, op. cit., s. 99.
P. Fajgielski, Informacja w administracji publicznej, Wrocław 2007, s.
80-81.
J. Janowski, Elektroniczny obrót…, op. cit., s. 99.
M. Jabłoński, Dostęp do informacji publicznej w praktyce…, op. cit., s.
6-7.
E. Marcinkowska, Wykluczenie cyfrowe w Polsce, „Czas Informacji” nr
3 z 2011, s. 35.
J. Janowski, Technologia informacyjna dla prawników i administratywistów. Szanse
i zagrożenia elektronicznego przetwarzania danych w obrocie prawnym
i działaniu administracji, Wydawnictwo DIFIN, Warszawa 2009, s. 55.
J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny…, op. cit., s. 100.
K. Celarek, Prawne aspekty informatyzacji administracji, Wyższa Szkoła
Biznesu w Dąbrowie Górniczej, Dąbrowa Górnicza 2009, s. 143-144.
M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55.
Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2011 r., II SAB/Ol 29/11
LEX nr 797218.
Wyrok WSA z dnia 18 listopada 2008 r., II SA/Wa 1177/2008. Lex nr
2252748.
Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2011 r. II SAB/Ol 29/11,
LEX nr 797218, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r.
I OSK 169/09 LEX nr 573258.
Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2011 r. II SAB/Ol 29/11,
LEX nr 797218.
J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny,…, op. cit., s. 98-99.
S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o
dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198)., Lex /el. 2003
Wyrok WSA w Łodzi z 30.11.2006 r., II SA/Łd 667/06, niepubl.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. I OSK 169/09
LEX nr 573258
M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej
– komentarz, Wrocław 2002, s. 176
S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby …, op. cit., s. 39, S. Czarnow,
Prawo do informacji publicznej…, op. cit. s. 28.
S. Czarnow, Prawo do informacji publicznej …, op. cit., s. 27.
op. cit., s. 17-18.
op. cit., s. 17-18.
G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej. Biuletyn Informacji Publicznej
oraz inne formy elektronicznego udostępniania informacji publicznej, [w:]
(red) D. Szostek e-administracja. Prawne zagadnienia informatyzacji
administracji, Wrocław 2009, s. 143.
S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby…, op. cit., s. 39.
M. Butkiewicz, Internet w instytucjach publicznych. Zagadnienia prawne,
G. Sibiga, Dostęp do informacji... op. cit, s. 153.
J. Janowski, Administracja elektroniczna. Kształtowanie się informatycznego
prawa administracyjnego i elektronicznego postępowania administracyjnego
w Polsce, Warszawa 2009, s. 499.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. I OSK 169/09
LEX nr 573258, Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2010 r.
II SAB/Rz 57/09 LEX nr 618942, Postanowienie WSA w Warszawie
z dnia 24 marca 2011 r. VI SA/Wa 339/11 LEX nr 793784.
Postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2010 r. IV SAB/Po 15/10
LEX nr 780366.
51
52
53
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. VI SA/Wa
339/11 LEX nr 793784.
M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej...,
op. cit., s. 5.
M. Jabłoński, K. Wygoda Ustawa o dostępie…, op. cit. s. 178.
Literatura:
Aleksandrowicz T. R., Komentarz do ustawy o dostępie do informacji
publicznej, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008
Bernaczyk M., Jabłoński M., Wygoda K., Biuletyn Informacji Publicznej.
Informatyzacja administracji, Wrocław 2005
Bernaczyk M., Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Oficyna 2008, LEX
Butkiewicz M., Internet w instytucjach publicznych. Zagadnienia prawne, Warszawa 2006
Celarek K., Prawne aspekty informatyzacji administracji, Wyższa Szkoła
Biznesu w Dąbrowie Górniczej, Dąbrowa Górnicza 2009
Czarnow S., Prawo do informacji publicznej w Polsce a wymogi prawa
europejskiego, „Samorząd Terytorialny” z 2007 r. nr 4
Demczuk A., Tarajko M., Sakowicz M., Informacja publiczna on-line.
Pierwszy etap wdrażania Biuletynu Informacji Publicznej na
Lubelszczyźnie, „Samorząd Terytorialny” z 2004 r. nr 4
Fajgielski P., Informacja w administracji publicznej, Wrocław 2007
Jabłoński, M. Wygoda K., Ustawa o dostępie do informacji publicznej –
komentarz, Wrocław 2002
Jabłoński M., Dostęp do informacji publicznej w praktyce funkcjonowania
samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” z 2008 r. nr 1-2
Janowski J., Elektroniczny obrót prawny, Wydawnictwo Wolters Kluwer,
arszawa 2008
Janowski J., Administracja elektroniczna. Kształtowanie się informatycznego
prawa administracyjnego i elektronicznego postępowania administracyjnego w Polsce, Warszawa 2009
Jaśkowska M., Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002
Peszkowski S., Niezindywidualizowane tryby udostępniania informacji
publicznej, „Samorząd Terytorialny” z 2007 r. nr 4
Sibiga G., Dostęp do informacji publicznej. Biuletyn Informacji Publicznej
oraz inne formy elektronicznego udostępniania informacji publicznej, [w:]
(red.) D. Szostek, e-administracja. Prawne zagadnienia informatyzacji administracji, Wrocław 2009
Szuster S., Komentarz do art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o
dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198)., Lex
/el. 2003
The rules of making information public on-line
through the Public Information Bulletin
SUMMARY:
In modern society the role of information is constantly
growing. As a result, the ability of its obtaining and using
becomes more and more valuable. The diversity of information and the need for its obtaining from multiple
sources make that the traditional forms and means used
so far, become insufficient. It was necessary to reach for
the modern means of communication which are undoubtedly the means of electronic communication, particularly the Internet. This relation also includes a special
kind of information that is public information. Therefore,
the knowledge of public affairs should be common and easy
to obtain. It is possible only by posting it on websites or
the Public Information Bulletin. Considering the above
mentioned facts, it is justified to use this form of communication as a primary source of access to public information.
wiosna 2014
36
OBOWIĄZYWANIE ZAKAZU
REFORMATIONIS IN PEIUS
W POSTĘPOWANIU ZAŻALENIOWYM,
W POSTĘPOWANIU W PRZEDMIOCIE WNIOSKU
O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY
ORAZ W NADZWYCZAJNYCH TRYBACH
WERYFIKACJI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ
AR LETA MAR CIŃ SKA
Zagadnienie dotyczące możliwości orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wzbudza na gruncie procedury administracyjnej ogromne kontrowersje, jest źródłem
rozbieżnych stanowisk w doktrynie i w orzecznictwie
sądów administracyjnych. Zakaz reformationis in peius stanowi jednakże zasadę procesową o niezwykle istotnym znaczeniu. Instytucja ta swoje korzenie wywodzi z rzymskiego
prawa procesowego „Reformatio in peius iudici apellato
non licet”, co oznacza, że sędziemu apelacyjnemu nie wolno zmienić [wyroku] na niekorzyść [odwołującego się]1.
Samo wyrażenie „reformatio in peius” tłumaczone jest jako
zmiana na niekorzyść, zmiana na szkodę, przekształcenie
na gorsze. Współczesne systemy prawne ujmują to wyrażenie w formę zakazu, polegającego na niemożności pogorszenia sytuacji prawnej podmiotu, który wniósł środek
zaskarżenia od niezadowalającego go rozstrzygnięcia.
Instytucja zakazu reformationis in peius występuje zarówno w procedurach sądowych, jak i w procesie podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć przez organy
administracyjne. Na gruncie postępowania cywilnego zakaz reformationis in peius wyrażony został w art. 384 k.p.c.,
zgodnie z którym sąd nie może uchylić lub zmienić wyroku na niekorzyść strony wnoszącej apelację, chyba że
strona przeciwna wniosła apelację. Obszar obowiązywania zakazu reformationis in peius w tym przypadku jest bardzo szeroki. Obejmuje wszystkie orzeczenia sądu odwoławczego, w których sąd dokonuje rozstrzygnięcia co
do istoty sprawy, a więc rozstrzygnięcia o roszczeniu procesowym2.
Przyjmowany od dawna w systemach prawa procesowego
zakaz reformationis in peius nie budzi większych kontrowersji co do obowiązywania tej instytucji w procedurach
sądowych. Znacznie więcej problemów stwarza stosowanie tej zasady w postępowaniu administracyjnym ze
względu na specyfikę tego postępowania i specyfikę
norm prawa administracyjnego. Zakaz ten bowiem nie odpowiada istocie postępowania administracyjnego i administracyjnego toku instancji3, przez co trudne jest proste
i mechaniczne odwzorowanie rozwiązań przyjętych w procedurze cywilnej. Niemniej jednak, pomimo licznych
dyskusji i sporów dotyczących stosowania zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, należy
pamiętać o ogromnym znaczeniu tej konstrukcji prawnej dla
ochrony praw i interesów strony postępowania. Zakaz reformationis in peius stanowi gwarancję dla strony, że wniesienie przez nią odwołania nie spowoduje negatywnych dla
niej skutków i jedynie wyjątkowo jej sytuacja prawna może
ulec pogorszeniu w przypadku zaistnienia określonych w
ustawie przesłanek. Zasadniczym celem instytucji zakazu
reformationis in peius jest więc wyeliminowanie ewentualnych oporów przed wniesieniem środka zaskarżenia w sytuacji niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu I instancji.
Zakaz ten pełni istotną funkcję gwarancyjną, urzeczywistniając i zapewniając procesowe prawo strony do zaskarżania
rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji4.
Znaczenie i cel w postępowaniu administracyjnym tej instytucji podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., uznając respektowanie zakazu reformationis in
peius w postępowaniu odwoławczym za jedną z istotnych
cech demokratycznego państwa prawnego. Sąd Najwyższy zaznaczył, że w każdym postępowaniu, toczącym
się przed organami państwa, jeśli państwo to ma być rzeczywiście państwem prawa, dążyć należy do gwarantowania
stronie możliwie najszerszych uprawnień w sferze procedury bez wiązania z korzystaniem z nich ryzyka pogorszenia jego procesowej pozycji5.
Instytucja zakazu reformationis in peius nie zawsze była
obecna na gruncie polskiego postępowania administracyjnego. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem6 [gramatyka i pisownia oryginalna; dziś administracyjnym – przyp. red.] będące pierwszym aktem kodyfikującym postępowanie administracyjne w Polsce, nie
wprowadzało regulacji prawnej dotyczącej zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 93 tegoż rozporządzenia
władza odwoławcza, wydając orzeczenie w sprawie, nie była
związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami
instancji niższej. Organ odwoławczy mógł więc dokonywać
zmian zarówno na korzyść, jak i niekorzyść odwołującego się, co potwierdza wyrok Najwyższego Trybunału Ad-
wiosna 2014
37
ministracyjnego z dnia 16 października 1934 r., w którym
sąd ten uznał, iż „władza odwoławcza przy rozstrzyganiu odwołania jest uprawniona również do takiej zmiany orzeczenia
I instancji, która pogarsza położenie odwołującej się strony”7.
Jednocześnie część przedstawicieli doktryny opowiadała
się za ograniczeniem możliwości orzekania na niekorzyść, podejmowano także próby wypracowania reguł ograniczających swobodę organu odwoławczego.
W nowej ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks
postępowania administracyjnego ustawodawca początkowo
wprost zezwolił na stosowanie przez organy odwoławcze
reformatio in peius. Art. 121 k.p.a przewidywał, że w przypadku określonym w art. 120 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem lub sprzeczna z interesem społecznym. Instytucja reformationis in peius została oparta na dwóch rozłącznych
kryteriach: kryterium niezgodności decyzji z prawem i kryterium sprzeczności decyzji I instancji z interesem społecznym8. Regulacja ta spotkała się w doktrynie z krytyką.
Szczególnie zwracano uwagę na przesłankę „sprzeczności
z interesem społecznym”, która dawała organowi odwoławczemu dużą swobodę oraz możliwość dowolnej interpretacji tegoż kryterium.
Ustanowienie zakazu reformationis in peius nastąpiło dopiero w 1980 roku wskutek nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 139 k.p.a. stanowi, że „organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny”.
W literaturze rozważania dotyczące obowiązywania zakazu
orzekania na niekorzyść strony odnoszą się zazwyczaj do
postępowania odwoławczego, gdyż właśnie z tym trybem
weryfikacji decyzji administracyjnej art. 139 ustawy wprost
wiąże instytucję zakazu reformationis in peius. Wskazuje
na to wykładnia literalna treści tego przepisu, w którym
mowa jest o „organie odwoławczym” i „odwołującej się stronie”9. Należałoby się zatem zastanowić, czy ten skierowany
do organu odwoławczego zakaz orzekania na niekorzyść
strony odwołującej się obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do postępowania odwoławczego, czy jest też możliwe
rozważanie obowiązywania tego zakazu w innych, zwyczajnych i nadzwyczajnych trybach weryfikacji orzeczeń
administracyjnych.
Zakaz reformationis in peius w postępowaniu
zażaleniowym
Zażalenie jest zwyczajnym środkiem prawnym,
przysługującym w odniesieniu do nieostatecznych postanowień. W przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, kiedy to strona może wnieść odwołanie od każdego rodzaju decyzji, zażalenie nie służy w stosunku do
wszystkich postanowień. Zgodnie bowiem z art. 141
k.p.a. strona może wnieść zażalenie tylko co do określonej w kodeksie postępowania administracyjnego grupy postanowień. Pozostałe postanowienia strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).
W przepisach kodeksu normujących postępowanie
zażaleniowe nie została skierowana wprost do organu
zażaleniowego zasada zakazująca mu wydania postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Jednakże
art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych
w rozdziale dotyczącym postępowania zażaleniowego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. W związku z powyższym w postępowaniu uruchomionym wniesieniem zażalenia art. 139 k.p.a. stosuje
się „odpowiednio”. W tym miejscu pojawia się problem, jak
interpretować to „odpowiednie” stosownie przepisów dotyczących zakazu reformationis in peius. „Odpowiednie” stosowanie przepisów nie polega przecież na mechanicznym
stosowaniu norm wskazanych przez przepis odsyłający.
Każdorazowo trzeba też się zastanowić nad sensem, zakresem i sposobem, w jakim należy je zastosować10.
Uwzględniając powyższe wskazówki, w doktrynie zostało
przyjęte, że normy te, z punktu widzenia uzyskiwanego rezultatu, można stosować „wprost”, „ze zmianami” lub w ogóle11. Zanim jednak dokonamy wyboru, który z powyższych
rezultatów znajduje zastosowanie odnośnie do art. 139
k.p.a., należy zaznaczyć, że „odpowiednie” stosowanie
przepisów dotyczących postępowania odwoławczego powinno być dokonywane z uwzględnieniem charakterystycznych cech konstrukcji prawnej zażalenia12. Takimi istotnymi elementami odróżniającymi postępowanie zażaleniowe od odwoławczego są: ograniczenie prawa zażalenia
tylko do ściśle określonych rozstrzygnięć, szerszy krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia, odmienny
przedmiot zaskarżenia oraz związany z tym brak co do zasady wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej13. Mając na uwadze powyższe różnice między konstrukcją prawną zażalenia a konstrukcją prawną odwołania, a w szczególności zwracając uwagę na odmienny zakres podmiotowy, G. Łaszczyca stwierdza, że w postępowaniu zażaleniowym przepis art. 139 k.p.a. należy stosować „ze zmianami”14. W związku z tym należy teraz omówić zagadnienia dotyczące postępowania odwoławczego
pod kątem modyfikacji, jakich wymaga zastosowanie zasady zakazu reformationis in peius w postępowaniu zażaleniowym.
Zawarte w art. 139 k.p.a. wyrażenie „organ odwoławczy nie
może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się” wyraźnie ogranicza stosowanie zakazu reformationis in peius
do postępowania i decyzji organu odwoławczego. Przepis
ten, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych: „nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej
instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie
kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.”15. Powyższe uwagi dotyczące zakresu podmiotowego obowiązku przestrzegania zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym będą
mieć pełne zastosowanie do postępowania zażaleniowego.
Zakaz zmiany postanowienia na niekorzyść żalącego się
adresowany jest zatem wyłącznie do organu zażaleniowego.
Również w kwestii wyjątków od zasady zakazu reformationis in peius nie ulegną zmianie zasady dotyczące postępowania odwoławczego. Zatem organ odstępuje od za-
wiosna 2014
38
kazu orzekania na niekorzyść żalącego się, jeżeli zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco
narusza interes społeczny, a wyjątkowa dopuszczalność
zmiany przez organ zażaleniowy postanowienia organu I
instancji na niekorzyść żalącego się wymaga wskazania
w uzasadnieniu tego postanowienia wystąpienie przesłanek
z art. 13916.
Inaczej natomiast rysuje się w postępowaniu zażaleniowym omawiane zagadnienie odnośnie do podmiotów, wobec których organ nie może zmienić postanowienia na niekorzyść. Krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie
na postanowienie, jest bowiem znacznie szerszy niż w postępowaniu odwoławczym. Podmiotem uprawnionym do
wniesienia zażalenia pozostaje każdy adresat postanowienia, na które zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego służy zażalenie17, czyli oprócz strony tego postępowania jest to m.in. świadek, biegły lub osoba trzecia, posiadająca przedmiot oględzin. „Odpowiednie”
stosowanie w postępowaniu zażaleniowym art. 139 k.p.a.
polegać będzie zatem na rozszerzeniu zakresu zakazu reformationis in peius na wszystkie te podmioty legitymowane do wniesienia zażalenia18.
W stosunku do zakresu przedmiotowego zakazu dokonywania zmian na niekorzyść w postępowaniu zażaleniowym możemy natomiast odnieść uwagi dotyczące stosowania tego zakazu w postępowaniu odwoławczym. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyraża się pogląd,
że decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub
w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy
(art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) stanowi jedyny rodzaj decyzji, do której ma zastosowanie instytucja zakazu orzekania na niekorzyść odwołującej się strony. Takie
stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 października 2012 r.: „decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a.,
to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138
§ 1 pkt 2 in principio k.p.a.)”19. Zakaz reformationis in peius
będzie dotyczył zatem sytuacji wydania przez organ postanowienia, w którym uchyla zaskarżone postanowienie
w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. art. 138 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art.
144 k.p.a.)20.
Ustalenie natomiast znaczenia pojęcia „niekorzyść” w postępowaniu zażaleniowym wymaga podkreślenia, że postanowienia nie kształtują, tak jak decyzje, materialnoprawnej sytuacji strony. Wniesienie zażalenia na postanowienie zmierza do osiągnięcia skutku procesowego, a
postanowienia administracyjne w większości stanowią akty
procesowe. „Odpowiednie” stosowanie art. 139 k.p.a. do
postępowania zażaleniowego będzie zatem polegało, zdaniem J. Zimmermanna, na procesowym rozumieniu „niekorzyści” strony wnoszącej zażalenie21.
W postępowaniu odwoławczym „niekorzyść” ustala się poprzez porównanie właśnie materialnoprawnej sytuacji strony wynikającej z zaskarżonej decyzji organu I instancji z
sytuacją ewentualnej decyzji organu odwoławczego. Pojęcie „niekorzyści” łączone jest więc z treścią rozstrzyg-
nięcia. Trudno jednakże jest zastosować rozumienie
„niekorzyści” z postępowania odwoławczego w stosunku
do postępowania zażaleniowego pod kątem treści rozstrzygnięcia. Ustalenie bowiem, kiedy treść zakwestionowanego postanowienia będzie się potencjalnie wiązała
z możliwością jej zmiany w II instancji, może stanowić problem22. Rozwiązaniem tego problemu może się stać,
przyjęte przez G. Łaszczycę, przekonanie, że treść postanowienia organu I instancji wykluczać może zakaz reformationis in peius, gdy zaskarżone postanowienie ma charakter aktu negatywnego (odmownego). W takich bowiem
przypadkach organ rozpatrujący zażalenie nie może już
pogorszyć sytuacji prawnej strony wnoszącej zażalenie23.
Jednakże koncepcja eliminacji postanowień o charakterze
negatywnym, wobec których zakaz reformationis in peius
ma w postępowaniu zażaleniowym charakter bezprzedmiotowy, jest, zdaniem A. Skóry, nietrafna. Według niej
należy ustalić, jakie rodzaje postanowień mogą „pogorszyć”
sytuację żalącego się, a w kwestii tej decydujące znaczenie ma charakter zaskarżonego postanowienia (czy jest
ono odmowne, czy uwzględniające wniosek podmiotu),
oraz czy możliwe jest dokonanie zamiany, przekształcenia treści zakwestionowanego postawienia przez organ
zażaleniowy24. Postanowienia, na które służy zażalenie, są
bowiem bardzo zróżnicowane, a zatem, zdaniem A. Skóry, każde z tych postanowień wymaga przeprowadzenia
odrębnej analizy pod kątem stwierdzenia, czy jego treść
odnosi się do pojęcia „niekorzyści”25.
W związku z powyższym, przychylając się do poglądu
A. Skóry, należy dokonać analizy każdego postanowienia,
aby ustalić, do którego z nich zastosowanie znajduje instytucja zakazu reformationis in peius. Jak już zostało
wspomniane, nie na każde postanowienie można wnieść
zażalenie. Zamknięty katalog zaskarżalnych postanowień wyznaczony został przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z analizy tych przepisów, zażalenie przysługuje na postanowienie:
- o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 2)
- o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do
udziału w postępowaniu (art. 31 § 2)
- o odmowie przywrócenia terminu (art. 59 § 1)
- o odmowie wszczęcia postępowaniu (art. 61a § 2)
- o zwrocie podania wnoszącemu (art. 66 § 3)
- o odmowie umożliwienia przeglądania stronie akt
sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych
odpisów (art. 74 § 2)
- o ukaraniu grzywną (art. 88 § 1)
- o odmowie zwolnienia od kary grzywny (art. 88 § 2)
- o ukaraniu grzywną za niewłaściwe zachowanie się w
czasie rozprawy (art. 96)
- w sprawie zawieszenia oraz odmowie podjęcia postępowania (art. 101 § 3)
- w sprawie zajęcia stanowiska (art. 106 § 5)
- w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 2)
wiosna 2014
39
- w sprawie sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz oczywistych omyłek pisarskich (art. 113 § 3)
- w sprawie wyjaśnienia decyzji (art. 113 § 3)
- o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia ugody (art.
119 § 1)
- o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3)
- w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, w stosunku
do której zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia w
wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 2)
- w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, w stosunku
do której zachodzi prawdopodobieństwo, że jest dotknięta wadą nieważności (art. 159 § 2)
- o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia
o treści żądanej (art. 219)
- w sprawie zwrotu podania wobec nieuiszczenia w terminie należności tytułem opłat i kosztów postępowania (art.
261 § 3)
- w sprawie kosztów postępowania (art. 264 § 2).
W przypadku postanowień o ukaraniu grzywną za niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny w charakterze świadka lub biegłego mimo prawidłowego wezwania
albo za bezzasadną odmowę złożenia zeznania, wydania
opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej (art. 88 § 1) oraz postanowień
o ukaraniu grzywną za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy (art. 96) – wydaje się jasne, że do rozstrzygnięć tych ma zastosowanie zakaz orzekania na niekorzyść podmiotu legitymowanego do wniesienia zażalenia. W przypadku bowiem orzeczenia przez organ I instancji kary grzywny w wysokości poniżej górnego przewidzianego w przepisach progu organ zażaleniowy nie
może orzec na niekorzyść żalącego się, czyli nie może
orzec wyższej kwoty grzywny26.
Natomiast w stosunku do postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska przez inny organ (art. 106 § 5) zakaz reformationis in peius odnosi się wówczas, gdy w zaskarżonym postanowieniu opinia organu współdziałającego tylko w części ma charakter negatywny lub brakuje zgody na całość proponowanego rozstrzygnięcia, a w pozostałym zakresie jest rozstrzygnięciem pozytywnym. Organ
zażaleniowy nie może wówczas wyrazić negatywnego stanowiska w całej sprawie ze względu na obowiązywanie zakazu reformationis in peius27.
Zakaz orzekania na niekorzyść znajduje również zastosowanie w stosunku do postanowienia w sprawie nadania
rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 2). Jednakże zakaz ten będzie obowiązywał, jeżeli w postanowieniu, które zostało zaskarżone zażaleniem, organ administracji publicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Organ rozpatrujący zażalenie nie może wówczas orzec na niekorzyść strony poprzez nadanie takiego rygoru całości rozstrzygnięcia28. Podobne zapatrywania na kwestię obowiązywania zakazu reformationis in peius można odnieść
do postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w stosunku do której okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania (art. 152) oraz postanowienia o wstrzymaniu
wykonania decyzji, w stosunku do której zachodzi prawdopodobieństwo, że jest dotknięta nieważnością (art.
159 § 2).
Art. 139 k.p.a. możemy także odnieść do postanowienia
w sprawie kosztów postępowania (art. 264 § 2). Zakaz orzekania na niekorzyść polegać będzie zatem na niemożności ustalenia przez organ zażaleniowy wysokości,
terminu i sposobu uiszczenia kosztów postępowania na zasadach mniej korzystnych, niż zostało to ustalone w postanowieniu zaskarżonym przez osobę zobowiązaną do ich
poniesienia29.
W sprawie natomiast postanowienia o wyjaśnieniu
wątpliwości co do treści decyzji wypowiedział się WSA w
wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r.: „Postanowienie organu II instancji, uchylając postanowienie wyjaśniające stronie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a., pozbawiło stronę w ogóle wyjaśnień, co oznacza, że postanowienie to jest
mniej korzystne w stosunku do postanowienia organu I instancji”30. Pogląd WSA, wedle którego postanowienie organu drugiej instancji o uchyleniu postanowienia organu
pierwszej instancji i odmowie wyjaśnienia wątpliwości jest
zdolne do pogorszenia sytuacji żalącego się podmiotu,
zasługuje, zdaniem A. Skóry, na aprobatę. W glosie do tegoż wyroku autorka podkreśliła, że w omawianej sprawie
zaskarżone postanowienie miało charakter pozytywny dla
wnioskodawcy, tj. udzielono stronom wyjaśnienia co do
treści decyzji. Możliwe było zatem – na skutek wniesienia zażalenia – wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia mniej korzystnego dla podmiotu wnoszącego
zażalenie, czyli odmawiającego udzielenia wyjaśnień31.
Postanowienie o zatwierdzeniu ugody (art. 119 § 1) jest
rozstrzygnięciem dość specyficznym, zatem ustalenie, czy
organ zażaleniowy jest związany zakazem orzekania na niekorzyść podmiotu wnoszącego zażalenie na to postanowienie, może stanowić problem. W doktrynie bowiem przyjęte zostało stanowisko, że postanowienie o zatwierdzeniu
ugody nie stanowi postanowienia, które dotyczy kwestii
dotyczących toku postępowania, ale szczególnym postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy32. Jednakże,
zdaniem G. Łaszczycy, omawiany problem nie istnieje,
gdyż zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do
omawianego postanowienia za względu na nieobwiązywanie tego zakazu w postępowaniach, w których uczestniczą strony o spornych interesach33.
W stosunku do postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3) zakaz reformationis in peius również jest nieaktualny. Trudno jest bowiem stwierdzić, że
postanowienie to może mieć „zdolność” do „pogorszenia”
sytuacji żalącego się, ze względu na jego treść, która sprowadza się do orzeczenia o losach postępowania34.
Zakaz orzekania na niekorzyść strony bez wątpienia nie
będzie się także odnosił do postanowienia w sprawie sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz oczywistych omyłek pisarskich (art. 113 § 3). Stanowisko to
potwierdza NSA w wyroku z dnia 20 marca 2008 roku:
„Zgodne z prawem postanowienie prostujące błędy pisarskie
i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki decyzji wydane w
oparciu o art. 113 § 1 k.p.a. nie kształtuje sytuacji praw-
wiosna 2014
40
nej strony. To decyzja, której oczywiste omyłki czy błędy sprostowano, wywołuje skutek prawny w sferze stosunku materialnoprawnego bądź w sferze stosunku procesowego. Postanowienie, o którym stanowi art. 113 § 1 k.p.a., nie może
zatem naruszać zakazu reformationis in peius”36.
Pozostałe postanowienia, tj. postanowienia: o odmowie
wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej
(art. 31 § 2), o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2), o odmowie przywrócenia terminu (art. 59 § 1), o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 2), o zwrocie podania wnoszącemu
(art. 66 § 3), o odmowie umożliwienia przeglądania stronie akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych
odpisów (art. 74 § 2), o odmowie zwolnienia od kary grzywny (art. 88 § 2), odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (art. 101 § 3), o odmowie zatwierdzenia ugody (art.
119 § 1), o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej (art. 219), w sprawie zwrotu podania
wobec nieuiszczenia w terminie należności tytułem opłat
i kosztów postępowania (art. 261 § 3) – mają charakter aktu
negatywnego. Treść tych postanowień jest odmowna w stosunku do żądania podmiotu do organu I instancji, w związku
z czym organ zażaleniowy nie ma możliwości „pogorszenia”
sytuacji tego podmiotu. W przypadków wyżej wymienionych postanowień zakaz reformationis in peius będzie miał
charakter bezprzedmiotowy36.
Zakaz reformationis in peius w postępowaniu
w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje,
zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium
odwoławcze. Zgodnie bowiem z tym przepisem od decyzji
takich nie służy odwołanie, więc strona niezadowolona z
decyzji może się zwrócić do tego organu właśnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Charakter prawny tego środka wyznaczają przepisy art. 127 § 3 oraz art.
16 § 1 k.p.a. W świetle tych regulacji decyzja wydana przez
ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze jest decyzją nieostateczną, a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy pozostaje zwyczajnym środkiem prawnym. Konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie
zawsze była jasna, przed nowelizacją k.p.a i p.p.s.a z 2010
roku kwestia ta stanowiła przedmiot sporu w doktrynie oraz
orzecznictwie37.
Zgodnie z art. 127 § 3 do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, tak jak odwołanie, środkiem dewolutywnym,
w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy,
które wiążą się z cechą dewolutywności. Należy się zatem
zastanowić, czy brak dewolutywności tego środka prawnego może stanowić przeszkodę do stosowania również art.
139 k.p.a. Odpowiedzi na to pytanie trzeba poszukać,
według A. Skóry, w wykładni funkcjonalnej art. 127 § 3
k.p.a.38. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został bowiem wprowadzony do przepisów postępowania administracyjnego dopiero nowelizacją z 1980 roku. Wcześniej
postępowanie przed organami naczelnymi było jednoinstancyjne, więc ustawodawca, nadając zasadzie dwuinstancyjności postępowania rangę zasady ogólnej, musiał
wprowadzić środek prawny gwarantujący jej realizację. Celem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem
ochrona strony poprzez zapewnienie jej możliwości kwestionowania decyzji w przypadku braku organu wyższego
stopnia, do którego można wnieść odwołanie od decyzji39.
Ustawodawca wprowadził więc dla strony, jak ujęła to
A. Skóra, „surogat” odwołania. W związku z powyższym należy przyjąć, że celem ustanowienia wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy jest zapewnienie takiej samej ochrony, jaka przysługuje stronie, która wniosła odwołanie. Nie
stanowi więc przeszkody w stosowaniu art. 139 w postępowaniu uruchomionym wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brak dewolutywności tego środka prawnego40.
Należy również zwrócić uwagę, że w stosunku do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie mają
„wprost” przepisy regulujące postępowanie przed organem
drugiej instancji, co do zakresu ponownego rozpatrzenia
i rozstrzygnięcia sprawy. W mojej opinii w pełni uzasadnione jest stosowanie zasady zakazu reformationis in
peius w postępowaniu w przedmiocie wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA
z 14 września 1999 r.: „Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej,
który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony
przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 k.p.a.
Oznacza to, że naczelny organ administracji państwowej obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji (...). Do wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a więc również przepis art.
139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza
interes społeczny”41.
Zakaz reformationis in peius w postępowaniu w
sprawie wznowienia postępowania oraz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
Obowiązywanea zakazu reformationis in peius w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych
może budzić wątpliwości. Należy się w związku z tym zastanowić, czy organ administracji publicznej, wydając
decyzję w postępowaniu wznowieniowym, związany jest zakazem orzekania na niekorzyść strony. Zdaniem bowiem
R. Kędziory, omawiany zakaz nie dotyczy tylko postępowania odwoławczego w trybie zwyczajnym, ale odnosi się
również do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego42. Na poparcie swojej tezy autor przytacza wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., w którym sąd
ten stwierdził, że decyzja organu odwoławczego, która uchy-
wiosna 2014
41
la zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i odmawia uchylenia decyzji weryfikowanej w trybie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do jej uchylenia, jest decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się i narusza
art. 139 k.p.a.43.
Natomiast według M. Szubiakowskiego, decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym może pogarszać sytuację strony, która występowała z wnioskiem o wznowienie
postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce, gdyż
przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym jest
kwestia legalności, nie zaś celowości sprawy, a wznowienie nie jest zwykłym środkiem prawnym objętym zakazem
reformationis in peius44. Wznowienie postępowania administracyjnego służy, co prawda, ponownemu rozpatrzeniu
decyzji administracyjnej, co wskazuje na podobieństwo tej
instytucji do odwołania, jednakże wznowienie postępowania
odnosi się tylko do decyzji ostatecznych. Szczególnie należy podkreślić, że wznowienie postępowania następuje w
sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do wydania decyzji
było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Ponadto decyzja wydana w wyniku postępowania wznowieniowego jest
decyzją wydaną w I instancji i służy od niej odwołanie bądź
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnoszenie zatem w stosunku do tej decyzji zasady niemożności orzekania na niekorzyść przez „organ odwoławczy” jest niepoprawne. W związku z powyższym nie jest zasadne stwierdzenie, że instytucja zakazu reformationis in peius obowiązuje w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.
Kolejnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, odnośnie do którego należałoby rozważyć kwestię obowiązywania zakazu orzekania na niekorzyść strony, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną
z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art.
156 § 1 k.p.a.45.W związku z omawianym zagadnieniem należy zwrócić uwagę na to, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany żądaniem strony46. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z dnia
15 kwietnia 2008 r.: „Obowiązkiem organu wszczynającego
postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest
zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka,
która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy
nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 §1
k.p.a.”47. Skoro organ bada wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, to w postępowaniu tym może dojść do
pogorszenia sytuacji prawnej strony, np. w związku z występującą przesłanką negatywną nieodwracalnych skutków
prawnych. Jak też zaznaczył NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r.: „(...) zakaz reformationis in peius w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma typowej postaci takiej, jaką zakaz ten przyjmuje w
postępowaniu rozpoznawczym. W trybie zwykłym bowiem zakaz ten oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną praw albo orzec
o zwiększeniu jego obowiązków. Przedmiotem postępowania
nadzorczego jest natomiast kontrola legalności danej decyzji administracyjnej, która jest prowadzona m.in. właśnie pod
kątem, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa”48.
Podsumowując rozważania dotyczące kwestii obowiązywania zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się, należy stwierdzić, że instytucja ta nie dotyczy tylko postępowania odwoławczego. Zakaz reformationis in
peius wiąże się również z pozostałymi, zwyczajnymi środkami weryfikacji decyzji i postanowień w administracyjnym
toku instancji, tj. zażaleniem oraz wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy. Natomiast omawianej konstrukcji
prawnej nie należy łączyć z nadzwyczajnymi trybami weryfikacji aktów administracyjnych – zakaz reformationis in
peius nie obowiązuje w postępowaniu w sprawie wznowienia
postępowania oraz nie dotyczy instytucji stwierdzenia nieważności decyzji.
AR LETA MAR CIŃSK A
Autorka jest aplikantem radcowskim
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
wiosna 2014
W. Wołodkiewicz, Europa i prawo rzymskie. Szkice z historii europejskiej kultury prawnej, Warszawa 2009, s. 385.
T. Woś, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2001, s. 255.
J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 77.
R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2010,
s. 339.
Wyrok SN z 24.06.1993 r., III ARN 33/93, Lex nr 10913.
Dz.U. z 1928 r. nr 36, poz. 341.
L.rej. 2275/29, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych 1935, nr 5-6, s. 537.
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 528.
A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk
2002, s. 155.
G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Kraków 2000, s. 55.
J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z.
3 , s. 370.
A. Skóra, Reformatio in peius..., s. 163.
G. Łaszczyca, op.cit., s. 57-58.
Ibidem, s. 62.
Wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2009 r., VI SA/Wa 2148/08, Lex
nr 519773.
G. Łaszczyca, op. cit., s. 234.
R. Kędziora, Ogólne postępowanie..., s. 345.
Wyrok NSA z 12.10.2012 r., II GSK 1099/12, Lex nr 1233921.
Ibidem, s. 234.
J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Księga pamiątkowa Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 357.
A. Skóra, Reformatio in peius...., s. 166.
A. Skóra, Glosa do wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA
541/04, Gdańskie Studia Prawnicze- Przegląd Orzecznictwa 2006,
nr 4, s. 37.
A. Skóra, Reformatio in peius..., s. 168-169.
Ibidem, s. 237.
Ibidem, s. 238.
Ibidem, s. 238.
Wyrok WSA z dnia 15.04.2005 r., VII SA/Wa 541/04, Lex nr 169398.
A. Skóra, Glosa do wyroku WSA z z dnia 15.04.2005 r..., s. 37.
H. Kysiak-Molczyk, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne,
A. Skóra, Reformatio in peius..., s. 169.
Wyrok NSA z 20.03.2008 r., II GSK 397/07, Lex nr 489213.
42
DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY
36
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, s. 407.
A. Skóra, Refomatio in peius..., s. 159.
A. Krawiec, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M.
Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, s. 406-407.
A. Skóra, Reformatio in peius..., s.161.
Wyrok NSA z 14.09.1999 r., III SA 8275/98, Lex nr 40865.
R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 750.
Wyrok WSA w Warszawie z 24.02.2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex
nr 165003.
M. Szubiakowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A.
Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 225.
R. Kędziora, Ogólne postępowanie..., s. 375.
M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 995.
Wyrok NSA z 15.04.2008 r., Lex nr 468719.
Wyrok NSA z 20.06.2012 r., I OSK 609/11, Lex nr 1216565.
Prohibition of reformatio in peius
SUMMARY:
The purpose of the article is to characterize the meaning
of reformatio in peius for the administrative procedure and
to discuss contentious questions on the subject matter.
The article provides an overview of the prohibition of reformatio in peius which affects interlocutory appeal and other means designed to review the decision of administrative authorities.
Prohibition of reformatio in peius is often underestimated, but in fact it plays an essential role in administrative
procedure. The question whether it is possible to put an
appellant in a worse position as a result of filing an appeal,
raised great amount of controversies and was formative
for divergent positions expressed by jurisprudence and ad-
SPOSOBY REKOMPENSATY
ZA ODJĘCIE PRAWA WŁASNOŚCI
W INTERESIE PUBLICZNYM W PRAWIE RZYMSKIM
I JEGO WPŁYW NA WSPÓŁCZESNE
PRAWO WYWŁASZCZENIOWE
(WYBRANE ZAGADNIENIA)
TOMASZ SUCHAR
WŁASNOŚĆ W PRAWIE RZYMSKIM
Odpowiedzialność za działania organów państwa skutkujące ograniczeniem lub odebraniem prawa własności
prywatnej w interesie publicznym (utilitas publica) istnieje
właściwie tak długo jak prawo własności. Kluczowe w tym
zakresie wydają się zwłaszcza rozwiązania przyjęte w prawie rzymskim. Jak zauważyła M. Zabłocka, „tak jak w filozofii nawiązuje się do myśli nurtujących Greków, a w religii do dziedzictwa pierwszych chrześcijan, tak w prawie
można poszukiwać wzorów rozwiązań problemów prawnych
u Rzymian”1. Z kolei M. Kuryłowicz zauważa, że ,,historia
prawa własności to także historia jej ograniczeń. Ograniczenia wynikały od najdawniejszych czasów bądź to z naturalnych niejako praw sąsiedzkich, jak i z interesu publicznego”2. Pogląd ów sprawdza się także na gruncie prawa rzymskiego, dlatego warto się odnieść do początków
prawa własności w Rzymie.
W doktrynie przyjmuje się, że prawo własności wykształciło się w prawie rzymskim w V wieku p.n.e., choć
nie wypracowano jednolitej definicji „własności”. Fakt ten
tłumaczy się kilkoma czynnikami, np. tym, że ,,(…) abstrakcyjne określanie pojęć prawnych nie odpowiadało
praktycznej naturze jurystów rzymskich (…)”3, jak również
niechęcią prawników rzymskich do definiowania, wynikającą z przeświadczenia, że każda próba definicyjna obarczona bywa ryzykiem zakwestionowania wyniku4. Według
mnie podstawowym powodem, dla którego Rzymianie nie
wprowadzili takiej definicji, pozostaje to, że prawo rzymskie wyróżniało kilka rodzajów własności, a tym samym
stworzenie ogólnej definicji było w praktyce niemożliwe.
Należy dodać, że już w archaicznym prawie rzymskim
przeprowadzono podział na prawa władcze skuteczne erga
omnes (bezwzględne) oraz prawa wierzyciela skuteczne
tylko wobec dłużnika (inter partes, względne). Pierwsze
chronione były za pomocą actiones in rem, drugie – actiones in personam. Poglądy romanistów na temat charakteru prawa własności są zróżnicowane. Według M. Kasera, archaiczne prawo rzymskie traktowało je jako prawo względne, uprawniające do ochrony procesowej jedynie
w odniesieniu do przeciwnika5. P. Bonfante stwierdza z
kolei, że pierwotna własność rzymska kształtowała się niejednolicie6. Nie wdając się w dalsze rozważania, przytoczę
tezę M. Kuryłowicza, zgodnie z którą ,,(…) nie ma (…)
wątpliwości co do tego, że prawnicy rzymscy traktowali własność jako prawo dające właścicielowi najpełniejsze, wyłączne
i nieograniczone władztwo nad rzeczą”7. Podobnie Instytucje Justyniana określały ją jako pełne władztwo nad
wiosna 2014
43
rzeczą (plena in re potestas), na które składa się uprawnienie do posiadania (ius possidendi), używania (ius utendi) oraz pobierania pożytków (ius fruendi) (tzw. triada
uprawnień właścicielskich). Takie ujęcie prawa własności ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia jego
ograniczeń, prowadzi bowiem do wniosku, że stanowiły
one w istocie ograniczenia wymienionych uprawnień, a ponadto wskazuje, że juryści rzymscy odróżniali własność
od posiadania. Według Pandektów, ,,własność (…) jest
władztwem nad rzeczą, tak samo jak posiadanie; posiadanie jest władztwem czysto fizycznem, własność zaś jest
władztwem na podstawie prawnej opartem. Posiadanie jest
prostym faktem, własność zaś jest prawem”8.
PUBLICZNOPRAWNE OGRANICZENIA
WŁASNOŚCI W PRAWIE RZYMSKIM
Rozważania dotyczące ograniczeń prawa własności warto zacząć od spostrzeżenia, że w Rzymie występowały ograniczenia o charakterze publicznym oraz prywatnym.
Pierwsze wynikały z norm obyczajowych lub ustrojowych,
drugie – z prawa sąsiedzkiego lub z czynności prawnych9.
Wśród publicznoprawnych przede wszystkim należy
wskazać na ograniczenia administracyjnoprawne – sensu
stricto oraz sensu largo. Do pierwszej kategorii należały akty
władzy publicznej, które skutkowały odebraniem prywatnemu właścicielowi należącego do niego gruntu w interesie publicznym, do drugiej zaś – różnego rodzaju
ciężary publiczne nakładane na właściciela, takie jak w
szczególności podatki (np. podatek gruntowy) lub obowiązek podejmowania określonych działań faktycznych
związanych z posiadanym gruntem (np. obowiązek systematycznego czyszczenia stanowiących własność publiczną akweduktów przez właścicieli gruntów, przez które akwedukt został poprowadzony).
Wedle poglądu H. Kupiszewskiego, ,,własność rzymska
od czasów najdawniejszych, (…) nie miała w sobie nic z indywidualizmu lub egoizmu (…). Przeciwnie – można powiedzieć, że w miarę rozwoju społeczeństwa i państwa własność była coraz energiczniej wikłana w służbę społeczną”10.
Owo podporządkowanie prawa własności funkcji publicznej
należy uznać za punkt wyjścia w rozważaniach nad jej publicznoprawnymi ograniczeniami, co potwierdza W. Wołodkiewicz, wskazując że ,,(…) od najdawniejszych czasów właściciel był ograniczany z różnych przyczyn. U podstaw tych
różnych ograniczeń tkwiła zawsze użyteczność publiczna (utilitas publica)”. Rzymski prawnik Paulus podkreślał przy
tym, co istotne, że w przypadku sprzeczności interesu publicznego oraz indywidualnego (utilitas privatorum) ochronie podlegał przede wszystkim ten pierwszy11.
Gdy chodzi o instytucję wywłaszczenia w prawie rzymskim, to pojęcia romanistów na ten temat prezentują się
niejednolicie. M. Kaser uważa, że prawo rzymskie w czasach republiki i pryncypatu nie znało tej instytucji w ścisłym
znaczeniu, a pojawiła się ona dopiero w epoce dominatu12.
Zdaniem F. de Robertisa, od II wieku naszej ery wywłaszczenie należało do publicznych prerogatyw i najczęściej
polegało na odebraniu gruntu13. W. Wołodkiewicz okreś-
la je jako ,,możność pozbawienia właściciela przez magistraturę prawa własności, np. gruntu pod budowę i konserwację wodociągów, dróg publicznych, placów, monumentów,
a także materiałów budowlanych, jak piasek, glina, kamienie, potrzebnych do reperacji wodociągów”14. A. Berger
określa je jako ,,akt magistratury, na podstawie którego właściciel zobowiązany był ze względów użyteczności publicznej
do oddania państwu swojego gruntu w zamian za rozsądne
odszkodowanie”15. St. Wróblewski jako przykład podaje obowiązek udostępnienia przez prywatnego właściciela swojego gruntu, jeżeli przebiegająca obok droga publiczna
uległa zniszczeniu16.
Według M. Zimmermanna, ze względu na brak komentarzy glosatorów, o wywłaszczeniu w prawie rzymskim
wspomina się wyjątkowo. Autor stwierdza jednocześnie,
że ze względu na skalę prowadzonych przez Rzymian w
ciągu setek lat robót publicznych niemożliwe jest, aby nie
znali oni i na szeroką skalę nie stosowali wywłaszczenia17.
Trzeba wszakże mieć na względzie to, że większość gruntów w Rzymie stanowiła grunt publiczny, co siłą rzeczy wykluczało konieczność wywłaszczania pod obiekty publiczne18.
ODSZKODOWANIE ZA WYWŁASZCZENIE
Zdaniem F. Longchampsa de Beriera, wywłaszczenie nie
stanowiło w Rzymie samodzielnej instytucji prawnej. Nie
oznacza to jednak, że wobec problemu Rzymianie nie stawali. Według księdza profesora nawet szerzące się w epoce późnego cesarstwa wkraczanie władzy publicznej w prawa właścicieli ujmowano z uwagi na zawsze oferowane realne odszkodowanie jako przymusowy wykup19. Pogląd ten
podziela W. Dajczak, który twierdzi, że w prawie rzymskim
funkcjonowała tzw. umowa sprzedaży z konieczności, polegająca na odpłatnym odbieraniu własności w interesie
publicznym20.
Wedle F. de Robertisa, Rzymianie uznawali własność prywatną za świętą i nienaruszalną, w związku z czym
wywłaszczenie mogło dojść do skutku tylko wtedy, gdy
właściciel wyraził zgodę na oddanie gruntu21. W związku
z tym ujmowano je jako przymusowy wykup, a wypłacane odszkodowanie traktowano jako cenę. O.F. Robinson
uważa, że oferowana cena często nawet skłaniała właściciela do sprzedania ziemi22, co wykluczało tak charakterystyczny dla wywłaszczenia w obecnym kształcie element
przymusu. Obowiązek wypłaty odszkodowania ciążył na
magistraturze. Należy jeszcze dodać, że ziemia w Rzymie
mogła być odebrana obywatelowi rzymskiemu nie tylko
w zamian za odszkodowanie pieniężne, lecz także poprzez
przyznanie dotychczasowemu właścicielowi jednakowego lub nawet cenniejszego gruntu23.
WPŁYW PRAWA RZYMSKIEGO
NA WSPÓŁCZESNE PRAWO WYWŁASZCZENIOWE
Pogląd ujmujący wywłaszczenie jako przymusową sprzedaż wywarł znaczny wpływ na instytucję wywłaszczenia
jeszcze w średniowieczu. W Anglii legł u podstaw pierw-
wiosna 2014
44
szych ustaw wywłaszczeniowych parlamentu. Na jego tle
wykształciła się istotna dla wywłaszczenia na gruncie prawa angielskiego teoria zgody (theory of consent). W takim
ujęciu będący reprezentantem społeczeństwa angielski parlament, poprzez uchwalenie ustawy wywłaszczeniowej, zastępował umowę pomiędzy wywłaszczającym (państwem)
a wywłaszczanym (prywatnym właścicielem). Poprzez doręczenie właścicielowi zawiadomienia o zamiarze wywłaszczenia pomiędzy „sprzedawcą”, czyli prywatnym właścicielem, a „kupującym”, czyli państwem, powstawał z mocy
prawa stosunek zobowiązujący właściciela do sprzedaży
oraz wydania przedmiotu własności, państwo zaś do
wypłaty odszkodowania. Do dziś w prawie anglosaskim w
kontekście wywłaszczenia używa się terminu compulsory
purchase, co tłumaczy się jako przymusowy zakup.
Wydaje się, że za swego rodzaju reminiscencję ujmowania
wywłaszczenia jako umowy sprzedaży można uznać stanowiące zasadę na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997
r. o gospodarce nieruchomościami24 ograniczenie odszkodowania pieniężnego do wartości odejmowanego
prawa, tym bardziej że obliczana jest ona jako wartość rynkowa rozumiana jako najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości możliwa do uzyskania na rynku. Ustawa
wprowadza ponadto możliwość przyznania w ramach odszkodowania właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości, za jego zgodą, odpowiedniej nieruchomości zamiennej.
Jak z powyższego wynika, prawo rzymskie przewidywało
instytucję prawną w kształcie bardzo zbliżonym do
wywłaszczenia. Co prawda, akt ten traktowało jako przymusową umowę sprzedaży, jednak w praktyce polegało na
odebraniu przez państwo własności prywatnemu właścicielowi w interesie publicznym. Przede wszystkim jednak
wypracowało podstawowy w demokratycznych państwach
prawnych element wywłaszczenia w postaci odszkodowania
– i to zarówno w formie pieniężnej, jak i niepieniężnej. Należy się w pełni zgodzić z M. Zimmermannem, który stwierdził, że teoria przymusowego wykupu ,,(…) miała (…) swoje dobre strony. Akcentowała bowiem przede wszystkiem konieczność zupełnego odszkodowania (…)”25.
TO MASZ SUCH AR
Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu
Warszawskiego
Przypisy:
1
M. Zabłocka, Kształcenie jurysty XXI wieku a prawo rzymskie, „Przegląd
Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego”, nr 2, październik 2007, s. 124.
2
M. Kuryłowicz, Wolność i własność (tezy komunikatu), [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, referaty z Międzynarodowej
Konferencji Naukowej, 21-23 maja 2000 r., Olszanica, s. 245.
3
L. Piniński, Pojęcie i granice prawa własności według prawa rzymskiego,
[w:] Księga Pamiątkowa Uniwersytetu Lwowskiego ku uczczeniu pięćsetnej rocznicy fundacji jagiellońskiej Uniwersytetu Krakowskiego,
Lwów 1900, s. 10.
4
A. Pikulska-Robaszkiewicz, Własność w prawie rzymskim, [w:] Własność
i jej ograniczenia w prawie polskim pod red. K. Skotnickiego, K. Winiarskiego, Częstochowa 2004, s. 10.
5
Za W. Wołodkiewicz, Czy prawo rzymskie przestało istnieć?, „Palestra”
3-4/2001.
6
Ibidem.
7
M. Kuryłowicz, op. cit., s. 243. (W XIX w. obowiązywały formy przymiotnikowe narzędnika fizycznem, opartem; dzisiaj mówmy i piszemy
fizycznym, opartym – przyp. red.)
8
Tłumaczenie za: J. Zielonacki, Pandekta, czyli wykład prawa prywatnego
rzymskiego, o ile jest ono podstawą prawodawstw nowszych, Kraków 1862,
s. 212- 213.
9
F. Lonchgchamps de Berier, [w:] W. Dajczak, T. Giaro, F. Lonchgchamps
de Berier, Prawo rzymskie. U podstaw prawa prywatnego, Warszawa 2009,
s. 373.
10
H. Kupiszewski, Rozważania o własności w prawie rzymskim, „Czasopismo
Prawno-Historyczne”, t. 36, zesz. 2, 1984, s. 45
11
Za: W. Wołodkiewicz, Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, pod. red.
W. Wołodkiewicza, Warszawa 1986, s. 154
12
Za: H. Kupiszewski, op. cit., s. 42.
13
R. Taylor, Public needs and private pleasures. Water distribution, the Tiber
river and the urban development of ancient Rome, Rzym 2000, s. 97.
14
W. Wołodkiewicz, M. Zabłocka, op. cit., s. 126.
15
Za: A. Berger: Encyklopedic dictionary of Roman law, Filadelfia 1953, s.
453,
16
S. Wróblewski, Zarys wykładu prawa rzymskiego. Prawo rzeczowe, Kraków 1919, s. 3.
17
M. Zimmermann, Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933, s. 109. Podobnie O.F. Robinson, Ancient Rome: city planning and administration, Taylor & Francis e- Library, 2005, s. 26- 27.
18
Podobnie O.F. Robinson, ibidem, s. 26.
19
Korespondencja autora z ks. prof.
20
W. Dajczak, [w:] W. Dajczak, T. Giaro, F. Lonchgchamps de Berier, Prawo rzymskie…, s. 373.
21
F. de Robertis, L’espropriazione per pubblica utilita nel diritto romano,
Rzym 1947, za: S. Todd Lowry, B. Lewis, J. Gordon, Ancient and medieval economic ideas and concepts of social justice, Boston 1998, s. 308.
22
O.F. Robinson, op. cit., s. 24.
23
Za: S. Reynolds, Before Eminent Domain: Toward a history of expropriation of land for the common good, The University of North Carolina
Press 2010, s. 16.
24
t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.
25
M. Zimmermann, Wywłaszczenie…, op. cit., s. 109. (w XIX w. obowiązywała
pisownia przede wszystkiem, dzisiaj przede wszystkim – przyp. red.)
Influence of Roman law on the liability for damages
resulting from legitimate activity in public interest
SUMMARY:
The liability for the acts of public administration resulting in limitation or depriving of the right of ownership in
the public interest, exists as long as the right of ownership
itself is recognized by the law. Particularly valuable in this
respect are the solutions developed in Roman law. The right
of ownership was described by Roman lawyers as full dominion over the subject of this right (e.g. real estate), consisting of: the right to possess, use and gather profits.
Therefore, ownership restrictions in fact always interfered
with at least one of these rights. The most far-reaching one
in ancient Rome resulted in deprivation of the ownership
and could have only (legally) been applied in the public
interest and always associated with granting the former
owner fair compensation. Although Roman law treated this
type of act of imperium as compulsory purchase, it’s structure undoubtedly made it similar to expropriation. Therefore, it must be stated, that Roman law recognized legal
institution in the form similar to expropriation and developed basic premise that legitimates its applying in modern democracies, i.e. the requirement to grant appropriate compensation, both pecuniary and non-pecuniary.
wiosna 2014
45
GŁOSY I KOMENTARZE
Z ORZECZNICTWA
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Opracowała:
dr MAŁG OR ZATA SZC ZERB IŃSK A-B YR SKA
Wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r.
(sygn. akt K 27/13) – sentencja
została ogłoszona dnia 16 grudnia
2013 r. w Dz.U. z 2013 r., poz.
1557. w sprawie zgodności art.
11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o
świadczeniach rodzinnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. z
2012 r., poz. 1548) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny orzekł:
– art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z UZASADNIENIA
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich
(dalej: RPO) we wniosku z 24 czerwca 2013 r., złożonym w trybie art. 191
ust. 1 pkt 1 Konstytucji, zwrócił się do
Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy
o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych
ustaw (dalej: ustawa zmieniająca ) z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą
ochrony praw nabytych – wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
W ocenie RPO, na skutek nowelizacji przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992,
ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach
rodzinnych.), dokonanej ustawą zmieniającą, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie
ostatecznych i bezterminowych decyzji
administracyjnych wygasa ex lege
30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od 1
lipca 2013 r. część osób pobierających
świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie będzie
mogła z niego korzystać, ponieważ
zmodyfikowane ustawą zmieniającą
przesłanki nabycia świadczenia
wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. W związku z tym RPO wskazuje, że: „(...) doszło do ingerencji w prawa nabyte z decyzji administracyjnej, a
także do naruszenia zasady zaufania
obywateli do państwa i stanowionego
przez to państwo prawa. Zakwestionowany przepis art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadził co prawda okres
przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6
miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca
2013 r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust.
3 ustawy zmieniającej decyzje wydane
na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego pozostają
w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na
okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie
tej ustawy i po upływie tego okresu z
mocy prawa przestają obowiązywać, to
jednak ustanowienie powyższej regulacji nie może być uznane za wystarczający argument, przemawiający za jej
konstytucyjnością. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony (...)”.
RPO przypomniał, że osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne podjęły ważne decyzje życiowe i rodzinne,
wiosna 2014
dotyczące przerwania lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym, wymagającym osobistej i bezpośredniej pielęgnacji, polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu
leczniczym, rehabilitacyjnym oraz
edukacyjnym. Osoby takie miały zatem prawo oczekiwać ciągłości przyznanego decyzją administracyjną
świadczenia; ich działanie było legitymowane zasadą zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa.
Z tej perspektywy zaskarżone przepisy ustawy zmieniającej nie służą
konstytucyjnym wartościom, jakimi są
opieka nad osobami niepełnosprawnymi oraz ochrona i opieka nad rodziną.
2. Marszałek Sejmu w piśmie procesowym wniósł o stwierdzenie, że art.
11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej
są niezgodne z zasadą ochrony praw
nabytych i zasadą zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
3. Prokurator Generalny w piśmie
procesowym wniósł o orzeczenie, że
art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej są
niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych oraz z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
4. Ustosunkowując się do wniosku
RPO, w piśmie procesowym Minister
Pracy i Polityki Społecznej zajął stanowisko, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy
zmieniającej jest zgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą
ochrony praw nabytych, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
46
GŁOSY I KOMENTARZE
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co
następuje:
1. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy
zmieniającej: „Osoby uprawnione do
świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w
dotychczasowej wysokości do dnia 30
czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych”. Z kolei art. 11 ust. 3 tej
ustawy stanowi, że: „Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z
mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1”.
Zaskarżone przez RPO przepisy zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej, która znowelizowała ustawę o świadczeniach rodzinnych między innymi w części dotyczącej
przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Regulowały one zatem
wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne, powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych
(przejściowych).
2. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że
celem wniosku RPO była regulacja intertemporalna zawarta w ustawie
zmieniającej, nie zaś przepisy prawa
materialnego ustawy o świadczeniach
rodzinnych określające przesłanki
nabycia świadczenia pielęgnacyjnego,
zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5
ustawy zmieniającej. Spostrzeżenie to
ma znaczenie dwojakiego rodzaju.
Po pierwsze, w tej sprawie Trybunał
nie wypowiadał się o zgodności z
Konstytucją elementów mechanizmu prawnego przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych pro futuro. Nie
odnosił się więc do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ta problematyka
jest niewątpliwie powiązana merytorycznie z regulacją przepisów przejś-
ciowych ustawy zmieniającej, niemniej – ze względu na reguły rządzące
kontrolą konstytucyjności prawa, w
tym zasadę skargowości – nie mogła
być przedmiotem badania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem
RPO. Po drugie, w zasadniczy sposób
wpływa na potencjalne skutki wyroku
Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem
RPO) osoby, których sytuacja została
ukształtowana na ich podstawie,
mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190
ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie
aktów stosowania prawa po wyroku
Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm
prawny zakładał wygaszenie decyzji
administracyjnych ex lege, nie jest
możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.
3. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu
rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą
legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność jest przyznawane od
1 maja 2004 r. na podstawie przepisów
ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Do dnia wejścia w życie ustawy
zmieniającej z 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne – co do zasady – było przyznawane matce, ojcu, osobom, na
których zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i
opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788,
ze zm.; dalej: k.r.o.) ciążył obowiązek
alimentacyjny, oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. W wypadku osoby
innej niż spokrewniona w pierwszym
stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało wtedy, gdy nie
było innej osoby spokrewnionej w
pierwszym stopniu albo gdy osoba ta
nie była w stanie sprawować opieki.
Osoba, nad którą sprawowano opiekę,
wiosna 2014
mogła być zarówno dzieckiem, jak i
osobą dorosłą, i nie musiała być
członkiem rodziny osoby sprawującej
opiekę (tak np. w sytuacji opiekuna
faktycznego dziecka).
Po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji
z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17
ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania
się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było
uzyskać na czas nieokreślony, chyba
że orzeczenie o niepełnosprawności
lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas
określony. Wówczas świadczenie było
ustalane na okres do ostatniego dnia
miesiąca, w którym upływał termin
ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4
ustawy o świadczeniach rodzinnych
w brzmieniu obowiązującym od 1
stycznia 2010 r.).
Ponadto od 1 stycznia 2010 r. uchylono kryterium dochodowe warunkujące do tej pory nabycie prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego.
4. Ustawa zmieniająca została uchwalona z przedłożenia rządowego. Jej deklarowane w materiałach z prac ustawodawczych ratio legis odwoływało
się do potrzeby racjonalizacji zasad
przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego przez dostosowanie rozwiązań systemowych do „potrzeb
społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa”.
Korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia
2013 r., dokonana ustawą zmieniającą,
polegała przede wszystkim na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego środka pomocowego, jakim był specjalny zasiłek
opiekuńczy. W wyniku tych zmian
prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z art. 17 ustawy o
świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej – przysługiwało:
47
GŁOSY I KOMENTARZE
a) matce albo ojcu;
b) opiekunowi faktycznemu dziecka;
c) osobie będącej rodziną zastępczą
spokrewnioną w rozumieniu ustawy
z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu
rodziny i systemie pieczy zastępczej
(Dz.U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.);
d) innym osobom, na których –
zgodnie z przepisami k.r.o. – ciążył
obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem
osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki
nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby
w związku ze znacznie ograniczoną
możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego
współudziału na co dzień opiekuna
dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobom, na których – w myśl przepisów k.r.o. – ciążył obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione
w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w wypadku, gdy
spełnione były łącznie następujące warunki:
a) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyli, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, byli małoletni lub legitymowali się orzeczeniem o znacznym
stopniu niepełnosprawności;
b) nie było innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, były
małoletnie lub legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
c) nie było opiekuna faktycznego
dziecka ani osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, o których
mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy
o świadczeniach rodzinnych, lub legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie w art. 17 ustawy o
świadczeniach rodzinnych został dodany nowy ustęp 1b, który stanowił,
że: „Świadczenie pielęgnacyjne
przysługuje, jeżeli niepełnosprawność
osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18.
roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do
ukończenia 25. roku życia”.
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo jak przed wejściem w
życie ustawy zmieniającej, nadal
przysługiwało bez względu na wysokość dochodu rodziny.
Oprócz zmodyfikowanego świadczenia pielęgnacyjnego do ustawy o
świadczeniach rodzinnych zostało
wprowadzone nowe świadczenie dla
rodzin, które w warunkach więcej
niż jednego gospodarstwa domowego
miały niskie dochody – specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to
przysługiwało osobom, na których –
zgodnie z przepisami k.r.o. – ciążył
obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad
osobą legitymującą się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej
opieki lub pomocy innej osoby w
związku ze znacznie ograniczoną
możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego
współudziału na co dzień opiekuna
dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy
przysługiwał, jeżeli łączny dochód
rodziny osoby sprawującej opiekę
oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5
ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (583 zł). W wypadku gdy
łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na
osobę przekraczał kwotę uprawniającą
daną osobę do specjalnego zasiłku
opiekuńczego o kwotę niższą lub
równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu
przysługującemu w okresie, na który
był ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał wówczas, gdy
przysługiwał w poprzednim okresie
zasiłkowym. W wypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kawiosna 2014
lendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwał. Kolejne
przepisy precyzowały m.in., jak należy
rozumieć pojęcie „dochód rodziny”.
Specjalny zasiłek opiekuńczy, inaczej
niż świadczenie pielęgnacyjne, był
świadczeniem okresowym, ustalanym na okres zasiłkowy.
5. W realiach tej sprawy znaczenie
miały różnice między dotychczasowym stanem prawnym a zmianami
wprowadzonymi ustawą zmieniającą.
Z perspektywy zarzutów RPO istotne
jest bowiem to, że nabycie prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1
stycznia 2013 r. zostało obwarowane
przez ustawodawcę szeregiem dodatkowych warunków.
Po pierwsze, świadczenie pielęgnacyjne zostało uzależnione od tego, w
jakim wieku osoba wymagająca opieki została dotknięta niepełnosprawnością. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, inaczej niż w poprzednim stanie prawnym, nie przysługiwało już osobom niepełnosprawnym
wymagającym opieki w rozumieniu
ustawy o świadczeniach rodzinnych,
których niepełnosprawność powstała
po ukończeniu przez nie 18 lat lub –
jeśli niepełnosprawność powstała w
trakcie nauki w szkole lub szkole
wyższej – 25. roku życia. Ustawodawca podzielił osoby niepełnosprawne wymagające opieki na dwie
kategorie według kryterium momentu
powstania ich niepełnosprawności i
tylko do jednej z nich skierował środek pomocowy w postaci świadczenia
pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o
świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw znalazło się
wyjaśnienie, że wprowadzenie takiego rozwiązania było podyktowane intencją wsparcia przede wszystkim
osób niesamodzielnych ekonomicznie
z powodu kontynuacji nauki i niepodejmowania aktywności zawodowej.
Osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, z reguły były samodzielne i miały
możliwość wypracowania źródeł dochodu (emerytura, renta), co pozwalało im na sfinansowanie lub współfinansowanie własnej opieki, bez ko-
48
GŁOSY I KOMENTARZE
nieczności dodatkowego wsparcia ze
strony budżetu państwa.
Po drugie, specjalny zasiłek opiekuńczy, który miał przysługiwać jako
swego rodzaju dopełnienie pomocy rodzinie w związku z modyfikacją dotychczasowych przesłanek prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego, wprawdzie nie uzależniał pomocy od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ale wymagał spełnienia kryterium dochodowego. W rezultacie z tego zasiłku
mogła skorzystać tylko część osób
opiekujących się bliskimi ze względu
na ich niepełnosprawność.
Po trzecie, inną przesłanką warunkującą nabycie prawa do specjalnego
zasiłku opiekuńczego była „rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej” w celu sprawowania opieki
nad niepełnosprawnym bliskim. Trzeba zwrócić uwagę, że do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
wymagane było (i jest) „niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia
lub innej pracy zarobkowej” w celu
sprawowania takiej opieki. Ze względu na krótki okres obowiązywania
ustawy o świadczeniach rodzinnych
w brzmieniu ustalonym przez ustawę
zmieniającą nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku
rozwinie się praktyka stosowania art.
16a ustawy o świadczeniach pieniężnych, niemniej dopuszczalna jest
również wykładnia przesłanek nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczająca możliwość ubiegania się o nie przez osoby, które
dotąd pobierały świadczenie pielęgnacyjne, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji
administracyjnych na mocy art. 11
ust. 3 ustawy zmieniającej. Osoby te
– de nomine – nie będą bowiem
ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji „rezygnujących z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej”, gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały.
W jeszcze mniej korzystnej sytuacji
są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej, a więc nie mogą z nich
zrezygnować.
Zważywszy na powyższe uwagi, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
w wyniku przyjęcia zakwestionowanej
przez RPO regulacji przejściowej, interpretowanej w kontekście przesłanek
nowego świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego można mówić o trzech kategoriach osób, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalanego na
podstawie obowiązujących wówczas
przepisów. Do pierwszej grupy należą
osoby, którym ze względu na spełnienie nowych kryteriów nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (ustalonych
ustawą zmieniającą) to prawo
przysługuje. Do drugiej grupy – osoby, którym nie przysługuje nowe
świadczenie pielęgnacyjne, gdyż np.
opiekują się osobą inną, niż osoba, której niepełnosprawność powstała nie
później niż do ukończenia 18. roku
życia lub w trakcie nauki w szkole lub
w szkole wyższej, jednak nie później
niż do ukończenia 25. roku życia, i które zarazem spełniają przesłanki warunkujące nabycie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do trzeciej grupy należą osoby, którym w nowym stanie prawnym nie przysługuje ani
świadczenie pielęgnacyjne, ani specjalny zasiłek opiekuńczy, mimo że
przed 1 stycznia 2013 r. przysługiwało
im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzone w ostatecznej decyzji administracyjnej.
Problem konstytucyjny przedstawiony przez RPO dotyczy trzeciej
kategorii podmiotów. Trzeba podkreślić, że teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy
zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne.
Mechanizm prawa przejściowego
przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy
zmieniającej zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako
automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w
jakich znajdowali się dotychczasowi
świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w
ten sposób okres na dostosowanie się
do nowych regulacji; nie przewidział
wiosna 2014
natomiast żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości
czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Dlatego o ile część osób z powodzeniem uzyskała pomoc ze strony
państwa, aplikując o świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach lub o
specjalny zasiłek opiekuńczy, o tyle
część z nich została de facto wyłączona z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach
rodzinnych. W wypadku tych osób zagadnienia praw nabytych oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa rysują się w
zupełnie innym kontekście. Bezsporne jest przy tym, że problem
konstytucyjny zarysowany w taki
właśnie sposób miał swe źródło w treści norm intertemporalnych zakwestionowanych przez wnioskodawcę.
Formalne wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege nastąpiło na
podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było zaś konsekwencją art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, na mocy którego to prawo
zostało zachowane tylko przez określony czas, bez wyjątku do 30 czerwca
2013 r.
6. Wzorcami kontroli konstytucyjności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej RPO uczynił zasady ochrony
praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
wywodzone z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, składa się
szereg subzasad, które nie zostały
wprawdzie ujęte expressis verbis w tekście ustawy zasadniczej, ale wynikają
z istoty i aksjologii demokratycznego
państwa prawnego. Należą do nich w
szczególności poszanowanie praw
nabytych, które ma na celu m.in. zapewnienie jednostce bezpieczeństwa
prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych
działań.
Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub
ograniczania praw podmiotowych
przysługujących jednostce lub innym
49
GŁOSY I KOMENTARZE
podmiotom prywatnym występującym
w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona
jednak a limine stanowienia regulacji,
które znoszą lub ograniczają prawa
podmiotowe. Prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg
warunków. Badając dopuszczalność
ograniczeń praw nabytych, należy
rozważyć:
1) czy wprowadzone ograniczenia
znajdują podstawę w wartościach
konstytucyjnych;
2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez
naruszenia praw nabytych;
3) czy wartościom konstytucyjnym,
dla realizacji których prawodawca
ogranicza prawa nabyte, można w
danej, konkretnej sytuacji przyznać
pierwszeństwo przed wartościami
znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także
4) czy prawodawca podjął niezbędne
działania mające na celu zapewnienie
jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.
Ocena dopuszczalności wyjątków
od zasady ochrony praw nabytych wymaga ponadto rozważenia, czy oczekiwanie jednostki, że prawa uznane
przez państwo będą realizowane, jest
usprawiedliwione (słuszne). Zasada
ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi się liczyć z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian
regulacji prawnych, w tym również
zmian, które znoszą lub ograniczają
dotychczas zagwarantowane prawa
podmiotowe.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem
Trybunału w sferze praw socjalnych
zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze
skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą
przed zgłoszeniem wniosku o ich
przyznanie. A w odniesieniu do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj.
spełniających zasadniczo wszystkie
przesłanki ustawowe nabycia pod
rządami danej ustawy.
Drugi ze wskazanych przez RPO
wzorców to zasada ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie
prawa, zwana także zasadą lojalności
państwa względem obywateli. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się
ono swoistą pułapką na obywatela i
aby mógł on układać swoje sprawy w
zaufaniu, że nie naraża się na prawne
skutki, których nie mógł przewidzieć
w momencie podejmowania decyzji i
działań, oraz w przekonaniu, iż jego
działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech
przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne,
umożliwiając jej decydowanie o swoim
postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów
państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć.
Oceniając zgodność aktów normatywnych z tą zasadą, „należy ustalić, na
ile oczekiwania jednostki, że nie narazi
się ona na prawne skutki, których nie
mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi się zawsze
liczyć z tym, że zmiana warunków
społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego
prawa, ale również niezwłocznego
wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych”. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami,
których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego.
Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie
zmieniona na jej niekorzyść w sposób
arbitralny. Prawodawca nie może w
sposób dowolny kształtować treści
obowiązujących norm, traktując je
jako instrument do osiągania stale to
innych celów, które sobie dowolnie
wyznacza. Przestrzeganie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której
ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów.
wiosna 2014
7. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w
brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej,
było prawem podmiotowym jednostki
chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tej
sprawie doszło do ingerencji w prawa
nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych. Wygaśnięcie ex lege decyzji
administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne spowodowało
bowiem, że ustał obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na
przyszłość i nie zaktualizowały się
przesłanki uzyskania żadnego innego
substytucyjnego świadczenia, które
adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. Zaskarżone przez RPO przepisy pociągnęły niekorzystne skutki dla osób,
które nabyły prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego, ale wskutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełniają już, post factum,
przesłanek uprawniających do nabycia prawa do nowego świadczenia
pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Uwzględniając jednak, że podane
jako wzorce kontroli zasady ochrony
zaufania jednostki do państwa i prawa
oraz ochrony praw nabytych gwarantują wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne, elementem
analizy zgodności z Konstytucją musiała być także odpowiedź na pytanie,
czy oczekiwanie świadczeniobiorców,
że dotychczasowe zasady otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych nie
zostaną zmienione, nie było bezpodstawne. Odpowiedź na to pytanie zależała m.in. od oceny charakteru i
funkcji kontrolowanej regulacji. Dlatego istotne znaczenie miała również
specyfika dziedziny życia społecznego będąca przedmiotem unormowania, właściwy dla tej dziedziny horyzont czasowy podejmowanych przez
jednostkę działań oraz skala ryzyka
zmian uwarunkowań społecznych lub
gospodarczych, pociągających za sobą
50
GŁOSY I KOMENTARZE
konieczność nowelizacji prawa. Bez
wątpienia istnieją bowiem takie obszary życia społecznego i sytuacje, w
których jednostka zawsze musi się liczyć z tym, że zmiana okoliczności zewnętrznych wpłynie na jej status
prawny, w tym przez ograniczenie lub
wręcz zniesienie gwarantowanych
dotychczas praw podmiotowych.
W tym kontekście trzeba przypomnieć, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego było częściowe pokrycie wydatków ponoszonych
przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji
niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. W
swej istocie miało ono więc charakter
kompensacyjny; zapewniało pomoc
państwa dla osoby zdolnej do pracy,
lecz – z jej własnego wyboru – niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad
niepełnosprawnym bliskim. Świadczenie pielęgnacyjne miało formę
pieniężną oraz było związane ze świadczeniami o charakterze niepieniężnym
w postaci ubezpieczeń emerytalno-rentowego i zdrowotnego finansowanych ze środków publicznych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził,
że obowiązująca przed wejściem w
życie ustawy zmieniającej regulacja,
w powiązaniu ze świadczeniem w
postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe osób
pobierających świadczenie pielęgnacyjne, tworzyła opiekunom osób niepełnosprawnych – zwłaszcza w wypadku świadczenia na czas nieokreślony – stabilne warunki sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bez obawy, że nie podejmując czy też z niej rezygnując,
będą pozbawione świadczeń pomocowych, a po osiągnięciu wieku emerytalnego nie będą mogły korzystać
z zabezpieczenia społecznego. Opieka nad osobą niepełnosprawną i w
konsekwencji rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
miała więc charakter decyzji życiowej
o wieloletnich skutkach, zwykle podejmowanej z uwzględnieniem
założenia stabilności i ciągłości systemu prawnego. Założenie to wynikało
nie tylko z subiektywnego odczucia
osób uprawnionych do świadczenia
pielęgnacyjnego. Dotychczasowa aktywność legislacyjna ustawodawcy,
szczególnie likwidacja kryterium dochodowego w 2010 r., mogła tworzyć
zasadne przekonanie, że nie dostrzega
on dysfunkcjonalnych dla finansów
publicznych skutków poszerzania
kręgu podmiotów uprawnionych do
świadczenia pielęgnacyjnego i że ten
kierunek prawodawczy jest świadomą
strategią wynikającą z długofalowej
polityki stanowienia prawa.
8. Trybunał Konstytucyjny potwierdził dotychczasowe stanowisko, że
ustawodawca ma co do zasady dużą
swobodę regulacyjną stanowienia
unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb
obywateli, korzystnych dla nich w
możliwe wysokim stopniu. Reguła ta
intensyfikuje się w wypadku instytucji pomocy społecznej, które nie są
oparte na zasadzie wzajemności, lecz
stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem
budżetu państwa. Dokonując wyboru
określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed
wyborcami. Możliwości jego decyzji
są przy tym limitowane zasobnością
budżetu, strukturą wydatków oraz
rozkładem priorytetów w realizacji celów społeczno-gospodarczych. Z perspektywy kognicji sądu konstytucyjnego pierwszoplanowe znaczenie ma
jednak to, że granice swobody regulacyjnej determinują przede wszystkim normy konstytucyjne, które wyznaczają ustawodawcy nieprzekraczalne ramy rozstrzygnięć merytorycznych.
9. Trybunał Konstytucyjny uznał,
że – co do zasady – również beneficjenci świadczeń pielęgnacyjnych powinni się liczyć z tym, że w warunkach
recesji gospodarczej lub długotrwałych niekorzystnych trendów dewiosna 2014
mograficznych, w sytuacji gdy spadają
wpływy do budżetu państwa, władza
publiczna może być zmuszona zmienić obowiązujące regulacje prawne na
ich niekorzyść, dostosowując zakres
realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych. Wszyscy obywatele, adekwatnie do swojej sytuacji
finansowej i ekonomicznej, powinni
bowiem partycypować w niezbędnych procesach sanacyjnych, ponosić
ich ciężar i w ten sposób przyczyniać
się do naprawy finansów publicznych, których równowaga także jest
dobrem chronionym konstytucyjnie.
Nie należy jednak wyprowadzać z
tego wniosku, że gwarancje pomocy
państwa osobom niepełnosprawnym,
w tym świadczenia pielęgnacyjne,
mają być ograniczane w pierwszej kolejności oraz bez jednoznacznego i
niewątpliwego potwierdzenia, że jest
to rzeczywiście nieodzowne (konieczne). Tym bardziej trzeba wykazać, że ograniczenie praw nabytych,
zgodnych z aksjologią konstytucyjną
i służących realizacji jej norm, będzie
służyło ochronie innych dóbr lub
wartości gwarantowanych ustawą zasadniczą, które w konkretnej sytuacji
powinny być preferowane. Preferencja ta nie może być przy tym dowolna (arbitralna).
Trybunał Konstytucyjny stanął na
stanowisku, że w okolicznościach tej
sprawy doszło do naruszenia praw
słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne
na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie
ustawy zmieniającej, a jednocześnie
nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym
ustawą zmieniającą.
Elementem mogącym mieć istotne
znaczenie dla oceny zgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej jest konstrukcja okresu przejściowego przewidzianego w ustawie
zmieniającej. Unormowanie to, rozgraniczając dotychczasową i nowo
51
GŁOSY I KOMENTARZE
ORZECZNICTWO
ADMINISTRACYJNE
obowiązującą regulację, powinno stwarzać właściwe warunki przystosowania się do zmienionych okoliczności
prawnych osób korzystających ze
świadczeń pielęgnacyjnych. Wypełniając ten postulat, ustawodawca
ustanowił sześciomiesięczny okres
przejściowy, w którym osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego nadal mogły je pobierać na dotychczasowych zasadach (po tym
okresie decyzje administracyjne przyznające te świadczenia wygasały),
oraz wprowadził obowiązek poinformowania – w ciągu 2 miesięcy od dnia
wejścia w życie ustawy zmieniającej –
osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne na starych zasadach o
przyszłym wygaszeniu ich prawa oraz
zasadach ubiegania się o nowe świadczenia opiekuńcze.
Sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien w tym wypadku
uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych. Chodzi
nie tylko o stan rynku pracy i rzeczywiste możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osoby pobierające
do tej pory świadczenie pielęgnacyjne, których zdolność zarobkowania
przez lata opieki nad niepełnosprawnym bliskim mogła ulec obniżeniu. W
warunkach wysokiego bezrobocia
problem ten dotyczy bowiem wielu
osób, nie tylko tych, które muszą
wrócić na rynek pracy wskutek wejścia w życie ustawy zmieniającej. Istotniejsze jest to, że okres przejściowy powinien uwzględniać również
sytuację samych niepełnosprawnych,
nad którymi opieka była roztaczana.
Osoby te muszą bowiem w tym okresie przystosować się do nowych okoliczności, w szczególności odtworzyć
system opieki, bez którego ich funkcjonowanie będzie utrudnione. Słabe
zdolności adaptacyjne osób niepełnosprawnych, które można traktować jako pośrednich beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, wymagały adekwatnego okresu
wdrożenia ustawy zmieniającej.
Poszanowanie praw niewadliwie nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa
najczęściej będą wymagały sięgnięcia
po zasadę dalszego działania prawa
dawnego, co w rozpatrywanej sprawie
zostało zrealizowane w sposób ułomny
(ograniczony temporalnie).
Trybunał Konstytucyjny podtrzymał
więc swój pogląd, że: „Niesporne jest
na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej
kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują:
– rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej;
– przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego
prawa dla stosunków powstałych pod
działaniem prawa dotychczasowego,
retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny
uznaje, że ustawodawca może korzystać
z zasady bezpośredniego działania prawa, «jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki»;
– kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie
nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce,
zarówno publicznych, jak i prywatnych”.
Ustawodawca, wprowadzając zakwestionowane przez RPO przepisy,
zdecydował się na wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne, niezależnie od tego, czy było to
uzasadnione sytuacją faktyczną poszczególnych świadczeniobiorców.
Trwałość stanu ukształtowanego ostateczną decyzją administracyjną, jako
element zasady lojalności państwa
wobec obywatela oraz ochrony praw
nabytych, nie ma charakteru absolutnego. W imię wartości doniosłych
konstytucyjnie ustawodawca może
wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki,
a nawet wygasić wynikające z nich
prawa podmiotowe. Warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak
działanie w celu urzeczywistnienia
jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych
wiosna 2014
podmiotom, których sytuacja uległa
pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie
przekonuje teza, iż dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej
regulacji podmiotów posiadających
dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na
ograniczenie kręgu osób, które nie
sprawują faktycznej opieki nad osobą
niepełnosprawną, a zarazem korzystają
ze świadczeń, przez co nadużywają
środków publicznych. Jak już była o
tym mowa, trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej
nie mogą być wystarczającą przesłanką
odstąpienia od konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych i zaufania
do państwa i stanowionego przez nie
prawa. Na ustawodawcy spoczywa
obowiązek takiego ukształtowania przepisów, by nie sprzyjały nadużyciom.
Stosowanie rozwiązań, których zasadniczy walor polega na tym, że są
względnie „łatwe” w użyciu, choć
przerzucają ciężar wdrożenia ustawy
na obywatela, nie może być akceptowane w demokratycznym państwie
prawnym. W realiach tej sprawy nie istniały podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających
świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny mieć w tym wypadku pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie
nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela.
Niezależnie od powyższych ustaleń
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
zaskarżone przepisy naruszają zasadę
zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa również z innego powodu. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga
wprowadzenia zmian do systemu
prawnego, to jednostka ma prawo
oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w
sposób arbitralny. Z tej perspektywy
należy negatywnie ocenić labilność legislacji dotyczącej przesłanek świad-
52
GŁOSY I KOMENTARZE
ORZECZNICTWO
ADMINISTRACYJNE
czenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w
demokratycznym państwie prawnym
chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa,
ustawodawca, dokonując kolejnych
zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed
dokonaniem zmiany stanu prawnego,
co znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań,
zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych.
Zaskarżone przepisy nie zapewniały
w należyty sposób interesów osób,
które w związku z pielęgnacją osoby
niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne.
Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd RPO, że „pułapka prawna” polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych
przez ustawodawcę przesłankach
uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie
– w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił
prawo do pobierania świadczenia i
nie jest w stanie, ze względu na
wcześniejszą rezygnację i trudną
sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia.
10. Jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy
zmieniającej, decyzje o przyznaniu
świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1
lipca 2013 r. z mocy prawa. W obowiązujących przepisach nie została
przewidziana żadna procedura ani
wskazany organ władzy publicznej
właściwy do orzekania o ewentualnym
„przywróceniu” prawa do tego świadczenia. Jest to o tyle naturalne, że skutki art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od
wydania aktów stosowania prawa czy
przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku
Trybunału będzie wymagało zmiany
prawa. Sam wyrok Trybunału ani nie
tworzy roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do
ubiegania się o nowe świadczenie
pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek
opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach
rodzinnych. Wynika to z tego, że –
zgodnie z wnioskiem RPO – wyrok
Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku
zmaterializowały się już w dniu orze-
wiosna 2014
kania przez sąd konstytucyjny, a nie
przepisów, które określały nowe
przesłanki nabycia świadczeń.
Podsumowując, należy stwierdzić, że
przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić
stosowne korekty np. do ustawy o
świadczeniach rodzinnych, w celu
wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3
ustawy zmieniającej. Wraz z upływem
czasu ta niekonstytucyjność będzie powodowała narastanie negatywnych
następstw dla osób pozbawionych
świadczeń pielęgnacyjnych, co powinno skłaniać podmioty dysponujące
prawem inicjatywy ustawodawczej
do podjęcia prac legislacyjnych bez
zbędnej zwłoki.
Z powyższych względów Trybunał
Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Opracowała:
dr MA ŁG OR ZAT A SZ CZE RB IŃ SK A- B Y RS K A
Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji o orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK
53
PRO DOMO
SUA
ORZECZNICTWO
ADMINISTRACYJNE
KALENDARIUM PRAC KRSKO
W 2013 R.
W 2013 r. odbyły się cztery Zgromadzenia Ogólne Krajowej Reprezentacji
SKO i siedem razy obradował Zarząd
KRSKO. Zorganizowano także kilka konferencji szkoleniowych dla prezesów,
członków i pracowników sko z całej Polski.
Trzykrotnie prezesi i członkowie sko spotykali się na – organizowanych przez Uniwersytet Łódzki we współpracy z Ministerstwem Administracji i Cyfryzacji oraz Kolegiami – seminariach naukowych, z których każde poświęcone było innej, ważnej
z punktu widzenia orzecznictwa sko, problematyce. Spotkania seminaryjne – konferencje naukowe stanowią trzecią, obok
szkoleń tematycznych i studiów podyplomowych, formę wsparcia dla samorządowych kolegiów odwoławczych, realizowanego w ramach projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie” i finansowanego
ze środków unijnych.
6 lutego – Warszawa
W posiedzeniu Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego uczestniczyli członkowie Zarządu KRSKO prezesi Leszek
Górny i Wiesław Drabik. Jeden z
punktów porządku obrad Zespołu poświęcony został analizie systemu odwoławczego od decyzji administracyjnej
oraz konsekwencji odpowiedzialności odszkodowawczej (czy skutki finansowe powinien ponosić organ wydający decyzje
czy ten, który ją uprawomocnił).
15 lutego – Kraków
Posiedzenie Zarządu KRSKO poświęcone przygotowaniu rocznego sprawozdania Zarządu KRSKO z wykonania
powierzonych mu zadań w 2012 r., planu pracy Zarządu w 2013 r., harmonogramu Zgromadzeń Ogólnych KRSKO
w 2013 r., omówieniu spraw finansowych
KRSKO w 2013 r., a także przedyskutowaniu problemów organizacyjnych
dwóch najbliższych Zgromadzeń
połączonych z organizowanymi przez
Uniwersytet Łódzki w ramach projektu
„Dobre prawo – sprawne rządzenie” seminariami dla członków kolegiów w
terminach 25 marca i 22 kwietnia 2013 r.
W trakcie spotkania prezesi przyjęli
także stanowisko w sprawie założeń do
Kodeksu budowlanego dla Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.
wygłosili: prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann, UJ, Sędzia NSA w stanie spoczynku, na temat „Problemy administracji”, dr hab. Małgorzata Stahl,
prof. UŁ, Sędzia NSA – „Orzecznictwo
SKO w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego”, dr hab. Wojciech Jakimowicz, prof. UJ, Sędzia
WSA w Krakowie – „Reglamentacja wolności prawa zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy”.
25 marca – Kraków
20 lutego – Warszawa
Posiedzenie Komisji Kodyfikacyjnej
Prawa Budowlanego pod przewodnictwem prof. dr. hab. Zygmunta Niewiadomskiego. Stanowisko Zarządu
KRSKO dotyczące założeń do Kodeksu budowlanego przedstawiła zebranym dr Katarzyna Małysa-Sulińska (członek SKO
w Krakowie, pracownik naukowy UJ). Pod
rozwagę Komisji przedłożono cztery postulaty sformułowane przy uwzględnieniu najczęściej podnoszonych w toku
postępowań prowadzonych przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi
zarzutów dotyczących decyzji w przedmiocie określenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu (szerzej
patrz: „Casus” nr 67, wiosna 2013).
Zorganizowane przy współudziale Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji,
w ramach projektu „Dobre prawo –
sprawne rządzenie”, przez Uniwersytet
Łódzki i SKO w Krakowie I spotkanie seminaryjne – konferencja naukowa „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”. W konferencji wzięło udział ponad
100 członków samorządowych kolegiów odwoławczych, a także m.in. zainteresowani studenci i przedstawiciele organizacji samorządowych. Referaty
wiosna 2014
Posiedzenie Zarządu KRSKO poświęcone m.in. omówieniu zebranych materiałów na Zgromadzenie Ogólne
KRSKO w dniu 26 marca 2013 r., a także
przedyskutowaniu dotyczących kolegiów głównych założeń – przyjętej
Uchwałą nr 17 Rady Ministrów z dnia 12
lutego 2013 r. – strategii „Sprawne Państwo 2020”.
Pierwsze w tym roku Zgromadzenie
Ogólne KRSKO, w trakcie którego prezesi kolegiów przyjęli sprawozdanie Zarządu KRSKO z wykonania powierzonych zadań w 2012 r., omówili sprawy
finansowe KRSKO, w tym przedyskutowali kwestie dotyczące przeznaczenia i kryteriów podziału środków z rezerwy celowej dla sko w budżecie na
2013 r., zapoznali się z informacją o wynikach kontroli NIK opłat planistycznych i roszczeń odszkodowawczych w
związku z uchwaleniem lub zmianą planów miejscowych oraz zgłoszoną przez
posła Roberta Biedronia interpelacją poselską ws. samorządowych
kolegiów odwoławczych. Zebrani dyskutowali także na temat przyjętej przez
rząd strategii „Sprawne Państwo 2020”,
a także zastanawiali się na sposobami
usprawnienia pracy sko.
54
PRO DOMO SUA
12 kwietnia – Wrocław
Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji SKO Krystyna Sieniawska uczestniczyła w posiedzeniu kolegium redakcyjnego kwartalnika samorządu terytorialnego „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych”.
22 kwietnia – Kraków
II spotkanie seminaryjne – konferencja naukowa, której temat przewodni
brzmiał: „Wybrane zagadnienia postępowania administracyjnego w działalności SKO”. Uczestnicy wysłuchali wystąpień: dr. hab. Jana Pawła Tarno,
prof. UŁ, Sędziego NSA, pt. „Bezczynność
organu a przewlekłe prowadzenie postępowania” i „Inne niż decyzja lub postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej stwierdzające
uprawnienie lub obowiązek wynikający z
przepisów prawa”, dr. Wojciecha Morawskiego, UMK w Toruniu – „Solidarność podatku od nieruchomości –
między prawem a zdrowym rozsądkiem”,
oraz dr. hab. Roberta Sawuły, prof.
WSPiA Przemyśl–Rzeszów, Sędziego
WSA w Rzeszowie – „Sądowa kontrola
decyzji podejmowanych na podstawie
art. 138 § 2 k.p.a”. Współorganizatorem
konferencji było SKO w Krakowie.
Zebrani na kolejnym posiedzeniu Zarządu KRSKO prezesi omówili materiały
na Zgromadzenie Ogólne KRSKO w
dniu 23 kwietnia 2013 r., w tym propozycję podziału środków z rezerwy
budżetowej na 2013 r. oraz zgłoszone
przez poszczególne sko propozycje
usprawnienia pracy sko.
Zgromadzenie Ogólne Krajowej Reprezentacji SKO, którego porządek obrad obejmował m.in. omówienie spraw
finansowych KRSKO, w tym przedyskutowanie kwestii dotyczących podziału
środków z rezerwy celowej dla sko w
budżecie na 2013 r. i zgłoszonych przez
sko propozycji usprawnienia działania samorządowych kolegiów odwoławczych,
zaopiniowanie poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy – Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi i niektórych innych ustaw oraz
wybory uzupełniające do Komisji Dyscyplinarnej KRSKO. Gościem uczestników spotkania był Sędzia NSA prof. dr
hab. Jan Paweł Tarno.
24 kwietnia – Warszawa
Na zaproszenie Dyrektora Departamentu Służby Cywilnej KPRM pana
Dagmira Długosza przewodnicząca
KRSKO mec. Krystyna Sieniawska,
wiceprzewodniczący KRSKO Maciej
Ciesielka i członek Zarządu KRSKO Leszek Górny wzięli udział w roboczym
spotkaniu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w trakcie którego doprecyzowano informacje o organizacji i funkcjonowaniu sko, przedstawiono i omówiono potrzeby sko i kwestie związane
z zasadnością udzielenia kolegiom ewentualnego wsparcia finansowego z przeznaczeniem na wynagrodzenia z rezerwy celowej na zmiany organizacyjne i
nowe zadania.
20-22 maja – Rowy k. Słupska
Konferencja szkoleniowa dla prezesów,
członków oraz kierowników biur i
głównych księgowych sko zorganizowana przez członka Zarządu KRSKO
prezesa Bogdana Nakoniecznego i
pracowników SKO w Słupsku. Uczestnicy wzięli udział w: wykładzie i seminarium Sędziego NSA prof. dr. hab.
Jana Pawła Tarno na temat orzecznictwa sko po zmianach k.p.a. oraz bezczynności i przewlekłości postępowania
organów administracji publicznej na
gruncie ustaw: Prawo o ustroju sądów
administracyjnych oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dyskusji z radcą Prezesa Rady Ministrów panią Anną Sobiesiak-Buczulak na temat aktualnych zagadnień i
spraw związanych z działalnością sko we
współdziałaniu z Kancelarią Prezesa
Rady Ministrów; wykładzie Janusza
Facona na temat zagadnień kontroli zarządczej, praktycznych aspektów stosowania budżetu zadaniowego oraz dyscypliny finansów publicznych; wykładzie
mec. Krzysztofa Gruszeckiego na temat
zadań i kompetencji sko wynikających z
przepisów ustaw o odpadach oraz utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
wiosna 2014
17 czerwca – Kraków
Zebrani na posiedzeniu członkowie
Zarządu KRSKO omówili podjęte
działania zmierzające do pozyskania
dodatkowych etatów orzeczniczych i biurowych dla sko w 2013 r. oraz sprawy finansowe KRSKO, w tym kwestie związane z budżetem zadaniowym; zapoznali
się z treścią i zaopiniowali przesłane do
KRSKO projekty aktów prawnych – poselskie projekty ustaw o związkach
partnerskich, Przepisy wprowadzające
ustawę o związkach partnerskich oraz
poselskie projekty ustaw o Rzeczniku
Praw Przedsiębiorców i o Rzeczniku
Praw Przedsiębiorcy. Gościem członków
Zarządu była pani Anna SobiesiakBuczulak, Radca Prezesa Rady Ministrów. W trakcie spotkania przedyskutowano procedury przeprowadzania
konkursu na członków sko i procedury
wyboru kandydatów na prezesów sko,
a także przedstawiono kwestie związane ze stale wzrastającym wpływem
spraw i problemami kadrowymi sko.
19 czerwca – Warszawa
Posiedzenie sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w sprawie rozpatrzenia i zaopiniowania dla Komisji Finansów Publicznych Sprawozdania z wykonania
budżetu państwa za 2012 r. wraz z analizą Najwyższej Izby Kontroli m.in. w zakresie części budżetowej 86 – Samorządowe Kolegia Odwoławcze. W posiedzeniu uczestniczył członek Zarządu
KRSKO prezes Leszek Górny.
19-21 czerwca – Toruń
Z inicjatywy członka Zarządu KRSKO
prezesa SKO w Toruniu dr. Marka
Żmudy odbyło się ogólnopolskie szkolenie dla prezesów, głównych księgowych, kierowników biur i pracowników sko w zakresie: ochrony danych
osobowych jednostek sektora finansów
publicznych, rachunkowości budżetowej
– zmiany w 2013 r., „Asystent” i „Resak”
jako moduły służące do elektronicznej
rejestracji korespondencji przychodzącej
i wychodzącej z kolegium – ułatwiające
pracę w jednostce budżetowej.
55
SUA
PRO DOMO
ORZECZNICTWO
ADMINISTRACYJNE
26 czerwca – Warszawa
Na uroczystej konferencji pod tytułem
„Samorząd – finanse – nadzór i kontrola. XX-lecie Regionalnych Izb Obrachunkowych” środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych reprezentował członek Zarządu KRSKO prezes Zbigniew Jastrząb. Program odbywającej się w Sali Kolumnowej Sejmu
RP konferencji obejmował m.in. referaty prof. dr hab. Teresy Dębowskiej-Romanowskiej i prof. dr. hab. Leona
Kieresa, okolicznościowe wystąpienia
gości oraz uroczystość wręczenia orderów i odznaczeń.
11 lipca – Warszawa
Wiceprzewodniczący KRSKO prezes
Bogdan Muzyczuk reprezentował środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych na posiedzeniu sejmowej
Komisji, które poświęcone było rozpatrzeniu opinii komisji sejmowych o sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa za rok 2012 r., w tym opinii Komisji
Samorządu Terytorialnego o części
budżetowej 86 – Samorządowe Kolegia
Odwoławcze.
29 sierpnia – Warszawa
Posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej na temat rozpatrzenia i zaopiniowania dla Komisji Finansów Publicznych projektu
ustawy o zmianie ustawy budżetowej na
rok 2013 – z udziałem wiceprzewodniczącego KRSKO prezesa Bogdana
Muzyczuka.
30 sierpnia – Kraków
W siedzibie Krajowej Reprezentacji
SKO gościł Sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. dr hab. Zbigniew Cieślak, który udzieli przewodniczącej
KRSKO Krystyny Sieniawskiej wywiadu do jesiennego numeru kwartalnika „Casus”.
5 września – Warszawa
Przewodnicząca KRSKO prezes Krystyna Sieniawska i członek Zarządu
KRSKO prezes Wiesław Drabik reprezentowali kolegia na posiedzeniu
Komisji Finansów Publicznych, w trakcie którego rozpatrzono opinie komisji
sejmowych o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok
2013 r.
9 września – Kraków
Posiedzenie Zarządu Krajowej Reprezentacji SKO poświęcone przygotowaniu
porządku obrad zwołanego na dni 23-24
września 2013 r. Zgromadzenia Ogólnego KRSKO w Toruniu; sporządzeniu
(z wykorzystaniem przesłanych przez
poszczególne sko materiałów) projektów
opinii o przekazanych do KRSKO projektach aktów prawnych: prezydenckiego projektu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, senackiego projektu ustawy o
zakazie propagowania komunizmu lub
innego ustroju totalitarnego przez nazwy
budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz poselskiego projektu ustawy o związkach partnerskich
oraz ustawy – Przepisy wprowadzające
ustawę o związkach partnerskich; informacji o efektach podjętych działań
zmierzających do pozyskania dodatkowych etatów orzeczniczych i biurowych
dla sko w 2013 r.; omówieniu spraw finansowych KRSKO, w tym budżetu i rezerwy celowej dla sko na 2013 r. oraz
projektu budżetu na 2014 r.; wstępnemu
omówieniu programu obchodów 25-lecia działalności sko.
23 września – Toruń
Posiedzenie Zarządu Krajowej Reprezentacji SKO, na którym zebrani szczegółowo omówili porządek obrad i materiały na najbliższe Zgromadzenie Ogólne KRSKO, a także przyjęli kierunki
działań w związku z przypadającym
wiosną 2015 r. jubileuszem 25-lecia
działalności sko.
23-24 września - Toruń
Zgromadzenie Ogólne Krajowej Reprezentacji SKO, w ramach którego
prezesi mieli możliwość wysłuchania
wykładu szkoleniowego mec. Krzysztofa Gruszeckiego na temat „Wpływ wejścia w życie zmian do ustawy z dnia 13
września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach oraz ustawy z dnia
wiosna 2014
27 kwietnia 2011 r. o odpadach na
działalność orzeczniczą samorządowych
kolegiów odwoławczych”. Porządek obrad
Zgromadzenia obejmował omówienie
kwestii związanych z przygotowaniem
opinii o prezydenckim projekcie ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, informację o efektach podjętych działań zmierzających do
pozyskania dodatkowych etatów
orzeczniczych i biurowych dla sko w
2013 r., informację o przeprowadzonych i prowadzonych kontrolach NIK i
MAiC w sko, omówienie spraw finansowych KRSKO, w tym: informacji na temat budżetu i rezerwy celowej dla sko
w 2013 r., projektu budżetu na 2014 r.
oraz przygotowanie projektu informacji
o praktycznym sposobie wykonywania
przepisu art. 175 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, sprawy bieżące i
wolne wnioski
.
27 września – Warszawa
Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji
SKO mec. Krystyna Sieniawska przeprowadziła wywiad z prezesem Trybunału Konstytucyjnego prof. dr. hab.
Andrzejem Rzeplińskim do jubileuszowego 70. numeru kwartalnika
KRSKO „Casus”.
7 października – Wrocław
Posiedzenie Kolegium Redakcyjnego
kwartalnika samorządu terytorialnego
„Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” z udziałem przewodniczącej
KRSKO mec. Krystyny Sieniawskiej.
21 października – Rzeszów
Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji
SKO mec. Krystyna Sieniawska
uczestniczyła w – zorganizowanej przez
Katedrę Prawa Administracyjnego
Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie oraz Instytut
Administracyjno-Ekonomiczny Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w
Tarnowie – międzynarodowej konferencji „Zastosowanie public governance
w prawie publicznym w Europie Środkowej i Wschodniej”. Honorowy patronat
fot. A. Rzeszowska
nad konferencją objęła
Rzecznik Praw
Obywatelskich pani prof. dr hab. Irena
Lipowicz.
56
PRO DOMO SUA
23 października – Warszawa
W posiedzeniu Komisji Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej
uczestniczył przedstawiciel kolegiów –
wiceprzewodniczący KRSKO prezes
Bogdan Muzyczuk. Porządek obrad
Komisji obejmował rozpatrzenie i zaopiniowanie dla Komisji Finansów Publicznych rządowego projektu ustawy
budżetowej na rok 2014 m.in. w zakresie części budżetowej 86 – Samorządowe Kolegia Odwoławcze.
28 października
– Gorzów Wielkopolski
Zorganizowane przez Uniwersytet
Łódzki i SKO w Gorzowie Wielkopolskim, przy współudziale MAiC,
III spotkanie seminaryjne – konferencja naukowa „Wybrane zagadnienia
z zakresu ochrony środowiska w działalności SKO”. Dedykowane członkom
samorządowych kolegiów odwoławczych wykłady wygłosili: mec.
Krzysztof Gruszecki oraz prof. zw.
dr hab. Marek Górski, Uniwersytet
Szczeciński.
8 listopada – Warszawa
Posiedzenie Komisji Finansów Publicznych poświęcone rozpatrzeniu opinii
Komisji Samorządu Terytorialnego i
Polityki Regionalnej o rządowym projekcie ustawy budżetowej na rok 2014.
W trakcie obrad Komisji kolegia reprezentował wiceprzewodniczący KRSKO
prezes Bogdan Muzyczuk.
13-14 listopada – Ciechocinek
Zorganizowane przez prezesa SKO
we Włocławku Sławomira Szkudlarza regionalne szkolenie dla
członków kolegiów obejmujące zajęcia z zakresu przepisów ochrony
środowiska i bieżących problemów orzeczniczych sko.
20-22 listopada – Mierki
k. Olsztynka
Konferencja szkoleniowa dla członków i pracowników biur sko, której organizatorem i gospodarzem był wiceprzewodniczący KRSKO – prezes SKO
w Olsztynie pan Bogdan Muzyczuk.
Uczestnicy szkolenia wysłuchali
wykładów: prof. dr. hab. Zbigniewa
Cieślaka, Sędziego Trybunału Konstytucyjnego, nt. „Prokonstytucyjna
wykładnia prawa administracyjnego”,
dr. Rafała Dowgiera z Uniwersytetu w
Białymstoku nt. „Decyzja w sprawie
określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – istota, zakres, postępowanie”, a także wzięli udział w poprowadzonych przez psychologa pana Jacka Dolińskiego zajęciach nt. „Zniekształcenia poznawcze w
kontakcie z interesantem” oraz „Kryteria
wiarygodności zeznań, wyjaśnień, informacji, relacji, opisów, oświadczeń”.
26 listopada – Kraków
Posiedzenie Zarządu Krajowej Reprezentacji SKO. Tematyka obrad obejmowała: ustalenie porządku obrad planowanego na dzień 10 grudnia 2013 r.
w Krakowie Zgromadzenia Ogólnego
KRSKO, przygotowanie opinii KRSKO
na temat przesłanego przez MAiC w ramach konsultacji społecznych projektu
ustawy o zmianie ustawy o samorządzie
gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, omówienie spraw finansowych KRSKO, w tym projektu budżetu
na 2014 r. oraz budżetu zadaniowego na
2015 r., sprawy bieżące i wolne wnioski.
26 listopada – Kraków
Posiedzenie Rady Redakcyjnej kwartalnika KRSKO „Casusa” z udziałem
przewodniczącego Rady prof. dr. hab.
Mirosława Steca poświęcone omówieniu i przyjęciu materiałów do zimowego numeru pisma.
4-6 grudnia – Łódź
Konferencja szkoleniowa z udziałem
prezesów, członków orzekających,
głównych księgowych oraz kierowników
biur sko zorganizowana z inicjatywy prezesa SKO w Łodzi pana Marka Woźniaka. Uczestnikom szkolenia zaproponowano m.in. wykład sędziego Sądu
Okręgowego w Łodzi pani Izabeli Wawrzynkiewicz na temat „Egzekucja należności pieniężnych zasądzonych na
rzecz sko z uwzględnieniem skarg na czynności komornika”, wykład mec. Krzyszwiosna 2014
tofa Gruszeckiego na temat „Postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach realizacji inwestycji w
świetle praktyki sko i orzecznictwa sądów
administracyjnych”, spotkanie z radcą
Prezesa Rady Ministrów panią Anną Sobiesiak-Buczulak na temat „Ustawa o
sko w praktyce – zagadnienia organizacyjne i kadrowe”, a także panel dyskusyjny „Praktyczne aspekty stosowania
art. 175 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach
publicznych”.
10 grudnia – Kraków
Ostatnie w tym roku Zgromadzenie
Ogólne KRSKO,
w Rzeszowska
trakcie którego
fot. A.
zebrani pod hasłem „Kolegia odwoławcze – a może trybunały administracyjne?”
omówili problemy sko w świetle rządowej inicjatywy usprawniania administracji w ramach Forum Debaty Publicznej „Sprawne i służebne państwo”, odczytano także skierowany bezpośrednio
do uczestników Zgromadzenia list sekretarza stanu w Kancelarii Prezydenta
RP pana Olgierda Dziekońskiego. W
tej części obrad udział wzięli zaproszeni goście: dr Piotr Czarny, ekspert w
Biurze Analiz Sejmowych, pracownik
naukowy Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ,
oraz Jakub Kornecki, radca prawny,
ekspert w Departamencie Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości w Ministerstwie Sprawiedliwości, członek SKO w Krakowie, który przedstawił referat „Nowy administracyjny organ odwoławczy w świetle
koncepcji ograniczenia kognicji sądów
powszechnych”. W dalszej części obrad
prezesi przedyskutowali projekt ustawy
o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych
ustaw, omówili sprawy finansowe
KRSKO, w tym projekt budżetu sko na
2014 r. oraz strukturę budżetu zadaniowego na rok 2015, a także przyjęli
uchwałę w sprawie finansowania kwartalnika KRSKO „Casus” w 2014 r.
Opracowanie:
A N N A S Z A R EK -R Z E S Z O W S K A
57
PRO DOMO SUA
OGÓLNOPOLSKA KONFERENCJA NAUKOWA, 2 CZERWCA 2014 R.,
UNIWERSYTET JAGIELLOŃSKI, WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
PRAWNE FORMY OCHRONY ZABYTKÓW
I OPIEKI NAD ZABYTKAMI
Tematyka ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jest zagadnieniem
wielopłaszczyznowym. Regulacje dotyczące tej materii znajdują się w krajowych i międzynarodowych aktach
normatywnych, a co za tym idzie –
stanowią przedmiot zainteresowania prawników i administratywistów. W działaniach mających na
celu dbałość o zabytki – ich należyte zabezpieczenie i wyeksponowanie – uczestniczą jednak także reprezentanci wielu innych dziedzin
nauki, jak choćby architekci, historycy sztuki, animatorzy kultury i turystyki.
Dlatego też ogólnopolska konferencja naukowa pt. „Prawne formy
ochrony zabytków i opieki nad zabytkami” pomyślana została jako wydarzenie interdyscyplinarne – forum
wymiany poglądów pracowników naukowych, studentów, a także innych
osób zajmujących się w swojej pracy
zawodowej problematyką ochrony
zabytków.
Konferencja, która odbędzie się 2
czerwca 2014 r. (poniedziałek) na
Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, została
objęta patronatami honorowymi prof.
dr hab. Krystyny Chonickiej, dzie-
wiosna 2014
kan Wydziału Prawa i Administracji
UJ, prof. dr. hab. Jacka Majchrowskiego, prezydenta Krakowa, oraz
Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.
Opiekę naukową nad konferencją
sprawuje dr hab. Piotr Dobosz
(adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ)
Wszelkich informacji związanych z
konferencją udziela Witold Górny (tel.
511 032 821, e-mail: [email protected]). Informacje konferencyjne
dostępne są także na stronie internetowej www.fb.com/SODK.TBSP
58
PRO DOMO SUA
EWA BARAŃSKA-JAMROZIK
Dr hab. JÓZEF KUFFEL
Urodziła się we Lwowie. Ukończyła Akademię
Sztuk Pięknych w Krakowie na Wydziale Architektury Wnętrz. Zaprojektowała ponad 100 wnętrz
obiektów użyteczności publicznej (banków, sklepów, ekspozycji wystawienniczych, mebli, scenografii). Zajmuje się grafiką użytkową i malarstwem, szczególnie portretowym. Jest autorką kilkuset karykatur czołowych polskich polityków i
osób publicznych w okresie od 1990 roku.
Prace wystawiała m.in. w Warszawie (1992 r.), Krakowie (1991, 1992, 1993 r.), Wiedniu (1993 r.), Nowym Jorku (1994 r.). Uzyskała trzy nagrody roku
w dziedzinie architektury wnętrz (1975, 1977, 1978 r.)oraz
nagrodę artystyczną „Plastyki” (1975 r.).
Posiada odznaczenia: Medal św. Franciszka oo.
Kapucynów w Krakowie (1975), srebrny medal De
Schola Bene Merenti przyznany przez Zespół
Szkół Społecznych nr 1 w Krakowie, srebrny medal Opiekuna Miejsc Pamięci Narodowej (2001),
„Medal Kraków 2000” (2003), Srebrny Krzyż
Zasługi. Od 1996 roku w redakcji kwartalnika Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych „Casus”, ilustruje pierwszą stronę
okładki (karykatury rozmówców) oraz wykonuje
ilustracje wewnątrz czasopisma.
Józef Kuffel pełni funkcję sekretarza redakcji
kwartalnika Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych „Casus” od roku
1997. Na co dzień jest adiunktem w Katedrze Średniowiecznej i Nowożytnej Literatury Rosyjskiej Instytutu Filologii Wschodniosłowiańskiej Uniwersytetu Jagiellońskiego.
W swych badaniach naukowych oraz pracy dydaktycznej zajmuje się głównie cerkiewnosłowiańską
oraz rosyjską literaturą religijną. Obecnie zasadniczy temat jego badań stanowi recepcja bizantyńsko-słowiańskiej tradycji hezychazmu na obszarze
Rusi Moskiewskiej i Rosji. Tej problematyce poświęcił m.in. rozprawę habilitacyjną: Hezychazm
Rusi Moskiewskiej; Metoda interpretacji na podstawie wybranych zabytków literatury przekładowej
i oryginalnej (Kraków 2013). 20 marca br. Rada Wydziału Filologicznego UJ podjęła decyzję o nadaniu Józefowi Kufflowi stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk humanistycznych w zakresie literaturoznawstwa.
Dr hab. Józef Kuffel jest ponadto autorem dwóch
książek przybliżających sylwetkę i dzieła najważniejszego wśród Słowian przedstawiciela
XVIII-wiecznego odrodzenia prawosławia:
(sekretarz redakcji kwartalnika „Casus”)
wiosna 2014
59
PRO DOMO SUA
Święty Paisjusz Wieliczkowski. O modlitwie umysłu
albo modlitwie wewnętrznej (przełożył i wstępem
opatrzył J. Kuffel, Białystok 1995) oraz W drodze na
Tabor. Theosis w życiu i twórczości św. Paisjusza Wieliczkowskiego (Kraków 2005).
Przed 22 laty zawarł związek małżeński. Ma troje
dzieci – syna Mikołaja (19 lat) oraz dwie córki: Aleksandrę i Ksenię (13 i 7 lat).
mał trzy nagrody roku za najlepsze wnętrza (1975,
1977, 1978 r.)
Odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi, nadanym
przez Rząd RP na Uchodźstwie w Londynie (1989 r.),
Złotą Odznaką ZPAP (1990 r.), Krzyżem św. Franciszka oo. Kapucynów w Krakowie (1995 r.), Złotym
Medalem Opiekuna Miejsc Pamięci Narodowej
(1997 r.), Złotym Krzyżem Zasługi (2000 r.)
W 1996 roku otrzymał propozycję od prezes Krystyny
Sieniawskiej zaprojektowania graficznego periodyku
dla Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Spośród trzech nazw winiety został zaakceptowany tytuł
„CASUS”, przyjęto też cztery pory roku jako określenie
częstotliwości ukazywania się pisma.
Attila Leszek Jamrozik jest autorem logo, szaty graficznej i od początku redaktorem graficznym kwartalnika Krajowej Reprezentacji Samorządowych
Kolegiów Odwoławczych „Casus”.
ATTILA LESZEK JAMROZIK
Urodził się w Balatoföldvŕr na Węgrzech. Absolwent Liceum Sztuk Plastycznych i Akademii Sztuk
Pięknych w Krakowie. W latach 1980–1983 prezes
zarządu Okręgu Krakowskiego Związku Polskich
Artystów Plastyków.
W 1980 roku współzałożyciel Komitetu Porozumiewawczego Stowarzyszeń Twórczych i Naukowych. W
1981 roku współwydawca „Głosu Plastyków”, dodatku
do „Dziennika Polskiego”. Uczestnik Kongresu
Kultury Polskiej w Warszawie (10-13 XII 1981) .
Od 1982 roku zaangażowany w ruch kultury niezależnej, współorganizator wystaw. Współpracował z
Komitetem Pomocy Więzionym i Prześladowanym
przy krakowskiej Kurii Metropolitalnej, w ramach Komitetu Kultury Niezależnej. W latach 1984–1989
członek Obywatelskiego Komitetu Ratowania Krakowa.
W latach 1989–1990 członek Krakowskiego KO „Solidarność”. W 1989 roku współorganizator i przewodniczący zjazdu ZPAP. W latach 1990–1992
członek Komisji Kultury Rady Miasta Krakowa spoza RM (Klub Radnych Centroprawica) oraz 1994–
–1998 (Klub Radnych Samorządny Kraków). Autor
(wraz z żoną) m.in. ok. 100 projektów różnych obiektów użyteczności publicznej, scenografii filmowej.
Autor projektu aranżacji wnętrz i kolorystyki Szpitala Rehabilitacyjno-Leczniczego Instytutu Pediatrii UJ w Krakowie-Prokocimiu (1979–1988). Otrzy-
dr Maciej Malinowski
(językoznawca, redaktor językowy w „Casusie”)
Dr Maciej Malinowski od dawna zajmuje się sprawami
współczesnej polszczyzny. Przez wiele lat dziennikarz
i redaktor, sekretarz redakcji w prasie krakowskiej
(m.in. w „Czasie Krakowskim”). Od 12 lat współpracownik ogólnopolskiego tygodnika „Angora”.
W styczniu 2012 roku na Uniwersytecie Śląskim w
Katowicach obronił pracę doktorską nt. Ortografia
polska od drugiej połowy XVIII w. do współczesności.
Kodyfikacja, reformy, recepcja, w której położył nacisk na
wysiłki reformatorskie w ciągu stuleci i zaproponował pewne zmiany oraz innowacje dotyczące kodyfikacji norm
współczesnych (promotorem był prof. zw. dr hab. Edward
Polański z UŚ, redaktor naczelny Wielkiego słownika ortograficznego PWN, a jednym z recenzentów prof. zw.
dr hab. Jan Miodek z Uniwersytetu Wrocławskiego).
W 1990 roku zdobył tytuł Mistrza Ortografii Polskiej w słynnym konkursie ortograficznym pn. „DYKTANDO”, organizowanym przez Radio Katowice i Program III Polskiego Radia.
wiosna 2014
60
PRO DOMO SUA – AWANSE ZAWODOWE
Dr Maciej Malinowski jest autorem
trzech książek z zakresu poprawności językowej:
– „Mistrz polskiej ortografii pokazuje,
jak trudna jest polszczyzna, i namawia
językoznawców do… zmian w pisowni
(…) boby było lepiej”;
– „Obcy język polski” oraz
– „Co z tą polszczyzną?”.
Od 10 lat odpowiada za dział językowy w ogólnopolskim tygodniku
„Angora” wydawanym w Łodzi, ma
własną stronę internetową, udziela porad językowych (www.obcyjezykpolski.interia.pl), prowadzi szkolenia językowe dla firm i urzędów
Od 2005 roku do dzisiaj związany jest
z Instytutem Filologii Polskiej Uni-
wersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, gdzie prowadzi zajęcia.
Dr Maciej Malinowski odpowiada
w „Casusie” (od 1997 roku) za stronę językową (poprawnościową)
ukazujących się tekstów. Szczególną wagę przykłada do interpunkcji.
VIVAT KOLEGIUM,
VIVANT DOCTORES
I PROFESSORES!
Gratulacje dla
dr hab. AGNIESZKI
KRAWCZYK
6.12.2013 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego
odbyło się kolokwium habilitacyjne
Agnieszki Krawczyk – dr nauk
prawnych, adiunkta w Katedrze Postępowania Administracyjnego Porównawczego na Wydziale Prawa i
Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, zastępcy Prezesa Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Łodzi.
Wszczęcie przewodu habilitacyjnego nastąpiło na podstawie rozprawy
habilitacyjnej: Wykonalność aktu i
czynności organu administracji publicznej (wyd. Wolters Kluwer Polska 2013, stron 280). Recenzentami
w przewodzie habilitacyjnym byli:
prof. zw. dr hab. Roman Hauser,
prof. zw. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. zw. dr hab. Andrzej Wróbel oraz prof. zw. dr hab. Zygmunt
Niewiadomski.
W rozprawie habilitacyjnej przedmiotem analizy uczyniono złożone,
wywołujące w nauce wiele kontrowersji zjawisko, jakim jest wykonalność aktu i czynności administracji.
Poczynione w opracowaniu ustalenia
pozwoliły na sformułowanie wniosku,
że w obecnym stanie prawnym
można mówić o różnych formułach
wykonalności. Do dwóch podstawowych jej odmian należą: wykonalność aktów jurysdykcji administracyjnej
oraz wykonalność czynności faktycznych. W ramach pierwszej z nich
wyodrębnić należy wykonalność w
znaczeniu materialnym oraz wykonalność w znaczeniu formalnym. Wykonalność w znaczeniu materialnym
trzeba utożsamiać z tzw. faktyczną
wykonalnością decyzji, czyli rzeczywistą możliwością zrealizowania
uprawnień lub obowiązków zawartych w jej rozstrzygnięciu. Źródła
tak rozumianej wykonalności należy
upatrywać w treści przepisu art. 156
§ 1 pkt 5 k.p.a., zakładającego eliminację z obrotu przez stwierdzenie
nieważności decyzji niewykonalnych faktycznie w dniu ich wydania,
o ile ich niewykonalność ma charakter trwały.
Znacznie bardziej złożony charakter
ma formuła wykonalności określana
mianem formalnej. W jej ramach
można wyróżnić cztery postacie wykonania aktu jurysdykcji administracyjnej: 1) wykonanie sensu stricto
polegające na aktywności zainteresowanego podmiotu – adresata aktu
wiosna 2014
lub organu egzekucyjnego (wykonanie dobrowolne lub przymusowe);
2) wykonanie w szerokim znaczeniu
utożsamiane z zaistnieniem mocy
obowiązującej aktu jurysdykcji administracyjnej; 3) wykonanie jako
wystąpienie materialnych skutków
następczych aktu jurysdykcji administracyjnej; 4) wykonanie jako wyzwolenie wszelkich, materialnych i
procesowych skutków aktu jurysdykcji administracyjnej (wykonanie
jako skuteczność prawna). Oprócz
tego należy wyróżnić wykonalność
czynności faktycznych, którą w
odróżnieniu od wykonalności aktów jurysdykcji administracyjnej
trzeba wiązać z przypisywaną im
skutecznością.
Przeprowadzona w pracy analiza
przemawia za zasadnością odmiennego od dotąd przyjmowanego, postrzeganego jako zdolność aktu do
poddania się realizacji dobrowolnej
lub z użyciem środków przymusu,
ujęcia wykonalności. Współcześnie
konstrukcja ta nie ma ograniczonej do
tego zakresu, jednolitej formuły, lecz
występuje w różnych, zależnych od
kontekstu normatywnego postaciach.
Obecnie określenie to należy rozumieć nie tylko jako zdolność aktu do
wykonania w sensie dopuszczalnoś-
61
ci podjęcia na jego podstawie czynności stricte wykonawczych, ale szerzej, uwzględniając komplementarne w stosunku do niego pojęcia „mocy
obowiązującej” decyzji administracyjnej i „skuteczności” czynności faktycznych.
Gratulacje dla
dr hab. JÓZEFA KUFFLA
20 marca br. w Lectorium Pauli Vladimiri Collegium Novum Uniwersytetu Jagiellońskiego odbyło się kolokwium habilitacyjne dr. Józefa Kuffla, adiunkta w Katedrze Średniowiecznej i Nowożytnej Literatury Rosyjskiej Instytutu Filologii Wschodniosłowiańskiej krakowskiej Almae
Matris. Tego samego dnia Rada Wydziału Filologicznego Uniwersytetu Jagiellońskiego podjęła decyzję o nadaniu Józefowi Kufflowi stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk
humanistycznych w zakresie literaturoznawstwa.
Wszczęcie przewodu habilitacyjnego nastąpiło na podstawie monografii: Hezychazm Rusi Moskiewskiej. Metoda interpretacji na podstawie wybranych zabytków literatury przekładowej i oryginalnej (Kraków 2013, stron
610). Recenzentami w przewodzie
habilitacyjnym byli: prof. dr hab.
Hanna Kowalska-Stus, kierownik
Katedry Kultury Bizantyńsko-Prawosławnej Uniwersytetu Jagiellońskiego; prof. zw. dr hab. Eliza Małek,
Zakład Literatury i Kultury Rosyjskiej Uniwersytetu Łódzkiego; ks.
prof. Marian Bendza, kierownik Katedry Historii Kościoła Powszechnego i Autokefalicznych Kościołów Prawosławnych Chrześcijańskiej Akademii Teologicznej, oraz prof. dr hab.
Witold Kołbuk, kierownik Katedry
Kultury Bizantyjsko-Słowiańskiej Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego.
Józef Kuffel jest redaktorem kwartalnika KRSKO „Casus” od powołania
czasopisma w 1996 r. Od numeru 6
(zima 1997 r.) pełni funkcję sekretarza redakcji.
Gratulacje dla
dr ZBIGNIEWA WARDAKA
10 stycznia 2014 r. na Wydziale
Prawa i Administracji Uniwersytetu
Łódzkiego odbyła się publiczna obrona rozprawy doktorskiej pt. „Karnoskarbowa i kryminologiczna problematyka oszustwa podatkowego”,
napisanej przez mgr. Zbigniewa
Wardaka pod kierunkiem prof. dr.
hab. Bogusława Sygita, Kierownika
Zakładu Kryminalistyki na Wydziale
Prawa i Administracji Uniwersytetu
Łódzkiego, etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. Recenzentami
byli prof. dr hab. Stanisław Pikulski
z Wydziału Prawa i Administracji
Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego oraz prof. dr hab. Brunon
Hołyst z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.
W pracy doktorskiej podjęto problematykę oszustwa podatkowego.
W pierwszych rozdziałach dr Zbigniew Wardak sformułował własne
pojęcie „oszustwa podatkowego”, w
świetle dotychczasowego dorobku
prawa karnego skarbowego, ale także
prawa finansowego i dorobku ekonomii, wskazując, że oszustwami podatkowymi są czyny zabronione uregulowane w art. 54, art. 55, art. 56
§ 1-3 i art. 76 k.k.s.
W następnych rozdziałach autor
przeanalizował podstawy odpowie-
wiosna 2014
dzialności karnej skarbowej, a także
doniosłego zagadnienia zbiegu z innymi czynami zabronionymi. Zajął
się też problematyką przyczyn
oszustw podatkowych, sposobów ich
popełniania, a także zapobiegania takim czynom. W końcowej części pracy dr Zbigniew Wardak opisał wyniki przeprowadzonych przez siebie
badań statystyki, badań aktowych
oraz ankietowych, w oparciu o które
wskazał na rozmiary, strukturę i dynamikę zjawiska, scharakteryzował
sprawców, jak również dokonywane
przez nich czyny, i zbadał społeczne
postrzeganie tego rodzaju przestępstw
skarbowych.
Rada Wydziału Prawa i Administracji w dniu 17 stycznia 2014 r. nadała
mgr. Zbigniewowi Wardakowi stopień
doktora nauk prawnych.
Dr Zbigniew Wardak pełni funkcję
etatowego członka Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Łodzi, a
także jest zatrudniony jako adiunkt na
Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.
***
W imieniu własnym, Rady Naukowej
oraz Redakcji kwartalnika KRSKO
„Casus” pani dr hab. Agnieszce
Krawczyk, panu dr. hab. Józefowi
Kufflowi i panu dr. Zbigniewowi
Wardakowi składamy gorące gratulacje z okazji uzyskania stopni naukowych doktora habilitowanego oraz
doktora. Życzymy Państwu dalszych
sukcesów naukowych, dydaktycznych oraz wielu następnych wybitnych publikacji.
mec. K R Y S TY N A S IE N I A W S K A
prof. dr hab. M IR OS Ł A W ST EC
62
N O W I
P R E Z E S I
S K O
JAROSŁAW PAJĄK
Prezes
Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Bielsku-Białej
Jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. W latach 1996–1998 odbył
aplikację sędziowską. W organach administracji publicznej
zatrudniony od 1995 roku, początkowo w Urzędzie Wojewódzkim w Bielsku-Białej, a od 1998 roku w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bielsku-Białej. Od 2000
roku jako członek pozaetatowy, a od 2009 roku jako członek
etatowy Kolegium.
Z dniem 1 marca 2014 r. został powołany na stanowisko
Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej.
Żonaty, dwoje dzieci.
KONFERENCJE NAUKOWE
POD PATRONATEM MEDIALNYM
KWARTALNIKA „CASUS”
II Ogólnopolskie Studencko-Doktoranckie Seminarium Naukowe Studenckiego Koła Naukowego Administratywistów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego na temat: „Sprawne i służebne państwo – zagadnienia administracyjnoprawne” w dniu 31 marca 2014 r.
Konferencja Koła Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego na temat „Prawne formy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami” w dniu 2 czerwca 2014 r.
IV Zjazd Prawników Administratywistów Studenckiego, Koło Naukowe Prawników UMCS, „Formy nadzoru i
kontroli administracji. Aktualne problemy badawcze” w dniach 27-28 marca 2014 r.
„I Ogólnopolski Konkurs Wiedzy o Prawie Administracyjnym” organizowany 25 kwietnia 2014 r. przez Katedrę
Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu oraz
działające przy niej Koło Naukowe Prawa Administracyjnego.
KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH.
WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków,
tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected]
www.kolegium.krakow.pl
Re dak tor na czel ny: KRYS TY NA SIE NIAW S KA.
Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Bogdan Muzyczuk,
Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda.
Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski,
prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan,
prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec
(Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.
Sekretarz redakcji: dr hab. Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska.
Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.
SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 egz.
wiosna 2014
BIAŁA PODLASKA
Prezes Zbigniew Jastrząb
ul. Brzeska 41,
21−500 Biała Podlaska
tel./faks 83 34 34 636
[email protected]
BIAŁYSTOK
Prezes Dariusz Kijowski
ul. Mickiewicza 3/5,
15−213 Białystok
tel./faks 85 732 46 00,
tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35
BYDGOSZCZ
Prezes Jacek Joachimowski
ul. Jagiellońska 3,
85−950 Bydgoszcz
tel. 52 339 59 10,
faks 52 339 59 22
sekretariat@sko−bydgoszcz.pl
[email protected]
CZĘSTOCHOWA
Prezes Piotr Palutek
al. Niepodległości 20/22,
42−200 Częstochowa
tel./faks 34 363 11 18,
tel. 34 363 13 39
[email protected]
GORZÓW WIELKOPOLSKI
Prezes Wiesław Drabik
ul. B. Chrobrego 31,
66−400 Gorzów Wielkopolski
tel. 95 735 81 00,
faks 95 735 81 11
[email protected]
KATOWICE
Prezes Czesław Martysz
ul. Dąbrowskiego 23,
40−032 Katowice
tel. 32 255 27 75,
faks 32 251 86 72
[email protected]
KONIN
Prezes Ryszard Knapkiewicz
ul. 1 Maja 7,
62−510 Konin
tel. 63 243 76 35,
tel./faks 63 243 76 36
[email protected]
LEGNICA
Prezes Elżbieta Szudrowicz
pl. Słowiański 1,
59−220 Legnica
tel. 76 86 29 881,
tel./faks 76 85 60 498
[email protected]
ŁOMŻA
Prezes Anna Sadowska
ul. Nowa 2,
18−400 Łomża
tel./faks 86 216 61 48
biuro@sko−lomza.pl
OLSZTYN
Prezes Bogdan Muzyczuk
ul. Kajki 10/12,
10−547 Olsztyn
tel./faks 89 527 49 37,
tel./faks 89 523 53 96
[email protected]
PIŁA
Prezes Barbara Kula
ul. Dzieci Polskich 26,
64−920 Piła
tel./faks 67 351 55 01,
tel./faks 67 351 55 10
[email protected]
[email protected]
POZNAŃ
Prezes Krzysztof Świderski
al. Niepodległości 16/18,
61−713 Poznań
tel. 61 852 54 41,
tel./faks 61 854 14 58
[email protected]
RZESZÓW
Prezes Krzysztof Heliniak
ul. Grunwaldzka 15,
35−068 Rzeszów
tel./faks 17 867 19 61,
tel. 17 867 12 20
[email protected]
SKIERNIEWICE
Prezes Ewa Susik
ul. Trzcińska 18,
96−100 Skierniewice
tel. 46 833 34 27,
tel./faks 46 833 22 43
[email protected]
SZCZECIN
Prezes Józef Naumiuk
pl. Batorego 4
70-207 Szczecin
tel. 91 433 01 29,
faks 91 433 49 29
[email protected]
TORUŃ
Prezes Marek Żmuda
ul. Targowa 13/15,
87−100 Toruń
tel. 56 659 16 39,
faks 56 655 34 17
[email protected]
WŁOCŁAWEK
Prezes Sławomir Szkudlarz
ul. Kilińskiego 2,
87−800 Włocławek
tel. 54 411 52 64,
tel./faks 54 411 52 62
[email protected]
ZIELONA GÓRA
Prezes Robert Gwidon Makarowicz
al. Niepodległości 7,
65−048 Zielona Góra
tel. 68 327 14 50,
faks 68 324 80 26
[email protected]
CHEŁM
Prezes Leszek Górny
pl. Niepodległości 1,
22−100 Chełm
tel. 82 563 24 71,
tel./faks 82 563 2471
[email protected]
ELBLĄG
Prezes Urszula Maziarz
ul. Związku Jaszczurczego 14a,
82−300 Elbląg
tel. 55 611 45 00,
tel./faks 55 611 45 01
[email protected]
JELENIA GÓRA
Prezes Aleksandra Brylińska
ul. Górna 10-11
58−500 Jelenia Góra
tel./faks 75 769 87 32,
faks. 75 76 98 731
[email protected]
KOSZALIN
Prezes Damian Skórka
ul. W. Andersa 34,
75−950 Koszalin
tel. 94 34 28 273,
faks 94 34 28 280
[email protected]
KRAKÓW
Prezes Krystyna Sieniawska
ul. J. Lea 10,
30−048 Kraków
tel. 12 633 61 86,
tel./faks 12 632 91 34
[email protected]
LESZNO
Prezes Wiesława Glinka
ul. Słowiańska 54,
64−100 Leszno
tel./faks 65 520 15 50,
tel. 65 528 81 61
[email protected]
ŁÓDŹ
Prezes Marek Woźniak
ul. Piotrkowska 86,
90−103 Łódź
tel./faks 42 630 72 14,
tel. 42 632 24 85
[email protected]
[email protected]
BIELSKO−BIAŁA
Prezes Jarosław Pająk
ul. 3 Maja 1,
43−300 Bielsko−Biała
tel. 33 812 38 64,33 812 37 35,
faks 33 812 38 26
[email protected]
GDAŃSK
Prezes Dorota Jurewicz
ul. Podwale Przedmiejskie 30,
80−824 Gdańsk
tel./faks 58 301 12 26,
tel./faks 58 346 26 11
[email protected]
KIELCE
Prezes Wanda Osińska−Nowak
al. IX Wieków Kielc 3,
25−955 Kielce
tel. 41 34 21 210,
faks 41 368 10 46
[email protected]
KROSNO
Prezes Zbigniew Ostafil
ul. Bieszczadzka 1,
38−400 Krosno
tel. 13 432 75 00,
tel./faks 13 432 03 14
[email protected]
LUBLIN
Prezes Paweł Smoleń
ul. Zana 38c,
20−601 Lublin
tel. 81 532 72 54,
tel./faks 81 743 62 14
[email protected],
[email protected]
PŁOCK
Prezes Maria Mikołajek
ul. Królewiecka 27,
09−402 Płock
tel. 24 262 76 97,
tel./faks 24 262 75 02
sekretariat@sko–plock.pl
PRZEMYŚL
Prezes Jerzy Bober
ul. Borelowskiego 1,
37−700 Przemyśl
tel./faks 16 670 20 91
sko−[email protected]
RADOM
Prezes Grażyna Mazur
ul. Żeromskiego 53,
26−600 Radom
tel. 48 362 02 76,
faks 48 362 08 51
[email protected]
WAŁBRZYCH
Prezes Zbigniew Rutecki
ul. Dmowskiego 22,
58−300 Wałbrzych
tel. 74 666 36 10,
faks 74 666 36 44
[email protected]
WROCŁAW
Prezes Stanisław Hojda
pl. Powstańców Warszawy 1,
50−951 Wrocław
tel. 71 340 64 84,
tel/faks 71 340 64 01
biuro@sko−wroc.org
ogniwem ustroju administracji publicznej w Polsce – z prof. dr. hab. Janem Zimmermannem,
kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego
Uniwersytetu Jagiellońskiego, rozmawia
Krystyna Sieniawska
9−
Dr hab. Wojciech Jakimowicz, prof. UJ,
O właściwości instancyjnej w sprawach wydawania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości
13 −
Dr Tomasz Brzezicki, Piotr Brzozowski,
Uwzględnienie skargi przez organ w świetle
orzecznictwa sądów administracyjnych
19 −
Dr Krzysztof Świderski, Uwagi na temat
wyłączenia organu administracji publicznej
od załatwienia sprawy (art.25 k.p.a.)
29 − Dr Dorota Fleszer, Zasady udostępniania informacji publicznej on-line poprzez Biuletyn
Informacji Publicznej
36 −
NOWY SĄCZ
Prezes Maciej Ciesielka
ul. Gorzkowska 30,
33−300 Nowy Sącz
tel. 18 442 89 70,
faks 18 442 89 40
[email protected]
PIOTRKÓW TRYBUNALSKI
Prezes Zofia Pabich
ul. Słowackiego 19,
97−300 Piotrków Trybunalski
tel./faks 44 649 79 20,
44 649 64 98, tel. 44 649 78 66
[email protected]
TARNOBRZEG
Prezes Danuta Wydra
ul. Świętej Barbary 12,
39−400 Tarnobrzeg
tel. 15 822 25 25,
faks 15 823 22 32
[email protected]
3 − W ciągu 25 lat kolegia stały się niezbędnym
KALISZ
Prezes Andrzej Kałużny
ul. Częstochowska 12,
62−800 Kalisz
tel./faks 62 757 63 61
[email protected]
OSTROŁĘKA
Prezes Halina Kwiatkowska
ul. Gorbatowa15,
07−400 Ostrołęka
tel./faks 29 760 27 69
[email protected]
SŁUPSK
Prezes Bogdan Nakonieczny
ul. Jana Pawła II nr 1,
76−200 Słupsk
tel./faks 59 842 73 05
[email protected]
2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny
NASI ROZMÓWCY
CIECHANÓW
Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak
ul. Rzeczkowska 6,
06−400 Ciechanów
tel. 23 672 68 25,
faks 23 673 77 56
[email protected]
OPOLE
Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak
ul. Oleska 19a,
45−052 Opole
tel./faks 77 453 83 67,
tel. 77 453 86 35
[email protected]
SIEDLCE
Prezes Agata Maciąg
ul. Piłsudskiego 38,
08−110 Siedlce
tel./faks 25 632 73 53
[email protected]
W numerze:
Arleta Marcińska, Obowiązywanie zakazu
reformationis in peius w postępowaniu zażaleniowym, w postępowaniu w przedmiocie
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz
w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji
administracyjnej
42 − Tomasz Suchar, Sposoby rekompensaty za odjęcie prawa własności w interesie publicznym w
prawie rzymskim i jego wpływ na współczesne
prawo wywłaszczeniowe (wybrane zagadnienia)
GŁOSY I KOMENTARZE
45 −
Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
PRO DOMO SUA
53 − Anna Szarek-Rzeszowska, Kalendarium prac
KRSKO w roku 2013
SIERADZ
Prezes Zofia Kijankowa
pl. Wojewódzki 3,
98−200 Sieradz
tel. 43 822 64 50,
tel./faks 43 822 57 97
[email protected]
57 − Ogólnopolska konferencja naukowa „Prawne
formy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami”
58 − Współtwórcy „Casusa” ( Ewa Barańska-Jamrozik,
SUWAŁKI
Prezes Helena Milewska
ul. Sejneńska 13,
16−400 Suwałki
tel./faks 87 566 36 61
[email protected]
TARNÓW
Prezes Irena Gargul
ul. Bema 17,
33−100 Tarnów
tel./faks 14 655 63 22 ,
tel./faks 14 655 19 21
[email protected]
WARSZAWA
Prezes Tomasz Podlejski
ul. Kielecka 44,
02−530 Warszawa
tel. 22 622 49 62 − 64,
tel./faks 22 625 21 66
[email protected]
ZAMOŚĆ
Prezes Stanisław Majewski
ul. Partyzantów 3,
22−400 Zamość
tel./faks 84 627 07 18
[email protected]
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34
[email protected], www.kolegium.krakow.pl
dr hab. Józef Kuffel, Attila Leszek Jamrozik,
dr Maciej Malinowski)
PRO DOMO SUA – AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE
60 − Vivat Kolegium, vivant doctores i professores!
(dr hab. Agnieszka Krawczyk, wiceprezes SKO
w Łodzi, dr Zbigniew Wardak, członek etatowy
SKO w Łodzi, dr hab. Józef Kuffel, sekretarz
redakcji „Casus”)
PRO DOMO SUA – KONFERENCJE
62 − Prezes SKO w Bielsku-Białej Jarosław Pająk
62 − Konferencje naukowe pod patronatem medialnym kwartalnika „Casus”
ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE
UCHWAŁA
z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13 str. 1

Casus nr 71 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Podobne dokumenty

Informacja w sprawie stosowania Ładu

pobierz (format pdf)

Paweł Musiał - członek Rady Nadzorczej Emitenta

Postępowanie – metryki, protokoły, adnotacje

prof. J. Dobkowski - Wydział Prawa i Administracji

Generuj PDF - Dolnośląski Urząd Wojewódzki

rodzice w szkole

Jakub Faralisz