tutaj - Programy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

Warszawa,
dnia 30
września 2013 r.
Szanowny Pan
dr Adam Niedzielski
Dyrektor Departamentu Strategii i Deregulacji
Ministerstwo Sprawiedliwości
Al. Ujazdowskie 11
00-950 Warszawa
Uwagi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
do „Głównych elementów strategii wymiaru sprawiedliwości”
opracowanych przez Departament Strategii i Deregulacji MS
1.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka z zadowoleniem przyjęła rozpoczęcie prac
w Ministerstwie Sprawiedliwości nad kompleksową strategią rozwoju wymiaru
sprawiedliwości w Polsce. Wyznacza ona zasadnicze kierunki i wektory reformy
najważniejszych organów zaangażowanych bezpośrednio w funkcjonowanie wymiaru
sprawiedliwości.
2.
Ostatnie działania Ministerstwa Sprawiedliwości w tym zakresie wiązały się z
konsultacjami publicznymi w ramach „Wymiaru sprawiedliwości 2020” rozpoczętymi
we wrześniu 2012 r. Zostały one przerwane w styczniu 2013 r. z niewyjaśnionych
powodów. Nie jest wiadomym jakie są wyniki prowadzonych wówczas prac.
3.
Zdecydowaną zaletą opracowanej strategii jest jej szeroki zakres oraz wielość
uwzględnionych perspektyw, w szczególności „perspektywa klienta”. Pomimo,
iż „klienckie” podejście do wymiaru sprawiedliwości nie jest nowe w literaturze 1, to
jednak rzadko jest ono tak wyraźnie prezentowane w pracach nad reformą wymiaru
sprawiedliwości. Niestety terminologia obejmująca pojęcie „klienta” może okazać
się nieadekwatna w odniesieniu do spraw karnych. Co więcej może się wydawać
pojęciem zbyt trywialnym w zderzeniu z terminem „wymiar sprawiedliwości”.
Jednakże z punktu widzenia np. postępowań gospodarczych, działalność sądów
może być postrzegana jako działalność organu władzy publicznej oferującego
1
Łukasz Bojarski, Sprawny sąd – zbiór dobrych praktyk, Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia oraz
Helsińska Fundacja Praw Człowieka, wydanie drugie, rozszerzone. Dokument dostępny na stronie http://
www.hfhrpol.waw.pl/pliki/LukaszBojarskiSprawnySadZbiorDobrychPraktyk.pdf
określoną (specyficzną) „usługę publiczną”2. Z tego względu tak szeroki zakres
strategii jest pozytywną zmianą w porównaniu z dotychczasowym fragmentarycznym
reformowaniem wymiaru sprawiedliwości.
4. Pozytywnie należy także ocenić to, iż strategia nie ogranicza się jedynie
do „wyrokowania”, ale odnosi się także do innych „czynności” podejmowanych
w ramach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, takich jak np. warunki
wykonywania kar czy znaczenie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
5.
Niestety strategia nie uwzględnia etapu przedsądowego, który często jest kluczowy
z punktu widzenia możliwości uniknięcia etapu sądowego. W tworzeniu strategii
należy uwzględnić to, że poprzez uzyskanie porady prawnej lub skierowanie sprawy
do mediacji, sprawa nigdy nie trafi do sądu. Warto zatem uwzględnić rozwój
tych mechanizmów w tworzeniu całościowej strategii. Zdajemy sobie sprawę, że
z powodów finansowych nie prowadzone są aktualnie żadne poważne prace nad
wprowadzeniem systemu pomocy prawnej na etapie przedsądowym. Nie należy jednak
zakładać, że system ten w ogóle nie powstanie, a do takich wniosków może prowadzić
brak jego uwzględnienia w strategii.
6.
Przedstawiony materiał, tj. zdefiniowane mierniki i obliczenie ich wartości stanowią
przykład badań ilościowych. Niezbędne jednak dla kompleksowego wizerunku
wymiaru sprawiedliwości jest bieżące prowadzenie (np. w ramach działalności
istniejącego Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości) badań jakościowych nad różnymi
aspektami i instytucjami wymiaru sprawiedliwości.
7.
Na potrzebę uwzględnienia takiej techniki zwrócono uwagę także w Raporcie „Polska
2030”. W raporcie tym jako „miary jakości działania sądownictwa” wskazano
czynniki „materialne/jakościowe”:
• jakość orzekania – na który wpływ zdaniem autorów raportu mają 2 czynniki: jakość
przygotowania sędziów i personelu merytorycznego oraz jakość doradztwa
prawnego
• szybkość orzekania – jakość procedur postępowania przed sądem; organizacja pracy
sądów;
koszt
orzekania – organizacja systemu sprawiedliwości, funkcjonowanie
•
mechanizmów poprawy efektywności3.
8.
Ograniczenie się jedynie do badań ilościowych spotęguje wszechobecne już teraz w
wymiarze sprawiedliwości „rządy statystyki”. Wielu komentatorów wskazuje, że
kierowanie się statystykami często wpływa negatywnie na funkcjonowanie wymiaru
sprawiedliwości i prokuratury, gdyż prowadzić może do podejmowania decyzji zbyt
szybko i bez należytego rozważenia argumentów merytorycznych. W związku z
2
3
Raport Polska 2030, s. 315
Polski system wymiaru sprawiedliwości, mimo relatywnie wysokich nakładów finansowych, nie reformuje
się wystarczająco szybko, tak by sprostać oczekiwaniom jednostek/obywateli i umożliwić im skuteczne
dochodzenie swoich praw. System ten nie odpowiada także wyzwaniom współczesności, a jego niesprawne
działanie należy do istotnych hamulców rozwoju gospodarczego Polski. Podstawowym dylematem i
wyzwaniem reformy tego systemu jest pytanie, czy wystąpi ona w ramach już istniejących rozwiązań
instytucjonalno-proceduralnych, czy też otworzy się na fundamentalne zmiany strukturalne. Źródłem koncepcji
tych zmian mogłyby być potwierdzone wieloletnią praktyką rozwiązania stosowane w krajach, których systemy
wymiaru sprawiedliwości działają najefektywniej.
powyższym warto się zastanowić czy w planowanej strategii nie warto uwzględnić
systematycznej analizy niektórych wybranych kryteriów jakościowych. Elementem
strategii mogłoby być cykliczne przygotowywanie raportów, opierających się na
badaniu akt spraw, dotyczących wybranych aspektów funkcjonowania sądownictwa.
Raport analizujący sytuację w danej dziedzinie pod względem jakościowym mógłby
mieć istotny wpływ na podejmowane działania reformatorskie. Zadaniem MS mogłoby
być koordynowanie przygotowania takich raportów, poprzez nadzorem nad pracami
Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości czy przyznawanie grantów niezależnym ośrodkom
uniwersyteckim lub jednostkom badawczym.
9.
Na obecnym etapie prac nad strategią zaprezentowane zostały cele strategii oraz
mierniki realizacji tego celu, natomiast całkowicie pominięto środki do ich realizacji.
Nie wskazano jednocześnie jaki będzie kalendarz dalszych prac, uwzględniających
opracowanie środków, które będą zmierzały do osiągnięcia założonych celów. W
ocenie HFPC, już na etapie tworzenia strategii w zakresie celów niezbędne jest
wskazanie przyczyn, które obecnie uniemożliwiają osiągnięcie tych celów. Ponadto,
poważnym mankamentem przygotowanych materiałów jest kwestia ich czytelności i
brak pełnej legendy odnoszący się chociażby do zastosowanych skrótów.
10. Ponadto, strategia nie zawiera wyjaśnień odnoszących się do metodologii przyjętej
przy określaniu wartości bazowej przyjętego miernika ani metody odnoszącej się do
określenia wartości miernika w 2015 r.
11. Wątpliwości budzi też użyta terminologia, która momentami jest nieadekwatna
względem terminów regulujących wymiar sprawiedliwości, np. „wskaźnik dojrzałości
procesowej”.
12.
Nie jest zrozumiałym wskazanie jako głównego celu opracowanej strategii „poprawę
wizerunku wymiaru sprawiedliwości”. W ocenie HFPC, cel zasadniczy powinien
zostać nakreślony szerzej, tj. celem powinna być poprawa kondycji wymiaru
sprawiedliwości (jego sprawności i jakości), która wpłynie także na kwestię wizerunku
i postrzegania wymiaru sprawiedliwości. Słowem – wizerunek nie powinien być celem
sam w sobie, lecz skutkiem podjętych działań na innych polach.
13. Zamierzeniem twórców dokumentu było stworzenie strategii obejmującej cały
wymiar sprawiedliwości. Z tego względu niezrozumiałe jest odniesienie w zakresie
perspektywy Ministerstwa Sprawiedliwości jedynie do polityki karnej. Takie ujęcie
jest wątpliwe z dwóch względów. Po pierwsze, MS nie tworzy polityki karnej – tworzy
ją ustawodawca, zaś MS pełni rolę inicjatora, a następnie wykonawcy tej polityki.
Po drugie, takie ujęcie zawęża zakres działalności MS koncentrując się jedynie na
najgłośniejszych (medialnych) doniesieniach w sprawach karnych. Szereg innych
dziedzin prawa ma wpływ na funkcjonowanie i wizerunek wymiaru sprawiedliwości.
14. Analiza przygotowanego materiału prowadzi do wniosku, że jest szereg czynników
o charakterze materialnym, które należy wziąć pod uwagę tworząc strategię wymiaru
sprawiedliwości.
15.
Jednym z nim jest kwestia polityki kadrowej w sądownictwie i prokuraturze (tak samo
istotna jak przywołana powyżej polityka karna). Stworzenie ram takiej polityki będzie
skutkowało stabilnością kadry zatrudnionej w wymiarze sprawiedliwości zarówno na
stanowiskach „orzeczniczych” (asesorzy prok., referendarze sądowi), pomocniczych
(asystenci) jak również administracyjnych. Jednym z elementów polityki kadrowej
jest również kwestia skuteczności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów. W
dalszym ciągu nieprawidłowo uregulowana jest kwestia delegacji sędziowskich i
prokuratorskich, które znacząco utrudniają prawidłowe zarządzanie kadrą.4
16. Drugim czynnikiem jest potrzeba stworzenia instytucji w wymiarze sprawiedliwości,
takich jak system biegłych sądowych (obecne szczątkowe regulacje w tym zakresie
pochodzą z lat 50-tych i nie stanowią spójnego systemu) – dobrze opłacanych i dobrych
jakościowo. Obecne regulacje powodują nadmierne koszty dla skarbu państwa nie
zawsze gwarantując prawo do rzetelnego procesu stronom postępowania.
17. Trzecim czynnikiem jest brak systemu pomocy prawnej z urzędu na etapie
przedsądowym, który bezpośrednio przekłada się na liczbę spraw kierowanych do
sądów, jakość wyroków oraz na perspektywę finansową (jeśli np. przy kosztach rzędu
300 zł za poradę prawną udałoby się uniknąć wieloletniego procesu na koszt Skarbu
Państwa).
18. Czwarty czynnik (kluczowy dla sprawności funkcjonowania prokuratury oraz
polityki karnej) to reforma policji – na potrzebę takiej reformy (niezbędnej dla
właściwego funkcjonowania prokuratury) wskazują autorzy opracowania „Obciążenie
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorów postępowaniami
przygotowawczymi w 2011 r.”5. Przykładowo w kręgach prawniczych zwraca się
ostatnio uwagę na problem dostępności do adwokata w ciągu pierwszych godzin po
zatrzymaniu podejrzanego. Przeprowadzenie w tym czasie przesłuchania bez obecności
adwokata może doprowadzić do nieważności całego procesu karnego. Stąd policja – w
niektórych aspektach – musi być uwzględniona w strategii.
19. W ocenie HFPC, w miernikach wyrażających perspektywę finansową należy
uwzględnić wymiar odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za błędy
popełnione w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W ramach takiego
miernika należy także wziąć pod uwagę wysokość regresów wobec indywidualnych
funkcjonariuszy publicznych.
20. Niestety, w strategii przedstawiono szereg nieadekwatnych (niewłaściwie
zdefiniowanych) mierników. Np. w odniesieniu do prokuratury, w ramach
perspektywy klienta, miernikiem realizacji celu 2. (zagwarantowania praw obywateli
w postępowaniu przygotowawczym) jest jedynie odsetek uwzględnionych skarg
na przewlekłość. Do tego wskaźnika należy dodać także mierniki dostępu do akt
postępowania oraz liczbę uwzględnianych zażaleń na umorzenie postępowania.
4
5
D. Sześciło, Delegowanie sędziów do Ministerstwa Sprawiedliwości. Problemy ustrojowe i praktyczne,
raport dostępny na stronie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/01/DawidSzescilo-Delegowanie-sedziow-do-Ministerstwa-Sprawiedlwosci_-Problemy-ustrojowe-i-praktyczneRAPORT1.pdf; K. Kremens, W. Jasiński, Obciążenie powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i
prokuratorów postępowaniami przygotowawczymi w 2011 r., opracowanie dostępne na stronie: http://ms.gov.pl/
pl/informacje/download,5175,0.html
Ibidem.
21. Z kolei w perspektywie rozwoju prokuratury nie jest właściwym miernikiem odsetek
jednostek, w których zmodernizowano sprzęt. Zdecydowanie lepszym wskaźnikiem
byłaby liczba przesłuchań na odległość lub liczba jednostek, w których stworzono
elektroniczny system akt prokuratorskich. Nie jest właściwym miernikiem liczba
przeszkolonych prokuratorów. Raczej należałoby analizować wskaźnik ile środków na
szkolenia zostało przeznaczonych na jednego pracownika prokuratury.
22. Przy obliczaniu wskaźników dotyczących kosztów i czasu postępowania sądowego
należy wyłączyć e-sądy (są to postępowania ograniczone do pewnej kategorii roszczeń,
które znacząco poprawiają statystyki i są prowadzone w oderwaniu od realiów
prowadzenia większości spraw cywilnych i wszystkich spraw karnych).
23. W odniesieniu do celów dotyczących sądownictwa, w perspektywie klienta jednym
z mierników powinna być ilość uwzględnionych wniosków o przyznanie pomocy
prawnej z urzędu oraz to ile zaplanowanych rozpraw się nie odbyło.
24.
W odniesieniu do funkcjonowania Centralnego Zarządu Służby Więziennej miernik
do osiągnięcia celu w ramach perspektywy klienta „zapewnienie humanitarnych
warunków w celach” przyjęto nieefektywny wskaźnik. Na humanitaryzm wykonywania
kary składa się wiele elementów – nie tylko przeludnienie6, lecz także częstotliwość
spacerów, poziom opieki medycznej, higieny.
25. Wskaźnik readaptacji osadzonych (cel 1, pkt a) wydaje się być zbyt uproszczony
i niewiele w istocie mówi o tym zjawisku. Zasadne byłoby uwzględnienie
przedterminowego zwolnienia do ogółu, w połączeniu z powrotnościa do przestępstwa.
Alternatywnie takim miernikiem mógłby być stosunek skazanych objętych
oddziaływaniem, którym przyznano warunkowe przedterminowe zwolnienie do
tych objętych oddziaływaniem, którzy nie dostali warunkowego przedterminowego
zwolnienia. Poza tym readaptacja powinna być mierzona na dwóch etapach przygotowania (np terapie antyalkoholowe) oraz jej efektów.
26. Przy zatrudnianiu skazanych konieczne jest jasne rozdzielenie zatrudnienia
odpłatnego i nieodpłatnego. Ta pierwsza wartość powinna być mierzona przede
wszystkim. Ponadto, w ocenie HFPC należy się zastanowić nad miernikiem
dostępności zatrudnienia. Nie wszyscy skazani wszak chcą pracować lub spełniają
warunki do pracy.
27. W odniesieniu do działalności Ministerstwa Sprawiedliwości, w kształtowaniu
efektywnej polityki karnej przyjęto niewłaściwy wskaźnik. Powrotność do przestępstwa
z punktu widzenia systemu powinna być mierzona recydywa penitencjarna, a nie ta
z 64 § 2 kodeksu karnego. Ponadto procentowy udział grzywny i kary ograniczania
wolności jest miernikiem który zależy od zbyt dużej ilości czynników - poziomu
przestępczości, jej rodzaju. Co więcej, na dostępność tego rodzaju kar wpływa także
dostępność kuratorów i pracy społecznie użytecznej. Już na etapie definiowania
mierników należy mieć na uwadze, że w Polsce nie funkcjonuje skuteczny system
organizowania prac społecznie użytecznych, co może wpływać na ich rzadkie
6
Strategia kształtuje standard przeludnienia w odniesieniu do normy kodeksowej, z pominięciem standardów
międzynarodowych, tj. 4 m2 – wyższych niż te wynikające z kodeksu karnego wykonawczego.
stosowanie, a tym samym na m.in. wymiar powracalności do przestępstwa oraz na
finanse publiczne i komunalne.
28. Z tego też względu, wątpliwości budzi przyjęty miernik „procentowego udziału
orzeczonej kary ograniczenia wolności i kary samoistnej grzywny wśród ogółu kar”
jako element kształtowania efektywnej polityki karnej. W ocenie, HFPC, warto wziąć
przy określaniu tego miernika procentu tych kar, które nie zostały następnie zamienione
na karę pozbawienia wolności.
29.
Już na obecnym etapie, jednym z elementów strategii powinna być wstępna ewaluacja
tego co zostało zawarte w raporcie Polsce 2030 jako zalecenia i rekomendacje. Nie jest
też jasna zależność między opiniowaną strategią wymiaru sprawiedliwości, a „Planem
działalności Ministra Sprawiedliwości na rok 2013 działu administracji rządowej
Sprawiedliwość”7.
30. Przy badaniu efektywności wymiaru sprawiedliwości należałoby uwzględnić dane
dot. jednego z unijnych mechanizmów z zakresu współpracy w sprawach karnych
i cywilnych (najlepiej inny niż ENA) oraz np. długość trwania postępowania na
podstawie Konwencji haskiej dot. uprowadzenia dziecka. Opiniowany dokument
w obecnej wersji całkowicie pomija fakt, iż wymiar sprawiedliwości w Polsce
uczestniczy w rozwiązywaniu sporów transgranicznych przy użyciu instrumentów
prawa Unii Europejskiej lub prawa międzynarodowego. Tymczasem wraz ze
wzrostem przemieszczających się obywateli polskich problemy dotyczące sprawnego
funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w kontekście transgranicznym będą
narastać. Z uwagi na szczególne zobowiązania międzynarodowe w tym zakresie,
kwestie implementacji tych instrumentów do prawa polskiego, jak również ich
praktyczne zastosowanie powinno być pilnie monitorowane.
Uwagi do „Głównych elementów strategii wymiaru sprawiedliwości” zostały przygotowane
przez dział prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i zredagowane
przez Barbarę Grabowską.
W imieniu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka,
dr Adam Bodnar
Wiceprezes Zarządu
7
http://bip.ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/kontrola-zarzadcza/download,2166,0.html