Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości

Grzegorz Samitowski1
Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości – zarys regulacji
1. Wprowadzenie
Uchwalona 1 lipca 2011 r. nowelizacja2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach3 (dalej: Ucpg) doprowadziła do istotnego przeobrażenia na rynku gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednym z istotnych
aspektów tej noweli jest daleko idąca przemiana uwarunkowań formalnych w zakresie prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych. Celem niniejszej pracy jest analiza tychże uwarunkowań i wyjaśnienie pojawiających się
wokół nich wątpliwości praktycznych.
2. Rodzaje podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli
nieruchomości
Ustawa o utrzymaniu czystości posługuje się pojęciem podmiotów odbierających
odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które obejmuje:
a) przedsiębiorców oraz
b) gminne jednostki organizacyjne.
Linia demarkacyjna między powyższymi kategoriami podmiotów wzbudza
w doktrynie uzasadnione wątpliwości. Zasadniczym zagadnieniem jest sposób kwalifikacji spółek komunalnych w obrębie wskazanych kategorii.
Według poglądu prezentowanego przez W. Radeckiego, nie jest możliwe zaliczanie spółek komunalnych w poczet gminnych jednostek organizacyjnych4. Autor ten
1
3
4
2
Wiceprezes POLINVEST Sp. z o.o.
Dz.U. z 2011 r., nr 152, poz. 897, z późn. zm.
Tekst jedn., Dz.U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm.
W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 262.
53
G rzegorz Samitowski
motywuje to stanowisko treścią nowelizacji Ucpg dokonaną ustawą z dnia 29 lipca
2005 r. Nowela ta doprowadziła do usunięcia zdania drugiego z art. 7 ust. 5, który
przed zmianą brzmiał:
Gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki
wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń. Gminną jednostką organizacyjną
w rozumieniu przepisu jest także spółka prawa handlowego, w której gmina posiada przeważające udziały.
Zbieżne stanowisko prezentuje M. Górski5, który kwalifikację spółki komunalnej
do kategorii przedsiębiorców wywodzi z samej definicji przedsiębiorcy zawartej
w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej6.
Ostrożniejsze stanowisko w tej kwestii zajmuje B. Rakoczy7, zauważając, iż spółka prawa handlowego nie musi – zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych8 – być powołana do prowadzenia działalności gospodarczej. Prawnie dopuszczalne jest bowiem funkcjonowanie takiej spółki również w celu innym niż
taka działalność. Dla B. Rakoczego jest to argument za włączeniem (choć nie bez
zastrzeżeń) spółek komunalnych do grona gminnych jednostek organizacyjnych
w rozumieniu Ucpg.
Zagadnienie to nie posiada jedynie teoretycznego waloru. Z art. 6 ust. 1 Ucpg
można bowiem wywieść, iż gminne jednostki organizacyjne nie są zobowiązane do
uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości (co jednakże nie zwalnia ich z obowiązku
spełniania wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne
od właścicieli nieruchomości). Prowadzenie działalności bez uzyskania wpisu do rejestru, gdy był on wymagany, rodzi konsekwencje, o których mowa w art. 72 ust. 1
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (brak możliwości
uzyskania wpisu przez 3 lata). Analiza zachowania gmin wdrażających systemy gospodarowania odpadami komunalnymi ukazuje, iż spółki komunalne traktowane są
praktycznie bez wyjątków jako przedsiębiorcy w rozumieniu Ucpg, czego potwier-
5
M. Górski, Gminne jednostki organizacyjne w świetle znowelizowanej ustawy, „Przegląd Komunalny”
2011, nr 10, s. 18–20.
6
Tekst jedn., Dz.U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.
7
B. Rakoczy, Utrzymanie czystości i porządku w gminie w polskim prawie, Warszawa 2013, s. 187–188.
8
Tekst jedn., Dz.U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037, z późn. zm.
54
Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli...
dzeniem jest ich obecność w rejestrach prowadzonych przez organy wykonawcze
macierzystych gmin.
Nie ujmując racji zastrzeżeniom B. Rakoczego, funkcjonujące rozwiązanie należy
uznać za uzasadnione. Wynika to choćby z istotnych zagadnień ustrojowych regulujących funkcjonowanie gminnych jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych. Nie da się w praktyce utożsamić pozycji jednostek „gminnych” w całym tego słowa znaczeniu, tj. samorządowych zakładów budżetowych i jednostek budżetowych
czerpiących swój byt w sposób bezpośredni z pozostawania w ramach osobowości
prawnej gminy, ze spółkami z udziałem gminy, które to spółki stanowią odrębne od
gminy osoby prawne i mają obowiązek prowadzenia własnej strategii, nie zawsze
w pełni zgodnej z bieżącą polityką gminy (szczególnie widoczne jest to w przypadku spółek międzygminnych, w których gminy-wspólnicy dysponujące mniejszościowym udziałem mogą być faktycznie pozbawione wpływu na funkcjonowanie spółki).
Tym niemniej, należy zgodzić się, iż de lege ferenda pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej powinno uzyskać jednoznaczny desygnat, usuwający wątpliwości terminologiczne wokół tego zagadnienia.
3. Reglamentacja działalności polegającej na odbieraniu odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości
3.1. Rodzaje reglamentacji
Reglamentacja działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest w ramach niniejszej pracy rozumiana szeroko, tj. obejmuje:
a)reglamentację sensu stricto, polegającą na obowiązywaniu przepisów nakazujących uzyskanie odpowiednich dokumentów administracyjnych lub podjęcie
skonkretyzowanych działań formalnych umożliwiających rozpoczęcie prowadzenia działalności;
b)reglamentację sensu largo, polegającą na obowiązywaniu przepisów bezpośrednio lub pośrednio wpływających na sposób funkcjonowania podmiotu na rynku,
w tym na skalę prowadzonej działalności.
3.2. Reglamentacja sensu stricto
Jak wskazano powyżej, działalność polegająca na odbieraniu odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości stanowi działalność regulowaną (dotyczy to podmiotów
kwalifikowanych jako przedsiębiorcy w rozumieniu Ucpg). Wskazany sposób reglamentacji zastąpił dotychczasowy obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie
takiej działalności. W opinii doktryny, działalność regulowana stanowi niższy stopień
55
G rzegorz Samitowski
reglamentacji niż zezwolenie9. Powstaje wobec tego pytanie – jaki był motyw złagodzenia wymogów względem przedsiębiorców odbierających odpady komunalne?
Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu nowelizacji Ucpg z 25 listopada
2010 r.10,
[…] wprowadzenie rejestru działalności regulowanej ma przyczynić się do zwiększenia wolności działalności gospodarczej w Polsce w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ponieważ uzyskanie wpisu
do rejestru działalności regulowanej jest łatwiejsze niż uzyskanie zezwolenia na
odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, gdyż organ
rejestrowy nie będzie sprawdzał zgłoszonych danych, informacji i dokumentów
przed dokonaniem wpisu do rejestru, a może je sprawdzać dopiero ex post.
Uzasadnienie to wydaje się niewystarczające. W szczególności nie odnosi się ono do
kluczowego dla zagadnienia reglamentacji art. 22 Konstytucji RP11. W myśl powołanego przepisu, „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko
w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Z przytoczonej zasady
wynika, iż motywem dla reglamentacji danej dziedziny musi być istotna potrzeba społeczna, kwalifikowana jako ważny interes publiczny. To właśnie konieczność ochrony
fundamentalnych potrzeb społecznych, takich jak np. bezpieczeństwo energetyczne
czy ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem, daje podstawę do ustanowienia
reglamentacji w pewnym obszarze. Wydaje się jednak, iż konstytucyjny przepis powinien być rozumiany w taki sposób, iż charakter korelacji chronionej wartości z interesem
publicznym wiąże ustawodawcę nie tylko w kwestii ustanowienia reglamentacji jako
takiej, lecz ponadto w zakresie stopnia tejże reglamentacji. Trudno byłoby bowiem wyinterpretować z art. 22 Konstytucji RP, iż istnieje podstawa do jednakowo restrykcyjnego
regulowania np. rynku energetycznegoi przewozów taksówkowych.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, można nabrać uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy zaistniały odpowiednie przesłanki wynikające z ważnego interesu publicznego do tego, by obniżyć stopień reglamentacji działalności omawianej
w niniejszej pracy. Jest to tym bardziej wątpliwe, jeśli weźmie się pod uwagę fakt,
iż np. działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu
nieczystości ciekłych, również regulowana Ucpg, nie została w ramach nowelizacji
objęta obniżeniem stopnia reglamentacji. Można zadać pytanie – czyżby opróżnianie
9
C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, Warszawa 2011, s. 52.
http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/3CA1250258CBA9D3C12577ED003C38F7/$file/3670.pdf
[16.07.2013].
11
Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.
10
56
Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli...
zbiorników bezodpływowych było działalnością istotniejszą z punktu widzenia interesu publicznego? Trudno byłoby znaleźć przekonywającą argumentację dla takiego
stanowiska, zwłaszcza w kontekście ciążących na Rzeczpospolitej Polskiej zobowiązań co do radykalnej zmiany zasad gospodarowania odpadami komunalnymi,wynikających z dyrektyw unijnych.
Kontynuując zagadnienie reglamentacji sensu stricto, należy wskazać na wynikający z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach12 obowiązek uzyskania wpisu do
rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, w zakresie transportu odpadów. Do czasu utworzenia stosownych rejestrów przez marszałków województw (art. 234 ust. 1 ustawy o odpadach
wyznacza marszałkom 36-miesięczny okres przejściowy), możliwe jest prowadzenie
tej działalności w oparciu o dotychczasowe lub nowo uzyskane zezwolenia na transport odpadów.
Odbieranie odpadów komunalnych jest ponadto uzależnione od posiadania zaświadczenia na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy w rozumieniu ustawy z dnia
6 września 2001 r. o transporcie drogowym13. Wynika to z art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, który to przepis odsyła w przypadku świadczenia usług polegających
na przewozie odpadów komunalnych do przepisów dotyczących niezarobkowego
przewozu drogowego.
3.3. Reglamentacja sensu largo
Jak wskazano powyżej, podmiot prowadzący działalność polegającą na odbieraniu
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości związany jest nie tylko typowymi instrumentami reglamentacji, lecz podlega także ograniczeniom specyficznym dla
tej branży, w istotnej mierze wynikającym z nowelizacji Ucpg.
Kluczowy wpływ na charakter tych „atypowych” ograniczeń ma działalność
uchwałodawcza rady gminy. Organ ten dysponuje daleko idącymi uprawnieniami do
kształtowania rynku odbierania odpadów komunalnych, co wyraża się m.in. w upoważnieniach do podjęcia:
a) uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne
(art. 6c ust. 2 Ucpg),
b) uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospoda12
Dz.U. z 2013 r., poz. 21.
Tekst jedn., Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, z późn. zm.
13
57
G rzegorz Samitowski
rowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości
opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3 Ucpg),
c) regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 1 Ucpg),
d) uchwały w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych (art. 6 ust. 2).
Najdalej idące konsekwencje dla kształtu gminnego rynku odbierania odpadów
komunalnych wynikają niewątpliwie z pierwszej z wymienionych uchwał. W przypadku braku jej podjęcia, rynek ten ma w zasadniczej części charakter otwarty (w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują
mieszkańcy, a powstają odpady komunalne) i jest dostępny dla wszelkich przedsiębiorców uwidocznionych w rejestrze oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Jedynym ograniczeniem z zakresu reglamentacji sensu largo jest w takim przypadku
treść uchwały w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, iż pojęcie „opłata” jest w tym kontekście
nieprawidłowe i odnosi się w praktyce do ceny (brak w tym zakresie jednolitości pojęć ustawowych, gdyż w zbliżonym art. 6r ust. 4 Ucpg mowa jest o cenach za usługi
dodatkowe świadczone przez gminę).
Więcej uwagi należy jednakże poświęcić konsekwencjom wynikającym z brzmienia uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W początkowym etapie wdrażania gminnych
systemów gospodarowania odpadami komunalnymi wychodzono z założenia, iż zadaniem gminy jest odbieranie wszelkich odpadów komunalnych wytwarzanych na
jej terenie, tj. wszelkich ich rodzajów, w nieograniczonej ilości. To założenie zostało
zweryfikowane w oparciu o przygotowywane przez gminy analizy kosztów wdrażanych systemów. Dostrzeżono bowiem bardzo znaczące różnice cenowe dotyczące
w szczególności usług zagospodarowania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych, co wymusiło przyjęcie bardziej wyważonych założeń co do zakresu usługi,
uwzględniających konieczność utrzymania kosztów gminnych systemów na poziomie możliwym do sfinansowania ze środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy tu wskazać na podobieństwo tego procesu
do prowadzonych przez Komisję Europejską oraz Inicjatywę JASPERS tzw. analiz affordability, w ramach których organizacje te wyznaczyły pożądany maksymalny poziom
dochodu rozporządzalnego przeznaczanego przez dane gospodarstwo domowe na
poniesienie wydatków związanych z usługami bytowymi14.
14
Metodologia wyznaczania poziomu affordability jest powszechnie stosowana w ramach oceny dokumentacji aplikacyjnej dotyczącej dofinansowania budowy instalacji do zagospodarowania odpadów
58
Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli...
W efekcie zarysowanego powyżej procesu oraz z uwagi na treść upoważnienia do
wydania uchwały (przewidującego konieczność wyznaczenia konkretnej ilości odbieranych odpadów oraz częstotliwości ich odbioru), brzmienie uchwał w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych wskazuje nierzadko na ograniczony zakres strumienia odpadów komunalnych,
który gmina ma obowiązek odbierać w zamian za uiszczaną opłatę. W szczególności,
powszechnie ograniczenia te dotyczą zasad odbioru odpadów zielonych, budowlanych i rozbiórkowych oraz wielkogabarytowych (częstokroć odpady te albo nie są
objęte zakresem usługi, albo też ich odbiór został ustalony na poziomie minimalnym,
z bardzo rzadką częstotliwością). W niektórych przypadkach zastosowano rozwiązanie,
zgodnie z którym usługi, które z przyczyn finansowych nie znalazły się w koszyku usług
objętych powszechną opłatą, przewidziano w uchwale w sprawie usług dodatkowych
(art. 6r ust. 4 Ucpg). Na tym tle zaistniała wątpliwość, czy w zakresie usług nieobjętych
koszykiem „podstawowym” (w tym przede wszystkim w zakresie usług dodatkowych)
możliwe jest prowadzenie działalności przez dowolny podmiot odbierający odpady
komunalne, który spełnia obowiązki wynikające z reglamentacji sensu stricto. Analiza
przepisów wskazuje, iż brak jest argumentów za tym, by w przedmiocie takich usług
rynek miał charakter zamknięty15. W szczególności nie ma podstaw do tego, by uznawać istnienie szczególnych uprawnień (monopolu prawnego16) podmiotu, który zawarł
z gminą umowę na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych.
Nie zmienia to jednakże faktu, iż rynek odbierania odpadów komunalnych (szczególnie
w przypadku gmin o umiarkowanej wielkości, niepodzielonych na sektory) wykazuje
w nowych uwarunkowaniach podatność na występowanie monopolu naturalnego, rozumianego jako sytuacja, w której z uwagi na uwarunkowania rynkowe, funkcjonowanie więcej niż jednego podmiotu na danym rynku, nie przyczyniłoby się do obniżenia
cen, ponieważ nakłady związane z wejściem na rynek przez podmiot inny niż monokomunalnych ze środków europejskich. Doświadczenia samorządów aplikujących o te środki miały niewątpliwy wpływ na sposób wyznaczania poziomu kosztów gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi.
15
W ramach Ucpg ustawodawca posługuje się kategorią „podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy nie działają na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f
ust. 1, i nie świadczą takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2”. Brak
argumentów za tym, by do takich podmiotów zaliczać jedynie podmioty świadczące usługi właścicielom
nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w przypadku braku podjęcia uchwały, o której
mowa w art. 6c ust. 2 Ucpg.
16
Zgodnie z charakterystyką monopolu prawnego autorstwa prof. Kazimierza Strzyczkowskiego, istotą monopolu naturalnego jest to, że na rynku mogłaby zaistnieć potencjalna konkurencja, ale z mocy
przepisu prawnego inne podmioty niż monopolista zostają pozbawione możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.
59
G rzegorz Samitowski
polista są nieproporcjonalnie wysokie17. Oznacza to, iż co prawda w przypadku każdej
gminy można mówić o pewnym zakresie wolnego rynku w przedmiocie odbierania
odpadów (w części nie objętej uchwałą w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu
świadczenia usług, np. w zakresie większej ustanowiona uchwałą częstotliwości odbierania odpadów zmieszanych, wielkogabarytowych itd.), jednakże z uwagi na rozmiar
usług w ten sposób świadczonych, jest prawdopodobne, iż ten obszar rynkowy stanie
się raczej domeną podmiotów odbierających odpady na zlecenie gminy, jako że będą
one dysponowały przewagą konkurencyjną, wynikającą z obecności na rynku zasadniczych usług (stała dostępność parku maszynowego, bieżąca informacja o potrzebach
klientów w związku ze świadczeniem cyklicznej usługi na rzecz gminy).
Niezależnie od powyższego, podkreślić należy prawną możliwość funkcjonowania
wolnej konkurencji w zakresie odbierania odpadów komunalnych również po efektywnym wdrożeniu systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, tj. po zawarciu
stosownych umów z podmiotami odbierającymi przez gminy. W tym kontekście, brak
jest uzasadnienia dla przypadków ograniczania swobody prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, które wynikają niekiedy z zapisów regulaminów utrzymania
czystości i porządki na terenie gminy. Co istotne, przedmiotem regulaminu są zasady
gromadzenia i pozbywania się wszelkich odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy, nie zaś tylko tych, które zostały objęte uchwałą w sprawie szczegółowego
sposobu i zakresu świadczenia usług (tj. de facto objętych usługą podmiotu, z którym
gmina zawarła odpowiednią umowę). Dlatego też, za niezgodne z istotą regulaminu
oraz za ograniczające swobodę działalności gospodarczej uznać można m.in.:
a) § 7 Uchwały Nr XLIV/679/VI/2013 Rady Miasta Poznania z dnia 8 stycznia 2013 r.
w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania: „Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do korzystania z usług
podmiotu uprawnionego wybranego w drodze przetargu przez Związek Międzygminny «Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej» na świadczenie
usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej”,
b) § 10 ust. 1 Uchwały Nr XXII/447/12 Rady Miasta Gdyni z dnia 29 sierpnia 2012 r.
w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni:
„Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pozbywają się
z terenu nieruchomości komunalnych odpadów zmieszanych w sposób obejmujący gromadzenie odpadów w pojemnikach i przekazywanie przedsiębiorcy wpi17
M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 301–302.
60
Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli...
sanemu do rejestru działalności regulowanej, z którym gmina podpisała umowę
na odbieranie i zagospodarowanie odpadów”.
Powyższe zapisy odzwierciedlają sytuację rynkową charakterystyczną dla monopolu prawnego, który – jak wskazano powyżej – nie występuje w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto, zawarto w nich odniesienie jedynie
do podmiotów posiadających wpis do rejestru działalności regulowanej, co również
prowadzi do ograniczenia dostępu do rynku, dotyczącego gminnych jednostek organizacyjnych, niezobligowanych do uzyskania takiego wpisu.
Należy wskazać na dalszą negatywną konsekwencję wynikającą z zamieszczania
tego rodzaju zapisów w regulaminie. Wiąże się ona z dyscyplinującą funkcją tego
aktu prawnego. W związku z faktem, iż regulamin stanowi zbiór obowiązków, które
mają prowadzić do uzyskania zadowalającego poziomu czystości i odpowiedniego
stanu sanitarnego na terenie gminy, jego nieprzestrzeganie – jako mogące skutkować obniżeniem jakości życia na obszarze gminy – penalizowane jest na podstawie
art. 10 ust. 2a Ucpg („karze określonej w ust. 2 [karze grzywny – G.S.] podlega także
ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie”).W tym kontekście
zawieranie w regulaminie zapisów ograniczających prawnie dozwoloną konkurencję
posiada negatywny oddźwięk, ponieważ powinno de facto prowadzić do poniesienia
odpowiedzialności wykroczeniowej przez klienta usług podmiotu innego, niż wybrany przez gminę w postępowaniu przetargowym.
4. Odbieranie odpadów komunalnych z terenów publicznych
Zagadnieniem wymagającym szczególnej analizy jest kwestia interpretacji wymagań
w zakresie prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych
z tzw. terenów publicznych. Źródłem praktycznych wątpliwości w tej materii jest brak
jednoznacznej regulacji co do statusu terenów publicznych w ramach gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 Ucpg, gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.
Niezależnie od tego, zgodnie z pkt. 11, gminy
[…] zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli
nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu
pojemnikach ustawionych na chodniku.
61
G rzegorz Samitowski
Drugi z przywołanych przepisów obowiązywał również przed nowelizacją Ucpg
z 2011 r., umożliwiając gminom (bezpośrednio lub przez jednostki organizacyjne zarządzające drogami18) zawieranie umów dotyczących odbierania odpadów komunalnych z koszy ulicznych, parków i tym podobnych terenów. Realizowanie obowiązku
odbierania odpadów z tego rodzaju obszarów nie jest zależne od podjęcia przez radę
gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 Ucpg, stąd dominuje interpretacja,
zgodnie z którą tereny publiczne nie wchodzą w zakres systemu gospodarowania
odpadami komunalnymi.
Analizując to zagadnienie należy ponadto zwrócić uwagę na konstrukcję art. 5
Ucpg, umieszczonego w rozdziale o nieuzasadnionej nazwie „obowiązki właścicieli
nieruchomości”. Można zauważyć, iż o ile art. 5 ust. 1 faktycznie odnosi się do obowiązków właścicieli nieruchomości, o tyle art. 5 ust. 5 stanowi o obowiązkach gminy
w zakresie utrzymania czystości na „terenach innych niż wskazane w ust. 1-4”. Prowadzi to do wniosku, iż w ramach Ucpg dany teren nie musi posiadać statusu „nieruchomości”, skoro ostatni ze wskazanych przepisów wprost mówi o innych niż nieruchomości terenach19. Wydaje się, iż istnieją przesłanki do tego, by za „inne tereny”
w rozumieniu art. 5 ust. 5 Ucpg uznać wskazane powyżej tereny publiczne. Wynika to
m.in. z rozróżnień przyjętych w ramach upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W tym zakresie należy wskazać m.in. na
następujące przepisy:
a) art. 4 ust. 2 pkt 3 Ucpg, zgodnie z którym w ramach regulaminu ustala się wymagania w zakresie „częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego”,
b) art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg, zgodnie z którym w ramach regulaminu ustala się wymagania w zakresie „rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych
do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach
publicznych”.
18
W przypadku takich jednostek należy ponadto wskazać na szczególne obowiązki wynikające z art.
5 ust. 4 Ucpg.
19
Uniemożliwia to uznanie, iż pojęcie „nieruchomości” na gruncie Ucpg powinno być rozumiane zgodnie z art. 46 § 1 KC („nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot
własności [grunty], jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na
mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności”). Przemawia za tym
fakt, iż kodeksowe pojęcie nieruchomości przewiduje, iż każdy teren stanowi nieruchomość, tj. stanowi część powierzchni ziemskiej oraz odrębny przedmiot własności. To ostatnie wynika z braku regulacji
umożliwiającej uzyskanie przez nieruchomość statusu „niczyjej” (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, Komentarz do artykułów 1-44910, t. I, Warszawa 2011, s. 260).
62
Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli...
Przyjęcie, iż Ucpg dopuszcza istnienie innych terenów niż nieruchomości, rodzi
specyficzną konsekwencję dla rynku odbierania odpadów komunalnych z terenu
gminy. Wynika ona z faktu, iż określone we wskazanej ustawie ograniczenia w zakresie prowadzenia takiej działalności dotyczą (zgodnie z terminologią ustawową)
podmiotów odbierających odpady od właścicieli nieruchomości. Skoro zatem tereny publiczne nie są klasyfikowane jako nieruchomości, w stosunku do podmiotów
świadczących na ich obszarze usługi nie powinny obowiązywać reguły dotyczące
podmiotów świadczących usługi dla właścicieli nieruchomości. Konsekwencja taka,
z pewnością daleka od intencji ustawodawcy, stanowi istotną lukę prawną, która de
lege ferenda powinna zostać uzupełniona kompleksową regulacją w zakresie statusu
prawnego terenów publicznych na gruncie Ucpg.
5. Zakończenie
W ramach niniejszej pracy pokrótce omówiono zasadnicze uwarunkowania w zakresie prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości. Jak wskazano, działalność ta podlega reglamentacji sensu
stricto, przejawiającej się w konieczności uzyskania odpowiednich dokumentów administracyjnych lub podjęcia wskazanych w przepisach czynności umożliwiających
rozpoczęcie działalności, jak również obwarowana jest ograniczeniami wynikającymi
z reglamentacji sensu largo, która w sposób pośredni oddziałuje na charakter gminnego rynku odbierania odpadów komunalnych.
Podstawowym wnioskiem, który nasuwa się z analizy zagadnienia omawianego
w niniejszej pracy, jest spostrzeżenie, iż obowiązująca regulacja prawna dotycząca
omawianej działalności wymaga stosownych uzupełnień, precyzujących zarówno
sposób wypełniania obowiązków przez podmioty odbierające odpady komunalne,
jak i sposób konstruowania przez rady gminlokalnych prawnych dla gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi.