Gmina musi mieć prawo do gruntu, jeśli droga ma być publiczna

Gmina musi mieć prawo do gruntu, jeśli droga ma być publiczna
Rzeczpospolita, komentarz Katarzyny Paczuskiej-Tokarskiej
Naczelny Sąd Administracyjny. Z ustawy o drogach publicznych (art.2a ust. 2 w związku z art. 2 ust.
1 oraz art. 1) wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy. Uchwała o zaliczeniu drogi do
publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez
podmiot publicznoprawny.
Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Podjęcie przez radę gminy
uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę
prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Uchwała, która zalicza do dróg gminnych
drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób obowiązujące przepisy, co jest podstawą do
stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2016 r. NSA wyjaśnił przy tym, że przepis art.
103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną stanowiący, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999
r. drogami gminnymi, w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratoryjny,
dostosowawczy, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy „uwłaszczenia” gminy gruntem
stanowiącym drogę gminną. Nabycie własności takiej nieruchomości następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia
1999 r. dopiero w razie wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a art. 103 ust. 2 w związku z art. 73 ust.
3 ww. ustawy dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie
art. 73 ust. 3.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W styczniu 2015 r. skarżący wezwali Radę miasta
stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXXVII/846/2004z 16 września 2004 r. w
sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych, polegającego na zaliczeniu
ulicy L. w Warszawie do kategorii dróg gminnych. Skarżący podnieśli, że uchwała została wydana z
naruszeniem przepisów prawa, ponieważ część działek składających się na ulicę L. stanowi ich własność, nie
zaś własność gminy. Następnie w lutym 2015 r. współwłaściciele działek złożyli skargę na ww. uchwałę.
Wyrokiem z 3 listopada 2015 r. (sygn.akt VII SA/Wa590/15)Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
oddalił skargę współwłaścicieli działek. Zdaniem WSA w obowiązującym stanie prawnym mogą istnieć
sytuacje, w których dane drogi będą posiadały prawnoadministracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo
nieprawidłowego stanu prawnocywilnego gruntów, na których te drogi są zlokalizowane, czyli braku prawa
własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, zdaniem
WSA, legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebieganie nie
jest konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii
dróg gminnych.
NSA nie podzielił powyższych wywodów sądu I instancji z przyczyn przytoczonych powyżej. Dodatkowo NSA
zauważył również, że zaskarżona uchwała z 16 września 2004 r. była już przedmiotem zaskarżenia i wyrokiem
WSA w Warszawie z 30 grudnia 2014 r. (sygn.akt VII SA/Wa1006/14)utrzymanym w mocy przez NSA dnia 3
lipca 2015 r. (sygn.akt I OSK 796/15) stwierdzono jej nieważność w części dotyczącej innej działki stanowiącej
część tej samej ulicy L. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 3 lipca 2015 r. akceptujący stanowisko
zajęte przez WSA w Warszawie w wyroku z 30 grudnia 2014 r., z mocy art. 170 prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi wiązał także w sprawie zakończonej komentowanym wyrokiem z 2 czerwca 2016 r.
Skoro w odniesieniu do tej samej uchwały, a nawet w odniesieniu do tej samej ulicy L., sądy administracyjne
wyraziły pogląd, według którego, droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg
gminnych, to jest to pogląd wiążący. W rezultacie, również w tym aspekcie należało, według NSA, przyjąć, że
uchwała, którą zalicza się drogę do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny
sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.
Wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 179/16
Komentarz Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak Orzeczenie
koresponduje z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, według którego z przepisów
ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej)powinna być
poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie
odwrotnie (por.np. wyrok NSA z 28 maja 2009 r.; sygn. akt: I OSK 148/09, 29 lutego 2012 r., sygn.. II OSK
2441/10,3 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 796/15). Jest to pogląd słuszny. Postępowanie w sprawie zaliczania
dróg do kategorii dróg publicznych gminnych reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z tą ustawą do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę
gminną, a zaliczenie następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu
powiatu (por.art. 7 ust. 1 i 2). Przede wszystkim jednak, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą
publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać
każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach
publicznych lub innych przepisach szczególnych. Do argumentacji NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z 2
czerwca 2016 r. można więc dołożyć jeszcze ten argument, że zgodnie z art. 140 k.c.,w granicach określonych
przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy
zgodnie ze społeczno-gospodarczymprzeznaczeniem swego prawa. Prawo własności należy do kategorii praw
podmiotowych bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich, które nakłada na osoby inne niż właściciel
obowiązek nieprzeszkadzania uprawnionemu w wykonywaniu prawa własności, chyba że zezwala na to przepis
ustawy lub treść stosunku prawnego (np.umowa zawarta z właścicielem). W wypadku, gdy obowiązek
nieingerowania w wykonywanie prawa przez właściciela, zostanie naruszony, właścicielowi przysługuje
roszczenie mające na celu ochronę naruszonego prawa. Także zatem z treści przepisów prawa cywilnego,
regulujących prawo własności wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych. Słusznie
ponadto zwrócił uwagę NSA, że w sytuacji, gdy sądy administracyjne wyraziły pogląd, według którego, droga,
która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych, to był to dla WSA pogląd wiążący,
gdyż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w
odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak
stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zwraca przy tym uwagę, że WSA przyznał, że znane jest mu
orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób
fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy
uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności
do gruntów, po których droga taka przebiega. Poglądu tego jednak WSA nie podzielił.