aktywność regulacyjna państwa a potencjał rozwojowy gospodarki

AKTYWNOŚĆ REGULACYJNA PAŃSTWA
A POTENCJAŁ ROZWOJOWY GOSPODARKI
pod redakcją naukową
Adama P. Balcerzaka i Michała Moszyńskiego
Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Toruniu
Toruń 2009
Recenzent:
Dr hab. Barbara Polszakiewicz, prof. UMK
Korekta:
Michał Moszyński
Projekt okładki:
Jarosław Cholewiński
©Copyright by Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Toruniu
ISBN 978-83-62049-01-1
Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Toruniu
ul. Kopernika 21
87-100 Toruń
Tel. 0 793 370 619
e-mail: [email protected]
www.pte.umk.pl
Drukarnia cyfrowa UMK: ul. Gagarina 5, 87-100 Toruń
Rozdział 4
Michał Moszyński
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
– analiza porównawcza wybranych krajów
OECD
Wprowadzenie
Problematyka instytucji i szeroko pojętej regulacji rynku pracy oraz ich
powiązań z makroekonomicznymi wynikami gospodarek stanowi ciekawy
i zarazem kontrowersyjny temat. Niektórzy badacze są zdania, że regulacje, głównie te chroniące zatrudnienie, hamują proces kreatywnej destrukcji i w konsekwencji – spowalniają wzrost gospodarczy.1 Inni – wręcz przeciwnie – argumentują, że porównania międzynarodowe nie pozwalają zauważyć wpływu regulacji stosunków pracy na wzrost.2
Niniejszy rozdział wpisuje się w tę dyskusję. Jego celem jest próba spojrzenia na zagadnienia regulacji rynku pracy z perspektywy ich wpływu na
wzrost gospodarczy, zarówno na płaszczyźnie teoretycznej, jak i na podstawie konfrontacji wyników gospodarek krajów rozwiniętych.
W pierwszej – teoretycznej – części rozdziału dokonany zostaje krótki
przegląd miejsca i roli zasobów pracy w koncepcjach wzrostu gospodarczego. Ponadto przybliżone zostają argumenty, formułowane przez
ekonomistów, uzasadniające konieczność podjęcia przez państwo regulacji
rynku pracy. W dalszej kolejności omówiono modele regulacji, występujące w krajach rozwiniętych, oraz zaprezentowano klasyfikacje państw ze
względu na różnice w stopniu uregulowania rynku pracy.
Druga część rozdziału koncentruje się na związkach pomiędzy regulacjami rynku pracy a efektywnością ekonomiczną. Wskazany zostaje – mię1
R.J. Caballero i in., Effective Labor Regulation and Microeconomic Flexibility, „NBER
Working Paper” 2004, nr 10744.
2
R.B. Freeman, Labor Regulations, Unions, and Social Protection in Developing Countries: Market Distortions or Efficient Institutions?, „NBER Working Paper” 2009, nr 14789.
142
Michał Moszyński
L
dzy innymi – wpływ rozwiązań legislacyjnych na elastyczność rynku pracy
i kształtowanie bodźców na poziomie mikroekonomicznym. Następnie, już
na płaszczyźnie makroekonomicznej, uwaga ogniskuje się na różnicach
w tempie wzrostu gospodarczego pomiędzy USA a Europą. Odmienne wyniki gospodarek analizowane są przez pryzmat determinantów wzrostu
związanych z czynnikiem pracy.
4.1. Zasoby pracy jako czynnik wzrostu gospodarczego
Ekonomiści, począwszy od A. Smitha, badają naturę i przyczyny bogactwa narodów. Problematyka wzrostu gospodarczego jest niezwykle absorbująca, co obrazowo określił R. Lucas, wybitny teoretyk zagadnień wzrostu: „jak się zacznie myśleć o wzroście gospodarczym, to trudno myśleć
o czymś innym”.3
Badacze swe rozważania opierają najczęściej na funkcjach produkcji,
które w syntetyczny sposób opisują zależność między nakładami a wynikami. Najpowszechniej wykorzystywana w ekonomii postać bierze pod
uwagę dwa czynniki: pracę i kapitał. Funkcja ta, zwana funkcją Smitha, była
oparciem dla klasyków – Say’a i Milla, jak i dla przedstawicieli szkoły neoklasycznej, na czele z R. Solowem, twórcą nowoczesnej teorii wzrostu. Praca stanowi również podstawowy czynnik w innych, alternatywnych koncepcjach teorii wzrostu. Warto wspomnieć, że przyrost liczby ludności bywa też postrzegany jako bariera dla długookresowego powiększania produktu. Najdobitniej obrazują to poglądy nawiązujące do maltuzjańskiej zasady ludnościowej.4
Wedle paradygmatu neoklasycznego praca – obok kapitału – determinuje wielkość produkcji (schemat 4.1.). Wolumen pracy w gospodarce zależy od liczby pracobiorców oraz liczby przepracowanych przez nich godzin. Przyrost zatrudnienia w skali makroekonomicznej, np. wskutek
zwiększenia stopy aktywności zawodowej kobiet, wyzwala wzrost gospodarczy. Obserwowany w długim okresie spadek przeciętnej liczby godzin
poświęcanych pracy w krajach rozwiniętych powinien działać w kierunku
jego osłabienia. Zwiększanie łącznej produkcji w drodze zwiększania na3
R.E. Lucas, Lectures on Economic Growth, Cambridge, MA: Harvard University Press,
2002, s. 21.
4
Problematykę granic wzrostu w różnych koncepcjach teoretycznych zwięźle
omówiono w pracy: R. Bartkowiak, Granice wzrostu gospodarczego a rozwój ekonomii.
Wybrane zagadnienia ekonomii neoklasycznej i ekonomii rozwoju, Oficyna Wydawnicza
SGH, „Monografie i Opracowania”, Warszawa 2005.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
143
kładów – wzrost ekstensywny – jest prosty do wyjaśnienia. Dużo ciekawszą
kwestię przedstawia zwiększanie efektywności wykorzystania zasobów.
Schemat 4.1. Czynniki wzrostu w neoklasycznej funkcji produkcji
Wytworzona
produkcja
Kapitał
(budynki, maszyny,
infrastruktura, itp.)
Praca
(pracownicy,
godziny pracy)
Całkowita produktywność
czynników
(wiedza techniczna, instytucje, itp.)
Źródło: opracowanie własne.
Wszystkie inne czynniki, które określają możliwości produkcyjne gospodarki, zebrane są w kategorii „całkowita produktywność czynników”
(total factor productivity – TFP). Mówi ona o efektywności, z jaką łączone
są nakłady w procesie wytwórczym. W tym zbiorze zmiennych obecność
czynnika ludzkiego przejawia się w formie wiedzy technicznej, w poziomie
edukacji, kwalifikacjach. Oczywiście możliwe jest uwzględnienie tych wielkości jako kolejnej zmiennej, którą często określa się mianem „kapitału
ludzkiego”. Pojęcie to według jego twórcy, noblisty T. Schulza, pozwala lepiej zrozumieć różnice stopnia rozwoju pomiędzy krajami, których tradycyjna ekonomia nie potrafi w pełni wyjaśnić.
Ważną zmienną, która w istotny sposób wpływa na funkcjonowanie
systemu gospodarczego i wyniki danej gospodarki jest otoczenie instytucjonalne. Jak trafnie zauważają K. Hoffa i J. Stiglitz: „nie tylko technologia
i preferencje określają wyniki i zachowania [gospodarcze]. Najważniejszą
determinantą postępowania jest środowisko, w tym należące do niego instytucje. Co istotne, instytucje te nie mogą zostać znalezione w fundamentach modelu neoklasycznego.”5 Fakt, że instytucje mają fundamentalne
znaczenie („institutions matter”) uzmysławia opracowanie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, według którego instytucje w niemal
trzech czwartych wyjaśniają różnice w poziomie PKB per capita, silnie
5
K. Hoffa, J.E. Stiglitz, Modern Economic Theory and Development, [w:] J.E. Stiglitz,
G.M. Meier, (red.), Frontiers in Development Economics: The Future in Perspective, World
Bank Publications, 2001, s. 427.
144
Michał Moszyński
L
wpływają na wzrost gospodarczy i łagodzą jego wahania.6 Warunkiem
trwałości wzrostu jest budowa instytucji ograniczających ryzyko nadużyć
ze strony państwa i minimalizujących negatywne zjawisko pogoni za rentą.7
4.2. Uzasadnienie dla interwencji państwa na rynku pracy
Praca stanowi centralną opokę społeczeństwa, gospodarki i państwa
z uwagi na funkcje, jakie spełnia w procesie rozwoju społecznogospodarczego. Stanowi ona czynnik tworzenia produktu społecznego,
środek uzyskiwania dochodów, promuje popyt oraz przysparza dochodów
publicznych, wreszcie jest środkiem zaspokojenia aspiracji społecznych
i zawodowych.8 Żywe zainteresowanie społeczeństwa i zaangażowanie
rządu w rynek pracy nie budzi w związku z tym zdziwienia.
Skala i formy interwencji państwa w gospodarce stanowią przedmiot
jednego z najpoważniejszych dyskursów w teorii ekonomii i praktyce polityki ekonomicznej. Istnieje jednak względnie szeroka zgoda, iż warto podjąć działania regulacyjne, jeśli korzyści powstałe wskutek interwencji
przewyższą jej koszty. Uzasadnienie dla interwencji wypływa na ogół z istnienia zawodności rynku. Niedoskonałości mechanizmu rynkowego przejawiają się występowaniem nieefektywności, jak np. zakłóceń wolnej konkurencji, efektów zewnętrznych czy wreszcie niemożności wytworzenia
dóbr publicznych. Państwo stara się skorygować te ułomności, podejmując
działania sprzyjające optymalnej alokacji zasobów gospodarczych.
W literaturze przedmiotu rynek pracy określa się mianem systemu specjalnej regulacji.9 Interwencję państwa uzasadniają specyficzne cechy tego
rynku, które oddalają go od modelu doskonałej konkurencji. Według
Z. Wiśniewskiego teorie rynku pracy dostarczają przynajmniej pięć argumentów na rzecz stosowania interwencji państwa na rynku pracy: niedostateczną przejrzystość, niedopasowania kwalifikacji do stanowisk (mismatch), niedostateczną skłonność do ryzyka, dyskryminację grup problemowych i histerezę.10
6
IMF, World Economic Outlook, Growth and Institutions, Washington 2003, s. 106.
A. Ząbkowicz, Instytucje i wzrost gospodarki w Chile. Neoliberalizm i sztuka
kompromisu, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2001, s. 19.
8
J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 181.
9
Z. Wiśniewski, Kierunki i skutki deregulacji rynku pracy w krajach Unii Europejskiej,
Toruń 1999, s. 8.
10
Ibidem.
7
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
145
Pierwszy argument związany jest z faktem, że w rzeczywistości podmioty gospodarujące nie posiadają doskonałej informacji, borykają się z problemem ryzyka i niepewności i nie mogą całkiem swobodnie dokonywać
wyborów w celu maksymalizacji zysków i użyteczności. W efekcie siły rynkowe nie działają w pełni sprawnie i w związku z tym nie gwarantują osiągnięcia efektywności. Odpowiedzią ze strony regulatora jest stworzenie
systemu publicznego pośrednictwa pracy, który ma za zadanie redukować
koszty asymetrii informacji i ułatwić obsadzanie wolnych miejsc pracy.
Państwo może również pomóc niwelować niedopasowania popytu i podaży pracy w przekroju kwalifikacyjnym i przestrzennym. Kolejny teoretyczny
argument za interwencją opiera się na obserwacji, że zawieranie umów,
w tym umowy o pracę, zawsze związane jest z pewnym ryzykiem, jednak
to ryzyko po stronie pracobiorcy jest na ogół wyższe i trudno się od niego
ubezpieczyć. Z tego ryzyka wynika pewna niechęć do inwestowania w kapitał ludzki, zarówno ze strony firm, jak i odczuwana przez pracobiorców.
Państwo odpowiada na ten problem publicznymi programami szkoleń. Rynek nie dostarcza możliwości pełnego ubezpieczenia się od zerwania kontraktów, co ma miejsce choćby w sytuacji zwolnienia pracowników. Prywatne ubezpieczenia od bezrobocia nie wykształciły się w tak bogatej palecie, jak np. ubezpieczenia majątkowe, dlatego wkracza tutaj ochrona publiczna. Z nierównej siły pracodawców i pracobiorców wynika, że ci ostatni
nie zawsze są w stanie bronić się przed niesprawiedliwym traktowaniem.11
Słabsza pozycja na rynku jest szczególnie widoczna u pracobiorców o niskiej zdolności zatrudniania się, są nimi osoby starsze, młodociani, długotrwale bezrobotni, mniejszości etniczne. Grupy te próbuje się wzmocnić
poprzez specjalne programy, dopłaty do wynagrodzeń i inne działania.
I wreszcie: histerezie – zjawisku utrwalania się bezrobocia – państwo przeciwstawia się środkami prewencyjnymi – doradztwem zawodowym oraz
bezpośrednio – programami zatrudnieniowymi dla długotrwale bezrobotnych.
Regulację rynku pracy można wesprzeć jeszcze innymi argumentami,
choćby możliwością występowania wielu punktów równowagi, co może
mieć miejsce w sytuacji występowania wygiętej krzywej podaży pracy.
Konsekwencją istnienia dwóch równowag rynkowych są różnice w poziomach płac równowagi, w wykorzystaniu podaży pracy i rentach właścicieli
kapitału. Pierwszej równowadze towarzyszą większe zyski właścicieli kapitału, druga jest bardziej korzystna dla pracobiorców. Jak pisze J. Stiglitz,
11
World Bank, World Develepment Report 1995. Workers in an Integrating World, Oxford Univericity Press, New York 1995, s. 70.
146
Michał Moszyński
L
podjęcie regulacji jest celowe, gdy mamy do czynienia z równowagą przy
niskim poziomie płac. Osiągnięciu równowagi przy wyższym poziomie płac
mogłaby służyć instytucja płacy minimalnej.12
Oprócz wspomnianych argumentów należy również wspomnieć o innym ważnym polu ingerencji państwa, a mianowicie – niwelacji dużych
dysproporcji dochodowych i majątkowych, mających często swe źródło
w różnicach wynagrodzeń właścicieli pracy i kapitału. Państwo zmniejsza
nierówności, realizując funkcję redystrybucyjną, głównie przy pomocy polityki podatkowej i dochodowej. Z kolei dla ekonomistów szkoły keynesowskiej niekorzystna sytuacja na rynku pracy – występowanie bezrobocia –
wymaga łagodzenia środkami polityki makroekonomicznej. Wysokie tempo wzrostu sprzyja osiągnięciu celu utrzymania pełnego zatrudnienia.
4.3. Modele regulacji rynku pracy
Można wyróżnić trzy podstawowe modele regulacji rynku pracy: rynkowo-zorientowany, ustawowy oraz dialogu społecznego (collective voice).
Wszystkie koegzystują w różnym stopniu w każdym społeczeństwie.13
Wszystkie też wykazują pewne wady i zalety (tab. 4.1).
W przypadku dominacji sił rynkowych mówi się często, iż rynek pracy
pozostaje nieuregulowany. Jednak można przyjąć, że jest to jedna z form
porządkowania relacji zatrudnieniowych. W centrum tego modelu leży indywidualny kontrakt pomiędzy pracodawcą a pracobiorcą.
Kiedy w relacje pomiędzy stronami stosunków pracy – z powodów
omówionych powyżej – wkracza państwo, mamy do czynienia z regulacją
ustawową. Ustawodawca buduje formalne instytucje – normy prawne –
które koordynują ludzkie zachowania.
Obszar regulacji rynku pracy jest bardzo szeroki i obejmuje między innymi: bezpieczeństwo i higienę pracy, ubezpieczenie od bezrobocia,
ochronę stosunku pracy, zasady działania organizacji pracobiorców i pracodawców oraz ich wzajemne relacje, reguły kształtowania wynagrodzeń
i płace minimalne. Rozwojowi ustawodawstwa prawa pracy towarzyszyła
ewolucja różnorodnych instytucji rynku pracy. Przez instytucje rynku pracy
– w myśl nurtu nowej ekonomii instytucjonalnej – można rozumieć wszelkie „reguły gry”, które zmniejszają koszty transakcyjne związane z funkcjo12
K. Hoffa, J.E. Stiglitz, op.cit., s. 418.
G. Betcherman, A. Luinstra, M. Ogawa, Labor Market Regulation: International Experience in Promoting Employment and Social Protection, World Bank, „Social Protection Discussion Paper Series” 2001, nr 0128.
13
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
147
nowaniem mechanizmu rynkowego. W optyce teorii kosztów transakcyjnych taką „regułą gry” może być umowa o pracę, która reguluje podstawowe relacje między pracodawcą a pracobiorcą.14 Państwo jako „superpodmiot” aktywnie kształtuje owe reguły dla uczestników gry rynkowej.
Ingerencję państwa na rynku pracy można wreszcie analizować przez pryzmat aktywnego wpływania na instytucje rynku pracy rozumiane tradycyjnie – podmiotowo. Instytucje te to przede wszystkim pracujący i reprezentujące ich związki zawodowe, pracodawcy i ich zrzeszenia, bezrobotni oraz
publiczne służby zatrudnieniowe.15
Tabela 4.1. Szanse i zagrożenia podstawowych modeli regulacji rynku pracy
Model regulacji
Rynkowo-zorientowany
Ustawowy
Dialogu społecznego
Potencjalne szanse
Wsparcie elastyczności
Efektywność lokacyjna
Niskie koszty transakcyjne
Przewidywalność
Uwzględnia kwestie równości
(dystrybucji dochodu)
Mechanizm monitoringu
Promocja długookresowego inwestowania
Automonitoring
Potencjalne zagrożenia
Zawodności rynku
Krótki horyzont działania
Dyskryminacja
Sztywność
Koszty nadzoru
Hazard moralny
Czasochłonność
Różnice w położeniu insiderów
i outsiderów
Źródło: G. Betcherman, A. Luinstra, M. Ogawa, Labor Market Regulation: International Experience in Promoting Employment and Social Protection, World Bank, „Social Protection
Discussion Paper Series” 2001, nr 0128.
Właśnie na działaniu reprezentacji pracowników i pracodawców opiera
się regulacja rynku pracy w formie dialogu społecznego. Negocjowanie warunków zatrudnieniowych na szczeblu przedsiębiorstwa czy branży może
oszczędzać koszty transakcyjne, dać szansę na lepszą artykulację interesów
i zapewnić pewną równowagę między stronami. Sprawne funkcjonowanie
mechanizmu przetargu wymaga jednak spełnienia szeregu wymogów
(partnerstwo społeczne, chęć osiągnięcia porozumienia) i nie jest pozbawione wad (usztywnienie płac, czasochłonność). Należy przy tym zauważyć, że stopień uzwiązkowienia – wśród krajów wysoko rozwiniętych – maleje. Tradycyjnie najsilniejszą reprezentację związkową wykazują kraje
14
M. Moszyński, Praca tymczasowa w świetle teorii kosztów transakcyjnych, [w:]
B. Polszakiewicz, J. Boehlke, (red.), Ład instytucjonalny w gospodarce, Wyd. UMK, Toruń
2006, s. 457-472.
15
E. Dolny, J. Meller, Z. Wiśniewski, Popyt i pracodawcy na rynku pracy w Polsce, UMK,
Toruń 1998, s. 163-168.
148
Michał Moszyński
L
skandynawskie, gdzie zrzesza się nawet 70% pracowników. Dla porównania – w USA jedynie 11%.16
Odmienne regulacje kwestii zatrudnieniowych wiążą się z występowaniem głębszych różnic w funkcjonowaniu rynków pracy i całych gospodarek. Te odmienności pozwalają wyróżnić trzy podstawowe modele rynków
pracy: model amerykański, zachodnioeuropejski i japoński.17
Model amerykański opiera się na gospodarce liberalnej, którą charakteryzuje:
– stosunkowo niewielka regulacyjna rola państwa,
– zindywidualizowane stosunki pracy,
– wysoka elastyczność płac,
– łatwość w zwalnianiu pracowników,
– grupa menedżerów jako siła napędowa,
– wysoki udział ruchomych części wynagrodzenia oraz
– znaczne nierówności dochodowe.
W Europie skala interwencjonizmu jest wyższa, rynek pracy silniej uregulowany, siła związków zawodowych większa niż w USA. Redystrybucja
dochodów spłaszcza rozpiętości wynagrodzeń, a stosunek płacy minimalnej do średniej płacy pozostaje względnie wysoki.
Należy pamiętać, że kraje Europy nie stanowią wcale jednolitej grupy
i można w jej obrębie znaleźć kilka systemów: nordycki (Szwecja), anglosaski (W. Brytania), kontynentalny (Niemcy) i śródziemnomorski (Hiszpania).18
Okazuje się, że głównym czynnikiem wpływającym na kształt regulacji
rynku pracy jest tradycja prawna danego państwa. Badania
przeprowadzone na grupie 85 krajów wskazują, że państwa o tradycji
common law (jak W. Brytania, USA, Kanada) zdają się w większym stopniu
polegać na rynkach i umowach, a mniej na regulacjach, jak ma to miejsce
w systemie civil law.19 W związku z tym rynki pracy krajów civil law – m.in.
Francji i Niemiec – są bardziej uregulowane, a system zabezpieczenia
społecznego jest bardziej hojny. Według studium, argumenty ekonomiczne
16
Dane za Online OECD Employment Database, www.oecd.org, (stan na dzień:
27.04.2009).
17
S. Borkowska (red.), Koszt pracy a rynek pracy, IPiSS, Warszawa 2001.
18
A. Sapir, Globalizacja i reforma europejskich modeli społecznych, [w:] PKPP Lewiatan,
Polska solidarna – Polska liberalna: fałszywa alternatywa?, Materiały konferencyjne,
Warszawa 2005.
19
J. Botero i in., The Regulation of Labor, NBER, „Working Paper” 2003, nr 9756.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
149
– omawiane powyżej – mają znacznie mniejszy wpływ dla praktyki
regulacji rynku pracy.
4.4. Pomiar poziomu regulacji rynku pracy
W analizach komparatywnych dotyczących różnic pomiędzy krajami
w poziomie regulacji rynku pracy i elastyczności zatrudnienia najpowszechniej wykorzystuje się następujące wskaźniki:
− indeks ochrony zatrudnienia (Employment Protection Legislation –
EPL), składający się z trzech subindeksów obejmujących: prawną
ochronę zatrudnienia w standardowych umowach o pracę
i w formie pracy terminowej oraz regulacje zwolnień zbiorowych,20
− rozpowszechnienie elastycznych form zatrudnienia,
− stopę kompensacji, definiowaną jako stosunek zasiłków dla bezrobotnych do przeciętnego wynagrodzenia,
− klin podatkowy, mierzony odsetkiem pozapłacowych kosztów pracy w kosztach pracy ogółem,
− wskaźnik uzwiązkowienia i odsetek pracobiorców objętych układami zbiorowymi.
Analizując różnice instytucjonalne w poszczególnych krajach należy
mieć świadomość pewnych trudności i ograniczeń badawczych. Pojawiają
się one już na etapie kwantyfikacji zmiennych jakościowych, których przykładem mogą być reguły zwalniania i zatrudniania pracowników. Z tego
powodu większość analiz porównawczych w skali międzynarodowej bazuje
na miarach opisowych, skalach porządkowych, jak choćby miernik EPL,
wypracowany przez OECD, czy ranking Gruba i Wellsa z 1993 r. Ponadto
uregulowania rynku pracy umieszczone są w szerszym społecznym i kulturowym kontekście, który wpływa na funkcjonowanie podobnych – z pozoru – rozwiązań instytucjonalnych. Nawet statycznie istotna zależność pomiędzy uregulowaniem rynku pracy a jego funkcjonowaniem może kryć
pewne bardziej złożone relacje. Co więcej, oficjalne dane często nie
uwzględniają instytucji nieformalnych, zatrudnienia w szarej strefie,
a wnioski wyciągnięte na podstawie analiz dla krajów uprzemysłowionych
20
Umowy standardowe opisywane są przez 12 zmiennych, praca w formach
terminowych (praca tymczasowa i praca na czas określony) przez 6 zmiennych, zaś
regulacje zwolnień zbiorowych przez 4. Wyższa wartość EPL oznacza wyższy poziom
ochrony zatrudnienia. Szczegółowe omówienie konstrukcji wskaźnika EPL zawiera
publikacja OECD, Employment Outlook, Paris 1999, s. 115-118.
150
Michał Moszyński
L
najprawdopodobniej nie nadają się do pełnej aplikacji w krajach rozwijających się.
Poziom ochrony stosunków zatrudnieniowych w wybranych krajach
rozwiniętych w dekadzie lat 80. i 90. – według kilku cenionych opracowań
– zebrano w tabeli 4.2. Kraje uszeregowane są malejąco, począwszy od
najbardziej, do najmniej restrykcyjnych.
Tabela 4.2. Rankingi krajów według stopnia restrykcyjności przepisów ochrony
stosunku pracy
Kraj
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Niemcy
Portugalia
Szwecja
Włochy
W. Brytania
USA
IOEa
1985
2
2
3
2
1
..
1
2
2
1
1
..
1
4
..
Lazear
1990
07
09
05
..
04
03
02
10
13
08
06
12
01
11
13
Bertola
1990
..
2
8
8
3
..
..
7
..
5
..
4
1
6
9
koniec lat 80.
11
07
12
10
09
04
03
08
13
06
01
05
02
14
15
OECD
koniec lat 90.
08
10
12
11
05
02
04
09
13
06
01
07
03
14
15
a
Źródło: OECD, OECD Employment Outlook 1999, s. 67; IOE – International Organisation of
Employers, Adapting the Labour Market, Geneva 1985; G. Bertola, Job Security, Employment and Wages, „European Economic Review” 1990, June, s. 851-886; E.P. Lazear, Job
Security Provisions and Employment, „The Quarterly Journal of Economics” 1990, August,
s. 699-726.
Na podstawie prezentowanych danych można stwierdzić, że rynki pracy
Europy wykazywały przeciętnie znacznie silniejszy stopień regulacji niż
Stany Zjednoczone. W ich obrębie zaznaczały się też różnice – Irlandia,
W. Brytania czy kraje skandynawskie miały łagodniejszy poziom regulacji
niż Francja czy Niemcy.
Ostatni dostępny ranking EPL pochodzi z 2003 r. Porządkuje kraje
według stopnia restrykcyjności przepisów chroniących zatrudnienie w skali
od 0 do 6. Można zauważyć, że również ta miara wskazuje na znacznie
silniejszą regulację w krajach Europy, zwłaszcza w jej części południowej,
niż w krajach anglosaskich. W związku z falą deregulacji rynku pracy
rozpoczętą w latach 80., wartość indeksu pod koniec następnej dekady
była na ogół niższa (tab. 4.3). Spadek wynikał w znacznej mierze
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
151
z osłabiania restrykcji związanych z zatrudnianiem w formach
terminowych. W analizowanej grupie z ogólnego trendu łagodzenia norm
wyłamała się tylko Francja. Najbardziej liberalne regulacje w całym
badanym okresie wykazywały USA.
Tabela 4.3. Regulacje chroniące zatrudnienie mierzone indeksem EPL (w wybranych krajach)
Kraj
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Niemcy
Portugalia
Szwecja
Włochy
W. Brytania
USA
Koniec lat 80.
2,2
3,2
2,3
2,3
2,7
3,6
3,8
2,7
0,9
3,2
4,1
3,5
3,6
0,6
0,2
Koniec lat 90.
2,2
2,2
1,4
2,1
3,0
3,5
2,9
2,1
0,9
2,5
3,7
2,2
2,7
0,6
0,2
2003
1,6
2,2
1,4
2,0
3,0
2,8
3,1
2,1
1,1
2,2
3,5
2,2
1,9
0,7
0,2
Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2004, s. 117.
Ciekawe źródło przekrojowych informacji o regulacjach w różnych krajach i regionach świata stanowi ranking Doing Business, opracowywany corocznie przez Bank Światowy. Zestawienie bada i porównuje środowisko
prowadzenia działalności gospodarczej w 181 krajach świata. Jeden
z subindeksów – „zatrudnianie pracowników” (employing workers) – dotyczy właśnie uregulowania rynku pracy, ale widzianego z perspektywy firm.
W konstrukcji wskaźnika bierze się bowiem pod uwagę przepisy dotyczące:
zatrudniania, godzin pracy, utrudnień w zwalnianiu personelu. Pierwsze
miejsce w tej kategorii zajmują USA, natomiast kraje Zachodniej Europy –
oprócz Danii – plasują się na odleglejszych pozycjach.21 A zatem również ta
klasyfikacja świadczy o łagodniejszym uregulowaniu rynku pracy w USA niż
innych krajów rozwiniętych.
21
Dane dotyczą okresu kwiecień 2007-czerwiec 2008 r. The World Bank Group,
www.doingbusiness.org, (stan na dzień: 20.04.2009).
152
Michał Moszyński
L
4.5. Regulacje rynku pracy a efektywność
W literaturze przedmiotu sporo miejsca poświęcono wpływowi regulacji rynku pracy na efektywność gospodarowania. W teoriach wewnętrznych rynków pracy, analizach mechanizmów bodźców motywujących do
pracy czy koncepcjach kapitału ludzkiego przeważa perspektywa mikroekonomiczna. W skali makroekonomicznej argumentuje się, iż dobre funkcjonowanie gospodarki w warunkach globalizacji wymaga sprawnie działającego rynku pracy, który szybko i adekwatnie reaguje na pojawiające się
zmiany. Niemożność dostosowań, wynikająca m.in. ze sztywności płac i zatrudnienia, stanowi hamulec dla poprawy wydajności i wzrostu gospodarczego. Poglądy upatrujące źródła problemów w zbytnim uregulowaniu
rynku pracy i jego instytucji zaczęły dominować w nauce ekonomii
i polityce makroekonomicznej od lat 80. Propagatorzy deregulacji rynku
pracy – zgodnie z poglądami szkoły podażowej – postulowali zwiększenie
elastyczności rynku pracy poprzez jego deregulację. Do najważniejszych
obszarów reform należały:
− system zabezpieczenia społecznego, w kierunku zwiększania bodźców do podejmowania pracy;
− regulacje płacy minimalnej, tak, aby nie generowała bezrobocia;
− ustawodawstwo dotyczące ochrony zatrudnienia, które dotąd poprzez utrudnienia w zwalnianiu pracowników, zniechęcały pracodawców do tworzenia miejsc pracy;
− pozycja związków zawodowych, które – mając dużą siłę przetargową
– mogły negocjować wysokie płace oraz blokować racjonalniejsze
wykorzystanie zasobów pracy.
W dyskusji o konsekwencjach przeregulowania rynku pracy i konieczności jego deregulacji jako kluczową uznaje się kwestię elastyczności rynku
pracy.22 Przełamanie sztywności rynku pracy jest istotne z kilku powodów:
− Wyższa elastyczność rynku pracy sprzyja obniżaniu bezrobocia,
zwłaszcza frykcyjnego i strukturalnego, gdyż możliwe jest szybsze
dopasowanie podaży pracy do popytu. Ponadto elastyczność rynku
pracy wspiera efektywne wykorzystanie siły roboczej, co z kolei
sprzyja redukcji kosztów w przedsiębiorstwach i tworzy nowe miejsca pracy.
22
Pojęcie elastyczności rynku pracy jest szeroko analizowane w literaturze, można
mówić o elastyczności czasu pracy, elastyczności zatrudnienia, elastyczności płac i innych.
Na szczeblu przedsiębiorstwa elastyczność zatrudnienia oznacza umiejętność i możliwość
dopasowania zatrudnienia do potrzeb firmy w wymiarze ilościowym i jakościowym.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
153
− Wyższa elastyczność rynku pracy sprzyja przemianom strukturalnym
w gospodarce i umożliwia efektywną realokację zasobów pracy.
− Uelastycznienie stosunków zatrudnieniowych może pociągać za sobą pewne niekorzystne konsekwencje z punktu widzenia pracownika, jak – osłabienie stabilności zatrudnienia i pogorszenie sytuacji
materialnej.23
Analizując wpływ restrykcyjności prawa ochrony stosunku pracy na
funkcjonowanie rynku pracy, część badaczy doszła do wniosku, że
rygorystyczne przepisy podtrzymują długookresowe bezrobocie, głównie
z powodu niechętnego stosunku firm do zatrudniania nowych
pracowników.24 Wyniki badań przeprowadzonych wśród pracodawców
zdają się potwierdzać tezę, że ochrona stosunku pracy jest widziana przez
nich jako przeszkoda w zatrudnianiu nowego personelu. W jednym
z badań 2/3 niemieckich pracodawców uznało tę przeszkodę za „bardzo
ważną” lub „ważną”25 Jednocześnie jednak niski poziom ochrony
zatrudnienia wywołuje dwa efekty – zwiększa zatrudnienie i redukuje
długookresowe bezrobocie, ale także zachęca do zwolnień i generuje
krótkookresowe bezrobocie. Jackman, Layard i Nickell są zdania, że
pierwszy, korzystny efekt, jest prawie całkiem niwelowany przez drugi
(niekorzystny), a pożytki z tak osiągniętej elastyczności na rynku pracy są
niewielkie.26 Bertola, po analizie danych z 10 krajów z okresu 1974-1986
stwierdził, iż zwiększona ochrona stosunku pracy prowadzi do stabilizacji
zatrudnienia, jednak kosztem bardziej uporczywego bezrobocia
i uelastycznienia czasu pracy.27 Późniejsze opracowanie OECD stwierdza, iż
ochrona stosunku pracy, mierzona wskaźnikiem EPL, wpływa na dynamikę
rynku pracy w dwojaki sposób. Z jednej strony – redukuje strumienie
zasilające zasób bezrobotnych, ale – z drugiej – utrudnia przepływ
w przeciwnym kierunku. Zależność pomiędzy poziomem EPL
a zagregowanym bezrobociem nie jest jednak oczywista i wydaje się być
23
E. Kwiatkowski, Bezrobocie – podstawy teoretyczne, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa
2005, s. 293-294.
24
P. Gregg, A. Manning, Labour Market Regulation and Unemployment, [w:] D. Snower
(red.), Unemployment Policy: Government Options for the Labour Market, Cambridge 1997,
s. 395-424.
25
J. Morgan, V. Genre, C. Wilson, Measuring Employment Security In Europe Using Surveys of Employers, „Industrial Relations” 2001, nr 1, s. 58.
26
R. Jackman, R. Layard, S. Nickell, Combating Unemployment: Is Flexibility Enough?,
Centre for Economic Performance, „Discussion Paper” 1996, nr 293, s. 2.
27
G. Bertola, Job Security, Employment and Wages, „European Economic Review”
1990, June, s. 851-886.
154
Michał Moszyński
L
spełniona u grup problemowych, takich jak młodzi pracobiorcy, mający
trudności z wejściem na rynek pracy. 28
Warto wspomnieć, że stabilne stosunki zatrudnieniowe tworzą
korzystniejsze warunki dla rozwoju zaangażowania pracowników,
współpracy, chęci inwestowania w kapitał ludzki, co z kolei pozytywnie
oddziałuje na ekonomiczną efektywność. Stanowi to mocny argument
w dyskusji nad wyborem optymalnego poziomu regulacji.
Podobnie jak większość regulacji rynku pracy, tak i te związane
z ochroną zatrudnienia miały na celu poprawę położenia pracobiorców.
Jak wspomniano, dla pracodawców oznaczały jednak utrudnienie
prowadzenia działalności, często w bezpośredniej formie wzrostu kosztów
pracy. W Europie Zachodniej obciążenie wynagrodzeń dodatkowymi
opłatami z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne jest
wysokie. Pod tym względem przoduje Francja, gdzie w 2007 r. płaca netto
stanowiła mniej niż połowę całkowitych kosztów pracy w przemyśle (tab.
4.4). Kraje o najbardziej liberalnych rynkach pracy – USA, W. Brytania,
Irlandia – wykazywały znacznie niższe udziały dodatkowych kosztów pracy
w kosztach całkowitych niż kontynentalna część Europy. Z krajów
skandynawskich najniższe obciążenia płac wykazywała Dania. W punktu
widzenia pracodawców konieczność poświęcania coraz większej części
produktu na inne cele niż wynagrodzenie pracy powinno zmniejszać
motywację do zatrudniania.
Regulacje dotyczące płacy minimalnej, wprowadzane w intencji
zapewnienia pracobiorcom godziwych wynagrodzeń, mają i negatywne
konsekwencje w postaci usztywnienia struktury płac oraz – jeśli ustalone
są na zbyt wysokim poziomie – w formie bezrobocia. Dla przedsiębiorstw
płaca minimalna stanowi punkt odniesienia przy konstrukcji siatek płac,
zwłaszcza dla stanowisk wymagających niższych kwalifikacji. W niektórych
krajach brakuje uregulowania płacy minimalnej na szczeblu całej
gospodarki, a ustalenia zapadają na poziomie branżowym, w drodze
negocjacji pomiędzy związkami zawodowymi a zrzeszeniami
pracodawców. W Europie Zachodniej, w krajach gdzie płaca minimalna
występuje, ma ona przeciętnie wyższy poziom niż w USA (w ujęciu
względnym). W okresie 1998-2003 płaca minimalna w relacji do mediany
w USA spadła z 39 do 32%. W Europie jej poziom jest bardziej stabilny
i kształtuje się w granicach 30-54%.29
28
29
OECD, Employment Outlook 2004, Paris 2004, s. 63.
Dane bazy OECD.StatExtracts, http://stats.oecd.org/WBOS/index.aspx, (21.04.2009).
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
155
Tabela 4.4. Koszty pracy w przemyśle wybranych krajów rozwiniętych w 2007 r.
Kraj
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Niemcy Zach.
Portugalia
Szwecja
Włochy
W. Brytania
USA
Koszt całkowity roboczogodziny (w
EUR)
29,90
35,84
32,81
30,01
32,26
15,75
19,57
31,34
26,87
34,29
09,15
34,53
24,26
27,19
22,57
Płaca netto (w
EUR)
15,89
18,47
22,82
17,54
15,94
08,39
10,46
17,94
19,64
19,64
05,49
19,30
13,05
17,36
15,20
Udział dodatkowych kosztów pracy
w kosztach całkowitych
(w %)
46,9
48,5
30,4
41,6
50,6
46,7
46,6
42,8
26,9
42,7
40,0
44,1
46,2
36,2
32,7
Źródło: Ch. Schröder, Industrielle Arbeitskosten im internationalen Vergleich, Institut der
deutschen Wirtschaft Köln, „IW-Trends” 2008, nr 3, s. 6.
Kwestię obciążenia płac dodatkowymi elementami należy analizować
nie tylko z perspektywy pracodawców, ale i pracobiorców. Również w ich
przypadku regulacje prowadzące do wzrostu różnicy pomiędzy płacą
brutto a kwotą netto negatywnie wpływają na bodźce zachęcające do
podjęcia zatrudnienia. Często też powodują przeniesienie aktywności do
gospodarki nierejestrowanej.
Według zestawień przygotowywanych cyklicznie przez OECD poziom
klina podatkowego dla samotnej i bezdzietnej osoby pracującej w okresie
2000-2007 wynosił przeciętnie 37% dla 30 krajów należących do
Organizacji. Najniższy poziom omawianego wskaźnika wykazywały USA
i kraje anglosaskie (wyk. 4.1.). Na drugim biegunie plasują się Belgia
i Niemcy, a z grona krajów środkowoeuropejskich – Węgry. Warto
wspomnieć, iż tak niski poziom obciążeń w Irlandii to wynik reform
systemu podatkowego i ubezpieczeń społecznych. Działaniom tym
przypisuje się pomoc w spadku bezrobocia w tym kraju. Poza Irlandią – po
2000 r. – zaobserwowano zmniejszenie klina podatkowego w krajach
skandynawskich.
Inne regulacje rynku pracy, ważne z punktu widzenia kształtowania
mikroekonomicznych bodźców skłaniających do tworzenia miejsc pracy
i motywacji do podjęcia zatrudnienia, dotyczą relacji pomiędzy poziomem
zasiłku dla bezrobotnych a wysokością wynagrodzeń. Stosunek ten, zwany
stopą kompensacji (replacement rate), ma istotne znaczenie, obok klina
156
Michał Moszyński
L
podatkowego, przy podejmowaniu decyzji, w którym segmencie
aktywnych zawodowo pozostać – w zasobie pracujących czy w grupie
bezrobotnych.30 Kraje Europy Zachodniej wykazują tradycyjnie względnie
wysoki poziom stopy kompensacji, bo na poziomie około 25-40% w 2005 r.
Odstępstwo stanowi W. Brytania (16%) oraz Dania (49%). Dla porównania
– w USA wskaźnik ten wynosił 13% i w długookresowej perspektywie
należy do najniższych wśród krajów rozwiniętych.
Wykres 4.1. Poziom klina podatkowego w wybranych krajach OECD w 2000
i 2007 r. (w %)
60
55
2000
50
2007
45
40
35
30
25
OECD
Belgia
Węgry
Niemcy
Szwecja
Francja
Finlandia
Austria
Włochy
Dania
Polska
Czechy
Słowacja
Holandia
Hiszpania
Grecja
Portugalia
USA
W. Brytania
Irlandia
20
Źródło: OECD, Taxing Wages 2006/2007, Paris 2008. Klin podatkowy definiowany jako
różnica pomiędzy całkowitymi kosztami pracy pracodawcy i odpowiadającej im płacy netto
(przy poziomie średniej płacy), w relacji do całkowitych kosztów pracy.
Z analizy związków pomiędzy regulacjami rynku pracy a poziomem
bezrobocia, przeprowadzonej dla krajów OECD w okresie 1982-2003,
wynika, iż najsilniejsza korelacja występowała między bezrobociem
a klinem podatkowym (współczynnik korelacji 0,48). W dalszej kolejności
pozostawała współzależność z aktywnymi programami rynku pracy (-0,46),
uregulowaniem rynku dóbr (0,19) i przeciętną stopą kompensacji (0,12).
30
Omawiany wskaźnik konstruuje się szeroko – np. jako stosunek wszelkich
przychodów osoby niepracującej do przychodów osoby pracującej (net replacement rate)
lub też w węższej formule – jako stosunek zasiłku dla bezrobotnych brutto w relacji do
poprzedniej płacy brutto (tzw. gross replacement rate). Zestawienia tych wskaźników dla
różnych poziomów wynagrodzeń i sytuacji rodzinnych publikuje OECD w raporcie Benefits
and Wages: OECD Indicators, Paris 2007.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
157
Związki ze wskaźnikiem EPL oraz stopniem uzwiązkowienia – jak już
zauważono powyżej – były słabsze.31
4.6. Regulacja rynku pracy a wzrost gospodarczy w Europie
i w Stanach Zjednoczonych
Dla europejskich krajów rozwiniętych punktem odniesienia w kwestii
poziomu dobrobytu i dynamiki wzrostu najczęściej pozostają USA (wykres
4.2). Wśród 21 krajów należących do OECD tylko dwa – Norwegia
i Luksemburg – wykazywały wyższy od amerykańskiego poziom PKB per
capita, liczony według parytetu siły nabywczej. W dekadzie 1997-2007
część krajów nadrabiała różnicę dzięki stopie wzrostu przekraczającej
tempo amerykańskie nawet o 3 pp. (Irlandia, Słowacja) czy 2,5 pp. (Polska,
Węgry). Niektóre gospodarki rozwijają się zbyt wolno (Japonia, Włochy,
Portugalia, Niemcy), w związku z czym ich dystans się pogłębiał.
Rozwijający się od 2007 r. kryzys finansowy objął całą światową
gospodarkę, jednak recesja dotknęła pewne kraje szczególnie mocno.
Przykładem jest Irlandia, gdzie spadek PKB w 2009 r. może wynieść nawet
10% i Islandia, która pod względem produktu na mieszkańca była blisko
poziomu amerykańskiego, jednak wstrząsy w 2008 r. nadwerężyły tę dobrą
pozycję.
Biorąc pod uwagę przyczyny różnic w realnym dochodzie można
wyróżnić trzy grupy krajów. Pierwsza – obejmuje państwa, których dystans
względem USA wynika głównie ze słabszego wykorzystania zasobów pracy.
Należą do niej m.in. Belgia, Francja, Niemcy i Holandia. Kolejny zespół
tworzą gospodarki, wykazujące niższą wydajność pracy jako podstawową
przyczynę różnic w dochodzie. Dotyczy to przede wszystkim krajów
południa Europy. Trzecia grupa to państwa, w których mniejszy dochód
względem USA można przypisać zarówno słabszemu wykorzystaniu
czynnika praca, jak i jego niższej wydajności. Dzieje się tak m.in.
w Hiszpanii i we Włoszech.
31
OECD, Employment Outlook 2006, OECD, Paris 2006, s. 211.
158
Michał Moszyński
L
Wykres 4.2. PKB per capita i stopy wzrostu gospodarczego w krajach OECD
względem USA
luka w przeciętnej stopie wzrostu względem
USA
w okresie 1997-2007 (w %)
3,5
SVK
3,0
POL
2,5
IRL
HUN
y = -0,04 x 0,43
2,0
R2 = 0.38
LUX
KOR GRC
CZE
1,5
FIN
TUR
ISL
SWE
1,0
ESP
0,5
MEX
NZL
0,0
GBR
CAN
UE19AUS
AUT NLD
FRA
PRT
-0,5
BEL DNK
CHE
DEU
JPN ITA
NOR
-1,0
-90
-80
-70
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
10
20
luka w PKB per capita względem poziomu w USA r. (w %)
EU19 – to EU15 oraz Czechy, Słowacja, Polska, Węgry
Źródło: OECD, Economic Policy Reform, Going for Growth, Paris 2009, s. 30.
Tabela 4.5. Luka PKB (w %) oraz źródła różnic w realnym dochodzie (w pp.) pomiędzy wybranymi krajami a USA w 2007 r.
Kraj
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Niemcy
Portugalia
Szwecja
Włochy
W. Brytania
Polska
Słowacja
Węgry
EU-19
Luka PKB per capita
-18,5
-22,3
-21,0
-23,8
-26,1
-37,5
-30,7
-13,9
0-0,8
-24,5
-49,9
-19,7
-32,8
-22,0
-64,9
-55,9
-58,8
-31,0
Wykorzystanie zasobów pracy
0-5,7
-26,6
0-3,4
0-6,6
-26,6
03,3
-12,2
-16,0
0-8,8
-19,7
0-3,0
0-7,7
0-9,0
0-7,4
0-6,3
-14,5
0-8,3
0-9,9
Wydajność pracy
-12,8
04,3
-17,7
-17,2
00,6
-40,8
-18,4
02,1
08,1
0-4,8
-46,9
-11,9
-23,8
-14,6
-58,6
-41,4
-50,5
-21,1
Źródło: OECD, Economic Policy Reform, Going for Growth, Paris 2009, s. 32.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
159
Różnice w funkcjonowaniu amerykańskiego rynku pracy przejawiają się
w stopie bezrobocia. Kraje Piętnastki wykazywały pod tym względem
przewagę w latach 60. i 70., jednak Stany Zjednoczone od początku lat 80.
konsekwentnie utrzymywały niższą stopę bezrobocia. Niektórzy upatrują
źródeł tych pozytywnych tendencji w obniżaniu się naturalnej stopy bezbe
robocia w USA. Przyczyniły się do tego zmiany demograficzne – spadek
udziału młodszych osób (grupy problemowej) w zasobie siły roboczej –
oraz lepsze funkcjonowanie rynku pracy. Poprawiła się efektywność w dod
pasowywaniu pracowników i miejsc pracy, co zmniejszyło bezrobocie frykfry
cyjne i strukturalne. Coraz większą rolę zaczęły odgrywać agencje zatrudzatru
nieniowe (prywatne i publiczne), pomagając w procesach dopasowań.
Wykres 4.3. Stopa bezrobocia w USA, EU-15
15 oraz OECD w okresie 1992-2007
1992
(w %)
Źródło: dane OECD.
Przeciętny roczny czas pracy w krajach rozwiniętych obniża się
w długiej i średniej perspektywie. Roczny czas pracy w USA – na tle krajów
rozwiniętych – pozostaje stosunkowo wysoki i w 2007 r. wynosił 1794
godziny (wykres 4). Jeszcze dekadę wcześniej było to 1842 godziny, zaś
w 1970 r. przeciętny Amerykanin poświęcał pracy 1989 godzin. Wówczas
pracował krócej niż przeciętnie w krajach OECD, jednak od drugiej połowy
lat 90. proporcja się odwróciła z uwagi na większe redukcje czasu pracy
w pozostałych krajach Organizacji.32 Dłużej niż w USA pracuje się m.in.
32
2009.
OECD, OECD Factbook 2009: Economic, Environmental and Social Statistics,
Statistics Paris
160
Michał Moszyński
L
w Korei, Grecji, we Włoszech oraz w Europie Środkowo-Wschodniej,
również w Polsce.
Wykres 4.4. Przeciętny roczny czas pracy w wybranych krajach w 1998 i 2007 r.
(godz./rok)
2200
1998 lub pierwszy dostępny rok
2007 lub ostatni dostępny rok
2000
1800
1600
1400
Grecja
Węgry
Czechy
Polska
USA
Włochy
OECD
Japonia
Kanada
Australia
Portugalia
Finlandia
W. Brytania
Hiszpania
Irlandia
Austria
Dania
Belgia
Francja
Szwecja
Niemcy
Holandia
1200
Źródło: OECD, OECD Factbook 2009: Economic, Environmental and Social Statistics, Paris
2009.
Najkrócej pracuje się w Holandii, Niemczech i Francji. Tak niski roczny
czas pracy w Holandii i Niemczech można przypisać w znacznej mierze
ekspansji pracy w niepełnym wymiarze. W Holandii ta forma zatrudnienia
okazuje się niezwykle popularna zwłaszcza u kobiet, z których około 3/4 ją
wykonuje. Co ciekawe, stopa bezrobocia jest tam względnie niska,
a w szeregu krajów, m.in. w RFN, fakt ten zachęcił ustawodawców do
promowania pracy w niepełnym wymiarze w celu zwiększenia łącznego
zatrudnienia. Na początku 2000 r. we Francji wprowadzono regulacje
ograniczające tygodniowy czas pracy do 35 godzin w nadziei na rozłożenie
łącznego wolumenu czasu na większą liczbę pracowników. Miało to pomóc
w walce z bezrobociem. W burzliwej dyskusji na temat skutków tego
posunięcia, partie prawicowe i liberalne wskazywały jego fatalne
następstwa dla finansów publicznych, wzrost podatków, komplikacje
w zarządzaniu przedsiębiorstwami, obniżenie motywacji do pracy
i wydajności. Według lewicy, inicjatora reformy, redukcja czasu pracy
pozwoliła na stworzenie 300 tys. nowych miejsc pracy i zaowocowała
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
161
wzrostem ich produktywności o 4-5%. Firmom przyznano jednak specjalną
pomoc.33 C. Logeay i S. Schreiber zbadali efekty francuskiej policy mix
i stwierdzili, że faktycznie miały one pozytywne skutki zatrudnieniowe.
Wskazali jednak na wysokie koszty ich osiągnięcia.34,
Zależność pomiędzy czasem pracy, poziomem zatrudnienia a produkcją
jest złożona. Wydłużenie czasu pracy i wzrost poziomu zatrudnienia
powinny stymulować wzrost produkcji. Zmienne wpływające są jednak ze
sobą powiązane, a relację, prezentowaną na schemacie 4.2. można
odwrócić. I tak – zwiększenie poziomu produkcji, przy innych czynnikach
niezmiennych, wymagać będzie wzrostu zatrudnienia.
Schemat 4.2. Związek pomiędzy czasem pracy, poziomem zatrudnienia
a produkcją
Produkcja
(+)
Poziom
zatrudnienia
(+)
Czas
pracy
(–)
Źródło: opracowanie własne.
Należy również pamiętać, iż pozytywne efekty zatrudnieniowe, które
mogłyby zostać wywołane przez wzrost produkcji nie wystąpią, jeśli ten
wzrost opiera się jedynie na wzroście wydajności pracy. Gdy tak się dzieje,
w skali makro obserwuje się tzw. wzrost bezzatrudnieniowy (jobless
growth), który w dyskusjach porównujących USA i Unię Europejską
zajmował sporo miejsca. Zjawisko to w krajach Europy Zachodniej
występowało ze znacznym nasileniem, podczas gdy gospodarka USA
wykazywała znaczną elastyczność zatrudnienia względem PKB.35
33
G. Dobiecki, Ekonomia polityczna, „Rzeczpospolita“ 2003, 7.10..
C. Logeay, S. Schreiber, Effekte einer Arbeitszeitverkürzung, Evidenz für Frankreich,
„DIW Diskussionspapier“ 2003, nr 362.
35
Wzrost PKB przekłada się na wzrost liczby zatrudnionych po przekroczeniu tzw. progu
wzrostu bezzatrudnieniowego oraz z pewnym opóźnieniem. Przykładowo, według Institut
der deutschen Wirtschaft Köln, Niemcy odznaczają się znacznie wyższym progiem wzrostu
niż inne kraje Europy. Przy stopie wzrostu PKB na poziomie 2% w RFN zatrudnienie
wzrośnie o 0%, we Francji o 0,5%, a w Holandii o 1,9%. Institut der deutschen Wirtschaft
Köln, Der Jobmotor zündet erst bei 2 Prozent, „Informationsdienst“ 2003, nr 25.
34
162
Michał Moszyński
L
Amerykańska gospodarka ujawnia znacznie większą zdolność do
tworzenia miejsc pracy w porównaniu do wysokorozwiniętych krajów
Europy (tab. 4.6). W 1980 r. w USA pracowało ok. 99 mln osób, zaś
w krajach Piętnastki – 145 mln. Ćwierć wieku później było to odpowiednio:
139 oraz 166 mln. A więc w tym okresie w Stanach pula obsadzonych
miejsc pracy wzrosła o 40%, zaś w Europie zaledwie o 14%.
Tabela 4.6. Pracujący w USA i w EU-15 w latach 1961-2006 (stopa wzrostu w %)
Wyszczególnienie
USA
EU-15
1961-1970
2,0
0,3
1971-1980
2,1
0,4
1981-1990
1,8
0,6
1991-2000
1,5
0,5
2001-2006*
1,1
0,9
Źródło: European Commission, European Economy 1999, nr 69, s. 253, * obliczenia własne
na podstawie: European Commission, Employment in Europe 2007, Luxembourg 2007,
s. 289
oraz
Economic
Report
of
the
President
2009,
Table
B-35,
http://www.gpoaccess.gov/eop, (21.04.2009).
Lepsze wykorzystanie zasobów pracy w USA niż w Europie znajduje
potwierdzenie w badaniach nad dekompozycją wzrostu gospodarczego.
M. Timmer i inni, analizując źródła wzrostu w USA i innych krajach doszli
do wniosku, że wkład czynnika pracy odpowiadał za 1,1 pp. z 2,9procentowej stopy wzrostu PKB w okresie 1980-2005. W tym czasie w Unii
Europejskiej udział pracy był wręcz ujemny, a wzrost opierał się głównie na
kapitale (tab. 4.7). USA posiadały również przewagę technologiczną oraz
wykazywały wyższą całkowitą produktywność czynników wytwórczych.
Tabela 4.7. Dekompozycja wzrostu gospodarczego w USA i Unii Europejskiej
w latach 1980-1995 oraz 1995-2001 (w punktach procentowych)
Wyszczególnienie
Praca
Kapitał (ICT)
USA
UE-14
1,1
-0,2
0,6
0,3
USA
UE-14
1,1
0,7
0,8
0,5
Kapitał
1980-1995
0,6
0,8
1995-2001
0,8
0,8
Wzrost
PKB
TFP
0,7
1,1
2,9
2,1
0,8
0,5
3,5
2,4
Źródło: M. Timmer, G. Ypma, B. van Ark, IT in the European Union: Driving Productivity Divergence?, Groningen Growth and Development Centre Research Memorandum GD-67,
Groningen: University of Groningen, Appendix Tables, updated June 2005,
http://www.ggdc.net/databases/ted_growth.htm (stan na dzień: 20.04.2009). EU-14 – bez
Luksemburga, kapitał ICT – związany z technologią komunikacyjno-informatyczną, TFP –
całkowita produktywność czynników wytwórczych.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
163
Wydajność pracy jest postrzegana jako kluczowy czynnik decydujący
o poziomie rozwoju gospodarczego w długim okresie. Pomimo słabszego
wykorzystania potencjału swych zasobów pracy Europa potrafiła
zmniejszać dystans rozwojowy względem USA (w dekadach lat 60. i 70.),
a potem utrzymać relację swego PKB per capita na względnie stabilnym
poziomie – około 70% poziomu amerykańskiego – właśnie dzięki szybszym
przyrostom godzinowej wydajności pracy. Stopniowe obniżanie się tempa
wzrostu wydajności pracy jest w Europie obserwowane od lat 60.
W Stanach Zjednoczonych trend spadkowy odwrócił się na początku lat 80.
W efekcie – w połowie lat 90. – stopa wzrostu godzinowej wydajności
pracy w Unii Europejskiej spadła poniżej poziomu notowanego w USA.
Wskaźnik ten zbliżył się do 97% poziomu amerykańskiego w połowie lat
90., a później zaczął się stopniowo obniżać do 88% w 2005 r.36
Trzeba podkreślić, że w ciągu ostatnich dwóch dekad wśród krajów
Europy Zachodniej nastąpiło znaczne „rozwarstwienie” pod względem
trendów wydajności. Największe gospodarki strefy euro – Niemcy, Francja,
Hiszpania i Włochy wykazywały najsłabsze przyrosty produktywności,
podczas gdy inne, mniejsze kraje osiągały wyniki porównywalne
z amerykańskimi. Odmienności te tłumaczy się m.in. różnicami w poziomie
inwestycji w technologie komunikacyjno-informatyczne.37 Jak wskazują
badania OECD, inwestycje w ten sektor mają silny związek z poziomem
regulacji rynków dóbr oraz pracy.38
W rozważaniach o wzroście gospodarczym i wykorzystaniu potencjału
rozwojowego nie sposób pominąć stopniowego przechodzenia do
gospodarki opartej na wiedzy. Szczególnie w drugiej połowie lat 90.
ujawniły się słabości Unii Europejskiej względem USA w kwestii tempa
rozwoju, zdolności do tworzenia i absorpcji nowych technologii oraz
radzenia sobie z presją konkurencyjną w warunkach globalizacji. Okazało
się, że Stany Zjednoczone tworzą lepsze środowisko do rozwoju badań
i innowacji, potrafią lepiej spożytkować możliwości drzemiące
w infrastrukturze informatycznej. Problemu nie można sprowadzić jedynie
do poziomu nakładów na badania i rozwój, ilości patentów, rankingu
najlepszych uniwersytetów, ilości osób zatrudnionych w edukacji. Jak
konstatuje raport UNDP, chodzi o jakość wiedzy, o mechanizmy
i konsekwencje jej wykorzystywania w życiu społeczno-gospodarczym. Jest
36
C. Denis, K. Mc Morrow, W. Röger, R. Veugelers, The Lisbon Strategy and the EU’s
structural productivity problem, European Commission, „European Economy“ 2005, nr 221.
37
OECD, Going for Growth 2009, Paris 2009, s. 31.
38
OECD, Going for Growth 2007, Paris 2007.
164
Michał Moszyński
L
to związane z tym, co ogólnie określa się mianem kultury wykorzystywania
innowacji, wdrażania i wykorzystywania wiedzy do realizacji procesów
pracy.39 Powiększająca się różnica między Europą a Stanami
Zjednoczonymi stała się impulsem dla sformułowania w 2000 r. Strategii
Lizbońskiej, w której – przypomnijmy – kwestie dotyczące rynku pracy
i jego instytucji odgrywają kluczową rolę. Do głównych celów w tej
dziedzinie należy wzrost aktywności zawodowej, uelastycznienie rynku
pracy, poprawa edukacji, unowocześnienie systemu zabezpieczeń
społecznych, ograniczanie biedy i wykluczenia społecznego.
Wnioski
Praca to najważniejszy czynnik produkcji. Stanowi on złożoną kategorię,
którego bogactwa nie sposób zamknąć w ekonomicznych pojęciach siły
roboczej, kapitału intelektualnego czy kapitału ludzkiego. Czynnik ten –
odpowiednio wykorzystany – może przesądzać o cywilizacyjnym sukcesie
społeczeństw. Dlatego też sposób funkcjonowania rynku pracy – rynku, na
którym zapadają decyzje o wdrożeniu do aktywnego zastosowania ludzkiej
pracy – ma kluczowe znaczenia dla działania całego systemu
ekonomicznego.
Rynek pracy to specyficzna platforma interakcji pomiędzy jednostkami
gospodarującymi. Nie zawsze działa w sposób idealny, co daje szerokie
pole dla interwencji państwa. Regulacje rynku pracy są konieczne – mogą
one pomóc złagodzić niekorzystne skutki niesprawności mechanizmu
rynkowego, jednak, co pokazały doświadczenia krajów rozwiniętych,
zbytni rozrost ingerencji rządu także obniża efektywność gospodarowania.
W długim okresie nawet niewielkie różnice stóp wzrostu kumulują się
w olbrzymie dysproporcje przesądzające o poziomie życia
w poszczególnych krajach. Dlatego dla polityki ekonomicznej absolutnie
priorytetową kwestią jest korzystanie z każdej możliwości prowadzącej do
utrzymania gospodarki na ścieżce stabilnego i zrównoważonego wzrostu.
U jego źródeł leżą długookresowe tendencje w kształtowaniu się
wydajności pracy, które z kolei zdeterminowane są przez kompleksową
sieć powiązań pomiędzy akumulacją kapitału, nakładami na nadania
i rozwój, edukacją, innowacjami i szeregiem innych zmiennych.
39
Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju, W trosce o pracę – raport UNDP,
Warszawa 2004, s. 24.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
165
W krajach rozwiniętych występują różne modele regulacji rynku pracy
z historycznie ukształtowaną obudową instytucjonalną. Trudno rozstrzygać, które rozwiązania są najlepsze z uwagi na specyfikę i złożoność poszczególnych systemów. Jak podkreślono w opracowaniu, już sam pomiar
poziomu uregulowania rynku pracy nastręcza szereg trudności, a związki
konkretnych regulacji z efektywnością gospodarowania nie zawsze mają
bezpośredni charakter i wykazanie ich nie jest sprawą łatwą. Na podstawie
przeprowadzonych rozważań można jednak pokusić się o wskazanie kilku
kwestii ważnych z punktu widzenia wzrostu gospodarczego.
Porównania krajów rozwiniętych, głównie w przekroju Unia EuropejskaStany Zjednoczone, pokazują znaczne odmienności w poziomie
uregulowania rynku pracy i kształcie jego instytucji. System amerykański
opiera się na zdecydowanie większej elastyczności zatrudnienia, płac
i czasu pracy. Ważna jest także mobilność pracowników, i to zarówno
w wymiarze kwalifikacyjnym, jak i przestrzennym. W Stanach
Zjednoczonych stopa fluktuacji personelu oraz skala migracji
wewnętrznych znacznie przekracza poziom europejski. Pracodawcy
chętniej tworzą miejsca pracy i zatrudniają nowe kadry, gdyż występuje
mniej hamulców, np. w formie restrykcji z powodu zwalniania zbędnego
personelu. Mikroekonomiczne bodźce – wzajemne relacje zasiłków,
podatków od wynagrodzeń i płac minimalnych wspierają decyzje
o podejmowaniu zatrudnienia. Związana z nimi wysoka aktywność
zawodowa i stosunkowo długi roczny czas pracy świadczą o głębokim
wykorzystaniu zasobów pracy.
Większość krajów europejskich wykazuje również niższą od
amerykańskiej wydajność pracy, co oznacza, że system amerykański
tworzy lepsze środowisko dla wyzwolenia potencjału tkwiącego w kapitale
ludzkim, również dzięki oparciu się na możliwościach nowoczesnych
technologii.
Nie oznacza to, że kraje europejskie we wszystkich aspektach
funkcjonowania rynku pracy osiągają gorsze rezultaty niż Stany
Zjednoczone. Trudno powielić historię i obrać ścieżkę rozwoju na zasadzie
prostego kopiowania doświadczeń zza oceanu. Model europejski to także
złożona paleta systemów i rozwiązań instytucjonalnych, wśród których
można wskazać i dobre przykłady. Choćby kraje skandynawskie
udowadniają, że wciągnięcie do aktywności zawodowej 80% populacji
w wieku produkcyjnym jest możliwe. Nie koliduje to z nakładami
inwestycyjnymi w badania i rozwój, które w relacji do PKB przekraczają
tam poziom amerykański. Duński model flexicurity – synteza elastycznego
166
Michał Moszyński
L
rynku pracy z solidnym zabezpieczeniem społecznym – pokazuje kierunek,
który lepiej odpowiada europejskiej specyfice, a przy tym nie oznacza
rezygnacji z wysokiej efektywności.
Literatura
Bartkowiak R., Granice wzrostu gospodarczego a rozwój ekonomii. Wybrane
zagadnienia ekonomii neoklasycznej i ekonomii rozwoju, Oficyna Wydawnicza
SGH, „Monografie i Opracowania”, Warszawa 2005.
Bertola G., Job Security, Employment and Wages, „European Economic Review”
1990, June.
Betcherman G., Luinstra A., Ogawa M., Labor Market Regulation: International
Experience in Promoting Employment and Social Protection, World Bank, „Social Protection Discussion Paper Series” 2001, nr 0128.
Borkowska S. (red.), Koszt pracy a rynek pracy, IPiSS, Warszawa 2001.
Botero J., i in., The Regulation of Labor, „NBER Working Paper” 2003, nr 9756.
Caballero R.J. i in., Effective Labor Regulation and Microeconomic Flexibility,
„NBER Working Paper” 2004, nr 10744.
Denis C., Mc Morrow K., Röger W., Veugelers R., The Lisbon Strategy and the EU’s
structural productivity problem, European Commission, „European Economy“
2005, nr 221.
Dolny E., Meller J., Wiśniewski Z., Popyt i pracodawcy na rynku pracy w Polsce,
UMK, Toruń 1998.
Dobiecki G., Ekonomia polityczna, „Rzeczpospolita“ 2003, 7.10.
Economic
Report
of
the
President
2009,
Table
B-35,
http://www.gpoaccess.gov/eop, (stan na dzień: 21.04.2009).
European Commission, Employment in Europe 2007, Luxembourg 2007.
European Commission, European Economy 1999, nr 69.
Freeman R.B., Labor Regulations, Unions, and Social Protection in Developing
Countries: Market Distortions or Efficient Institutions?, „NBER Working Paper”
2009, nr 14789.
Gregg P., Manning A., Labour Market Regulation and Unemployment, [w:] Snower
D. (red.),Unemployment Policy: Government Options for the Labour Market,
Cambridge 1997.
Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Der Jobmotor zündet erst bei 2 Prozent, „Informationsdienst“ 2003, nr 25, 19. Juni.
Hausner J., Zarządzanie publiczne, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa 2008.
Hoffa K., Stiglitz J.E., Modern Economic Theory and Development, [w:] Stiglitz J.E.,
Meier G.M., (red.), Frontiers in Development Economics: The Future in Perspective, World Bank Publications, 2001.
IMF, World Economic Outlook, Growth and Institutions, Washington 2003.
International Organisation of Employers, Adapting the Labour Market, Geneva
1985.
L
Regulacje rynku pracy a wzrost gospodarczy
167
Jackman R., Layard R., Nickell S., Combating Unemployment: Is Flexibility Enough?,
Centre for Economic Performance, „Discussion Paper” 1996, nr 293.
Kwiatkowski E., Bezrobocie – podstawy teoretyczne, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2005.
Lazear E.P., Job Security Provisions and Employment, „The Quarterly Journal of
Economics” 1990, August.
Lucas R.E., Lectures on Economic Growth, MA: Harvard University Press, Cambridge 2002.
Logeay C., Schreiber S., Effekte einer Arbeitszeitverkürzung, Evidenz für Frankreich,
„DIW Diskussionspapier“ 2003, nr 362.
Morgan J., Genre V., Wilson C., Measuring Employment Security In Europe Using
Surveys of Employers, „Industrial Relations” 2001, nr 1.
M. Moszyński, Praca tymczasowa w świetle teorii kosztów transakcyjnych, [w:]
Polszakiewicz B., Boehlke J., (red.), Ład instytucjonalny w gospodarce, Wyd.
UMK, Toruń 2006.
Sapir A., Globalizacja i reforma europejskich modeli społecznych, [w:] PKPP
Lewiatan, Polska solidarna – Polska liberalna: fałszywa alternatywa?,
Materiały konferencyjne, Warszawa 2005.
Schröder Ch., Industrielle Arbeitskosten im internationalen Vergleich, Institut der
deutschen Wirtschaft Köln, „IW-Trends” 2008, nr 3.
Timmer M., Ypma G., van Ark B., IT in the European Union: Driving Productivity
Divergence?, Groningen Growth and Development Centre Research Memorandum GD-67, Groningen: University of Groningen, Appendix Tables, updated
June 2005, http://www.ggdc.net/databases/ted_growth.htm (stan na dzień:
20.04.2009).
OECD, Benefis and Wages: OECD Indicators, Paris 2007.
OECD, Employment Outlook 1999, Paris 2004.
OECD, Employment Outlook 2004, Paris 2004.
OECD, Employment Outlook 2006, Paris 2006.
OECD, Going for Growth 2009, Paris 2009.
OECD, Going for Growth 2007, Paris 2007.
OECD,
OECD Factbook 2009: Economic, Environmental and Social Statistics, Paris
2009.
OECD, Taxing Wages 2006/2007, Paris 2008.
Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju, W trosce o pracę – raport UNDP,
Warszawa 2004.
Wiśniewski Z., Kierunki i skutki deregulacji rynku pracy w krajach Unii Europejskiej,
Toruń 1999.
World Bank, World Develepment Report 1995. Workers in an Integrating World,
Oxford Univericity Press, New York 1995.
Ząbkowicz A., Instytucje i wzrost gospodarki w Chile. Neoliberalizm i sztuka
kompromisu, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2001.