Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych

Krzysztof Kowalski
LINIA BRZEGU W POSTĘPOWANIACH
ADMINISTRACYJNYCH
–
WNIOSKI Z ORZECZNICTWA
Wrocław 2011 r.
Copyright ©
by Krzysztof Kowalski
Wrocław 2011
Autor
Krzysztof Kowalski
[email protected], tel. 691 518 089
_____________________________________________________________
Stan prawny na dzień 20 czerwca 2011 r.
Opublikowane na zasadach licencji Creative Commons 3.0 Polska
Uznanie autorstwa - Użycie niekomercyjne - Na tych samych warunkach
Dozwolone: - Kopiowanie - Rozpowszechnianie - Odtwarzanie - Wykonywanie - Tworzenie utworów
zależnych
Autor w żadnym wypadku nie odpowiada na żadnej podstawie prawnej za żadne szczególne,
przypadkowe lub następcze szkody wynikłe z wykorzystania utworu. Autor nie składa żadnych
zapewnień oraz nie udziela żadnych gwarancji a także wyłącza rękojmię, czy to wyraźną,
dorozumianą czy inną, w szczególności dotyczących możliwości korzystania z utworu zgodnie z
jego przeznaczeniem, przeznaczenia utworu do konkretnego celu, co do tego, że nie narusza on
praw innych osób, braku jawnych lub ukrytych wad, dokładności, występowania lub
niewystępowania wad widocznych jak i ukrytych.
Grunt i woda .pl
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
WPROWADZENIE
Ostatnie lata pokazują wzrost liczby postępowań administracyjnych związanych z ustaleniem linii
brzegu cieków naturalnych. Budowa urządzeń wodnych, regulacja koryt cieków, trwałe zajęcia gruntów przez
wodę płynącą, wymagają ustalenia linii brzegu. Procesy administracyjne w tym przedmiocie bazują, oprócz
prawa administracyjnego, na przepisach materialnych zebranych w ustawie Prawo wodne. Normy te jednak
odczytywane są niekiedy z nadmierną swobodą, co zakłóca jednolitość postępowań administracyjnych.
Dodatkowo, organy wykazują często brak konsekwencji w egzekwowaniu wymogów ustawowych. Zbyt duże
zaufanie do wnioskodawców i dokumentacji przez nich przygotowanej sprawia, że wydawane decyzje mogą
nie spełniać podstawowych wymogów Prawa wodnego. Prawo administracyjne nakłada na organy obowiązki
i ujmuje w ramy przepisów wszystkie prawem zdefiniowane postępowania. Zgodnie z tym organy
zobowiązane są działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), co w wypadku ustalania linii brzegu dotyczy
przede wszystkim przepisów art. 15 i 15a Prawa wodnego. W trakcie postępowania organ zobowiązany jest
do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7
k.p.a.). W tym celu powinien przeprowadzić wyczerpujące badanie zgromadzonych dowodów (art. 77 § 1
k.p.a.), jednocześnie nie ograniczając rodzaju materiałów dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.), jeżeli przyczyni
się to do lepszego rozpoznania stanu faktycznego sprawy, i tym samym pozwoli wydać prawidłowe
orzeczenie. Konsekwencją niestosowania wymienionych zasad było wycofanie przez sądy administracyjne z
obiegu prawnego orzeczeń, które oparte były na niekompletnej dokumentacji lub nie były poprzedzone
podstawowym badaniem stanu faktycznego. Postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu mają charakter
dość wszechstronny. Dotyczą one przede wszystkim określenia zasięgu prawnego koryt cieków, ale ze
względu na duży wpływ linii brzegu na otoczenie prawne oraz jej genezę wynikającą z urozmaiconej
przestrzeni fizycznej, należy zachować sporą czujność w trakcie postępowania. Zapoznanie się z głównymi
uchybieniami jakie mają miejsce podczas ustalania linii brzegu może pozwolić udoskonalić prowadzone
postępowania, a podmiotom wnioskującym prawidłowo przygotować dokumentację projektową, na
podstawie której wydawane będą decyzje.
LINIA BRZEGU OBIEKTU HYDROLOGICZNEGO, JAKO POJĘCIE PRAWNE,
FUNKCJONUJE WYŁĄCZNIE W FORMIE USTALONEJ DECYZJĄ
ADMINISTRACYJNĄ
Z przepisów ustawy Prawo wodne wynika, że linię brzegu ustala się wyłącznie w formie decyzji (art.
15 ust. 2). Ma to znaczenie o tyle, że praktyczne wyznaczenie linii brzegu nie wymaga decyzji organu.
Wystarczy posłużyć się metodami opisanymi w art. 15 ust. 1 Prawa wodnego, aby stwierdzić jej przebieg na
gruncie. Jednak ustawa nie przewiduje tego typu ustalania linii brzegu. Jedyną formą ustalania linii brzegu
jest decyzja administracyjna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2009 r., IV SA/Wa 841/09). Tylko
tak ustalona linia brzegu może być wykorzystywana w postępowaniach administracyjnych i sądowych oraz
wszystkich pochodnych czynnościach formalno-prawnych np. geodezyjnym rozgraniczeniu gruntów
pokrytych wodami płynącymi od gruntów przyległych. Wniosek z tego jest taki, że wszędzie tam, gdzie
ustawa Prawo wodne (lub inny akt normatywny) mówi o linii brzegu, należy rozumieć linię ustaloną decyzją
Grunt i woda .pl
3
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
administracyjną. W przeciwnym wypadku można jedynie posłużyć się pojęciem linii brzegu jako
prawdopodobnej granicy wód, obarczonej pewnym błędem, który z założenia powinien zostać
wyeliminowany na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia linii brzegu. Ustalanie linii
brzegu przez organ administracji ma teoretycznie za zadanie wykorzystać możliwości jakie daje prawo
administracyjne w zakresie pozyskiwania i badania dowodów oraz aktywnego udziału stron, w celu jej
prawidłowego ustalenia.
W podobnym duchu wypowiedział się również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 maja 2011
r. (II CSK 238/10), w którym stwierdził generalnie, że ustalenie linii brzegu nie może mieć miejsce w
orzeczeniu sądu powszechnego, wskazują przy tym jednoznacznie, że jedynym sposobem ustalenia linii
brzegu jest droga administracyjna. Jak czytamy w uzasadnieniu postanowienia: „(…) zgodnie z art. 15 ust. 2
Prawa wodnego, ustalenie linii brzegu nie należy do kognicji sądu powszechnego, nawet wówczas, gdy ma
stanowić jedynie przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie należącej do drogi sądowej. Przebieg linii brzegu
wynika wprawdzie z przepisów Prawa wodnego, ale jej ustalenie powinno nastąpić w decyzji
administracyjnej.”). Jako argumenty za tym przemawiające sąd wymienia: „Przede wszystkim należy mieć
na uwadze specyficzne przesłanki, które uwzględnia się ustalając linię brzegu np. według średniego stanu
wody ustalonego przez państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną z okresu co najmniej ostatnich 10
lat (art. 15 ust. 1 Prawa wodnego), czy poprzez połączenie zewnętrznych krawędzi budowli regulacyjnych
(art. 15 ust. 7 Prawa wodnego). Dostęp do danych umożliwiających ustalenie linii brzegu, według podanych
przesłanek, posiadają jedynie wyspecjalizowane w gospodarce wodnej organy państwowe, a postępowanie
sądowe oparte na zasadzie kontradyktoryjności np. w razie biernej postawy stron, nie zawsze gwarantuje
prawidłowe ustalenie linii brzegu. Należy mieć także na uwadze, że linia brzegu powinna mieć charakter
ciągły, co oznacza, że zewnętrzny punkt tej linii na końcu nieruchomości przylegającej do nieruchomości
pokrytej wodami powierzchniowymi oznacza jednocześnie początek tej linii dla kolejnej nieruchomości
sąsiadującej z nieruchomością pokrytą tymi wodami. Z tego względu krąg osób zainteresowanych
prawidłowym ustaleniem linii brzegu jest zazwyczaj szerszy od kręgu osób występujących w sporze o
własność. Ponadto ustalenie linii brzegu wykracza poza funkcje związane z określeniem stosunków
własnościowych na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi, lecz ma znaczenie dla wykonywania
przez osoby trzecie prawa polegającego na powszechnym korzystaniu z wód (por. art. 27 ust. 1 Prawa
wodnego) oraz zadań organów państwa związanych z gospodarką wodną (por. art. 82 ust. 1 pkt 4a Prawa
wodnego). Ustalenie linii brzegu samodzielnie przez sąd w postępowaniu sądowym miałoby ograniczone
znaczenie ze względu na skutki, jakie wywołuje prawomocne orzeczenie. Z tej przyczyny ustalenie linii
brzegu należy do kompetencji organów administracji.”
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE USTALENIA LINII BRZEGU WSZCZYNA WNIOSEK
PODMIOTU MAJĄCEGO INTERES PRAWNY LUB FAKTYCZNY
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia linii brzegu jest postępowaniem wnioskowym, to
znaczy, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia
5 marca 2008 r., II SA/Rz 490/07). Ustawa Prawo wodne w tym miejscu wskazuje na mającego interes
prawny lub faktyczny (art. 15 ust. 2). Pod tym pojęciem należy rozumieć podmiot legitymujący się prawem do
wody, prawnorzeczowym uprawnieniem do gruntu pokrytego wodą lub gruntu przyległego objętego
ustaleniem linii brzegu, w szczególności: prawem własności, użytkowaniem wieczystym lub użytkowaniem
(Szachułowicz, Prawo wodne, Komentarz, 2007). Interes faktyczny dotyczy natomiast posiadacza gruntu bez
tytułu prawnego. W przypadku właściciela wody i gruntu nią pokrytego podmiotami właściwymi do wszczęcia
postępowania są organy i jednostki wymienione w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego, wykonujące uprawnienia
4
Grunt i woda .pl
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do tego mienia (art. 9 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego). W wyroku z
dnia 5 marca 2008 r. WSA w Rzeszowie dodał ponadto do grupy mającej interes prawny podmioty
posiadające pozwolenia wodnoprawne. Sąd precyzuje, że „(...) postępowanie oparte na art. 15 może być
wszczęte tylko po złożeniu wniosku w interesie własnym przez wskazane wyżej podmioty i to dopiero
wówczas, gdy przedłożą one wymaganą prawem dokumentację przewidzianą art. 15 ust. 3 ustawy. Wniosek
złożony przez podmioty nie odpowiadające powyższym wymogom nie może skutecznie zainicjować
postępowania na podstawie art. 15 ustawy. W razie podjęcia w związku z takim wnioskiem przez organ
administracji czynności przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie takie
winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe”. Stanowisko to wynika z tego, że organ administracji nie
może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, jako że czyniłby to w
sposób niezgodny z prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., V SA/Wa 3379/03).
Zatem wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu może nastąpić wyłącznie na
wniosek podmiotu mającego legitymację prawną lub faktyczną ku temu, co również oznacza że musi być
złożony w interesie własnym. Tego typu podejście ustawodawcy do zagadnienia wynika z samej istoty linii
brzegu jako prawnej granicy koryta cieku, która skutkując m. in. rozgraniczeniem gruntów pokrytych wodami
od gruntów przyległych, ogranicza ilość podmiotów mogących zainicjować postępowanie do grona ściśle
zainteresowanych, a więc mających interes w ustaleniu linii brzegu, lub tych, których prawa zostają dotknięte
w wyniku tego ustalenia.
Ponadto należy zauważyć, że ustawa nie daje możliwości wszczęcia postępowania w sprawie
ustalenia linii brzegu z urzędu (wyłączając możliwość jaką daje art. 61 §2 k.p.a. i 15b Prawa wodnego).
Wynika to m. in. z argumentów przytoczonych wyżej, dotyczących oddziaływania linii brzegu na prawa
podmiotów objętych postępowaniem. Ponadto postępowanie to oparte jest o dokumentację techniczną, o
której mowa w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Może być zatem wszczęte wyłącznie po złożeniu przez
wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, wykonanego
zgodnie z wymogami ustawy. Wszczęcie postępowania z urzędu, wobec braku szczególnych regulacji w tym
zakresie, obligowałoby organ do sporządzenia odpowiedniej dokumentacji we własnym zakresie.
Przepis art. 15 ust. 2 Prawa wodnego nie tylko wymienia podmioty właściwe do wszczęcia
postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu, ale również sugeruje kto może uczestniczyć w postępowaniu
na prawach strony. Jak wskazuje WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II SA/Po 822/09):
„Jakkolwiek interpretując art. 15 ust. 2 Prawa wodnego można odnieść wrażenie, iż wyznacza on tylko krąg
osób uprawnionych do wszczęcia postępowania, to jednak nie może budzić wątpliwości, że z jego treści
wypływa również uprawnienie wymienionych w nim podmiotów do uczestniczenia w postępowaniu w
charakterze strony. Trudno bowiem wyobrazić sobie by dana osoba - mająca interes faktyczny - mogła
wystąpić o ustalenie linii brzegu, a jednocześnie była pozbawiona ochrony swego prawa w takim
postępowaniu - np. w sytuacji, gdyby inny podmiot wszczął postępowanie mające na celu niekorzystną dla
niej zmianę przebiegu linii brzegu. Wykładnia taka znajduje oparcie w regule wnioskowania argumentum a
maiori ad minus.”. W tym samym wyroku Sąd potwierdza, że podmiotem uprawnionym do udziału w
postępowaniu jest również użytkownik gruntu pokrytego wodą, na mocy umowy ustanowionej na podstawie
art. 20 Prawa wodnego Sąd wyjaśnia, „(...) że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa., a
który jest warunkiem uczestnictwa danego podmiotu w postępowaniu w charakterze strony, mogą być nie
tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa
rzeczowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wyrażony m. in. w uchwale
składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), że źródłem
interesu prawnego, o którym mówi art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo
rzeczowe (...). Należy także pamiętać, że zgodnie z art. 251 Kodeksu cywilnego do ochrony praw
rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (por. wyrok z dnia 5
marca 2010 r. sygn. akt II OSK 494/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Z. przysługuje zatem prawo do
ochrony ustanowionego na jego rzecz użytkowania gruntu pokrytego wodami jeziora T., w tym prawo do
Grunt i woda .pl
5
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego gruntu.”
DOBÓR METOD USTALANIA LINII BRZEGU NIE MOŻE BYĆ PRZYPADKOWY
Linia brzegu ustalana jest według ściśle określonych metody, które zostały wymienione w art. 15 ust.
1 Prawa wodnego. Wynikają one z wymogów hydrologicznych, które mają swoją genezę w naturalnych
cechach korty cieków. Ustawa determinuje również sposób wykorzystania tych metod, co zostało
szczegółowo opisane w art. 15 ust. 5, 6 i 7. Według Prawa wodnego sposoby ustalania linii brzegu tworzą
układ hierarchiczny, w którym zastosowanie każdej kolejnej metody uzależnione jest od możliwości ustalenia
linii brzegu według sposobu poprzedzającego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 marca 2008 r., II SA/Ol
1140/07). Ustawowe sposoby ustalania linii brzegu wykorzystuje się w projektowaniu według kolejności
przedstawionej w tabeli 1.
Tabela 1.
Hierarchia sposobów ustalania linii brzegu
Sposoby ustalania linii brzegu wg Prawa wodnego w porządku hierarchicznym
I. Cieki o korytach nieuregulowanych
I.1. wyraźna krawędź brzegu
I.2. granica stałego porostu traw
I.3. linia przecięcia się zwierciadła wody z gruntem przyległym według średniego stanu wody z okresu co
najmniej ostatnich 10 lat
II. Cieki o korytach uregulowanych
II.1. linia łącząca zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach
uzyskanych w wyniku regulacji – granica plantacji od strony lądu
Głównym elementem, który powinien zawierać projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od
gruntów przyległych jest przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu (art. 15 ust. 3 pkt 1). Projekt
musi być przygotowany w sposób systemowy, ze z góry przyjętą metodologią projektowania linii brzegu.
Każdy z przyjętych sposobów projektowania linii brzegu powinien być uzasadniony charakterem cieku,
rodzajem koryta i panującymi na nim warunkami hydrologicznymi. Jak wynika z wyroku WSA w Olsztynie z
dnia 26 marca 2008 r., nie jest dopuszczalne przyjęcie dowolnego sposobu ustalania linii brzegu. Pierwszą
czynnością jaką należy wykonać przy selekcji metody projektowania linii brzegu jest ocena naturalności
koryta cieku. Podstawowa zasada Prawa wodnego mówi, że dla wód uregulowanych linia brzegu biegnie
zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnych (art. 15 ust. 7). Prawo wodne nie zawiera definicji budowli
regulacyjnej. Pośrednio urządzenia takie można definiować jako służące poprawie warunków korzystania z
wód i ochronie przeciwpowodziowej, które kształtują przekrój podłużny i poprzeczny oraz układ poziomy
koryta cieku naturalnego (art. 67 Prawa wodnego). Ocenę charakteru poszczególnych budowli wykonuje
hydrolog projektujący linię brzegu w oparciu o własną wiedzę oraz pozyskane informacje i dokumentację
techniczną. W przypadku gdy koryto cieku ma cechy naturalne linię brzegu należy ustalić wyraźną krawędzią
brzegu (art. 15 ust. 5), a jeżeli takowej nie można wyznaczyć, przyjmuje się granicę stałego porostu traw (art.
6
Grunt i woda .pl
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
15 ust. 6). Jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej średniego stanu wody z okresu ostatnich 10 lat,
linię brzegu projektuje się linią przecięcia zwierciadła wody z gruntem przy tym stanie wody (art. 15 ust. 6).
Nie jest zatem możliwe zastosowanie dowolnej metody ustalania linii brzegu, według uznania
projektującego, wnioskodawcy, czy też organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Wybór każdej
z metod powinien być uzasadniony i wynikać bezpośrednio z cech koryta cieku i warunków hydrologicznych.
Zadaniem projektującego linię brzegu jest prawidłowo odczytać dane pozyskane z oględzin i pomiarów
koryta oraz dobrać do nich odpowiedni sposób ustalenia linii brzegu. Informacja o wybranej metodzie oraz jej
uzasadnienie powinno znaleźć się w części opisowej projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od
gruntów przyległych.
W tym miejscu można dla porządku nadmienić, że nie ma podstaw do odrzucenia możliwości
ustalania linii brzegu na danym obiekcie różnymi metodami, w zależności od charakteru brzegów.
Ukształtowanie koryt cieków jest zmienne, dlatego naturalne jest stosowanie różnych metod dla
poszczególnych odcinków koryta tego samego cieku. Oczywiście w takim wypadku każda z wybranych
metod powinna być uzasadniona.
PROJEKT ROZGRANICZENIA GRUNTÓW POKRYTYCH WODAMI OD GRUNTÓW
PRZYLEGŁYCH MUSI ZAWIERAĆ WSZYSTKIE ELEMENTY PRZEWIDZIANE PRZEZ
PRAWO WODNE
Przepisy Prawa wodnego zapewniają dbałość o jakości projektów rozgraniczenia gruntów pokrytych
wodami od gruntów przyległych, wymagając zawarcia w nich wszystkich informacji niezbędnych do
prawidłowego ustalenia linii brzegu. Dlatego ustawa szczegółowo wymienia w art. 15 ust. 3 elementy, które
powinny stać się częścią projektów linii brzegu (tabela 2). Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w
Krakowie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1159/08) zamieszczenie tych
informacji jest obligatoryjne.
Tabela 2.
Wymagana ustawowo treść projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych
Część opisowa projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych
wodami od gruntów przyległych (art. 15 ust. 3 pkt 1 Prawa
wodnego)
Część mapowa projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych
wodami od gruntów przyległych (art. 15 ust. 3 pkt 2 Prawa
wodnego)
oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby
i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii
brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości
objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze
wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków
wodnych na gruntach przylegających do projektowanej
linii brzegu
mapa inwentaryzacji powykonawczej budowli
regulacyjnych lub zaktualizowana kopia mapy
zasadniczej, w skali, w jakiej sporządzony jest projekt
regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000,
1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:
a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych
do sieci państwowej,
b) granicy stałego porostu traw,
c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,
d) proponowanej linii brzegu
Niemniej jednak charakter niektórych cieków nie wymaga wykazywania wszystkich danych, o
których mowa w Prawie wodnym. Przykładowo dla cieków uregulowanych, dla których przyjęto sposób
Grunt i woda .pl
7
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
ustalenia linii brzegu zgodnie z art. 15 ust. 7, tj. zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej, nie wiele do
postępowania wnosi np. granica stałego porostu traw. W takiej sytuacji wnioskodawca jest zobowiązany
uzyskać zwolnienie z zamieszczenia w projekcie wymaganych prawem informacji. Zwolnienie to następuje w
formie decyzji, wydanej przez organ właściwy do ustalenia linii brzegu, na wniosek podmiotu występującego
z zamiarem zainicjowania postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu (art. 15 ust. 4 Prawa wodnego).
Wniosek taki powinien być uzasadniony charakterem koryta cieku, który staje się przedmiotem badania
organu zwalniającego. Po zbadaniu uzasadnienia organ wydaje decyzję zwalniającą wnioskodawcę z
obowiązku zawarcia w projekcie niektórych danych lub odmawia zwolnienia. Odmowa zwolnienia odbywa się
również w formie decyzji.
Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych niezawierający wszystkich
wymaganych informacji, przy jednoczesnym braku decyzji zwalniającej z zawarcia w nim niektórych danych
powoduje że, jako niezgodny z wymogami Prawa wodnego, formalnie nie może być podstawą ustalenia linii
brzegu. W takim wypadku postępowanie administracyjne nie powinno być wszczęte (wyrok WSA w
Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Rz 490/07). Podmiot, który złożył wniosek w sprawie ustalenia linii
brzegu na podstawie niekompletnego projektu rozgraniczenia gruntów, powinien zostać wezwany przez
organ do jego uzupełnienia (art. 64 §2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia linii brzegu
organ wszczyna dopiero po uzupełnieniu przez wnioskującego projektu rozgraniczenia gruntów.
W przypadku stwierdzenia w czasie postępowania okoliczności, które kwestionują przedstawiony
przez wnioskodawcę projekt linii brzegu, organ może zażądać poprawienia projektu zgodnie z ustaleniami
podjętymi w trakcie postępowania. Żądania te mogą dotyczyć zarówno przebiegu projektowanej linii brzegu,
jak i sposobu (jakości, rzetelności) wykonania projektu, zwłaszcza, gdy projekt nie zawiera wszystkich
istotnych informacji, jego treść jest nieaktualna (niezaktualizowane mapy zasadnicze) lub gdy forma nie
pozwala ustalić ważnych okoliczności związanych z ustaleniem linii brzegu (np. brak ewidencyjnych granic
nieruchomości).
STAN FAKTYCZNY MAJĄCY WPŁYW NA PRZEBIEG LINII BRZEGU POWINIEN
ZOSTAĆ DOGŁĘBNIE WYJAŚNIONY NA ETAPIE POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu jest postępowaniem o szczególnym charakterze, gdyż
wymaga przyporządkowania odpowiednich przepisów prawa faktycznemu stanowi koryta cieku. Koryto cieku
natomiast jest nieustannie kształtowane w sposób naturalny przez wodę, jak i sztuczny - przez człowieka.
Czynnik antropogeniczny ma swoje źródło nie tylko w działaniach planowych jednostek zarządzających
wodami (prace konserwacyjne koryt, regulacje), ale również w interwencjach innych podmiotów, mających
cechy prac budowlanych, często wykonywanych bez zachowania wymogów prawnych. Projektowanie linii
brzegu, zwłaszcza na ciekach nieuregulowanych, powinno poprzedzać badanie stanu koryta cieku pod
kątem jego zmian pochodzenia nienaturalnego. W przypadku stwierdzenia naruszenia koryta w wyniku
działania sił innych niż naturalne, w pierwszej kolejności powinno się zbadać wpływ tych zmian na ustalenie
linii brzegu. Ma to znaczenie w prawidłowym zaprojektowaniu linii brzegu, ponieważ zmiana kształtu koryta
cieku wpływa na przebieg linii brzegu.
Również planowe działania prowadzone przez jednostki do tego powołane, w razie uzasadnionych
podejrzeń o naruszenie przepisów prawa w trakcie ich wykonywania, powinny zostać zbadane pod kątem
legalności (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 540/08).
8
Grunt i woda .pl
Linia brzegu w postępowaniach administracyjnych – wnioski z orzecznictwa
K. Kowalski
Pojawienie się wątpliwości co do stanu koryta cieku, w stosunku do którego toczy się postępowanie
administracyjne w sprawie ustalenia linii brzegu, powinno spowodować wyjaśnienie stanu faktycznego, które
leży po stronie organu prowadzącego. Jak zaznaczył WSA w Olsztynie: „Wskazać bowiem należy, że w
postępowaniu administracyjnym strona nie ma obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń. Wydanie decyzji w
każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładne ustalenie stanu
faktycznego sprawy. W tym celu środkiem dowodowym mogą być nie tylko protokoły i dokumenty, ale
wszystkie środki dowodowe mogące przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym przesłuchanie
świadków i opinia biegłego. Przy czym, to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania
wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego
zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (...)”, (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 marca 2008
r., II SA/Ol 1140/07). Tę podstawową zasadę prowadzenia postępowań administracyjnych można rozciągnąć
na wszystkie wątpliwości jakie podnoszone są przez strony biorące udział w ustalaniu linii brzegu. Tyle że
wyjaśnieniu powinny podlegać wyłącznie te, które są istotne z punktu widzenia prowadzonego
postępowania, tj. w szczególności mogą mieć wpływ na przebieg linii brzegu.
ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE W SPRAWIE
USTALENIA LINII BRZEGU NIE MOŻE ROZSTRZYGAĆ W SPRAWACH
WYKRACZAJĄCYCH POZA JEGO KOMPETENCJE I TREŚĆ WNIOSKU
W trakcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia linii brzegu organ prowadzący ma
prawo wyjaśniać wszystkie okoliczności związane z projektowaną linią brzegu, w szczególności podnoszone
przez strony, które mają wpływ na ostateczny kształt orzeczenia (przebieg linii brzegu). Na etapie
postępowania nie jest jednak dopuszczalne rozstrzyganie kwestii nie związanych merytorycznie z ustaleniem
linii brzegu oraz wykraczających poza kompetencje organu. Nie jest również uzasadnione warunkowanie
ustalenia linii brzegu od innych czynności prawnych lub formalnych, które powinny być rozstrzygane w
odrębnych postępowaniach, na podstawie innych przepisów prawa. Jako przykład można podać kwestię
odszkodowania za grunt zajęty przez wodę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Kr
1159/08). Odszkodowanie często staje się przedmiotem dyskusji podczas rozpraw administracyjnych w
sprawie ustalenia linii brzegu. Jednak organ prowadzący postępowanie związany jest żądaniem strony (art.
61 § 1 k.p.a.), a ponadto nie może rozstrzygać w sprawach wykraczających poza jego właściwość rzeczową
(art. 19 k.p.a.). Odszkodowanie za grunty zajęte w sposób naturalny przez wodę powinno być przedmiotem
odrębnego postępowania opartego o przepisy Kodeksu cywilnego (art. 17 ust. 2, art. 188 ust. 1 Prawa
wodnego), prowadzonego pomiędzy właścicielem wody, a właścicielem gruntu zajętego przez wodę. Innym
przykładem mogą być wszelkie kwestie prawno-techniczne związane z ewidencją gruntów, a zwłaszcza
powierzchnią nieruchomości objętych ustaleniem linii brzegu oraz przebiegiem ich granic. Zarzuty co do
prawidłowości danych zawartych w ewidencji gruntów pojawiają się w czasie prac geodezyjnych związanych
z przygotowaniem dokumentacji do sporządzenia projektu rozgraniczenia gruntów i są podnoszone w trakcie
postępowań administracyjnych. Rozstrzygnięcie wątpliwości w tym względzie nie może się odbywać na
podstawie przepisów Prawa wodnego, w czasie postępowania o ustalenie linii brzegu, gdyż właściwe w tej
materii są normy Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Grunt i woda .pl
9