SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE W ZIELONEJ GÓRZE

Robert Gwidon Makarowicz∗
SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE
W ZIELONEJ GÓRZE
Właściwość instancyjna
Do 27 maja 1990 r., tj. do momentu reaktywowania w Polsce
instytucji samorządu terytorialnego, art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowił, iŜ
organami wyŜszego stopnia w stosunku do terenowych organów
administracji państwowej stopnia podstawowego są terenowe organy
administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś organami
wyŜszego stopnia w stosunku do tych ostatnich organów są właściwi
ministrowie. Obowiązywało jasne i klarowne rozwiązanie – w pełni
czytelne dla społeczeństwa – organem wyŜszego stopnia był organ
nadrzędny w ramach podporządkowania pionowego.
Przywrócenie w systemie organów administracji terytorialnej
w Polsce samorządu terytorialnego skomplikowało nieco
problematykę organów wyŜszego stopnia. Według art. 17 pkt 1 k.p.a.,
w brzmieniu obowiązującym od 27 maja 1990 r., organami wyŜszego
stopnia
w stosunku do organów gmin w sprawach naleŜących do zadań
własnych gmin były kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w
sprawach naleŜących do zadań zleconych z zakresu administracji
rządowej – wojewodowie. Ten dychotomiczny podział organów
wyŜszego stopnia był logiczną konsekwencją podziału wszystkich
zadań realizowanych przez samorząd terytorialny na zadania własne
∗
Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze.
210
tego samorządu i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Te
ostatnie zadnia organy gminy wykonywały na mocy upowaŜnień
zamieszczonych w ustawach, a takŜe w rezultacie zawierania
porozumień z organami administracji rządowej, w wyniku których
organom gminy powierzano prowadzenie określonych w porozumieniu
zadań naleŜących do właściwości kierownika urzędu rejonowego.
Wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej przez organy
gminy wynikało z faktu, iŜ organy rządowej administracji ogólnej
działały wyłącznie na szczeblu województwa i re-gionu –
obejmującego obszar kilku lub kilkunastu gmin.
W tym stanie prawnym ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95, z późniejszymi
zmianami) została wprowadzona instytucja kolegium samorządowego
przy sejmiku samorządowym. W świetle art. 39 ust. 4 tej ustawy od
decyzji administracyjnych wydanych przez wójta lub burmistrza w
sprawach naleŜących do zadań własnych gminy słuŜy odwołanie do
kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym.
Pozycję prawną kolegium określił art. 81 ustawy, wprowadzający zasadę, iŜ kolegium orzeka w składach trzyosobowych, a członków
i ich liczbę powoduje sejmik samorządowy. Kadencja kolegium została
zrównana z kadencją sejmiku. Oznaczało to, iŜ kolegium odwoławcze
przy sejmiku samorządowym, pomimo własnych określonych w
drodze ustawy kompetencji, nie było samodzielnym organem. Biorąc
pod uwagę status organizacyjny i finansowy, naleŜy stwierdzić, iŜ było
ono jednostką wewnętrzną sejmiku samorządowego.
Wprost rewolucyjne znaczenie w reformowaniu zasad
funkcjonowania kolegiów odwoławczych miało przyjęcie przez Sejm
ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach
odwoławczych. Na mocy tych przepisów kolegia odwoławcze przy
sejmikach samorządowych stały się z mocy prawa samorządowymi
kolegiami odwoławczymi. Ustawa określa samorządowe kolegium
odwoławcze jako organ wyŜszego stopnia w rozumieniu przepisów
kodeksu postępowa-nia administracyjnego w indywidualnych
sprawach administracyjnych załatwianych przez organy gminy, z
wyłączeniem spraw naleŜących do zadań zleconych z zakresu
administracji rządowej wykonywanych przez gminy na mocy
odrębnych ustaw lub na podstawie porozumień zawartych z organami
administracji rządowej. Art. 1 ust. 2 przewiduje moŜliwość
211
poszerzenia kompetencji kolegiów stanowiąc, iŜ kolegia orzekają
takŜe w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych
ustawach.
W związku z reformą administracyjną państwa i wprowadzeniem
trójstopniowego podziału terytorialnego państwa ustawą z 28 grudnia
1998 r. (Dz. U. nr 162, poz. 1124) zostały wprowadzone zmiany w
ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z tymi
prze-pisami samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami
wyŜszego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego i ustawy – Ordynacja podatkowa, w sprawach
indywidualnych
z zakresu administracji publicznej naleŜących do właściwości jednostek
samorządu terytorialnego, a więc juŜ nie tylko gminy, ale takŜe
powiatu i województwa, wyłączenie właściwości rzeczowej Kolegium
moŜe nastąpić tylko na mocy przepisu ustawowego.
W wyniku opisanych zmian ustawowych samorządowe kolegia
odwoławcze stały się szczególnym organem administracji publicznej.
Kolegia są wprawdzie w stosunku do organów jednostek samorządu
terytorialnego organami wyŜszego stopnia, ale tylko w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt, iŜ do właściwości
kolegiów naleŜą wyłącznie sprawy indywidualne, daje im wyjątkowe
miejsce w systemie organów administracji publicznej. Kolegia pełnią
przede wszystkim funkcję orzeczniczą. W kompetencje kontrolnonadzorcze
i sygnalizacyjne zostały wyposaŜone jedynie w stopniu
umoŜliwiającym realizację ich funkcji podstawowej. Nie wykonują
poza tym Ŝadnych innych zadań charakterystycznych dla organów,
takich jak np. planowanie, stanowienie aktów normatywnych
powszechnie obowiązujących.
Poszczególne orzeczenia kolegiów wiąŜą w konkretnej sprawie,
ale juŜ nie wiąŜą w pozostałych sprawach tego rodzaju. Swoje
orzeczenia kolegia wydają w składach trzyosobowych, w toku
orzekania składy są niezaleŜne od prezesa kolegium, związane
wyłącznie przepisami prawa. Te atrybuty działania kolegiów
upodabniają je do organów sądowych. Przemawia za tym równieŜ fakt
powierzenia kolegiom przez ustawę z 21 października 1994 r. o
zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomościami,
orzekania
w
sprawach
212
o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu uŜytkowania wieczystego,
a więc spraw o charakterze cywilnym.
Kolegia mają bardzo szerokie spektrum działania (rozpoznają sprawy z zakresu około 100 aktów prawnych o randze ustawy), co nie ma
odzwierciedlenia w Ŝadnym innym organie odwoławczym w strukturze
organów publicznych państwa. Zadaniem samorządowych kolegiów
odwoławczych jest zapewnienie stronom konstytucyjnego prawa do
dwukrotnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy przez niezaleŜny, kompetentny i bezstronny organ administracyjny.
Nadzór nad funkcjonowaniem kolegiów w zakresie
przestrzegania
prawa
ustawodawca
powierzył
sądom
administracyjnym. Rozpatrują one skargi na decyzje samorządowych
kolegiów odwoławczych składane pod zarzutem naruszenia prawa.
Reasumując naleŜy stwierdzić, Ŝe samorządowe kolegia
odwoławcze jako organy wyŜszego stopnia, w rozumieniu przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Ordynacja
podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej naleŜących do właściwości jednostek samorządu
terytorialnego, są właściwe w szczególności do:
− rozpatrywania odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych,
− zaŜaleń na postanowienia,
− Ŝądań wznowienia postępowania,
− stwierdzenia niewaŜności decyzji (wydawanych w I instancji przez
organy samorządowe gmin, powiatów oraz województw).
Przepisy szczególne określone w odrębnych ustawach
zobowiązują kolegia do orzekania w sprawach z zakresu stosunków
cywilnoprawnych, między innymi do orzekania w sprawach:
− odwołań od ustalenia nowych opłat z tytułu prawa uŜytkowania
wieczystego nieruchomości (w sprawach spornych pomiędzy
uŜytkownikami wieczystymi a właścicielami gruntu – Skarbem
Państwa lub gminą) – na podstawie przepisów ustawy o gospodarce
nieruchomościami,
− przekształcania prawa uŜytkowania wieczystego w prawo własności
– na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa
uŜytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w
prawo własności.
213
W sprawach administracyjnych – odwołania od decyzji i postanowień organów samorządowych I instancji – moŜna pogrupować sprawy
według tematyki, której dotyczą:
1. podatki i opłaty lokalne oraz zobowiązania podatkowe,
2. zagospodarowanie przestrzenne,
3. pomoc społeczna,
4. sprawy lokalowe i dodatki mieszkaniowe,
5. gospodarka nieruchomościami (w tym opłaty adiacenckie, podziały
geodezyjne),
6. ochrona środowiska, w tym prawo wodne,
7. zezwolenia na sprzedaŜ napojów alkoholowych,
8. sprawy komunikacyjne – ruch drogowy, drogi, transport, rejestraacja pojazdów,
9. ewidencji ludności, meldunki (przed przekazaniem tych spraw
do właściwości wojewodów),
10. ewidencji działalności gospodarczej,
11. postępowania egzekucyjnego,
11. inne.
Ponadto w sprawach proceduralnych Kolegium orzeka w sprawach:
– wyznaczania organów właściwych do załatwiania sprawy,
– skarg na bezczynność i przewlekłe rozpatrywanie spraw przez
organy i instancje,
– udzielania odpowiedzi na skargi składane do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Utworzenie i organizacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Zielonej Górze
Pierwszy skład Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku
Samorządowym Województwa Zielonogórskiego w Zielonej Górze
został powołany uchwałą sejmiku samorządowego z 10 lipca 1990 r.
Kolegium składało się z 3 osób: Wojciecha Woropaja – prezesa, oraz
dwóch członków: Ewy Bosy i Tadeusza śychoniuka. Następnie 25
września 1990 r. rozszerzono skład osobowy kolegium o kolejnych 16
członków.
Kolegium Odwoławcze obejmowało swoją kognicją teren
ówczesnego województwa zielonogórskiego, w którego skład
wchodziło 57 jednostek samorządu terytorialnego, w tym 7 miast, 20
214
miast gmin oraz 20 gmin wiejskich. PowyŜszy teren zamieszkiwało
około 700 tysięcy osób.
W latach 1990-1994 następował wprost skokowy przyrost ilości
spraw rozpatrywanych przez Kolegium Odwoławcze. Z prowadzonej
ewidencji spraw wynika, Ŝe:
– w 1990r. rozpatrzono 207 sprawy,
– w 1991r. rozpatrzono 668 sprawy,
– w 1992r. rozpatrzono 737 sprawy,
– w 1993r. rozpatrzono 894 sprawy,
– w 1994r. rozpatrzono 1084 sprawy.
Z przedstawionych danych moŜna stwierdzić, Ŝe w okresie I kadencji samorządu terytorialnego nastąpił pięciokrotny wzrost spraw
rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze.
Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajduje się
od początku jego istnienia w gmachu Urzędu Marszałkowskiego
Województwa Lubuskiego (wcześniej Zielonogórskiego Urzędu
Wojewódzkiego i Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego). Do 1996 r.
Kolegium zajmowało lokale o pow. ok. 60 m2. Wraz ze wzrostem
liczby spraw oraz poszerzeniem zadań kolegium niezbędne było
poprawienie sytuacji lokalowej, co nastąpiło w 1996 r. Wówczas
kierownictwo ówczesnego Urzędu Wojewódzkiego udostępniło na
potrzeby Kolegium pomieszczenia o powierzchni całkowitej 110 m2,
w tym salę rozpraw o pow. 42 m2.
Przełomowe znaczenie dla funkcjonowania Kolegium miało
przekształcenie 1 stycznia 1995 r. kolegium odwoławczego przy
sejmiku samorządowym w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
Zielonej Górze na mocy przepisów ustawy z 12 października 1994 r. o
samorzą-dowych kolegiach odwoławczych. Kolegia otrzymały status
państwo-wych jednostek budŜetowych. W pierwszej kolejności
ustawodawca nakazał powołanie przewodniczącego Kolegium. Do
konkursu na stanowisko przewodniczącego Kolegium stanęło 5 osób.
27 lutego 1995 r. Sejmik Samorządowy Województwa
Zielonogórskiego wybrał na Prze-wodniczącego Samorządowego
Kolegium Odwoławczego Roberta Gwidona Makarowicza.
Prezes Rady Ministrów określił rozporządzeniem obsadę etatową
Kolegium na 8 etatów kalkulacyjnych, które przewodniczący
Kolegium podzielił w sposób następujący:
215
– 5 etatów dla etatowych członków Kolegium,
– 3 etaty na biuro Kolegium.
Jednocześnie ustalono liczbę członków pozaetatowych na 24 osoby. Zgodnie zapisami ustawy ogłoszono w Gazecie Lubuskiej konkurs
na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej
Górze. Do konkursu przystąpiło:
– 11 kandydatów na członków etatowych,
– 35 kandydatów na członków pozaetatowych.
10 kwietnika 1995 r. odbyło się posiedzenie komisji konkursowej,
w której skład wchodzili:
– dwaj przedstawiciele Sejmiku Samorządowego Województwa
Zielonogórskiego,
– dwaj przedstawiciele SKO w Zielonej Górze,
– przewodniczący SKO w Zielonej Górze.
W wyniku konkursu komisja postanowiła, iŜ Sejmikowi zostaną
przedstawione:
– cztery kandydatury na członków etatowych,
– dwadzieścia cztery kandydatury na członków pozaetatowych.
Na posiedzeniu 24 kwietnia 1995 r. Sejmik Samorządowy
Województwa Zielonogórskiego powołał:
– 4 członków etatowych: (Ewa Inerowicz, Bogdan Tmoszyk, Andrzej
Skibiński, Eleonora Urbanowicz)
– 24 członków pozaetatowych:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Ewa Bosy
Stanisław Bryk
Iwona Dankowska
Witalis Frąckowiak
Jolanta Golczyk
Zofia Faust
Maria Rusek
Henryk Sancewicz
Wioletta Synek
Anna Sewin
Janusz Witek
Wojciech Woropaj
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Marek Cieślak
Marian Drzewiecki
Zofia Kulikowska
Krystyna Kulczycka
Krystyna Kumek
Jan Łoziński
Edward Mincer
Ewa Okońska
Teresa Sekuła
Barbara Wierzbicką-Matosz
Kazimierz Wieczorek
Henryk Zdanowicz
Jednocześnie określono liczbę członków Kolegium na 29 osób.
216
Wszyscy członkowie Kolegium ukończyli wyŜszą uczelnię.
Członkowie etatowi posiadają uprawnienia do wykonywania zawodu
radcy prawnego.
W okresie od 1995 do 1997 r. w przedstawionej obsadzie kadrowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze
rozpatrzyło:
– w 1995 r. – 1.540 sprawy,
– w 1996 r. – 1409 sprawy,
– w 1997 r. – 2014 sprawy.
W tym etapie funkcjonowania Kolegium nastąpił dwukrotny
przyrost rozpatrywanych spraw. Tak znacząca zwyŜka spraw
administracyjnych
rozpatrywanych
przez
Kolegium
była
spowodowana kilkoma czynnikami, m.in. wprowadzeniem nowych
zadań dla gmin i rozszerzenie kompetencji Kolegium, zwyŜką
świadomości mieszkańców województwa, którzy coraz częściej
przekonywali się, iŜ z administracją „moŜna wygrać”, o ile wnioski
nie naruszają prawa.
Podjęta w 1998 r. reforma struktury administracji Państwa w
sposób znaczący zmieniła usytuowanie samorządowych kolegiów
odwoławczych w systemie organów administracji publicznej.
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w art. 46
ust. 4 stanowi, iŜ Samorządowe kolegia odwoławcze są właściwe do
rozpatrywania odwołań od decyzji indywidualnych z zakresu
administracji publicznej marszałka województwa lub osób przez niego
upowaŜnionych do wydawania decyzji w sprawach własnych
województwa. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym w art. 38 ust. 3 nadała właściwość do orzekania przez
samorządowe kolegia od-woławcze, w sprawach odwołań od decyzji
w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
wydawanych przez starostów powiatów.
PowyŜej wskazane ustawy ustrojowe oraz inne ustawy dotyczące
reformy administracji w kraju, których z powodu zakresu i celu
opracowania nie przytoczono, stanowią, iŜ Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w Zielonej Górze jest organem wyŜszego stopnia w
rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
orzekającym
217
w sprawach odwołań od decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach przez:
– marszałka województwa lubuskiego,
– starostów powiatów:
• grodzkiego – miasto Zielona Góra,
• ziemskich – zielonogórski, krośnieński, Ŝarski, Ŝagański,
świebodziński, nowosolski, wschowski;
– burmistrzów i wójtów 53 gmin wchodzących w skład starostw wskazanych powyŜej.
Objętą kognicją Kolegium część województwa lubuskiego
zamieszkuje około 650 tysięcy osób.
W opisywanym okresie zmienił się równieŜ sposób powoływania
członków
Kolegium.
Po
przeprowadzeniu
postępowania
konkursowego kandydatury przedstawia Prezes Kolegium, a
członków Kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów. Po upływie
pierwszej kadencji 12 czerwca 2001 r. Prezes Rady Ministrów powołał
Roberta Gwidona Ma-karowicza na stanowisko Prezesa Kolegium na
okres następnej kadencji, która trwa 6 lat.
W chwili obecnej w skład Kolegium wchodzi 10 członków etatowych, 10 pracowników biura Kolegium oraz 24 członków pozaetatowych:
a) członkowie etatowi:
1. Robert Gwidon Makarewicz
2. Norbert Banaszak
3. Iwona Dankowska
4. Ewa Inerowicz
5. Magdalena Kucharska
6. Renata Kwiatkowska
7. Krystyna Skowrońska-Pastuszko
8. GraŜyna Staniszewska
9. Waldemar Pakulski
10. Eleonora Urbanowicz
b) członkowie pozaetatowi:
1. Irena Barzyk
2. Ewa Bosy
3. Małgorzata Buczkowska
4. Jolanta Chaszczowska
5. Joanna Chruściel
6. Bernard Dmuch
7. Zofia Faust
8. Witalis Frąckowiak
9. Jolanta Golczyk-Szczygielska
10. BoŜena Górska
11. Violetta Kondek
13. Wanda Ozimińska
14. Maria Rusek
15. Henryk Sancewicz
16. Krzysztof Scheuring
17. Teresa Sekuła
18. Barbara Skupień
19. Renata Wierzbicka-Matosz
20. Sławomir Wiśniewski
21. Wojciech Woropaj
22. Teresa Woźniak
23. Janusz Zawieja
218
12. ElŜbieta Molska
24. Przemysław Grabiec
Struktura zawodowa członków Kolegium przedstawia się
następująco:
– wszyscy członkowie etatowi posiadają ukończone egzaminem
aplikacje sędziowskie lub radcowskie i są wpisani na listę radców
prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Zielonej Górze;
– struktura wykonywanych zawodów przez członków pozaetatowych:
• prawników – radców prawnych i adwokatów
– 16
• magistrów administracji
– 2
• architektów i inŜynierów budownictwa
– 2
• ekonomistów upowaŜnionych do badania bilansów – 2
– 1
• leśników
• egzekutor sądowy
– 1
Obsada kadrowa Kolegium pozwala na merytoryczne rozpatrywanie wszystkich spraw wynikających z ustawowych kompetencji
Kolegium.
W latach 1998-2003 Kolegium rozpatrzyło następującą ilość spraw:
– w 1998 r. rozpatrzono 3128 sprawy,
– w 2000 r. rozpatrzono 2923 sprawy,
– w 2001 r. rozpatrzono 2875 sprawy,
– w 2002 r. rozpatrzono 2915 sprawy.
W opisywanym okresie zauwaŜa się, iŜ ilość rozpatrywanych spraw
ustabilizowała się na poziomie około 3 tysięcy. Zapowiadana dalsza
decentralizacja państwa i przekazywanie jednostkom samorządu
terytorialnego nowych zadań jako własne uzasadnia twierdzenie, iŜ
nieodzowne będzie dalsze wzmocnienie kadrowe Kolegium jako
organu uniezaleŜnionego od administracji rządowej i właściwego do
rozpatrywania odwołań od decyzji podjętych przez róŜne organy
jednostek administracji samorządowej.