pobierz - Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie

WOJEWODA LUBELSKI
PN-II.4131.159.2016
Lublin, dnia 4 maja 2016 r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze
stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/91/2016 Rady Gminy Drelów
z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez
Gminę Drelów, w części obejmującej jej § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i ust. 2
w brzmieniu: „wystawionego na udokumentowany wniosek pracownika
socjalnego”, § 3 ust. 2, § 5 w brzmieniu: „a w szczególności”, § 5 pkt 8
oraz § 8 w brzmieniu: „w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubelskiego”.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XII/91/2016 Rady Gminy Drelów z dnia 31 marca 2016 r.
w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę Drelów, w części
obejmującej jej § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i ust. 2 w brzmieniu: „wystawionego
na udokumentowany wniosek pracownika socjalnego”, § 3 ust. 2, § 5
w brzmieniu: „a w szczególności”, § 5 pkt 8 oraz § 8 w brzmieniu: „w Dzienniku
Urzędowym Województwa Lubelskiego”.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XII/91/2016 Rady Gminy Drelów została doręczona
organowi nadzoru w dniu 11 kwietnia 2016 r.
Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 44
ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r.
poz. 163, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, sprawienie pogrzebu odbywa się
w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.
Biorąc pod uwagę treść tego upoważnienia, trzeba stwierdzić,
że przedmiotem aktu określającego sposób sprawienia pogrzebu będą
postanowienia dotyczące np. zakresu i sposobu usług (czynności)
pogrzebowych dokonywanych przez właściwą jednostkę organizacyjną gminy.
Tymczasem w § 1 ust. 1 uchwały Rada Gminy postanowiła,
iż sprawianie pogrzebu przez Gminę Drelów następuje w przypadku
niesprawienia pogrzebu przez podmioty do tego uprawnione w myśl art. 10
ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych
2
(Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) bądź niewykorzystania zwłok
przez podmioty określone w art. 10 ust. 2 wyżej wspomnianej ustawy,
gdy miejscem zgonu danej osoby jest Gmina Drelów.
Natomiast w § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, iż sprawienie pogrzebu
następuje na podstawie aktu zgonu wystawionego przez Urząd Stanu
Cywilnego oraz po rozpoznaniu sytuacji rodzinnej zmarłego przez pracownika
socjalnego. Zgodnie zaś z § 2 ust. 2 uchwały, sprawienie pogrzebu przez
Ośrodek następuje na podstawie pisemnego zlecenia Kierownika Ośrodka
wystawionego na udokumentowany wniosek pracownika socjalnego.
W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienia uchwały zostały
podjęte z przekroczeniem granic umocowania wynikającego z art. 44 ustawy
o pomocy społecznej.
Ustawodawca w art. 44 ww. ustawy określając materię podlegającą
uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy wyznaczył jednocześnie
granice tego upoważnienia. Zatem podejmując przedmiotową uchwałę Rada
obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest
natomiast uprawniona do regulowania przypadków, kiedy Gmina zobowiązana
jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez
ustawodawcę.
Podmioty, którym przysługuje prawo chowania zmarłego, a także
konkretne obowiązki w tym zakresie ciążące na określonego rodzaju
podmiotach publicznych określa art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.
o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy prawo pochowania zwłok ludzkich
ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały
małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4
stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo
pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej
przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych.
Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa
przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym.
Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego
dobrowolnie się zobowiążą.
W art. 10 ust. 2 ustawa stanowi, że zwłoki niepochowane przez
podmioty wymienione w ust. 1 mogą być przekazane do celów naukowych
publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność
dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Decyzję w sprawie
przekazania zwłok do celów naukowych wydaje, na wniosek uczelni, właściwy
starosta.
W sytuacji niepochowania zwłok przez podmioty, o których mowa
w ust. 1, albo nie przekazania publicznej uczelni, zwłoki są chowane przez
gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób
pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach
śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok
osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób,
które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego,
3
w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie
tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby
Więziennej (art. 10 ust. 3).
Przytoczony przepis art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu
zmarłych ustanawia ciążący na gminie obowiązek pochowania zwłok ludzkich,
niepochowanych w sposób określony w ust. 1 i ust. 2. Jedynym warunkiem
realizacji obowiązku przez gminę jest więc brak sprawienia pogrzebu przez
podmioty uprawnione w art. 10 ust. 1 i ust. 2.
Skoro zatem ustawodawca określił przypadki, kiedy Gmina obowiązana
jest sprawić pogrzeb osobie zmarłej, to Rada nie powinna regulować tej
kwestii w uchwale, a tym bardziej dokonywać modyfikacji zapisów
ustawowych.
Rada nie jest również władna do regulowania w przedmiotowej uchwale
kwestii związanych z nakładaniem na pracowników socjalnych obowiązków
związanych z potwierdzeniem istnienia okoliczności, od których Rada
uzależnia sprawienie pogrzebu przez Gminę. Zatem i w tym przypadku Rada
Gminy Drelów przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia, czym
w sposób istotny naruszyła art. 44 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały pogrzeb sprawiany jest
zgodnie z wyznaniem zmarłego, a w razie braku możliwości ustalenia
wyznania zmarłego, pogrzebu dokonuje się zgodnie z miejscowym
zwyczajem.
W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja § 3 ust. 2 stanowi
modyfikację wskazanej wyżej normy wynikającej z art. 44 ustawy o pomocy
społecznej. Z powołanego przepisu ustawy wynika bowiem jednoznacznie,
że pogrzeb sprawia się zawsze zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przy czym
oczywistym wydaje się być, że sprawiając pogrzeb gmina respektuje także
bezwyznaniowość osoby zmarłej.
Uchwała Rady Gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już
zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca
prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis
będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może
prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok
NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS
2000/1/17).
Powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja lub uzupełnianie
przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne,
dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy
interpretacji przepisów.
Jak już wspomniano, biorąc pod uwagę treść art. 44 ustawy o pomocy
społecznej, należy stwierdzić, że rada gminy została upoważniona wyłącznie
do określenia sposobu sprawienia pogrzebu. Przedmiotem aktu określającego
sposób sprawienia pogrzebu będą postanowienia dotyczące zakresu
i sposobu dokonania usług (czynności) pogrzebowych przez właściwą
jednostkę organizacyjną gminy.
4
W § 5 uchwały Rada Gminy Drelów ustaliła niezbędne czynności
związane ze sprawieniem pogrzebu, wskazując iż obejmują one
w szczególności:
1. Załatwienie formalności związanych ze zgonem i pogrzebem.
2. Zakup trumny.
3. Przygotowanie zwłok do pochówku.
4. Pokrycie kosztów chłodni oraz prosektorium.
5. Pokrycie kosztów transportu zwłok do miejsca pochówku
6. Wykopanie i zasypanie grobu.
7. Obsługę przy pogrzebie.
8. Inne czynności związane ze sprawieniem pogrzebu, zgodnie z wyznaniem
zmarłego, prawem i miejscowymi zwyczajami.
W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja w zakresie słów:
„w szczególności” oraz w zakresie pkt 8 nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Działając na mocy art. 44 ustawy o pomocy społecznej rada gminy
winna określić katalog czynności pogrzebowych, które wykonuje gmina,
w ramach sprawienia pogrzebu. Przy czym katalog ten winien być
kompleksowy, nie pozostawiający organom stosującym uchwałę wątpliwości
interpretacyjnych. O ile zatem Rada Gminy Drelów wymieniła w § 5 pkt 1 – 7
uchwały czynności związane ze sprawieniem pogrzebu, o tyle użyty w nim
zwrot „w szczególności” oraz treść postanowienia § 5 pkt 8 wskazuje na inne,
nie określone uchwałą czynności związane ze sprawieniem pogrzebu.
Takie zapisy uchwały wprowadzają z kolei swobodne uznanie organu
stosującego uchwałę co do zakresu czynności wykonywanych w ramach
sprawienia pogrzebu. Tym samym regulacja uchwały staje się
niewyczerpująca i niejasna.
W § 8 uchwały Rada Gminy przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po
upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubelskiego.
Rada określiła zatem termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały
w sposób przepisany dla aktów prawa miejscowego, uzależniając go od
ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.
W ocenie organu nadzoru nadanie przedmiotowej uchwale waloru aktu
prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia w powszechnie
obowiązujących przepisach prawa i narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca
2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
(Dz. U. z 2016 r. poz. 296).
Powołany przepis zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwestionowana uchwała nie jest
żadnym z tych aktów prawnych.
Uchwała w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę nie
stanowi w szczególności aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy
o samorządzie gminnym.
Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa
miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze
działania organów, które je ustanowiły.
5
Z treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że na
podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia
aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Powszechnie obowiązujący charakter aktu prawa miejscowego wyraża
się w kształtowaniu sytuacji prawnej (praw i obowiązków) różnych kategorii
adresatów (przede wszystkim mieszkańców jednostki samorządu
terytorialnego), którzy organizacyjnie lub służbowo nie są podporządkowani
organowi wydającemu dany akt.
Uchwała Nr XII/91/2016 posiada charakter wewnętrzny, jej
postanowienia skierowane są do jednostek organizacyjnych gminy właściwych
ze względu na przedmiot tejże uchwały - tzn. realizujących zadania, o których
mowa w art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej. Nie posiada ona
zatem charakteru aktu prawa miejscowego, nie stanowi źródła praw
i obowiązków i w takim zakresie nie posiada cech normatywności. Publikacji
tego rodzaju uchwały nie nakazuje również żaden przepis prawa powszechnie
obowiązującego.
Powyższe zapatrywanie potwierdzają wyroki Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr
143/08) oraz z dnia 6 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wr 452/08).
W przedmiotowych wyrokach WSA stwierdził jednoznacznie, iż uchwały
w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę nie są aktami prawa
miejscowego i nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym.
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XII/91/2016
Rady Gminy Drelów, we wskazanym zakresie, jest uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim
pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
/podpisano elektronicznie/
Otrzymują:
1. Wójt Gminy Drelów
2. Przewodniczący Rady Gminy Drelów
Potwierdzam zgodność kopii z dokumentem elektronicznym:
Identyfikator dokumentu 1083763.2092829.1818326
Nazwa dokumentu RN RG Drelów - sprawienie pogrzebu.pdf
Tytuł dokumentu RN RG Drelów - sprawienie pogrzebu.doc
6
Sygnatura dokumentu PN-II.4131.159.2016
Data dokumentu 2016-05-04 13:25:57
160FC8CBF3C4930C301AB31F3BAB08DBDB
Skrót dokumentu
4BF93E
Wersja dokumentu 1.2
Data podpisu 2016-05-04 13:25:23
Podpisane przez Robert Gmitruczuk wicewojewoda lubelski
EZD 3.17.1457.1936.6022
Data wydruku:
Autor wydruku:
2016-05-16 13:16:39
Staroch Marta inspektor wojewódzki