Document 190161

Komentarze

Transkrypt

Document 190161
Unia Europejska
u progu polskiej Prezydencji
Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP
Unia Europejska
u progu polskiej Prezydencji
Podręcznik dla przedstawicieli
organizacji pozarządowych i mediów lokalnych
redakcja
Paweł Filipek
Kraków 2011
Publikacja przygotowana przez Instytut Europeistyki UJ
Autorzy:
Olga Brzezińska, Wojciech Burek, Katarzyna Cira, Agnieszka Czubik
Paweł Filipek, Magdalena Góra, Ewa Kamarad, Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
Małgorzata Nowaczek-Zaremba, Katarzyna Przybysławska, Rafał Riedel, Marcin Zubek
Sprawdzenie merytoryczne:
Aleksander Parzych, Aureliusz Wlaź
Redakcja:
Paweł Filipek
Koordynacja projektu:
Wojciech Burek, Monika Nowak
Skład:
Oleg Aleksejczuk
© Copyright by: Komisja Europejska, Kraków 2011,
z wyłączeniem części ilustracji wykorzystanych na odrębnych licencjach (zob. informacje pod nimi)
ISBN: 978-83-918835-4-X
Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej
Publikacja została przygotowana w ramach partnerstwa w zarządzaniu przez Ministerstwo Spraw
Zagranicznych we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej oraz Biurem Informacyjnym
Parlamentu Europejskiego w Polsce. Wyrażone w niniejszej publikacji opinie są poglądami jej Autorów. Treści
prezentowane w publikacji nie są tożsame z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych,
Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej oraz Biura Informacyjnego Parlamentu Europejskiego w Polsce.
Zdjęcia na okładce pochodzą z zasobów Unii Europejskiej (sekcja audiowizualna Komisji Europejskiej).
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Przedmowa ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
1. Historia integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Ewa Kamarad
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
43
Wojciech Burek
4. System prawny Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
Olga Brzezińska
5. Traktat z Lizbony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
Paweł Filipek
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97
Magdalena Góra, Rafał Riedel
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119
Marcin Zubek
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
133
Agnieszka Czubik
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
145
Katarzyna Cira
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
157
Ewa Kamarad, Katarzyna Przybysławska
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
173
Wykaz skrótów
1. Akty prawne
EKPC
JAE
KPP
TA
TFUE
TL
TM
TN
TUE
Europejska Konwencja Praw
Człowieka, właśc. Konwencja
o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności
Jednolity Akt Europejski
Karta Praw Podstawowych
Unii Europejskiej
Traktat amsterdamski (Traktat
z Amsterdamu)
Traktat o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej
Traktat lizboński (Traktat z Lizbony)
Traktat z Maastricht
Traktat nicejski (Traktat z Nicei)
Traktat o Unii Europejskiej
KES
KR
NATO
ONZ
PE
RPO
RUE
TO
TS
TSUE
UE
WE
Komitet Ekonomiczno-Społeczny
Komitet Regionów
Organizacja Paktu
Północnoatlantyckiego
Organizacja Narodów
Zjednoczonych
Parlament Europejski
Rzecznik Praw Obywatelskich
Rada Unii Europejskiej
Trybunał Obrachunkowy
Trybunał Sprawiedliwości
Trybunał Sprawiedliwości
Unii Europejskiej
Unia Europejska
Wspólnota Europejska (dawna
EWG)
3. Inne
2. Organizacje i instytucje
COREPER
EBC
EBI
ESBC
EDA
EFTA
EOG
ESDZ
EWG
EWWiS
KE
Komitet Stałych Przedstawicieli
Europejski Bank Centralny
Europejski Bank Inwestycyjny
Europejski System Banków
Centralnych
Europejska Agencja Obrony
Europejskie Stowarzyszenie
Wolnego Handlu
Europejski Obszar Gospodarczy
Europejska Służba Działań
Zewnętrznych
Europejska Wspólnota
Gospodarcza
Europejska Wspólnota Węgla
i Stali
Komisja Europejska
CC-BY-SA
EPBiO
EWP
PD
PWBiS
SIS
UGW
WPR
WPZiB
licencja: uznanie autorstwa
– na tych samych warunkach
(Crea ve Commons A ribu onShareAlike), opis licencji: h p://
crea vecommons.org/licenses/bysa/3.0/deed.pl
Europejska Polityka
Bezpieczeństwa i Obrony
Europejska Współpraca Polityczna
licencja domeny publicznej
(Public Domain)
przestrzeń wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości
System Informacyjny Schengen
Unia Gospodarcza i Walutowa
wspólna polityka rolna
Wspólna Polityka Zagraniczna
i Bezpieczeństwa
Przedmowa
Oddajemy w Państwa ręce podręcznik zawierający
podstawowy materiał dydaktyczny dla przedstawicieli organizacji pozarządowych i mediów lokalnych
– uczestników programu szkoleń prowadzonych
przez Instytut Europeistyki UJ, a organizowanych
w ramach partnerstwa w zarządzaniu przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, we współpracy
z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej oraz
Biurem Informacyjnym Parlamentu Europejskiego w Polsce w związku z Prezydencją Polski w Radzie Unii Europejskiej przypadające w II półroczu
tego roku. W podręczniku przedstawiamy najbardziej istotne zmiany w systemie i funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które są owocem Traktatu
lizbońskiego.
W rozdziale pierwszym prezentujemy zarys historii integracji europejskiej od II wojny światowej do
współczesności. Ukazujemy zakres i dynamikę procesów integracyjnych w Europie na tle takich wydarzeń, jak: ogłoszenie planu Schumana, powstanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, projektu
Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej
Wspólnoty Politycznej, powstanie Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty
Energii Atomowej, rozwój Wspólnot Europejskich
i wreszcie powstanie i rozwój Unii Europejskiej.
Rozdział drugi przybliża zagadnienia podmiotowości prawnej i politycznej Unii Europejskiej. Wskazujemy, co oznacza ponadnarodowy charakter
Unii, przyglądamy się również kwes i suwerenności państw członkowskich UE i wykonywania praw
z niej wynikających. Uszczegółowieniem tej problematyki jest analiza funkcji i kompetencji UE, w tym
kompetencji wyłącznych, dzielonych i wspierających. Rozważania zamyka refleksja na temat paneuropejskiej sceny politycznej w kontekście funkcjonowania sceny politycznej w państwach członkowskich.
W rozdziale trzecim przedstawiamy w sposób syntetyczny system instytucjonalny UE, wyjaśniając
zakres kompetencji i sposób funkcjonowania głównych instytucji UE. Rozdział czwarty poświęcony jest
systemowi źródeł prawa unijnego, a piąty – wyjaśnieniu specyfiki prawa UE na tle szczegółowej analizy struktury i celów Traktatu lizbońskiego. Rozdział
szósty omawia procesy decyzyjne w UE.
W rozdziale siódmym wyjaśniamy prawno-traktatowe podstawy Prezydencji w Radzie UE, w tym
zwłaszcza ramy instytucjonalne nowej formuły
Prezydencji w świetle Traktatu lizbońskiego oraz
wyzwania instytucjonalno-polityczne polskiej Prezydencji. Rozdział ósmy w sposób szczegółowy ukazuje zmiany w zasadniczych obszarach działania UE
w świetle Traktatu z Lizbony, tzn. zmiany w obszarze rynku wewnętrznego i polityk wspólnotowych,
zmiany w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa oraz zmiany w obszarze Przestrzeni Wolności Bezpieczeństwa i Solidarności.
Rozdział dziewiąty ukazuje pozycję jednostki w Unii
Europejskiej w świetle standardów ochrony praw
podstawowych obywateli UE zawartych w Karcie
Praw Podstawowych, zasady równości i niedyskryminacji oraz uprawnień obywateli UE wywodzonych z zasady obywatelstwa. W rozdziale dziesiątym
przedstawiamy problematykę regulacji prawnych
w obszarze rynku medialnego w UE, form aktywności mediów europejskich (prasy i mediów elektronicznych), a także problematykę roli mediów w UE
w europejskiej sferze publicznej. W rozdziale jedenastym ukazujemy takie kwes e jak rola organizacji
pozarządowych jako pla ormy aktywności obywatelskiej w UE w świetle Traktatu lizbońskiego.
Tytułem wprowadzenia do problematyki podręcznika pragniemy zauważyć, że państwa członkow-
10 |
Przedmowa
skie w trakcie konferencji międzyrządowej, która
przygotowała tekst Traktatu lizbońskiego, uznały,
że wcześniej obowiązujące traktaty nie wyposażają
Unii Europejskiej w narzędzia niezbędne do stawienia czoła problemom wewnętrznym UE (dostosowania architektury instytucjonalnej do konsekwencji instytucjonalnych poszerzenia UE), jak i dostosowania UE do zmian zachodzących w jej środowisku
zewnętrznym.
Traktat z Lizbony jest traktatem rewizyjnym, nie zastępuje on poprzednich traktatów, a jedynie wprowadza do nich pewne zmiany. Wprowadza zmiany
w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(dawny Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – Traktat rzymski) oraz w Traktacie o Unii
Europejskiej.
Autorzy
Kraków, 7 lutego 2011 r.
Praca autorstwa Klaudii Szot z Zespołu Szkół Plastycznych III klasy Liceum Plastycznego w Tarnowie,
wyróżniona w ogólnopolskim konkursie na plakat pod hasłem „Polska Prezydencja dla Europy”
1. Historia integracji europejskiej
dr Krzysztof Koźbiał, dr Mirosław Natanek
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Pojęcie integracji
W potocznym znaczeniu słowo „integracja” oznacza
zazwyczaj łączenie mniejszych jednostek w większe,
mniejszych obszarów w większe, natomiast w sensie
politologicznym jest to przede wszystkim proces integrowania mniejszych obszarów politycznych (np.
regionów, państw) w większe, ich jednoczenia, scalania. Ważna jest przy tym dobrowolność działań i samodzielność decyzji podejmowanych przez poszczególne kraje. Pod pojęciem „integracja europejska”
zwykło się rozumieć procesy zachodzące w Europie
po zakończeniu II wojny światowej. Początkowo miały one miejsce w zachodniej części kontynentu, a po
upadku komunizmu w 1989 r. także w środkowej
i wschodniej Europie. Sama idea integrowania się
wokół określonych zasad nie jest jednak pomysłem
XX-wiecznym i sięga wiele stuleci wstecz.
2. Projekty paneuropejskie
w przeszłości
Za prekursorów zjednoczenia Starego Kontynentu
można uznać i Karola Wielkiego, scalającego pod
swym berłem coraz to rozleglejsze terytoria, i czeskiego króla Jerzego z Podiebradów, zgłaszającego w
połowie XV stulecia propozycje europejskiego związku państw, i francuskiego ministra Maksymiliana de
Sully’ego, postulującego w XVII w. powołanie wspólnej organizacji europejskiej, i Wojciecha Jastrzębowskiego, który w 1831 r. opublikował tekst o europejskiej konstytucji, czy też Wiktora Hugo, który w połowie XIX w. pisał o konieczności powstania Stanów
Zjednoczonych Europy.
Żadna z przywołanych idei nie została zrealizowana. Podobny los spotkał międzywojenne projekty Paneuropy Austriaka hr. Richarda Coudenhove-Kalergiego czy też tzw. Federalnej Unii Europejskiej
francuskiego ministra spraw zagranicznych Aris de’a
Brianda. Coudenhove-Kalergi, mając w pamięci
hekatombę Wielkiej Wojny i pragnąc zapobiec podobnemu konfliktowi w przyszłości, zaproponował
w 1923 r. stopniowe jednoczenie Starego Kontynentu – bez ZSRR i Wielkiej Brytanii – na zasadzie federacyjnej. Przewidywał dla Europy wspólne instytucje
w postaci parlamentu i rady spełniającej funkcje
rządu. Zakładał, że „ukoronowaniem paneuropejskich starań byłoby ukonstytuowanie Zjednoczonych
Państw Europy na wzór Zjednoczonych Państw Ameryki”. Mimo popularności idei i zwoływania kongresów paneuropejskich narastające w latach 30. XX
stulecia nacjonalizmy, a wcześniej kryzys gospodarczy, zniweczyły plany hrabiego.
Briand przedstawił swój projekt na forum Ligi Narodów w 1930 r. Także uznawał za konieczne powołanie do życia wspólnych instytucji, jednak kładł nacisk
na kwes e raczej polityczne niż ekonomiczne. Prace
specjalnej komisji Ligi Narodów poświęcone temu
zagadnieniu nie przyniosły szczególnych konkretów;
do pomysłu Francuza później już nie wracano.
W latach II wojny światowej także nie brakowało
planów i rozważań na temat zjednoczenia narodów
i państw europejskich. Istotnym ośrodkiem myśli
integracyjnej był Londyn, w którym rezydowały emigracyjne rządy kilku państw zajętych przez hitlerowców. Tam też powstał m.in. projekt polsko-czechosłowackiej konfederacji. Do konieczności współpracy
w Europie, w szerokim zakresie, nawoływał również
europejski ruch oporu w swojej deklaracji wydanej
7 lipca 1944 r. Wszystkie te propozycje nie przyniosły wtedy – z oczywistych powodów – trwałych
rezultatów.
Tematykę integracyjną podjęto na nowo po zakończeniu prawie sześcioletnich zmagań na frontach. Doświadczenia te stały się silnym impulsem
do podjęcia poważnych działań. Celem był pokój na
kontynencie – rzecz wcale niełatwa w widocznym już
dwubiegunowym podziale świata, oraz materialna
odbudowa Europy. W sferze gospodarczej istotna
12 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
była pomoc Stanów Zjednoczonych, to znaczy plan
Marshalla (nie przyjęty przez kraje, które znalazły
się w sowieckiej strefie wpływów). Zamierzano też
kooperować na polu militarnym, czego dowodem
był pakt z Dunkierki (1947), w którym Londyn i Paryż oferowały sobie wzajemną pomoc na wypadek
ewentualnej agresji niemieckiej, czy później Pakt
o Unii Zachodniej (tzw. Pakt Brukselski, 1948), którego sygnatariuszami, prócz Francji i Wielkiej Brytanii, były kraje Beneluksu. Z czasem współpraca
w tej dziedzinie zaowocowała powstaniem Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego (NATO) w 1949 r.
3. Ruch europejski i powstanie
Rady Europy
Głośnym echem odbiło się na kontynencie przemówienie w Zurychu byłego brytyjskiego szefa rządu
Winstona Churchilla. 19 września 1946 r., akcentując konieczność utworzenia – jak to określił – Stanów Zjednoczonych Europy, Churchill wręcz wzywał
do współpracy dwóch odwiecznych wrogów: Francji
i Niemiec. Jednocześnie podkreślał, że Wielka Brytania nie będzie uczestnikiem tej współpracy, bowiem
ma swoją Wspólnotę Narodów, grupującą jej ówczesne kolonie.
Nad integracją debatowano nie tylko w kręgach
rządowych czy parlamentarnych, ale także w środowiskach pozarządowych. W drugiej połowie lat 40.
minionego stulecia różne organizacje zjednoczyły
się w ramach Ruchu Europejskiego; grupowały one
specjalistów z dziedziny ekonomii, polityki, kultury,
byli to zarówno socjaliści, jak i chadecy, federaliści,
unioniści.
W maju 1948 r. na kongresie w Hadze spotkało
się blisko 800 osób z 24 krajów kontynentu. W rezolucjach końcowych wzywano do zjednoczenia
Europy, podkreślając, iż aby do tego doszło, należy
zrezygnować z samodzielnego wykonywania części narodowej suwerenności. Jednym z inicjatorów
haskiego spotkania był urodzony w Krakowie Józef
Hieronim Re nger, postać znana w ówczesnych kręgach proeuropejskich. Ideą przewodnią kongresu
było powstanie zjednoczonej Europy jako jednorazowego aktu tworzącego ponadnarodowe struktury, na zasadzie rewolucyjnej. Nie ma wątpliwości, że
o ile powojenny klimat stwarzał tego typu możliwości i szanse, to jednak opór państw nie doprowadził
do szybkiej realizacji celów sformułowanych w pokongresowym manifeście. Ówczesne elity polityczne
nie były ani gotowe, ani też chętne do pozbywania
się swych suwerennych kompetencji na rzecz jakiejś
nowej ponadnarodowej struktury. W efekcie jedynym widocznym rezultatem kongresu haskiego było
powstanie w 1949 r. nowej, klasycznej organizacji
międzynarodowej – Rady Europy, której celem była
międzyrządowa współpraca państw, a która istnieje
po dzień dzisiejszy.
Co prawda z punktu widzenia federalistów europejskich powstanie Rady Europy była pewnego rodzaju fiaskiem i porażką, to jednak trudno odmówić
tej organizacji ogromnego wkładu w ideę integracji
kontynentu.
To właśnie na forum Rady uchwalono tak fundamentalne akty prawne, jak: Europejska Konwencja
Prawa Człowieka, Europejska Karta Społeczna, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego czy Konwencja ramowa o ochronie mniejszości narodowych,
których powszechna ratyfikacja gwarantuje rządy
państwa prawa. (Jedynym państwem europejskim,
które nie należy do Rady, jest Białoruś). Rada Europy
jest dzisiaj najbardziej uniwersalną organizacją regionalną skupiającą państwa Starego Kontynentu, jest
„strażnikiem” demokracji i niekiedy nazywana jest
„poczekalnią” (lub przedpokojem) dla UE. W praktyce działania Wspólnot, a potem Unii nie zdarzyło się
bowiem jeszcze, aby jakieś państwo zostało przyjęte
do Wspólnot/Unii bez wcześniejszego członkowstwa
w Radzie Europy. Proces ten nabrał szczególnego
znaczenia po przełomie politycznym lat 1989/1990,
gdy Rada Europy służyła „nowym demokracjom”
z Europy Środkowej i Wschodniej za swoistego przewodnika w świecie rządów prawa, demokracji pluralistycznej i poszanowania praw człowieka.
4. „Ojcowie Europy”
Rządy państw europejskich bynajmniej nie wyrzekły
się zjednoczeniowych idei, jednak pod koniec lat 40.
XX wieku zdano sobie sprawę, że proces ten musi się
odbywać ewolucyjnie. To wtedy ukształtowała się
idea integracji europejskiej według tzw. modelu funkcjonalnego, który zakładał, że powodzenie integracji
w jednej dziedzinie wymusi integrację w następnych
(przykładem jest tzw. plan Schumana). Jeśli spojrzymy więc na proces integracji europejskiej z perspektywy historycznej, to trzeba przyznać, że właśnie ta
koncepcja zwyciężyła.
Dzisiaj zapewne nie moglibyśmy mówić o skuteczności procesu integracyjnego w powojennej Europie,
gdyby nie przełamanie wzajemnej, wielowiekowej
1. Historia integracji europejskiej
zresztą, niechęci między Francją a Niemcami. Bez
tego cały projekt integracyjny byłby nierealny. Istotną rolę odegrało też zaangażowanie konkretnych
ludzi „tworzących politykę”. Jeśli chodzi o Francję,
należy wspomnieć o ministrze spraw zagranicznych
Robercie Schumanie, typowym człowieku pogranicza, który w Lotaryngii wychowywał się w duchu
kultury francuskiej oraz niemieckiej, gdy zaś chodzi
o Niemcy, to kanclerz Konrad Adenauer zdawał sobie sprawę z tego, iż jedyna droga powrotu RFN do
rodziny demokratycznych krajów kontynentu prowadzi przez zaangażowanie w integrację Europy. I oni
właśnie, najczęściej wspólnie z Włochem Alcide de
Gasperi, Belgiem Paulem-Henri Spaakiem i Francuzem Jeanem Monnetem, nazywani są Ojcami Europy. Niekiedy do grupy tej dodaje się także byłego
brytyjskiego premiera Winstona Churchilla, który nie
pełnił wprawdzie już żadnych funkcji, lecz pozostawał
nadal osobą wpływową.
| 13
tem dalszych rozmów było podpisanie 18 kwietnia
1951 r. traktatu paryskiego, który wszedł w życie
24 lipca 1952 r. W ten sposób powstała Europejska
Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS). Członkami założycielami było sześć państw: Belgia, Francja, Holandia,
Luksemburg, RFN i Włochy, określanych często mianem „szóstki”.
5. Plan Schumana i powstanie
Europejskiej Wspólnoty Węgla
i Stali
5 maja 1950 r. ogłoszono tzw. plan Schumana. Jego
założenia – jak na owe czasy – były rewolucyjne: zakładały poddanie niemieckiej i francuskiej produkcji
węgla i stali (surowców, bez których trudno byłoby
sobie wyobrazić funkcjonowanie ówczesnej gospodarki, a także – co było wówczas ważne – prowadzenie wojny) Wysokiej Władzy, która miała stać na czele
nowej organizacji współpracy europejskiej. Rezulta-
„Europa sześciu” po utworzeniu EWWiS
(źródło”: Wikimedia Commons, CC-BY-SA 3.0, autor:
Immanuel Giel)
Ojcowie Europy, od lewej Robert Schuman, Konrad Adenauer i Jean Monnet.
(źródło: Unia Europejska)
14 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
Do organizacji nie przystąpiła Wielka Brytania.
Powstanie EWWiS było początkiem integracji europejskiej w sensie instytucjonalnym, politycznym
i ekonomicznym.
6. Europejska Wspólnota Obronna
Nie wszystkie zamysły zjednoczeniowe w zachodniej
części kontynentu zakończyły się sukcesem. Rozmawiano m.in. o współpracy w dziedzinie wojskowości
– celem miało być powstanie wspólnej armii europejskiej podlegającej wspólnemu europejskiemu ministrowi obrony. Tzw. plan Plevena z listopada 1950 r.
stał się kanwą podpisanego w 1952 r. traktatu Europejskiej Wspólnoty Obronnej; miał to być również
zaczątek integracji politycznej. Umowa nie została
jednak ratyfikowana przez francuskie Zgromadzenie
Narodowe. Podstawowy problem związany z ewentualnym powstaniem wspólnych europejskich sił
zbrojnych to cywilna kontrola nad armią, co oznaczałoby, że takie uprawnienia trzeba byłoby przekazać Zgromadzeniu Parlamentarnemu. Wydarzenie
to potwierdza nasze wcześniejsze spostrzeżenie, że
państwa w początkowym okresie integracji nie były
skore do pozbywania się swych kompetencji na rzecz
instytucji ponadnarodowych.
Podpisanie traktatów rzymskich (źródło: Unia Europejska)
7. Europejska Wspólnota
Gospodarcza i Euratom
Funkcjonowanie EWWiS przyniosło jednak pozytywne doświadczenia dla krajów członkowskich, toteż
zaczęto się zastanawiać nad rozszerzeniem zakresu
współpracy na inne dziedziny gospodarki, a nie – jak
dotychczas – jedynie na przemysł ciężki. Wnioski w tej
sprawie przedstawiono w tzw. raporcie Spaaka. Po
analizach i dyskusjach stosowne decyzje podjęto na
międzyrządowej konferencji w Messynie (1955). Akceptowano wprowadzenie wspólnego rynku oraz kooperację w dziedzinie energii atomowej. I tym razem
bliższą współpracą nie był zainteresowany Londyn,
mimo wysłania do Messyny swoich przedstawicieli.
Konsekwencją tych ustaleń było podpisanie
w stolicy Włoch, 25 marca 1957 r., tzw. traktatów
rzymskich, z których jeden ustanawiał Europejską
Wspólnotę Gospodarczą (EWG), a drugi Europejską
Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom).
Sygnatariuszami było sześć państw, które zapoczątkowały integrację sześć lat wcześniej, powołując
do życia pierwszą Wspólnotę (EWWiS). Porozumienie
w sprawie EWG przewidywało utworzenie w ciągu
kilku lat tzw. unii celnej, czyli zniesienie ceł i innych
barier w obrocie handlowym między państwami
1. Historia integracji europejskiej
członkowskimi. Zdecydowano o utworzeniu wspólnego rynku
i wprowadzeniu tzw.
czterech swobód (swoboda przepływu osób,
usług, dóbr i kapitału).
Cła w handlu towarami przemysłowymi
w ramach Wspólnot
były znoszone etapami
i ostatecznie zniknęły
1 stycznia 1968 r.
Z kolei Traktat ustanawiający
Europejską
Paul-Henry Spaak, autor
Wspólnotę
Energii
raportu z 1955 r.
Atomowej miał na celu
(źródło: Unia Europejska)
pokojowe wykorzystanie potencjału energii
atomowej oraz prowadzenie prac nad jej rozwojem.
Zdecydowano się m.in. na wspólne badania w tej
dziedzinie, kooperację inwestycyjną oraz zaopatrywanie członków Euratomu w niezbędne surowce i
paliwo jądrowe. Decyzja o utworzeniu Euratomu była
reakcją na zmiany zachodzące w świecie, w którym
technika nuklearna odgrywała coraz większą rolę.
Traktaty z lat 1951 i 1957 to także początek instytucjonalizacji współpracy państw zachodniej części
kontynentu. Każda z powstałych organizacji (EWWiS, EWG, Euratom) miała własne główne instytucje – komisje i rady. Wspólne były natomiast: organ
parlamentarny (Zgromadzenie – znane później jako
Parlament Europejski) oraz sądowy (Trybunał Sprawiedliwości). Taki stan rzeczy trwał do połowy lat
60., kiedy to na mocy tzw. Traktatu fuzyjnego połączono komisje i rady w ich odpowiedniki dla trzech
organizacji. Istniejące instytucje były protoplastami
obecnych, czyli Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości UE.
8. Wielka Brytania i EFTA
Pozostająca na własne życzenie na uboczu procesów
integracyjnych Wielka Brytania próbowała utworzyć
konkurencyjną wobec EWWiS, EWG i Euratomu organizację. Było nią powołane do życia Konwencją
sztokholmską ze stycznia 1960 r. Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA), którego członkami
założycielami zostało siedem państw: Austria, Dania,
Norwegia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja i Wielka
| 15
Brytania. W Stowarzyszeniu Londyn zdecydowanie
dominował zarówno pod względem politycznym, jak
i gospodarczym. Wprawdzie i ono przyczyniło się do
wzrostu obrotów handlowych między stronami (za
cel stawiano sobie ograniczenie barier celnych w handlu), jednak były one nieporównywalnie mniejsze od
rezultatów osiąganych przez „szóstkę”. Państwa EFTY
różniły się między sobą nie tylko poziomem rozwoju gospodarczego, ale także pod względem politycznym (np. Austria była neutralna, niektóre państwa
należały do NATO, Portugalia nie była zaś krajem demokratycznym), ponadto nie stanowiły całości pod
względem terytorialnym, co stanowiło dodatkową
przeszkodę we współpracy. W rezultacie EFTA z czasem ulegała osłabieniu – w miarę jak jej poszczególni
członkowie podejmowali starania o akcesję do Wspólnot Europejskich. Wreszcie i Wielka Brytania złożyła
wniosek o członkostwo we Wspólnotach; zresztą już
osiemnaście miesięcy po utworzeniu EFTA. Należy zatem uznać, iż zamiary Brytyjczyków nie zostały
zrealizowane i Stowarzyszenie nie stało się realną
konkurencją dla integracyjnych zamierzeń Wspólnot. Można nawet przypuszczać, że jego utworzenie
miało być brytyjską kartą przetargową w przyszłych
negocjacjach o członkostwo w EWG. EFTA istnieje do
dziś; należą do niej już tylko: Islandia, Liechtenstein,
Norwegia i Szwajcaria. Zapewne ten stan rzeczy nie
będzie trwał zbyt długo.
9. Wspólnoty Europejskie
w pierwszych dekadach działania
Funkcjonowanie Wspólnot Europejskich na przełomie lat 50. i 60. oceniano niezwykle pozytywne. Powodem tego było szybsze, niż zakładano znoszenie
ograniczeń celnych i ilościowych w obrotach handlowych. W 1968 r. ceł wewnętrznych nie było wcale
– na zewnątrz ustalono wspólną taryfę celną na artykuły z państw trzecich. Sukcesem było także wprowadzenie wspólnej polityki rolnej na początku lat
60. Dla określonego produktu, lub grupy produktów,
powstał wolny rynek i wspólne ceny. Koszty prowadzenia tejże polityki „szóstka” pokrywała wspólnie,
wobec czego od początku istniały kraje odnoszące
bezpośrednie korzyści. Generalna pozytywna ocena
funkcjonowania EWG zachęcała kraje pozostające
poza nią do zainteresowania się tą ofertą integracyjną. Dotyczyło to przede wszystkim Wielkiej Brytanii.
W latach 60. Brytyjczycy podjęli dwukrotne starania o członkostwo we Wspólnotach. Podczas nego-
16 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
cjacji akcesyjnych Londyn
domagał się ustępstw i
tzw. okresów przejściowych w wielu dziedzinach. Dotyczyło to m.in.
polityki rolnej, ponieważ
na Wyspy Brytyjskie
sprowadzano tanią żywność z Australii i Nowej
Zelandii. Negocjacjom
nie przysłużyły się także
wewnętrzne
napięcia
między konserwatystaCharles de Gaulle w 1963 r.
mi i Par ą Pracy. Jednak
(źródłoL Deutsches Bundedecydujące okazały się
sarchiv, B 145 Bild-F015892weta
francuskiego pre0010, autor: Ludwig
zydenta Charlesa de
Wegmann,)
Gaulle’a, który w 1963 r.
oraz w 1967 r. sprzeciwił się akcesji Wielkiej Brytanii
do Wspólnot Europejskich. Z uwagi na fakt, że jednocześnie negocjacje prowadzono z innymi państwami
(m.in. z Norwegią), weta wobec Brytyjczyków skutkowały też przerwaniem negocjacji z nimi.
Prezydent de Gaulle blokował zresztą postępy integracji europejskiej także w inny sposób. Stosował
taktykę „pustego krzesła” w Radzie, polegającą na
bojkotowaniu jej posiedzeń przez Francję. Ponieważ
najważniejsze decyzje w EWG miały być podejmowane jednogłośnie, nieobecność na posiedzeniach Rady
w praktyce paraliżowała działanie Wspólnot. Kłopoty
zażegnał dopiero tzw. kompromis luksemburski, jednakże o faktycznych postępach w integracji można
mówić dopiero w momencie rezygnacji de Gaulle’a
z urzędu prezydenckiego (1969). Wspomniany kompromis wprowadzał zasadę, iż odtąd, tj. od stycznia
1966 r., kwes e dotyczące ważnych interesów krajów członkowskich należy akceptować w Radzie Ministrów jednogłośnie.
W grudniu tegoż roku na spotkaniu w Hadze
kraje członkowskie Wspólnot wspólnie podjęły decyzję o pogłębieniu i rozszerzeniu współpracy. Była
to zapowiedź rychłego rozszerzenia organizacji,
a także podjęcia nowych wyzwań. Wynikiem szczytu
haskiego było ogłoszenie tzw. planu Wernera, który
przewidywał rozpoczęcie współpracy w sprawach
walutowych. Pomysł polegał na woli ograniczenia
wahań kursów walut państw członkowskich EWG,
co w przyszłości zaowocowało przyjęciem wspólnej
europejskiej waluty euro.
W lata 70. Wspólnoty wchodziły z bagażem trzeciej już rundy negocjacji akcesyjnych z Wielką Brytanią, tym razem skutecznej. Na początku 1973 r.
nastąpiło pierwsze poszerzenie EWG. Członkami
Wspólnoty stały się Wielka Brytania, Dania i Irlandia.
Natomiast traktat akcesyjny, mimo pozytywnego zakończenia negocjacji, odrzucili w referendum Norwegowie (po raz pierwszy).
Pomnik upamiętniający podpisanie Układu z Schengen (źródło: Wikimedia Commons, PD,
autor: GFHein1113)
1. Historia integracji europejskiej
Równolegle z opisanymi procesami integracyjnymi EWG rozwijała stosunki zewnętrzne. Początkowo
były to kontakty z państwami – byłymi koloniami
członków Wspólnot. W 1963 r. podpisano konwencję
z Jaunde z osiemnastoma państwami Afryki, który
dawał im pewne preferencje handlowe w kontaktach gospodarczych z EWG. Po przyjęciu do Wspólnot Wielkiej Brytanii układy te rozszerzono o nowe
terytoria i w 1975 r. w Lomé doszło do podpisania
konwencji z czterdziestoma ośmioma państwami
Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), które do dzisiaj są
przedłużane kolejnymi umowami.
Choć w latach 70. Wspólnoty wdrożyły wiele nowych inicjatyw (m.in. nowe zasady polityki społecznej i polityki ochrony środowiska, w 1975 r. utworzono Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, co
było zwiastunem wprowadzenia wspólnej polityki
regionalnej, rozwijanej skutecznie do dziś, powstanie
Europejskiego Systemu Walutowego z jednostką monetarną ECU), to jednak połowa tej dekady zapoczątkowała 10-cioletni okres stagnacji. Co prawda jeszcze
w 1981 r. EWG poszerzyła się o nowe państwo – Grecję, to jednak dopiero opublikowanie w 1985 r. tzw.
białej księgi o urzeczywistniania rynku wewnętrznego dało impuls do kolejnych projektów.
Przede wszystkim zakończyły się negocjacje akcesyjne z Hiszpanią i Portugalią, co pozwoliło na
wejście tych państw do EWG w 1986 r. W 1985 r.
pięć państw podpisało Układ z Schengen. Jego celem była stopniowa likwidacja kontroli na granicach
wewnętrznych między państwami członkowskimi
Wspólnot, z jednoczesnym wzmocnieniem kontroli
granic zewnętrznych. Układ ułatwił też współpracę
policji poprzez system wymiany informacji (System
Informacyjny Schengen – SIS). Do porozumienia
przystępowały stopniowo kolejne państwa.
10. Jednolity Akt Europejski
Na podstawie wniosków zawartych we wspomnianej
białej księdze, w lutym 1986 r. podpisano nowy traktat – Jednolity Akt Europejski (JAE), na mocy którego
państwa członkowskie zobowiązały się do przyspieszenia integracji gospodarczej i stworzenia wspólnego rynku do końca 1992 r. JAE wzmacniał pozycję Parlamentu Europejskiego w systemie instytucjonalnym
Wspólnot i dawał podstawę traktatową europejskiej
współpracy politycznej. Jednak najważniejszym jego
postanowieniem było określenie celu politycznego
całego projektu integracyjnego, jakim miało być powstanie Unii Europejskiej.
| 17
11. Europejski Obszar Gospodarczy
Podejmując reformy, Wspólnoty starały się jednocześnie uregulować swoje stosunki gospodarcze
z państwami słabnącego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu. W roku 1989, z inicjatywy Komisji Europejskiej, rozpoczęły się rozmowy o zinstytucjonalizowaniu współpracy między oboma ugrupowaniami. Ich rezultatem był podpisany w maju 1992
r. w Porto układ o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), który ustanawiał partnerstwo gospodarcze między państwami EFTA a EWG. Od jego wejścia
w życie kraje EFTA uczestniczą we wspólnym rynku,
realizują wspólne polityki i muszą przestrzegać prawa wspólnotowego. Warto jednak podkreślić, że
w żadnej mierze nie oznacza to ich udziału w procesach podejmowania decyzji w łonie UE. Od 1994
r., kiedy to wszedł w życie, układ o EOG łączy więc
wszystkie państwa UE z trzema państwami EFTA
(Liechtenstein, Norwegia, Islandia), ponieważ Szwajcaria nie ratyfikowała porozumienia o EOG.
Jeszcze podczas trwania procesu ratyfikacyjnego
tegoż układu negocjacje akcesyjne o przystąpienie
do powstającej UE podjęły niektóre państwa Stowarzyszenia: Austria, Finlandia, Szwecja i Norwegia. Wkrótce po wejściu w życie układu o EOG trzy z
nich stały się w 1995 r. pełnoprawnymi członkami UE
(Norwegowie po raz drugi odrzucili w ogólnonarodowym referendum możliwość wejścia do UE).
12. Traktat z Maastricht
Prace nad realizacją ujętego w Jednolitym Akcie Europejskim zamysłu utworzenia Unii Europejskiej zostały
podjęte niemal natychmiast po ratyfikacji JAE. W ten
sposób doszło do podpisania w Maastricht (1992)
przełomowego w historii integracji europejskiej Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Znaczenia tego wydarzenia nie da się przecenić. Na mocy postanowień
dokumentu nazwę EWG zmieniono na Wspólnota
Europejska i powołano do życia Unię Europejską
(bez przydawania jej jednak osobowości prawnej).
Ustanowione też zostało obywatelstwo europejskie
funkcjonujące równolegle obok obywatelstwa narodowego, jako jego uzupełnienie. Od momentu ratyfikowania TUE (1993) konstrukcja UE opierać się miała
na trójfilarowej strukturze, zgodnej z podziałem na
trzy oddzielne segmenty uregulowań.
18 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
• I filar obejmował kwes e ponadnarodowej integracji gospodarczej i dotyczące unii gospodarczej
i walutowej, współpracy państw w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Euratomu,
• II filar wprowadzał wspólną politykę zagraniczną
i Bezpieczeństwa,
• III filar dotyczył współpracy w dziedzinie wymiaru
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Należy wspomnieć, że Traktat z Maastricht zmienił nieco strukturę instytucjonalną UE, tworząc nowy
organ doradczy – Komitet Regionów, który stać się
miał emanacją udziału samorządów lokalnych i regionalnych w procesie integracji europejskiej. Związane
to było również z traktatowym wprowadzeniem do
prawa UE zasady subsydiarności, która precyzowała
stopień ingerencji Wspólnoty w sprawy najbliższe
mieszkańców UE. Uznawała ona, iż wszelkie problemy należy rozwiązywać na poziomie jak najbliższym
obywatelowi, a podjęcie działania przez organy Unii
powinny być ostatecznością.
I filar stanowił kontynuację i zacieśnianie więzów
gospodarczych krajów członkowskich sprzed 1993 r.
Dwa następne uzupełniały integrację gospodarczą
o elementy współpracy w zakresie polityki zagranicznej i polityki wewnętrznej. Różnice między filarami
dotyczyły ich statusu prawnego. I filar obejmował
wspólnoty gospodarcze, które miały osobowość
prawną zagwarantowaną w traktatach. Z kolei filary II
i III miały charakter wyłącznie współpracy międzyrządowej. Znaczy to, że w sprawach gospodarczych decyzje zapadały na podstawie prawa wspólnotowego,
tworzonego i nadzorowanego przez instytucje Unii
Europejskiej. W przypadku filarów politycznych (II
i III) procedura decyzyjna opierała się na współpracy
i uzgodnieniach rządów poszczególnych krajów członkowskich. Instytucje wspólnotowe pełniły tu jedynie
funkcje koordynujące lub uzupełniające.
W latach 90. układy stowarzyszeniowe z tak skonstruowaną Unią Europejską podpisywały niemal
wszystkie kraje Europy Środkowo-Wschodniej, byłego bloku komunistycznego, a skutkiem ich realizacji
były składane wnioski akcesyjne.
13. Traktat z Amsterdamu
Praktyka dość szybko dowiodła, że o ile przez wiele
lat skutecznie wypracowane metody podejmowania
decyzji w ramach integracji gospodarczej działały
znakomicie (I filar), o tyle trudno było rządom państw
podejmować decyzje jednogłośne w sprawach politycznych (w II i III filarze). Toteż już w 1997 r. państwa
członkowskie UE zdecydowały się na pierwszą modyfikację postanowień TUE, podpisując traktat amsterdamski. W celu usprawnienia działania UE przenosił
on niektóre dziedziny współpracy z filara III (międzyrządowego) do filaru I. Oznaczało to poddanie takich
dziedzin współpracy, jak: polityka azylowa i migracyjna, zewnętrzne kontrole graniczne czy współpraca
sądów w sprawach cywilnych wspólnotowym (ponadnarodowym) mechanizmom podejmowania decyzji. Do prawa UE został również włączony dorobek
prawny wypracowany na podstawie wspominanego
traktatu z Schengen.
14. Ku wschodniemu rozszerzeniu
Unii. Traktat z Nicei
W tym samym roku (1997) Unia Europejska podjęła
też historyczną decyzję o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Czechami, Estonią, Polską, Słowenią, Węgrami i Cyprem (tzw. grupa luksemburska). W drugiej
grupie państw starających się o członkostwo znalazły
się: Słowacja, Litwa, Łotwa, Bułgaria, Cypr i Rumunia
(tzw. grupa helsińska).
Odpowiedzią na to wyzwanie było podpisanie
w 2001 r. Traktatu nicejskiego, który przygotowywał
UE na tak duże poszerzenie przede wszystkim pod
względem instytucjonalnym. Traktat, m.in., przydzielał poszczególnym państwom kandydującym liczbę
miejsc w Parlamencie Europejskim, Komitetach Ekonomiczno-Społecznym i Regionów oraz – co istotne
– określał siłę głosu tych państw w Radzie UE.
15. Wspólna waluta euro
Wspólna waluta europejska – euro – została wprowadzona do obiegu 1 stycznia 2002 r. w dwunastu
spośród piętnastu ówczesnych państw członków UE,
to znaczy w: Austrii, Belgii, Finlandii, Francji, Grecji,
Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Luksemburgu, Niemczech, Portugalii i we Włoszech. Pomysłodawcą nazwy był niemiecki minister finansów Theo Weigel. Na
przyjęcie euro nie zdecydowały się wówczas Wielka
Brytania, Dania i Szwecja.
Projekt wspólnej waluty pojawił się stosunkowo
wcześnie, bowiem już w 1969 r. na szczycie w Hadze
za jeden z celów wspólnotowych uznano powstanie
unii gospodarczo-walutowej. Plan dojścia do tejże
unii oparto na przedstawionym w 1970 r. planie Wernera, byłego premiera Luksemburga. Pierwotne za-
1. Historia integracji europejskiej
| 19
Traktat z Maastricht (źródło: Unia Europejska)
Źródło: T. Kaczmarek, J. Parysek, Nasza Europa. Podręcznik edukacji europejskiej dla liceów ogólnokształcących,
profilowanych i techników, Poznań 2002.
20 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
łożenia nie mogły zostać zrealizowane po załamaniu
się światowego systemu sztywnych kursów z Bre on
Woods. Od roku 1979 zaczął funkcjonować tzw. europejski system walutowy, w ramach którego istniała europejska jednostka rozliczeniowa (ECU) jako jednostka stosowana w rozliczeniach międzybankowych
Wspólnot. Był to jednak pieniądz „wirtualny”.
W wyniku wprowadzenia w życie zaleceń raportu
Delorsa z 1989 r. nastąpiło przejście do trzyetapowego planu utworzenia unii gospodarczo-walutowej.
Usuwano bariery w swobodnym przepływie kapitału, następnie wzmacniano koordynację polityki
gospodarczej, ustanowiono Europejski Instytut Monetarny (EIM), wreszcie doszło do właściwych „narodzin” waluty. Od tego czasu za politykę monetarną odpowiedzialny jest Europejski Bank Centralny
(z siedzibą we Frankfurcie nad Menem), który przejął
obowiązki EIM. Były to decyzje przełomowe, wiążące
się z tym, że poszczególne państwa dobrowolnie rezygnowały z atrybutu suwerenności, za jaki uważana
jest własna waluta. Banknoty euro mają taki sam wygląd, natomiast monety mają wspólny rewers i narodowy awers – inny w każdym kraju, który należy do
strefy euro. Motywy wykorzystywane na banknotach
– okna, bramy i mosty w różnych stylach architektonicznych – mają kojarzyć się z otwartością i gotowością do porozumienia.
Po roku 2002 do strefy euro, popularnie zwanej
eurolandem, przystępowały kolejne kraje, w tym
państwa postkomunistyczne – Słowenia, Słowacja,
Estonia. Obecnie euro obowiązuje w siedemnastu
z dwudziestu siedmiu krajów członkowskich UE.
Warto wspomnieć, że euro obowiązuje także poza
Europą, na Azorach i Maderze (wyspy portugalskie),
na Wyspach Kanaryjskich (należących do Hiszpanii)
oraz w czterech departamentach zamorskich Francji: Gwadulupie, Reunion, w Gujanie Francuskiej i na
Martynice. Euro obowiązuje także w kilku państwach
europejskich, które nie są członkami UE; chodzi
o Andorę, Monako, San Marino, Watykan oraz Czarnogórę,
Członkowie UE, którzy nie przyjęli jeszcze euro,
zobowiązali się jednak do wprowadzenia wspólnej
waluty, aczkolwiek bez określenia terminu, kiedy to
nastąpi. Warunki przystąpienia do strefy euro – określane jako kryteria konwergencji, dotyczące m.in.
wysokości inflacji, długoterminowych stóp procentowych i dopuszczalnego deficytu budżetowego – zostały wskazane w Traktacie z Maastricht.
16. Traktat ustanawiający
Konstytucję dla Europy
Równolegle z poszerzaniem UE trwały prace nad pogłębieniem integracji. W 2001 r. na szczycie UE w Laeken powołano Konwent Europejski, który miał dogłębnie rozważyć przyszłość projektu europejskiego.
Konwent tworzyło 105 osób, a jego głównym zada-
Kraje strefy euro w 2011 r. (źródło: Wikimedia Commons, CC-BYSA 3.0, autor: Marc Baronnet)
1. Historia integracji europejskiej
niem było takie zreformowanie UE, by było możliwe
jej skuteczne działanie w obliczu nowych wyzwań.
Konwent zajął się zatem projektem podziału uprawnień Unii oraz jej państw członkowskich, kompetencji
poszczególnych instytucji Unii, skutecznością polityki
zewnętrznej Unii Europejskiej i legitymacją demokratyczną Unii. Celem prac były również uproszczenie
i reorganizacja dotychczasowych postanowień traktatowych. Do obrad Konwentu dopuszczono również, z głosem doradczym, przedstawicieli państw
kandydujących do UE, co nigdy wcześniej nie miało
miejsca.
Konwent Europejski zakończył swe prace w lipcu
2003 r., przyjmując projekt Traktatu ustanawiającego
Konstytucję dla Europy, podstawę prac Konferencji
| 21
Międzyrządowej, która miała przygotować ostateczny tekst traktatu konstytucyjnego.
Ostatecznie Traktat ustanawiający Konstytucję
dla Europy został przyjęty przez Radę Europejską 18
czerwca 2004 r., a podpisany w Rzymie w tym samym
roku. Traktat ten, mimo że zatwierdzony przez PE, został odrzucony w referendum przez Francję (29 maja
2005 r.) i Holandię (1 czerwca 2005 r.). Jednak nie był
to tylko problem tych dwóch krajów, generalnie rzecz
bowiem ujmując, obywatele państw członkowskich
byli niedoinformowani co do treści nowego traktatu,
a szczególnie złe wrażenie wywoływała sama nazwa,
nawiązująca do aktu rangi konstytucyjnej, choć jej
nie miała. Sprawiało to jednak wrażenie, że elity polityczne próbują stworzyć ponad głowami obywateli
swego rodzaju europejskie superpaństwo.
Kraje członkowskie UE, państwa kandydujące i potencjalni kandydaci do UE (źródło: Wikimedia Commons,
CC-BY-SA 3.0, autor: San Jose)
22 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
17. Traktat z Lizbony
Bezpośrednią konsekwencją porażki „europejskiej
ustawy zasadniczej” było ogłoszenie przez państwa
UE tzw. okresu refleksji. W związku z tym Niemcy,
które od stycznia 2007 r. sprawowały Prezydencję
w Unii, zaproponowały przyjęcie nowego traktatu,
mającego włączyć większość postanowień „konstytucji” do dotychczasowych traktatów.
Ostateczny kształt nowego traktatu reformującego szefowie państw i rządów uzgodnili podczas szczytu UE w Lizbonie w październiku 2007 r. Po opracowaniu techniczno-redakcyjnym i przetłumaczeniu na
wszystkie języki urzędowe UE traktat reformujący
został podpisany 13 grudnia 2007 r. w lizbońskim
klasztorze Hieronimitów. Po przeprowadzeniu procesu ratyfikacyjnego we wszystkich państwach członkowskich Unii, tym razem ze skutkiem pozytywnym,
Traktat lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.
18. Wschodnie rozszerzenia
Unii Europejskiej i obecny stan
negocjacji z kandydatami
Ostatnie rozszerzenia Unii Europejskiej, z lat 2004
i 2007, miały charakter przełomowy i historyczny,
gdyż organizacja objęła również Europę Środkową.
Członkostwo uzyskały nie tylko byłe kraje komunistyczne, ale i państwa powstałe po rozpadzie Związku
Radzieckiego. Nie wszystkie kraje postkomunistyczne w równym stopniu poradziły sobie z nowymi wyzwaniami, jednak w Brukseli zwyciężyła idea jednego
„wielkiego rozszerzenia”, a nie dzielenia potencjalnych kandydatów na mniejsze grupki. Toteż 1 maja
2004 r. UE powiększyła się aż o 10 państw – w tym
o Polskę, a w roku 2007 o kolejne dwa kraje. Obywatele państw aplikujących wyrażali swe decyzje
w referendach akcesyjnych. W Polsce referendum
takie odbyło się w czerwcu 2003 r. i ponad 77% głosujących opowiedziało się za przystąpieniem Polski
do UE.
Proces integracji europejskiej nie jest zakończony,
ponieważ nigdy nie starano się określić jego ostatecznego celu, nigdy również nie podano liczby krajów,
które mogłyby należeć do Unii. Obecnie Bruksela
prowadzi negocjacje akcesyjne z dwoma państwami: Chorwacją i Turcją. Ta pierwsza jest blisko ich zakończenia i wydaje się to być kwes ą raczej miesięcy
niż lat, choć dokładnego terminu jeszcze nie ustalo-
no (najpewniej stanie się to podczas polskiego przewodnictwa w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r.).
Formalnie rozpoczęto też rozmowy o akcesji Islandii. Status krajów kandydujących do Unii – choć
rozmów negocjacyjnych jeszcze nie podjęto – mają
Czarnogóra i Macedonia (stan na 1 stycznia 2011 r.).
Szczególną wagę przywiązuje się przy tym do regionu tzw. Bałkanów Zachodnich, obejmującego oprócz
Chorwacji, Czarnogóry i Macedonii także Albanię,
Bośnię i Hercegowinę, Serbię i obszar Kosowa – nieuznawanego przez część krajów Unii za niepodległe
państwo. Ewentualna akcesja tych państw do Unii
Europejskiej jawi się dziś jako możliwość stosunkowo
odległa, niemniej realna.
Kalendarium integracji europejskiej
po 1945 r.
1948 –
1949 –
1950 –
1951 –
1955 –
1957 –
1960 –
1965 –
1966 –
1968 –
1973 –
1979 –
1981 –
1986 –
1986 –
1990 –
1992 –
1993 –
Kongres haski
utworzenie Rady Europy
ogłoszenie planu Schumana
podpisanie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, który wchodzi w życie rok później
konferencja w Messynie – decyzja o pogłębieniu integracji
podpisanie traktatów rzymskich powołujących do życia Euratom i EWG
z inicjatywy Londynu powstaje EFTA (Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu)
Traktat fuzyjny – połączenie organów wykonawczych EWWiS, EWG i Euratom
tzw. kompromis luksemburski – Francja ponownie zajmuje swe miejsce w Radzie
w ramach Wspólnot zostają zniesione cła na
towary przemysłowe oraz zostaje wprowadzone wspólna taryfa celna
Dania, Irlandia i Wielka Brytania dołączają do
Wspólnot Europejskich
pierwsze wybory bezpośrednie do Parlamentu Europejskiego
Grecja dziesiątym członkiem Wspólnot Europejskich
do Wspólnot dołączają Hiszpania i Portugalia
podpisanie Jednolitego Aktu Europejskiego
poprzez zjednoczenie Niemiec Wspólnoty
powiększają się terytorialnie
podpisanie w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej
utworzenie jednolitego rynku
1. Historia integracji europejskiej
| 23
Rozszerzenia Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej – Kalendarium
Rok
Kraje przystępujące
1951 EWWiS
Założyciele: Republika Federalna Niemiec, Francja, Włochy,
Belgia Holandia, Luksemburg
Założyciele: Republika Federalna Niemiec, Francja, Włochy,
Belgia Holandia, Luksemburg
Dania, Irlandia, Wielka Brytania
Grecja
Hiszpania, Portugalia
Austria, Finlandia, Szwecja
Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja,
Słowenia, Węgry
Bułgaria, Rumunia
1957 EWG
i EURATOM
1973
1981
1986
1995
2004
2007
Kraje członkowskie strefy euro
Rok przystąpienia
Państwo
2002
Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Hiszpania, Holandia,
Grecja, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Włochy
Słowenia
Cypr, Malta
Słowacja
Estonia
2007
2008
2009
2011
1995 – do UE przystępują Austria, Finlandia i Szwecja
1997 – podpisanie Traktatu amsterdamskiego, który
wchodzi w życie w 1999 r.
2001 – podpisanie Traktatu nicejskiego
2002 – w dwunastu krajach Wspólnot w obiegu pojawiają się banknoty i monety euro
2003 – koniec prac Konwentu przygotowującego
projekt Konstytucji dla Europy
2004 – rozszerzenie (1 maja) Unii Europejskiej o 10
państw: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa,
Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry
2005 – odrzucenie projektu Konstytucji dla Europy
podczas referendów we Francji i Holandii
2007 – rozszerzenie Unii Europejskiej o Bułgarię i Rumunię
2007 – Słowenia przyjmuje euro
2008 – Cypr i Malta przyjmują euro
2009 – wybory do Parlamentu Europejskiego. Jerzy
Buzek zostaje jego przewodniczącym
2009 – Słowacja przyjmuje euro
2009 – wejście w życie Traktatu z Lizbony, podpisanego w 2007 r.
2011 – wprowadzenie euro w Estonii
Zagadnienia kontrolne:
1.
2.
Wymień tzw. Ojców Europy.
Przedstaw proces rozszerzenia Wspólnot Europejskich.
3. Wymień postanowienia traktatów rzymskich.
4. Podaj kraje należące obecnie do strefy euro.
5. Jaki był cel utworzenie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu?
6. Jaka organizacja o charakterze gospodarczym łączy obecnie państwa UE z państwami EFTA?
7. Podaj nazwisko Polaka zaangażowanego w proces integracji zachodniej części kontynentu na
przełomie lat 40. i 50. XX stulecia.
8. Wymień kraje mające aktualnie status państw
kandydujących do Unii Europejskiej.
9. Omów trójfilarową konstrukcję UE ustanowioną
Traktatem z Maastricht.
10. Jakie kraje mają obecnie status kandydata do
członkostwa w UE?
24 |
Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek
Wybrana bibliografia
Borzym A., Sadowski J., Polscy Ojcowie Europy. Warszawa
2007; Coudenhove-Kalergi R., Pan-Europa, Racibórz 2005;
Czachór Z., Mojsiewicz C., Leksykon Unii Europejskiej,
Wrocław 2002; Doliwa-Klepacki Z. M., Europejska integracja gospodarcza, Białystok 1996; Kranz J., Reiter J. (red.),
Drogi do Europy, Warszawa 1998; Fontaine P., Europa
w 12 lekcjach, Bruksela 2007; Gross F., Federacje i konfederacje europejskie. Rodowód i wizje, Warszawa 1994;
Wojtaszczyk K.A. (red.) Integracja europejska. Wstęp,
Warszawa 2006; Jastrzębowski W. B., Traktat o wiecznym
przymierzu między narodami ucywilizowanymi. Konstytucja dla Europy, opracowanie F. Ramotowska, Warszawa–
Łódź 1985; Jaworski W. L., Stany Zjednoczone Europy, [w:]
O jedność Europy. Antologia polskiej XX-wiecznej myśli
europejskiej. Wybór i opracowanie S. Łukasiewicz, Warszawa 2007; Jesień L., Europa w lustrze eurosceptycyzmu,
Nowy Sącz 1999; Kienzler I., Leksykon Unii Europejskiej,
Warszawa 2003; Kinsky F., Federalizm. Model ogólnoeuro-
pejski, Kraków 1999; Koźbiał K., Unia Europejska jako czynnik stabilizacyjny na Bałkanach. Stan obecny i wyzwania
na przyszłość, [w:] Knopka J. (red.), Unia Europejska jako
współczesny aktor stosunków międzynarodowych, Toruń
2009; Łaptos J., Prażuch W., Pytlarz A., Historia Unii Europejskiej, Kraków 2003; Łastawski K., Historia integracji
europejskiej, Toruń 2006; Łastawski K., Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2003; Łukaszewski J., Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Warszawa 2002; Parzymies S., Integracja europejska
w dokumentach, Warszawa 2008; Pomian J., Józef Re nger, życie i pamiętniki „szarej eminencji”, Warszawa 1990;
Popowicz K., Historia integracji europejskiej, Warszawa
2006; Pułaski M. (red.), Z dziejów prób integracji europejskiej od średniowiecza do współczesności, Kraków 1995;
Ro eld Daniel A. (red.), Wizje Europy, Warszawa 1989;
Witkowski G., Ojcowie Europy. Udział Polaków w procesie
integracji kontynentu, Warszawa 2001.
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
mgr Ewa Kamarad
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Unia Europejska
a Wspólnoty Europejskie
Zgodnie z art. 1 TUE, Unia Europejska jest nowym
etapem w procesie tworzenia coraz ściślejszego
związku między narodami Europy, w którym decyzje
podejmowane są w sposób zrozumiały i przejrzysty
dla obywateli Unii, z możliwie jak największym ich
udziałem.
W dalszej części art. 1 TUE stanowi, że Unia Europejska zastępuje Wspólnotę Europejską. Wraz
z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego, tj. 1 grudnia
2009 r., Wspólnota Europejska (zwana wcześniej Europejską Wspólnotą Gospodarczą) przestała istnieć.
Unia Europejska zastąpiła Wspólnotę Europejską,
stając się jej następcą prawnym, tzn. podmiotem,
który przejął jej prawa i obowiązki.
2. Podmiotowość Unii Europejskiej
Na gruncie prawa międzynarodowego podmiotowość oznacza możliwość posiadania praw i obowiązków międzynarodowych (zdolność prawna)
oraz możliwość nabywania praw, zaciągania zobowiązań i obrony swych praw (zdolność do czynności
prawnych).
Początkowo Unia Europejska nie miała podmiotowości prawnomiędzynarodowej, gdyż nie została
jej ona nadana Traktatem z Maastricht, który powołał ją do istnienia. Podmiotowość prawnomiędzynarodową miały natomiast Wspólnoty Europejskie,
tj. Europejska Wspólnota Węgla i Stali (do 2002 r.),
Europejska Wspólnota Gospodarcza, (znana potem
jako Wspólnota Europejska) i Europejska Wspólnota
Energii Atomowej – Euratom.
Zgodnie z art. 1 Traktatu z Maastricht, Unię Europejską stanowiły Wspólnoty Europejskiej, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi przez ten Traktat. Tym samym Unia składała się
z trzech filarów. Pierwszym z nich były Wspólnoty
Europejskie, które obejmowały przede wszystkim
współpracę gospodarczą; drugim – polityka zagraniczna i bezpieczeństwo, a trzecim – polityka wewnętrzna i wymiar sprawiedliwości. Tym samym
Unia Europejska stanowiła nadbudowę polityczną
Wspólnot Europejskich.
Mimo braku podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unia Europejska od samego początku miała
własne cele, inne od celów Wspólnoty Europejskiej.
26 |
Ewa Kamarad
Poza Radą Europejską, nie miała natomiast własnych
instytucji, korzystając z instytucji Wspólnoty Europejskiej podczas realizacji swoich celów. W dawnym
I filarze Unia Europejska nie miała własnych kompetencji, przede wszystkim nie przyjmowała aktów
prawnych w procedurze legislacyjnej. Unia Europejska miała natomiast kompetencje w dawnym II i III
filarze, jednak akty prawne dotyczące materii do nich
należących były przyjmowane w ramach współpracy międzyrządowej państw członkowskich, a Unia
Europejska pełniła w tym zakresie jedynie funkcje
koordynujące. W praktyce jednak państwa przystępowały do Unii Europejskiej, a nie do Wspólnoty
Europejskiej. Co więcej, mimo braku podmiotowości
prawnomiędzynarodowej, Unia Europejska zawierała umowy międzynarodowe z innymi podmiotami,
m.in. umowy stowarzyszeniowe z państwami trzecimi.
Na podstawie zmian wprowadzonych do traktatów założycielskich przez Traktat lizboński Unia Europejska uzyskała podmiotowość. Obecnie wprost
stanowi o tym art. 47 TFUE:
Artykuł 47 TUE
Unia ma osobowość prawną.
Podmiotowość Unii Europejskiej została jej więc
nadana na podstawie umowy międzynarodowej,
zawartej przez podmioty prawa międzynarodowego
o charakterze pierwotnym, tj. państwa. Unia Europejska, jako organizacja międzynarodowa, jest natomiast podmiotem prawa międzynarodowego o charakterze wtórnym.
Jako podmiot prawa międzynarodowego Unia Europejska korzysta z jej atrybutów, tj.:
• ius tractatuum, czyli z prawa zawierania umów
międzynarodowych, w tym prawa członkostwa
w innych organizacjach międzynarodowych;
• ius lega onis, czyli z możliwości utrzymywania
stosunków dyplomatycznych z innymi podmiotami prawa międzynarodowego;
• ius standi, czyli ze zdolności występowania z roszczeniami międzynarodowymi oraz ze zdolności
do ponoszenia odpowiedzialności międzynarodowej.
Unia Europejska może jednak korzystać z tych
atrybutów w zakresie koniecznym do zrealizowania
celów, jakie zostały dla niej określone w traktatach
założycielskich.
Podsumowując, Unia Europejska jest organizacją
międzynarodową, tj. formą współpracy międzynarodowej, stworzoną przez państwa w drodze zawar-
cia umowy międzynarodowej, która tworzy nowy
podmiot prawa międzynarodowego, wyposażony
we własne kompetencje, wykonywane przez jego
organy.
3. Unia Europejska jako organizacja
międzynarodowa
Unia Europejska jest organizacją rządową (GO – Governmental Organiza ons), gdyż jej członkami mogą
zostać jedynie państwa. Ma ona charakter regionalny, gdyż wedle art. 49 TUE mogą do niej przystąpić
jedynie państwa europejskie, nie jest więc nastawiona na objęcie członkostwem wszystkich państw
świata tak jak organizacje powszechne (przykładowo
Organizacja Narodów Zjednoczonych). Zgodnie z art.
49 TUE musi to być państwo europejskie, które szanuje i zobowiązuje się wspierać wartości, na których
opiera się Unia, tj. poszanowanie godności osoby
ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo
prawne oraz poszanowanie praw człowieka, w tym
praw osób należących do mniejszości. Ze względu
na zakres kompetencji Unia jest organizacją wyspecjalizowaną, gdyż w przeciwieństwie do organizacji
ogólnych zajmuje się jedynie pewnymi aspektami
stosunków międzynarodowych. Jest również organizacją integrującą, gdyż jej celem jest wprowadzenie
takich samych rozwiązań we wszystkich państwach
członkowskich, tworząc jednolity system prawny
i gospodarczy, co prowadzi tym samym do przemian
strukturalnych w państwach członkowskich. Ponadto Unia Europejska nie jest klasyczną organizacją
międzynarodową, ale ma charakter ponadnarodowy, co zostanie szerzej opisane w dalszej części tego
rozdziału.
4. Ponadnarodowy charakter
Unii Europejskiej
Organizacja ponadnarodowa to rządowa organizacja
międzynarodowa szczególnego typu. Jest to pojęcie
wypracowane przez doktrynę, nie ma natomiast charakteru prawnego – nie występuje ani w traktatach,
ani w prawie wtórnym Unii Europejskiej, ani w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Organizacja ponadnarodowa ma następujące
cechy:
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
• specyficzna, głęboka i obejmująca wszystkie dziedziny aktywności współzależność między organizacją a państwami członkowskimi – kompleksowa współzależność integracyjna;
• kompetencje do podejmowania decyzji wiążących państwa członkowskie;
• autonomiczny porządek prawny, na który składają się m.in. normy prawne, mające bezpośredni
skutek wobec osób mających miejsce zamieszkania w państwach członkowskich, oraz pierwszeństwo stosowania przed normami należącymi do
porządków krajowych;
• szczególny proces decyzyjny:
- co do zasady, inicjatywę ma instytucja o charakterze ponadnarodowym (Komisja Europejska), tzn. reprezentująca interesy Unii, a nie
partykularne interesy państw członkowskich
i niezależna od ich wpływu;
- decyzje podejmowane są w głosowaniu większościowym (Rada Unii Europejskiej, ale także,
co do zasady, Komisja Europejska i Parlament
Europejski) – ewolucja integracji w ramach
Unii wiąże się z systematycznym poszerzaniem
zakresu dziedzin, w których decyzje podejmowane są w taki sposób, ograniczając podejmowanie decyzji jednomyślnie;
- cały proces jest kontrolowany przez instytucję
o charakterze demokratycznym (Parlament
Europejski), w skład której wchodzą jednostki
mianowane bez udziału rządów państw członkowskich i od nich niezależne;
• prawo stanowione przez organizację jest jednolicie i efektywnie stosowane przez wszystkie
państwa członkowskie, nad czym czuwają własne
organy sądowe (Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej), mające w tym zakresie wyłączne
kompetencje;
• organizacja ma możliwość egzekwowania stanowionego przez siebie prawa, co zostało powierzone Komisji Europejskiej, która pełni funkcję
„oskarżyciela publicznego” w sytuacji, gdy państwo członkowskie narusza prawo stanowione
przez Unię, oraz Trybunałowi Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, który w sposób niezawisły i wiążący
orzeka w sprawach naruszenia zobowiązań przez
państwa członkowskie i dysponuje możliwością
nakładania na nie kar finansowych;
- wykluczone jest natomiast stosowanie w sferze działania Unii pozainstytucjalnych środków
prawnomiędzynarodowych, służących egzekwowaniu odpowiedzialności państw (tzw. przeciwśrodków) – zobowiązania państw członkow-
| 27
skich wynikające z traktatów nie mają bowiem
charakteru wzajemnego państwa nie mogą
usprawiedliwiać swoich naruszeń analogicznymi naruszeniami ze strony innych państw;
• organizacja ma autonomię finansową – ma budżet ogólny i dochody pochodzące, co do zasady,
ze źródeł własnych (a nie ze składek państw), które są pobierane na szczeblu administracji skarbowej na podstawie przepisów egzekwowalnych zobowiązań traktatowych, a ich wysokość nie zależy
od sytuacji państwa członkowskiego i nie podlega
każdorazowo negocjacjom prowadzonym przez
rządy;
• wyłączenie możliwości jednostronnego wycofania się państwa członkowskiego z organizacji – tej
cechy Unia Europejska nie ma, co oznacza, że nie
jest organizacją o całkowicie ponadnarodowym
charakterze. Model organizacji międzynarodowej
typu ponadnarodowego jest modelem docelowym integracji europejskiej.
5. Unia a jej państwa członkowskie.
Kwestia suwerenności
Na pojęcie suwerenności państwa składają się dwa
czynniki. Po pierwsze, suwerenność oznacza niezależność danego państwa od innych podmiotów prawa
międzynarodowego (tzw. suwerenność zewnętrzna).
Po drugie, jest to możliwość samodzielnego regulowania spraw wewnętrznych (tzw. suwerenność wewnętrzna).
Państwa, jako podmioty prawa międzynarodowego, zawierają umowy międzynarodowe, które nakładają na nie określone obowiązki i nadają im określone prawa. Korzystając ze swej suwerenności, robią
to jednak dobrowolnie, mając na względzie swoje
interesy. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku członkostwa w Unii Europejskiej – państwo
samodzielnie podejmuje decyzje dotyczące uczestnictwa w procesie integracyjnym. Wstępując do Unii,
państwo nie traci ani nie wyzbywa się swojej suwerenności, ale przekazuje część swoich kompetencji
organizacji międzynarodowej. Przyjmuje się, że państwo nie przekazuje organizacji międzynarodowej
części swojej suwerenności, ale jedynie powierza
jej wykonywania części praw z suwerenności wynikających. Nie jest to jednak przekazanie ostateczne,
gdyż zawsze może nastąpić jego cofnięcie – państwo
może bowiem wystąpić z Unii Europejskiej:
28 |
Ewa Kamarad
Artykuł 50 TUE
1. Każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze
swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii.
2. Państwo Członkowskie, które podjęło decyzję
o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie
Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera
z tym Państwem umowę określającą warunki jego
wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych
stosunków z Unią. (...)
3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego Państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada
Europejska w porozumieniu z danym Państwem
Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję
o przedłużeniu tego okresu.
Powyższy artykuł został dodany do TUE na mocy
Traktatu lizbońskiego. Również wcześniej było możliwe wystąpienie z Unii Europejskiej, mimo że brak
było wyraźnej regulacji, gdyż zezwalały na to ogólne
reguły prawa międzynarodowego.
Ważna zasada, określająca relacje między Unią
Europejską a państwami członkowskimi, to zasada
poszanowania tożsamości narodowych należących
do niej państw. Została ona wprost wyrażona w art.
4 TUE:
Artykuł 4 TUE
2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi
strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym
w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza
funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności
terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz
ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa
Członkowskiego.
Na gruncie tego przepisu tożsamość narodowa
jest rozumiana jako czynniki scalające naród w ujęciu
kulturowym (a nie etnicznym lub rasowym), takie jak:
wspólna historia, dziedzictwo narodowe (w tym kultura materialna i duchowa), religia, tradycja (w tym
obyczaje i normy moralne) oraz język. Ponadto w po-
jęciu tym mieści się, związana z tożsamością narodową, tożsamość konstytucyjna, na którą składają się
normy konstytucyjne o fundamentalnym znaczeniu
dla danego państwa – dotyczące podstawowych zasad ustroju państwa i gwarantujące ochronę podstawowych praw jednostek. Pojęcie tożsamości konstytucyjnej pojawiło się w Traktacie lizbońskim w związku ze sporami dotyczącymi zasady pierwszeństwa
prawa unijnego i jego stosunku do prawa konstytucyjnego państw członkowskich. Zasadniczo bowiem
prawo unijne ma pierwszeństwo przed wszystkimi
normami prawnymi należącymi do prawa krajowego,
także tymi, które są częścią prawa konstytucyjnego.
Natomiast z punktu widzenia państw członkowskich
Unia Europejska powinna uszanować normę prawną
mającą podstawowe znaczenie dla tożsamości konstytucyjnej danego państwa członkowskiego. Oznacza to, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego traciłaby w tym zakresie swój bezwzględny charakter.
Powyższa teza pojawiła się m.in. w orzeczeniu niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
z 30 czerwca 2009 r. w sprawie zgodności Traktatu
lizbońskiego z niemiecką ustawą zasadniczą:
Teza 240 i 241 (według tłumaczenia zamieszczonego na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.rpo.gov.pl)
„Gdy nie sposób uzyskać ochrony prawnej na poziomie unijnym, wówczas Federalny Trybunał Konstytucyjny sprawdza, czy akt prawny organów i instytucji
europejskich pozostaje w granicach praw zwierzchnich przyznanych na drodze ograniczonych kompetencji przyznanych, przestrzegając zawartej w prawie
wspólnotowym i unijnym zasadę subsydiarności. (...)
Ponadto Federalny Trybunał Konstytucyjny sprawdza, czy zachowana jest nienaruszalna fundamentalna zawartość tożsamości konstytucyjnej Ustawy
Zasadniczej (...) Dzięki temu zostaje zapewnione, że
nadrzędność stosowania prawa unijnego jest możliwa
na mocy i w ramach kontynuowanego konstytucyjnoprawnego upoważnienia. Zarówno kontrola ultra-vires jak i kontrola tożsamości mogą doprowadzić do
tego, że prawo wspólnotowe, a w przyszłości prawo
unijne, zostanie uznane w Niemczech jako nie mające
zastosowania”.
Zasada poszanowania tożsamości narodowej
państw członkowskich ma dwa aspekty:
• negatywny, który zakazuje Unii Europejskiej ingerencji w sferę działalności państw członkowskich,
które służą ochronie ich tożsamości narodowych;
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
Przykład: wyjątki od swobody przepływu towarów
ustanowione przez państwa członkowskie:
Artykuł 36 TFUE
Postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin,
ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź
ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy
te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń
w handlu między Państwami Członkowskimi.
• pozytywny, który obliguje Unię Europejską do
działania na rzecz ochrony i rozwoju tożsamości
narodowych poszczególnych państw członkowskich oraz do wypracowania wspólnej dla nich
tożsamości europejskiej;
- pozytywny aspekt zasady poszanowania tożsamości narodowych państw członkowskich jest
także wyrażony w dewizie Unii Europejskiej,
która brzmi „jedność w różnorodności” (łac.
in varietate concordia).
Przykład:
Artykuł 167 TFUE
1. Unia przyczynia się do rozkwitu kultur Państw
Członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, równocześnie
podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa
kulturowego.
2. Działanie Unii zmierza do zachęcania do współpracy między Państwami Członkowskimi oraz, jeśli to niezbędne, do wspierania i uzupełniania ich
działań w następujących dziedzinach:
— pogłębiania wiedzy oraz upowszechniania kultury i historii narodów europejskich,
— zachowania i ochrony dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim,
— niehandlowej wymiany kulturalnej,
— twórczości artystycznej i literackiej, włącznie
z sektorem audiowizualnym.
| 29
6. Cele Unii Europejskiej
Cele Unii Europejskiej zostały wyszczególnione
w preambułach TUE i TFUE. Celami Unii są m.in.:
• stworzenie podstaw coraz ściślejszego związku
między narodami Europy;
• wspieranie spójności gospodarczej, społecznej
i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi;
• zapewnienie postępu gospodarczego i społecznego państw członkowskich, poprzez wspólne działanie i usunięcie barier dzielących Europę;
• stała poprawa warunków życia i pracy swoich
obywateli;
• zagwarantowanie stabilności w rozwoju, równowagi w wymianie handlowej i uczciwości
w konkurencji, poprzez usunięcie istniejących
przeszkód;
• wzmocnienie jedności gospodarek państw członkowskich i zapewnienie ich harmonijnego rozwoju, poprzez zmniejszenie różnic istniejących między poszczególnymi regionami oraz opóźnienia
regionów mniej uprzywilejowanych;
• pogłębianie solidarności między swymi narodami
w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji;
• ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, której walutą jest euro;
• zapewnienie swoim obywatelom przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez
granic wewnętrznych, w której zagwarantowana
jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu
z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli
granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również
zapobiegania i zwalczania przestępczości;
• ustanowienie wspólnego obywatelstwa dla obywateli państw członkowskich;
• szanowanie swojej bogatej różnorodności kulturowej i językowej oraz czuwanie nad ochroną
i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy;
• realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej
polityki obronnej, która mogłaby prowadzić do
wspólnej obrony, wzmacniając w ten sposób tożsamość i niezależność Europy w celu wspierania
pokoju, bezpieczeństwa oraz postępu w Europie
i na świecie;
• przyczynianie się do pokoju, bezpieczeństwa,
trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka,
30 |
Ewa Kamarad
w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego
przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego.
Nadrzędnym celem Unii Europejskiej jest więc
zapewnienie pokoju, nie tylko między państwami
do niej należącymi, ale między wszystkimi państwami europejskimi, a więc pokoju na skalę międzynarodową. Aby do tego doprowadzić, konieczne jest
osiągnięcie celów pośrednich, tj. zapewnienie dobrobytu państw członkowskich i usunięcie barier istniejących między nimi, co stanowi realną podstawę
do umacniania ich współpracy, oraz ukształtowanie
tożsamości europejskiej, która jest koniecznym warunkiem istnienia solidarności między państwami
członkowskimi. Realizacja tych celów jest wzajemnie
uwarunkowana, co oznacza, że mogą one być osiągnięte jedynie łącznie.
7.1. Zasada kompetencji przyznanych
W stosunku do kompetencji Unii Europejskiej obowiązuje zasada kompetencji przyznanych (powierzonych), która oznacza, że Unia Europejska może podejmować działania tylko na podstawie kompetencji
przyznanych jej przez traktaty. Unia Europejska ma
więc tylko takie kompetencje, jakie zostały jej powierzone przez państwa członkowskie. Ponadto obowiązuje domniemanie kompetencji państw członkowskich, co oznacza, że we wszelkich materiach, co do
których państwa nie przekazały Unii odpowiednich
kompetencji, wyłączne prawo do działania mają nadal państwa członkowskie. Zasada kompetencji przyznanych została uregulowana w art. 5 TUE:
Artykuł 5 TUE
7. Kompetencje Unii Europejskiej
Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa
jest podmiotem prawa międzynarodowego o charakterze wtórnym. Wiąże się to z brakiem kompetencji
ogólnej, którą z racji swojej suwerenności mają tylko
państwa. O kompetencjach Unii Europejskiej decydują państwa członkowskie w umowach międzynarodowych – traktatach założycielskich, reformujących i akcesyjnych. Zakres tych kompetencji jest
ściśle określony, a jego rozszerzenie może nastąpić
jedynie za zgodą wszystkich państw członkowskich,
poprzez zmianę traktatów.
1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega
zasadom pomocniczości i proporcjonalności.
2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej
przez Państwa Członkowskie w Traktatach do
osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie
kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich
Co więcej, Unia Europejska nie może własną
mocą zwiększać, ograniczać lub modyfikować swoich kompetencji – nie dysponuje tzw. KompetenzKompetenz (meta-kompetencja), tj. kompetencją do
określania swoich kompetencji.
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
Zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, podstawa prawna określająca zakres kompetencji powinna „odpowiadać” na następujące pytania:
• kto? – jakie instytucje uprawnione są do działania;
• co? – jaka materia ma zostać uregulowana i jaką
formę ma mieć działanie uprawnionej instytucji;
• w jakich okolicznościach? – jakie przesłanki muszą być spełnione, aby uprawniona instytucja mogła działać;
• według jakiej procedury?
Każdy akt prawa unijnego musi się wywodzić
z odpowiedniej normy kompetencyjnej upoważniającej do jego wydania.
W kontekście zasady kompetencji powierzonych
kompetencje Unii Europejskiej można podzielić na
dwa rodzaje:
• kompetencje wyraźne – tj. takie, które wprost zostały Unii Europejskiej przyznane przez państwa
członkowskie w traktatach;
• kompetencje dorozumiane (ang. implied powers)
– tj. takie, które wprawdzie nie zostały Unii Europejskiej przyznane wprost przez państwa członkowskie w traktatach, ale zakłada się, że Unia je
ma, gdyż są one niezbędne do zrealizowania zadań wyraźnie wyznaczonych dla niej traktatami.
Pojęcie kompetencji dorozumianych jest wytworem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej. Przykładem może tu być orzeczenie
z 13 września 2005 r. w sprawie C-176/03:
Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej w sprawie C-176/03:
„Co do zasady przepisy prawa karnego, tak jak zasady
procedury karnej nie należą do kompetencji Wspólnoty, o tyle nie może to jednakże powstrzymać ustawodawcy wspólnotowego od wydania przepisów
z zakresu prawa karnego państw członkowskich, jakie
uzna za konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm w dziedzinie ochrony środowiska,
w przypadku gdy stosowanie przez właściwe władze
krajowe skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stanowi działanie niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku”.
Obecnie kompetencje dorozumiane Unii Europejskiej są uregulowane w art. 352 TFUE:
| 31
Artykuł 352 TFUE
1. Jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do
osiągnięcia, w ramach polityk określonych w Traktatach, jednego z celów, o których mowa w Traktatach,
a Traktaty nie przewidziały uprawnień do działania
wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, przyjmuje stosowne
przepisy. Jeżeli przepisy te są przyjmowane przez Radę
zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, stanowi ona również jednomyślnie na wniosek Komisji
i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.
Jeżeli mimo braku kompetencji Unia Europejska
będzie działać, to podjęte przez nią działania będą
naruszać prawo pierwotne, tj. traktaty. Z tym jednak
zastrzeżeniem, że przyjęte w procesie legislacyjnym
przez instytucje Unii akty prawne korzystają z domniemania legalności, tzn. uważa je się za ważne,
dopóki Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
w odpowiedniej procedurze, nie stwierdzi ich nieważności.
Artykuł 263 TFUE
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów prawodawczych, aktów Rady,
Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych
niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do
wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów
trzecich. (…) W tym celu Trybunał jest właściwy do
orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Państwo Członkowskie, Parlament Europejski, Radę lub
Komisję, podnoszących zarzut braku kompetencji,
naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej
związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy.
Zgodnie z art. 5 TUE, wykonywanie kompetencji
przez Unię Europejską podlega dwóm zasadom: zasadzie pomocniczości (subsydiarności) i zasadzie
proporcjonalności.
7.2. Zasada pomocniczości
Pierwsza z nich, zasada pomocniczości, stanowi, że
w dziedzinach, w których Unii Europejskiej nie przysługują kompetencje wyłączne, może ona działać
jedynie wtedy i jedynie w takim zakresie:
32 |
Ewa Kamarad
• w jakim cele danego działania nie mogą być
osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na ich poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym
• i jeśli, ze względu na rozmiary lub skutki danego
działania, możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na
poziomie Unii.
Innymi słowy, działania na szczeblu unijnym powinny być podejmowane tylko wtedy, gdy ich przeniesienie na ten szczebel oznacza większą skuteczność, niż gdyby były one podejmowane przez poszczególne państwa członkowskie.
Akt prawny wydany z naruszeniem zasady pomocniczości może zostać uznany za nieważny
w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości
Unii Europejskiej. Od wejścia w życie Traktatu lizbońskiego w proces kontroli przestrzegania zasady
pomocniczości zostały zaangażowane parlamenty
narodowe państw członkowskich. Odpowiednia regulacja w tym zakresie przewidziana jest w Protokole nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności, który jest integralną częścią
traktatów.
Artykuł 8 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt prawodawczy zasady pomocniczości
wniesionych przez Państwo Członkowskie zgodnie
z zasadami określonymi w artykule 263 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub przekazanych
przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu.
7.3. Zasada proporcjonalności
Druga z wspomnianych zasad, zasada proporcjonalności, stanowi, że zakres i forma działania Unii Europejskiej nie wykraczają poza to, co jest konieczne do
osiągnięcia celów określonych w traktatach. Z kolei
środki zastosowane przez instytucje Unii do osiągnięcia tego celu muszą być:
• odpowiednie, tzn. takie, dzięki którym dany cel
może zostać osiągnięty;
• konieczne, tzn. takie, bez których osiągnięcie danego celu byłoby niemożliwe i równocześnie niewykraczające poza realizację danego celu;
• jak najmniej uciążliwe dla państw członkowskich
i jednostek zamieszkujących ich terytoria, tzn.
takie, które nie nakładają na nie niepotrzebnych
ciężarów.
W praktyce zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności odnoszą się do:
• podziału sfery działania instytucji unijnych i organów państw członkowskich;
• zakresu aktów prawnych przyjmowanych przez
instytucje Unii w procesie legislacyjnym;
• obowiązku Komisji Europejskiej do przeprowadzenia konsultacji uwzględniających wymiar regionalny i lokalny przewidywanych działań, które
mają mieć miejsce przed zgłoszeniem wniosku
dotyczącego aktu ustawodawczego, który ma zostać przyjęty przez instytucje Unii;
• formy prawnej regulacji – przy dokonywaniu wyboru między rozporządzeniem a dyrektywą ta
druga forma powinna być preferowana, gdyż daje
państwom członkowskim większą swobodę, natomiast akt prawny w formie rozporządzenia powinien być wydawany tylko wtedy, gdy niemożliwe
jest osiągnięcie określonego celu poprzez wydanie dyrektywy.
7.4. Kompetencje wyłączne, dzielone
i wspierające
Zgodnie z zasadą kompetencji przyznanych, Unia Europejska dysponuje jedynie takimi kompetencjami,
jakie zostały jej przekazane przez państwa członkowskie. Kompetencje te nie mają jednak całkowicie jednolitego charakteru, wyróżniamy bowiem:
• kompetencje wyłączne Unii Europejskiej;
• kompetencje dzielone między Unię Europejską
a państwa członkowskie;
• kompetencje wspierające Unii Europejskiej;
• kompetencje wyłączne państw członkowskich.
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
| 33
Przepis dotyczący wyłącznego charakteru kompetencji zewnętrznych Unii Europejskiej został po raz
pierwszy wprowadzony do traktatów na mocy Traktatu lizbońskiego. W art. 3 ust. 2 została wyrażona
zasada wypracowana wiele lat wcześniej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
zwana zasadą paralelizmu. Stanowi ona, że zakres
kompetencji zewnętrznych Unii pozostaje w ścisłym
związku z jej wewnętrznymi kompetencjami prawodawczymi. W chwili wykonania kompetencji wewnętrznej, tj. w chwili przyjęcia aktu ustawodawczego, kompetencja ta staje się kompetencją wyłączną
Unii. Powyższa zasada została po raz pierwszy zastosowana w orzeczeniu z 31 marca 1971 r. w sprawie
C-22/70:
7.4.1. Kompetencje wyłączne Unii Europejskiej
Zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE, w dziedzinach, w których Unia Europejska ma kompetencje wyłączne, jedynie ona może stanowić prawo oraz przyjmować
akty prawnie wiążące. W tych dziedzinach państwa
członkowskie nie mogą przyjmować norm prawa
krajowego, chyba że czynią to z upoważnienia Unii
lub w celu wykonania aktów Unii.
Unia ma kompetencje wyłączne w następujących
dziedzinach (art. 3 ust. 1 TFUE):
• unia celna;
• ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do
funkcjonowania rynku wewnętrznego;
• polityka pieniężna w odniesieniu do państw
członkowskich, których walutą jest euro;
• zachowanie morskich zasobów biologicznych
w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;
• wspólna polityka handlowa.
Ponadto kompetencje zewnętrzne Unii Europejskiej, tj. kompetencje do zawierania umów międzynarodowych z państwami nienależącymi do Unii
(z państwami trzecimi), mogą mieć charakter kompetencji wyłącznych po spełnieniu następujących
warunków (art. 3 ust. 2 TFUE):
• jeżeli zawarcie umowy międzynarodowej zostało
przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub
• jeżeli zawarcie umowy międzynarodowej jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej
wewnętrznych kompetencji (tj. podejmowania
działań skierowanych do państw członkowskich)
lub
• jeżeli zawarcie umowy międzynarodowej jest niezbędne w zakresie, w jakim jej zawarcie może
wpływać na wspólne zasady lub zmieniać jej
zakres.
Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-22/70
„Wspólnota ma zdolność do zawierania umów międzynarodowych z państwami trzecimi w zakresie
wszystkich celów określonych w Traktacie. Uprawnienie to wynika nie tylko z bezpośredniego upoważnienia przez Traktat, ale także, w równym stopniu,
z innych przepisów Traktatu oraz środków wydanych na ich podstawie przez instytucje wspólnotowe. W szczególności, za każdym razem, gdy Wspólnota, w celu realizacji wspólnej polityki przewidzianej w Traktacie, wydaje przepisy wprowadzające
wspólne zasady, bez względu na ich formę, państwa
członkowskie tracą możliwość niezależnego lub
wspólnego zaciągania zobowiązań wobec państw
trzecich, które mogłyby wpływać lub zmieniać treść
przepisów wspólnotowych.
Od momentu wejścia w życie takich wspólnych przepisów, Wspólnota ma wyłączne prawo zaciągania
i wykonywania obowiązków umownych wobec
państw trzecich, które wpływają na całą sferę stosowania wspólnotowego systemu prawnego. W odniesieniu do implementacji przepisów Traktatu, system
wewnątrz wspólnotowych środków nie może być
rozpatrywany oddzielnie od stosunków zewnętrznych”.
7.4.2. Kompetencje dzielone między
Unię Europejską a państwa członkowskie
Wedle art. 2 ust. 2 TFUE, w dziedzinach, w których
Unia nie ma ani kompetencji wyłącznych, ani kompetencji wspierających, dzieli kompetencje z państwami członkowskimi. Ów podział kompetencji może
występować w dwóch formach:
34 |
Ewa Kamarad
• kumulatywnej – wówczas państwa członkowskie mają możliwość podjęcia działań równolegle
z Unią, nawet jeśli Unia podjęła działania jako
pierwsza;
• alternatywnej – państwa członkowskie są uprawnione do działania tylko do momentu podjęcia
działań przez Unię – jeżeli dane zagadnienie zostało uprzednio uregulowane na szczeblu unijnym, państwa członkowskie tracą w tym zakresie
swe kompetencje, a późniejsza regulacja krajowa
jest niedopuszczalna.
Wprowadzenie podziału kompetencji w formie
alternatywnej między Unię i państwa członkowskie
może nastąpić na dwa sposoby. Po pierwsze, poprzez
odwołanie się do doktryny przejęcia (doctrine of preemp on), która polega na tym, że traktaty wyraźnie
stanowią, że po tym, jak Unia podejmie działania
w danej dziedzinie, nie może ona już być regulowana na szczeblu krajowym. Po drugie, może zostać zastosowana doktryna zajętego pola (doctrine of field
occupa on), która stanowi, że państwa członkowskie
nie mogą działać w obszarze, w którym Unia wydała
akt, zajmując tym samym dane „pole” aktywności.
Unia Europejska i państwa członkowskie mają
kompetencje dzielone w następujących głównych
dziedzinach (art. 4 ust. 2 TFUE):
• rynek wewnętrzny;
• polityka społeczna w odniesieniu do aspektów
określonych w niniejszym traktacie;
• spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna;
• rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych;
• środowisko naturalne;
• ochrona konsumentów;
• transport;
• sieci transeuropejskie;
• energia;
• przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;
• wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie
zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów
określonych w niniejszym traktacie.
Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 3 i 4 TFUE, Unia ma
kompetencje do:
• prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów w dziedzinach badań,
rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej;
• prowadzenia działań i wspólnej polityki w dziedzinach współpracy na rzecz rozwoju i pomocy
humanitarnej.
Jednakże wykonywanie tych kompetencji nie
może doprowadzić do uniemożliwienia państwom
członkowskim wykonywania ich kompetencji, co de
facto oznacza, że w tych dziedzinach jedyną formą
podziału kompetencji między Unię i państwa członkowskie jest forma kumulatywna.
7.4.3. Kompetencje wspierające Unii Europejskiej
Kompetencji wspierających Unii Europejskiej dotyczy
art. 2 ust. 5 TFUE. Stanowi on, że w niektórych dziedzinach i na warunkach przewidzianych w traktatach
Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich, nie zastępując
jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Do dziedzin, w których Unia Europejska ma kompetencje
wspierające, należą (art. 6 TFUE):
• ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego;
• przemysł;
• kultura;
• turystyka;
• edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport;
• ochrona ludności;
• współpraca administracyjna.
7.4.4. Kompetencje wyłączne państw członkowskich
Kompetencje, które nie zostały przyznane Unii Europejskiej w traktatach, należą do państw członkowskich. W dziedzinach, w których Unia Europejska nie
ma kompetencji, działają więc wyłącznie państwa
członkowskie. Jednakże przepisy prawa krajowego
stanowione przez nie muszą się mieścić w granicach
poszanowania prawa unijnego, zwłaszcza zasady
niedyskryminacji, zasady proporcjonalności oraz
swobód rynku wewnętrznego.
Do dziedzin, w których państwa członkowskie
mają kompetencje wyłączne, należą m.in.:
• wprowadzanie niektórych ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału i płatności (zwłaszcza
podatkowych);
• stosowanie środków służących utrzymaniu prawa i porządku oraz zabezpieczeniu bezpieczeństwa wewnętrznego w sferze wiz, azylu, imigracji
i polityk związanych ze swobodnym przepływem
osób;
• treści nauczania, organizacja systemów edukacyjnych oraz ich różnorodność kulturowa i językowa;
• produkcja i handel bronią, amunicją i materiałami
wojennym;
• regulacja reżimów własności.
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
| 35
KOMPETENCJE UNII EUROPEJSKIEJ – zestawienie
kompetencje wyłączne UE
kompetencje dzielone
kompetencje wspierające
• unia celna
• reguły konkurencji
• polityka pieniężna wobec
państw członkowskich, których
walutą jest euro
• morskie zasoby biologiczne
• wspólna polityka handlowa
• rynek wewnętrzny
• polityka społeczna
• spójność gospodarcza, społeczna
i terytorialna
• rolnictwo i rybołówstwo
• środowisko naturalne
• ochrona konsumentów
• transport
• sieci transeuropejskie
• energia
• przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
• bezpieczeństwo w zakresie zdrowia
publicznego
• badania, rozwój technologiczny
i przestrzeń kosmiczna
• współpraca na rzecz rozwoju i pomoc humanitarna
• ochrona i poprawa zdrowia
ludzkiego
• przemysł
• kultura
• turystyka
• edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport
• ochrona ludności
• współpraca administracyjna
8. Paneuropejska scena polityczna
a krajowe sceny polityczne
Zgodnie z art. 10 TUE, Unia Europejska opiera się na
demokracji przedstawicielskiej, która zakłada zagwarantowanie każdemu obywatelowi Unii prawa
do uczestniczenia w jak najszerszym zakresie w jej
funkcjonowaniu. Korzystanie z tego prawa odbywa
się przede wszystkim w ramach par i politycznych
i fundacji politycznych działających na poziomie
europejskim, które przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i są jedną
z form, w jakiej obywatele Unii wyrażają swoją wolę
polityczną. Par e polityczne i fundacje polityczne na
poziomie europejskim mają więc za zadanie przede
wszystkim przeciwdziałać istnieniu w Unii Europejskiej niekorzystnego zjawiska, jakim jest „deficyt demokracji”.
Do europejskich par i politycznych nawiązuje
również Karta Praw Podstawowych, która w art. 12
reguluje wolność zgromadzania się i stowarzyszania
się:
Artykuł 12 KPP
Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się
1. Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego
zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych
i obywatelskich, z którego wynika prawo każdego do tworzenia związków zawodowych
i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów.
2. Partie polityczne na poziomie Unii przyczyniają
się do wyrażania woli politycznej jej obywateli.
Z kolei art. 224 TFUE nadaje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE kompetencje do przyjmowania rozporządzeń, które będą określały status par i
politycznych na poziomie europejskim, a w szczególności zasady dotyczące ich finansowania.
Korzystając z tej kompetencji, instytucje Unii
4 listopada 2003 r. przyjęły Rozporządzenie
nr 2004/2003 w sprawie przepisów regulujących
par e polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania, które następnie
zmieniono Rozporządzeniem nr 1524/2007 z 18
grudnia 2007 r.
36 |
Ewa Kamarad
8.1. Partie polityczne i fundacje polityczne
na poziomie europejskim
Na podstawie powyższych rozporządzeń do prawa
unijnego została wprowadzona definicja europejskiej
par i politycznej. Zgodnie z nią par a polityczna na
poziomie europejskim to stowarzyszenie obywateli, które ma cele polityczne, i które zostało ustalone
zgodnie z porządkiem prawnym co najmniej jednego państwa członkowskiego lub jest uznane przez co
najmniej jedno państwo członkowskie. Ponadto, wedle rozporządzeń, warunkami koniecznymi istnienia
europejskiej par i politycznej są:
• posiadanie osobowości prawnej nadanej przepisami prawa państwa członkowskiego, w którym
par a ma swoją siedzibę;
• reprezentacja w co najmniej 1/4 państw członkowskich, przez członków Parlamentu Europejskiego lub w parlamentach narodowych, lub regionalnych lub zgromadzeniach regionalnych, lub
• zebranie w co najmniej 1/4 państw członkowskich, przynajmniej 3% głosów oddanych w każdym z tych państw podczas ostatnich wyborów
do Parlamentu Europejskiego;
• przestrzeganie, w szczególności w swoim programie i w swoich działaniach, zasad, na których
opiera się Unia Europejska, mianowicie zasady
wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa
prawnego;
• uczestniczenie w wyborach do Parlamentu Europejskiego lub wyrażenie takiego zamiaru.
Druga grupa podmiotów, które obok par i politycznych działają na europejskiej arenie politycznej,
to fundacje polityczne na poziomie europejskim.
We wspomnianych rozporządzeniach europejska
fundacja polityczna jest definiowana jako podmiot
lub zrzeszenie podmiotów, które wspiera i dopełnia
cele tej par i politycznej na poziomie europejskim.
Europejska fundacja polityczna musi spełniać następujące warunki:
• musi być powiązana z jedną z europejskich par i
politycznych, co musi być potwierdzone przez tę
par ę;
• musi mieć osobowość prawną w państwie członkowskim, w którym ma swoją siedzibę, a jej osobowość prawna powinna być odrębna od osobowości prawnej par i politycznej na poziomie europejskim, z którą dana fundacja jest powiązana;
• musi przestrzegać, w szczególności w swoim programie i swoich działaniach, zasad, na których
opiera się Unia Europejska, a mianowicie zasad
wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności;
• nie może prowadzić działań nastawionych na
zysk;
• skład jej zarządu powinien być zrównoważone
pod względem geograficznym.
Do działań europejskich fundacji politycznych należą w szczególności:
• obserwacja, analiza i aktywny udział w debacie
poświęconej kwes om dotyczącym polityki i integracji europejskiej;
• rozwijanie działalności związanej z kwes ami polityki europejskiej, jak np. organizacja i pomoc
w organizacji poświęconych tym kwes om seminariów, szkoleń, konferencji i badań, gromadzących zainteresowane pomioty, w tym organizacje
młodzieżowe i innych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego;
• rozwijanie współpracy z jednostkami o takim samych charakterze w celu wspierania demokracji;
• odgrywanie roli forum współpracy na poziomie
europejskim dla krajowych fundacji politycznych,
przedstawicieli środowisk akademickich i innych
ważnych dla tego procesu podmiotów.
Par e polityczne na poziomie europejskim są
na mocy prawa unijnego uprawnione do składania
do Parlamentu Europejskiego wniosków o finansowanie swojej działalności z ogólnego budżetu Unii
Europejskiej, przy czym finansowanie pochodzące
z budżetu Unii nie powinno przekraczać 75% budżetu par i. Co roku, w ramach procedury budżetowej,
określana jest wysokość środków, jakie zostaną przeznaczone na ten cel. 15% tej kwoty jest przydzielane
w równych częściach wszystkim uznanym par om
politycznym na poziomie europejskim. Natomiast
pozostałe 85% jest dzielone między te par e, które
mają swoich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim, proporcjonalnie do liczby uzyskanych mandatów. Z powyższej regulacji wynika, że te spośród
par i politycznych na poziomie europejskim, które
są reprezentowane w Parlamencie Europejskim, są
wyraźnie uprzywilejowane finansowo względem
tych, które takiej reprezentacji nie mają. Ponadto
istnieje wyraźny zakaz wykorzystywania powyższych
środków pochodzących z budżetu ogólnego Unii do
bezpośredniego lub pośredniego finansowania krajowych par i politycznych lub ich kandydatów.
Prawo do składania wniosków o finansowanie
swej działalności z budżetu ogólnego Unii Europejskiej mają także fundacje polityczne na poziomie
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
europejskim, jednakże mogą to czynić jedynie za pośrednictwem europejskiej par i politycznej, z którą
są powiązane. Środki przyznane fundacji politycznej
z budżetu Unii mogą być wykorzystane jedynie do
sfinansowania działań własnych fundacji i w żadnym
przypadku nie mogą być wykorzystane do finansowania kampanii wyborczych lub kampanii referendalnych.
8.2. Partie polityczne na poziomie europejskim
reprezentowane w Parlamencie Europejskim
W wyniku integracji europejskiej w ramach Wspólnot
Europejskich, a obecnie w ramach Unii Europejskiej,
powstał specyficzny układ polityczny, który stworzył
przestrzeń polityczną, która znacząco różni się od tej,
w której funkcjonują narodowe par e polityczne.
W przeciwieństwie do krajowych systemów politycznych, na europejskiej arenie politycznej par e
nie grają głównej roli, ale są jedynie jednym z wielu
podmiotów, które starają się uzyskać wpływ na treść
zapadających decyzji.
Wynika to przede wszystkim z tego, że w przeciwieństwie do systemu krajowego, w Unii Europejskiej
par e polityczne nie rywalizują o przejęcie kontroli
nad rządem. Głównym organem wykonawczym jest
bowiem Komisja Europejska, która ma charakter po-
| 37
nadnarodowy – działa w interesie Unii Europejskiej
jako całości, a nie w interesie poszczególnych państw
członkowskich.
Instytucją, w której działaniu par e polityczne
mają największy udział, jest Parlament Europejski. Jest on zorganizowany tak, że politycy łączą się
w grupy według przynależności do określonej frakcji
politycznej, a nie według narodowości.
Sceny polityczne w poszczególnych państwach
członkowskich znacznie się od siebie różnią, co powoduje, że w wyniku wyborów do Parlamentu Europejskiego mandaty eurodeputowanych przypadają politykom reprezentującym bardzo szerokie spektrum
poglądów politycznych – od skrajnej lewicy, przez
centrum, do skrajnej prawicy. Żadna siła polityczna
nie jest jednak na tyle licznie reprezentowana, by
zdobyć w Parlamencie absolutną większość głosów,
przez co muszą zawiązywać się różnorodne koalicje,
co prowadzi do tworzenia frakcji politycznych. Obecnie w Parlamencie Europejskim jest ich siedem.
8.2.1. Europejska Partia Ludowa
Europejska Par a Ludowa istnieje od 1976 r. i jest
obecnie najliczniejszą par ą polityczną w Parlamencie Europejskim – liczy 265 członków. W jej skład
wchodzi ponad 70 par i z państw członkowskich,
głównie chrześcijańsko-demokratyczne, liberalno-
38 |
Ewa Kamarad
konserwatywne i konserwatywne. Spośród par i
obecnych na polskiej scenie politycznej w skład Europejskiej Par i Ludowej wchodzi Pla orma Obywatelska i Polskie Stronnictwo Ludowe.
Podstawowe założenia programu politycznego
Europejskiej Par i Ludowej to:
• tworzenie nowych miejsc pracy oraz kontynuacja
reform i inwestycji w dziedzinie edukacji, kształcenia ustawicznego i zatrudnienia;
• unikanie protekcjonizmu;
• koordynacja polityki fiskalnej i monetarnej;
• zwiększenie nadzoru na rynkach finansowych;
• rozwój technologii ekologicznych;
• zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych do co najmniej 20% wszystkich źródeł energii do 2020 r.;
• korzystniejsze warunki pracy i prawo podatkowe
dla pracujących rodziców;
• wypracowanie europejskiej strategii przyciągania
wykwalifikowanych pracowników spoza Europy
na europejski rynek pracy, czyniąc europejską gospodarkę bardziej konkurencyjną.
8.2.2. Postępowy Sojusz Socjalistów i Demokratów
w Parlamencie Europejskim
Jest to socjaldemokratyczna par a polityczna, reprezentowana w Parlamencie Europejskim przez
186 posłów, co czyni ją drugą co do wielkości par ą
w tej instytucji Unii Europejskiej. Spośród polskich
par i politycznych w skład Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim
wchodzi Sojusz Lewicy Demokratycznej, Socjaldemokracja Polska i Unia Pracy.
Program polityczny tej par i opiera się na.:
• ukształtowaniu systemu bardziej skutecznej koordynacji gospodarczej między państwami członkowskimi oraz systemu zarządzania kryzysowego;
• przeprowadzeniu daleko idących reform, mających na celu rozwiązanie problemów związanych
z wielkością, strukturą i funkcjonowaniem przedsiębiorstw;
• wprowadzeniu podatku od obrotu instrumentami finansowymi;
• zagwarantowaniu podstawowych praw pracowniczych dla wszystkich pracowników oraz świadczeń socjalnych mających na celu zapewnienie
wysokiej jakości opieki;
• obniżeniu emisji dwutlenku węgla i efektywne
wykorzystywanie zasobów gospodarki;
• wprowadzeniu nowej strategii różnorodności biologicznej w celu ochrony siedlisk przyrodniczych i
ekosystemów;
• zreformowaniu wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa;
• przyspieszenie realizacji tzw. Ambitnej Europejskiej Agendy Cyfrowej;
• podjęcie działań przygotowawczych pod kątem
przyszłych epidemii;
• stworzenie programu legislacji dotyczącej równości płci, wolności obywatelskich, kształcenia
ustawicznego, sportu, różnorodności kulturowej, ochrony danych, zwalczania przestępczości
transgranicznej i środków służących wzmocnieniu demokracji w Unii Europejskiej;
• dokonanie przeglądu wieloletnich ram finansowych i zapewnienie Unii Europejskiej środków
umożliwiających szybkie reagowanie na nowe
wyzwania;
• wzmocnienie pozycji Europy na arenie międzynarodowej.
8.2.3. Porozumienie Liberałów i Demokratów
na rzecz Europy
Porozumienie Liberałów i Demokratów na rzecz Europy powstało w 2004 r. na mocy porozumienia zawartego między Par ą Europejskich Liberałów, Demokratów i Reformatorów oraz Europejską Par ą
Demokratyczną. Od tego czasu jest to trzecia co do
wielkości grupa polityczna w Parlamencie Europejskim, licząca obecnie 84 deputowanych z 19 państw
członkowskich. Poza Parlamentem Europejskim
ugrupowanie działa także aktywnie w Komitecie
Regionów.
Podstawowe założenia programu politycznego:
• wzmocnienie pozycji Komitetu Regionów;
• podejmowanie działań na rzecz poszanowania
i promowania wolności osobistej oraz prawa do
samorealizacji każdego człowieka;
• działanie na rzecz ochrony mniejszości;
• promowanie instytucji obywatelstwa Unii Europejskiej;
• wspieranie różnorodnych tożsamości jako niezbędnego fundamentu Unii Europejskiej;
• zagwarantowanie swobodnego korzystania z tożsamości regionalnej;
• zapewnienie odpowiedniej realizacji zasady pomocniczości;
• wspieranie rozwoju decentralizacji i regionalizacji;
• wspieranie konkurencyjności jako środka do
osiągnięcia gospodarczej i społecznej spójności;
• promowanie europejskiej różnorodności kulturowej i językowej;
• wspieranie pokoju i stabilności międzynarodowej.
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
8.2.4. Wolny Sojusz Europejski (Zieloni)
Wolny Sojusz Europejski jest frakcją o charakterze
centrolewicowym, złożoną z obecnych na scenach
politycznych państw członkowskich par i Zielonych
oraz Wolnego Sojuszu Europejskiego, reprezentującego „narody bez państw”, w skład którego wchodzą
par e żądające autonomii lub niepodległości (m.in.
z Kraju Basków, Katalonii, Moraw, Sardynii, Alzacji
i Fryzji). Frakcja ma obecnie w Parlamencie Europejskim 55 deputowanych, co daje jej czwarte miejsce
pod względem wielkości.
Na program polityczny Zielonych składają się dążenia do:
• przeprowadzenia reform gospodarczych i społecznych, których celem będzie zrównoważony
rozwój i koegzystencja ludzi i świata przyrody;
• demokratycznego procesu połączenie handlu,
bezpieczeństwa, gospodarki i spraw socjalnych
z prawem ochrony środowiska, kultury i demokracji;
• wprowadzenie wysokich ekologicznych, społecznych i demokratycznych standardów w celu zapewnienia wysokiej jakości życia;
• zagwarantowania praw człowieka i obywatela
dla każdej jednostki, w tym dla osób, które pochodzą z krajów spoza Unii Europejskiej;
• prowadzenia polityki zagranicznej, której celem
jest rozwiązywanie problemów w sposób pokojowy, a nie za pomocą konfliktów zbrojnych;
• ulepszenia struktur demokratycznego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji politycznych, tzn.
z udziałem organizacji pozarządowych, związków
zawodowych, obywateli i społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich poziomach;
• zapewnienia równego udziału kobiet i mężczyzn
w życiu społecznym, politycznym i na rynku pracy;
• zagwarantowania równych praw i możliwości, jak
również różnorodności kulturowej i językowej;
• wzmocnienia współpracy Unii Europejskiej
z regionami odległymi (Wyspami Kanaryjskimi,
Azorami, Maderą i francuskimi departamentami
zamorskimi: Gwadelupą, Martyniką, Gujaną Francuską, Reunionem oraz Majo ą).
8.2.5. Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy
Frakcję Europejskich Konserwatystów i Reformatorów utworzyły w 2009 r. par e konserwatywne.
Obecnie liczy ona 54 deputowanych i jest piątą co
do wielkości frakcją w Parlamencie Europejskim.
W jej skład wchodzą politycy Prawa i Sprawiedliwości oraz ugrupowania Polska Jest Najważniejsza.
| 39
Program ugrupowania bazuje na tzw. Deklaracji
praskiej, głosząc m.in. następujące postulaty:
• swobodnie działające przedsiębiorstwa, wolny
i uczciwy handel i konkurencja, regulowane minimalnie przez państwo;
• niższe podatki;
• wolności jednostki, odpowiedzialność osobista
i zwiększenie odpowiedzialności demokratycznej;
• zrównoważone, ekologiczne dostawy energii;
• bezpieczeństwo energetyczne;
• działania na rzecz rodziny, będącej fundamentu
społeczeństwa;
• integralności suwerennego państwa narodowego;
• sprzeciw wobec federalizmu w Unii Europejskiej,
poszanowanie zasady pomocniczości;
• uczynienie nadrzędną wartością bezpieczeństwa
transatlantyckiego poprzez NATO;
• wsparcie dla młodych demokracji w Europie;
• skuteczną kontrola imigracji i wyeliminowanie
nadużywania procedur azylowych;
• wydajne i nowoczesne usługi publiczne i wrażliwość na potrzeby społeczności wiejskich i miejskich;
• wyeliminowanie niepotrzebnej i nadmierna biurokracji oraz działanie na rzecz większej przejrzystości i uczciwości w instytucjach Unii Europejskiej
i wykorzystania funduszy Unii Europejskiej;
• poszanowanie i równe traktowanie wszystkich
krajów Unii Europejskiej, bez względu na wielkość
i „staż” w Unii.
8.2.6. Zjednoczona Lewica Europejska
– Nordycka Zielona Lewica
Istniejąca od 1995 r. Zjednoczona Lewica Europejska
zrzesza par e eurokomunistyczne, socjalistyczne
oraz ekosocjalistyczne. Frakcja liczy 35 członków zasiadających w Parlamencie Europejskim, którzy należą do Europejskiej Par i Lewicy oraz Sojuszu Nordyckiej Zielonej Lewicy.
Do priorytetów tego ugrupowania należą:
• ograniczenie bezrobocia;
• zapewnienie poszanowania środowiska naturalnego;
• stworzenie wspólnej przestrzeni społecznej, która zapewnia równe prawa na najwyższym poziomie dla wszystkich obywateli;
• zaspokajanie potrzeb tych, którzy są zmuszeni
przez biedę panującą w państwach ich pochodzenia do szukania w państwach członkowskich
Unii możliwości wzrostu poziomu życia;
40 |
Ewa Kamarad
• stworzenie Europy w pełni solidarnej w celu doprowadzenia do coraz ściślejszej integracji gospodarek państw członkowskich;
• ograniczenie możliwości narzucania przez najsilniejsze państwa w Unii Europejskiej swojej polityki innym członkom;
• ograniczenie deficytu demokracji;
• dążenie Unii Europejskiej do wzmocnienia Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie
(OBWE), której instrumenty powinny być tak rozwijane, by zapewnić wspólne bezpieczeństwo;
• likwidacja takich struktur jak Organizacja Paktu
Północnoatlantyckiego (NATO) i Unia Zachodnioeuropejska (UZE), które są reliktem z czasów
zimnej wojny, a obecnie nie spełniają swych funkcji, gdyż pokój nie może być zagwarantowany
przez instrumenty wojskowe, ale raczej przez
zapewnienie, że demokracja stanie się systemem
ogólnoświatowym, a ogromny dystans między
„centrum” a „peryferiami”, który jest główną
przyczyną niestabilności, migracji na ogromną
skalę, rasizmu i ksenofobii, zostanie zmniejszony;
• skorygowanie podejścia eurocentrycznego Unii
Europejskiej i jej obecnego modelu rozwoju oraz
opracowanie polityki na wszystkich międzynarodowych forach.
8.2.7. Europa Wolności i Demokracji
Europa Wolności i Demokracji jest najmniejszą grupą polityczną obecną od 2009 r. w Parlamencie Europejskim. W jej skład wchodzi 32 deputowanych
należących do ugrupowań prawicowych, konserwatywnych i eurosceptycznych.
Jej program polityczny zakłada przede wszystkim:
• działanie na rzecz otwartej, przejrzystej, demokratycznej i odpowiedzialnej współpracy między
suwerennymi państwami europejskimi;
• odrzucenie unijnego biurokratyzmu i stworzenie
jednego scentralizowanego „superpaństwa” europejskiego;
• zaniechanie przyjmowania coraz to nowych traktatów, które w założeniu mają służyć dalszej integracji europejskiej, a w praktyce prowadzą jedynie do wzrostu deficytu demokracji i zmniejszenia znaczenia jednostek w strukturach unijnych;
• ugruntowanie prawa do ochrony swoich granic
przez narody europejskie oraz do wzmocnienia
własnego dziedzictwa kulturowego w oparciu
o wspólną historię, tradycję, wartości religijne
i kulturowe, odrzucając jednakże ksenofobię, antysemityzm i inne formy dyskryminacji;
• negowanie konieczności przyjęcia Turcji to Unii
Europejskiej.
Zagadnienia kontrolne:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
W jaki sposób traktaty założycielskie definiują
Unię Europejską?
Jaka brzmi definicja podmiotowości prawnomiędzynarodowej?
Czy Unia Europejska ma podmiotowość prawną?
Jak obecnie wygląda zależność między Wspólnotą Europejską a Unią Europejską?
Na czym polega ponadnarodowy charakter Unii
Europejskiej?
Czym charakteryzuje się porządek prawny Unii
Europejskiej?
Co oznacza autonomia finansowa Unii Europejskiej?
Czy państwo członkowskie może wystąpić z Unii
Europejskiej?
Czemu służy zasada poszanowania tożsamości
narodowych państw członkowskich?
Co jest celem nadrzędnym Unii Europejskiej?
W jaki sposób państwa członkowskie przekazały
Unii Europejskiej kompetencje?
Co odróżnia kompetencje wyraźne od kompetencji dorozumianych?
Jakie zasady ograniczają kompetencje Unii Europejskiej?
W jaki sposób realizowane są kompetencje zewnętrzne Unii Europejskiej?
Jakie przykładowe dziedziny należą, odpowiednio, do kompetencji wyłącznych, dzielonych
i wspierających Unii Europejskiej?
Jakie dziedziny należą do kompetencji wyłącznych państw członkowskich?
Jakie są różnice między krajową a europejską
sceną polityczną?
Jaka frakcja polityczna jest najliczniej reprezentowana w Parlamencie Europejskim?
Według jakiego klucza zrzeszają się w Parlamencie Europejskim eurodeputowani?
2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej
| 41
Wybrana bibliografia:
J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej
z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008;
J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz,
Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące
UE. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu
Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz, Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008; J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach – Traktat
z Lizbony – Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej,
Warszawa 2008; J. Barcz (red.), Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, tom II, Warszawa 2009; E. Cała-Walcinkiewicz,
Charakter prawny Unii Europejskiej w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 2007; W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia
systemowe, Warszawa 2004; F. Jasiński, C. Mik, Rozporzą-
dzenie Parlamentu i Rady (WE) Nr 2004/2003 z 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów o par ach politycznych na
poziomie międzynarodowym oraz zasad dotyczących ich
finansowania – komentarz, Kwartalnik Prawa Publicznego
2003, nr 3; M. M. Kening-Witkowska, A. Łazowski, R. Ostrihansky, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2008; B. Kosowska-Gąstoł, Prawna instytucjonalizacja
par i politycznych na poziomie europejskim, Studia Europejskie 2005, nr 3; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej
z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010; B. Kuźniak, M. Marcinko, Organizacje międzynarodowe, Warszawa 2008; K. Wojtowicz, Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich Unii Europejskiej, Przegląd
Sejmowy 2010, nr 4.
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
dr Małgorzata Nowaczek-Zaremba
Urząd Regulacji Energetyki
1. Wprowadzenie
Gdy w latach 50. XX wieku powołano do życia trzy
Wspólnoty Europejskie: Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, EWG i Euratom; były to trzy odrębne organizacje międzynarodowe, każda obdarzona podmiotowością prawnomiędzynarodową i wyposażona we własne organy: Komisję (Wysoką Władzę
w przypadku EWWiS), Radę (Specjalną Radę Ministrów w przypadku EWWiS), Zgromadzenie (Wspólne Zgromadzenie w przypadku EWWiS) i Trybunał
Sprawiedliwości.
W związku z pokrywaniem się członkostwa trzech
Wspólnot oraz podobnymi metodami działania,
utrzymywanie odrębnego zespołu instytucji dla każdej z tych organizacji wydawało się niepotrzebne.
Dlatego, równocześnie z podpisaniem traktatów
rzymskich ustanawiających EWG i Euratom w 1957 r.,
podpisano też konwencję o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich. Na jej podstawie
zaczęły funkcjonować: jedno Zgromadzenie (dzisiejszy Parlament Europejski) oraz jeden Trybunał Sprawiedliwości dla wszystkich trzech Wspólnot. Zgromadzenie i Trybunał wykonywały funkcje i kompetencje
zgodnie z każdym z trzech traktatów założycielskich.
Odrębne, choć do czasu, pozostały Wysoka Władza,
Komisje EWG i Euratomu oraz Specjalna Rada Ministrów i Rady EWG i Euratomu. Wreszcie na podstawie
Traktatu Fuzyjnego ustanowiono jedną Radę i jedną
Komisję dla trzech Wspólnot Europejskich.
Po powołaniu, przez Traktat z Maastricht, Unii Europejskiej, jako nowej formy integracji, korzystała ona
z ram instytucjonalnych Wspólnot Europejskich. Jedyną instytucją określoną wprost w Traktacie o Unii Europejskiej (przed Traktatem lizbońskim) była Rada Europejska. Po reformie dokonanej przez TL i formalnym
rozwiązaniu Wspólnoty, której następcą prawnym jest
Unia Europejska, uporządkowano również strukturę
instytucjonalną. Obecnie art. 13 TUE wymienia enumeratywnie siedem instytucji Unii. Są to:
• Parlament Europejski – jedyna instytucja Unii,
której członkowie wybierani są bezpośrednio
przez obywateli UE,
• Rada Europejska – główna instytucja polityczna
UE, najwyższa rangą instytucja grupująca przedstawicieli władzy wykonawczej państw członkowskich,
• Rada (Rada UE) – złożona z przedstawicieli państw
członkowskich rangi ministerialnej,
• Komisja Europejska – mająca reprezentować
ogólny interes Unii, w pełnej niezależności od rządów państw członkowskich lub innych instytucji,
• Trybunał Sprawiedliwości UE – instytucja sądowa Unii, stojąca na straży przestrzegania prawa
unijnego i dokonująca wykładni traktatów i aktów
prawnych UE,
• Europejski Bank Centralny – bank centralny UE
i bank emisyjny euro, wspólnej waluty europejskiej,
• Trybunał Obrachunkowy – instytucja kontrolująca finanse Unii.
2. Klasyfikacja instytucji
i organów UE
Kształt instytucjonalny Unii Europejskiej jest dość złożony i nie kończy się na wymienionych wyżej siedmiu
instytucjach. Uwzględniając bowiem kryteria charakteru i kompetencji, można w Unii wyróżnić:
• instytucje, tj. najważniejsze podmioty decyzyjne:
Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunał Obrachunkowy,
Europejski Bank Centralny;
• organy, czyli ciała o charakterze pomocniczym
lub doradczym: organy pomocnicze – Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Społeczny, organy
finansowe – Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Fundusz Inwestycyjny;
44 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
• agencje i inne inicjatywy o charakterze zorganizowanym, tj. jednostki niewchodzące bezpośrednio do struktury instytucjonalnej UE, niemniej
działające z jej mandatu i powołane na podstawie
prawa UE (np. Europol).
3. Zasady regulujące stosunki
międzyinstytucjonalne
Unia Europejska dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi.
W myśl art. 13 ust. 2 TUE, każda instytucja unijna
działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy
traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach
i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze
sobą współpracują. Ponadto, za pomocą odpowiednich środków, umożliwiają one obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się
i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii oraz utrzymują otwarty, przejrzysty
i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim (art. 11 TUE).
Należy zwrócić uwagę na następujące zasady:
• zasada równowagi instytucjonalnej – oznacza,
że każda z instytucji wypełnia swoje funkcje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji
i żadnej z instytucji nie można przypisać wyłącznych kompetencji prawodawczych ani wykonawczych. Z zasady tej wynika zakaz przekazywania
własnych uprawnień innym instytucjom, stanowi
ona też swoistą gwarancję utrzymania właściwej
równowagi między poszczególnymi instytucjami.
Wyjątkiem jest prawo Rady UE do delegowania
kompetencji do KE;
• zasada autonomii instytucjonalnej – rozumiana
w ten sposób, że każda z instytucji unijnych ma
zapewnioną autonomię niezbędną do wykonywania swoich funkcji. W konsekwencji wszystkie
instytucje mają prawo określania swojej struktury i zasad działania. Realizowane jest ono poprzez m.in. wydawanie własnych regulaminów
wewnętrznych, wpływ na obsadzanie organów
kierowniczych, powoływanie organów pomocniczych i doradczych; odstępstwem w tym zakresie jest np. brak kompetencji Komisji do wyboru
przewodniczącego, którego wybiera PE. Do realizacji zasady autonomii instytucjonalnej służą także przywileje i immunitety, jakie mają członkowie
poszczególnych instytucji, co zapewnia im swobodę w wykonywaniu powierzonych zadań;
• zasada lojalności międzyinstytucjonalnej – zobowiązuje ona instytucje do lojalnej współpracy
w celu realizacji postanowień traktatowych. Oznacza to, że instytucje zobowiązane są do współpracy w celu realizacji prawa wspólnotowego i jego
wykonywania (aspekt pozytywny), a zakazane są
wszelkiego rodzaju działania, które utrudniałyby
innym instytucjom wypełnianie ich zadań (aspekt
negatywny);
• zasada otwartości – przestrzeganie tej zasady
służy wspieraniu dobrych rządów i zapewnieniu
uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego.
Rada Europejska, Bruksela, 16 i 17 grudnia 2010 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej)
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
4. Rada Europejska
4.1. Geneza, skład i obrady Rady Europejskiej.
Rada Europejska (art. 15 TUE i art. 235 i art. 236 TFUE)
wykształciła się z tzw. szczytów głów państw lub rządów, czyli spotkań tego gremium, podczas których
początkowo, bez formalnego porządku obrad, przywódcy państw członkowskich dyskutowali i rozważali
ogólne zagadnienia polityczne i gospodarcze. Służyły
one także rozwiązywaniu kryzysów i konfliktów oraz
debatowaniu na temat rozwoju Wspólnot. Pierwsze
takie zebranie odbyło się w 1961 r., a z biegiem czasu przybierały one coraz bardziej formalną postać.
W 1974 r. zaproponowano, aby spotkania te odbywały się regularnie. Podstawy prawne funkcjonowania Rady Europejskiej dał dopiero Jednolity Akt
Europejski, a zgodnie z TL Rada Europejska stała się
instytucją unijną.
Rada Europejska to szefowie państw lub rządów
państw członkowskich, przewodniczący Rady Europejskiej oraz przewodniczący Komisji. Określenie
„szefowie państw lub rządów” uwzględnia różnice
w systemach prawno-politycznych państw członkowskich. W spotkaniach Rady uczestniczy też przewodniczący Parlamentu Europejskiej. W zależności
od porządku obrad, członkowie Rady Europejskiej
mogą podjąć decyzję, aby każdemu z nich towarzyszył minister, a w przypadku przewodniczącego Komisji – członek Komisji Europejskiej. Ponadto w pra-
| 45
cach Rady uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
Spotkania Rady Europejskiej odbywają się dwa
razy w ciągu półrocza, zwoływane są przez przewodniczącego Rady Europejskiej, miejscem zaś obrad jest
Bruksela. Decyzje podejmowane są w drodze konsensusu, o ile przepisy traktatowe nie stanowią inaczej.
W przypadku głosowań kworum wynosi 2/3 członków Rady Europejskiej. Jeżeli wymaga tego sytuacja,
przewodniczący zwołuje nadzwyczajne posiedzenie
Rady. Posiedzenia Rady („szczyt” Rady) kończą się
przyjęciem dokumentów politycznych podsumowywujących ustalenia zapadłe podczas danego szczytu,
zwane konkluzjami. Mogą one zawierać propozycje
dotyczące poszczególnych obszarów działania Unii,
nie są natomiast prawnie wiążące.
4.2. Przewodniczący Rady Europejskiej
Stanowisko to zostało utworzone przez TL (art. 15
ust. 5 i 6 TUE). Przewodniczący wybierany jest przez
Radę Europejską większością kwalifikowaną na dwuipółletnią kadencję, z jednorazową możliwością odnowienia mandatu. Funkcja przewodniczącego nie
może być łączona z innymi mandatami krajowymi. Do
zadań przewodniczącego należy prowadzenie prac
i przewodniczenie Radzie Europejskiej. We współpracy z przewodniczącym KE zapewnia on przygotowanie i ciągłość prac. Jego zadaniem jest także wspomaganie osiągnięcia spójności i konsensusu w Radzie
Europejskiej. Przedstawia on Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady
Europejskiej. Przepisy traktatowe przyznają przewodniczącemu Rady Europejskiej uprawnienie do
reprezentowania Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących WPZiB, bez uszczerbku jednak dla uprawnień
wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa w tej dziedzinie.
Na pierwszego stałego przewodniczącego Rady
Europejskiej, podczas spotkania w listopadzie 2009 r.,
desygnowano Belga Hermana Van Rompuya.
4.3. Kompetencje Rady Europejskiej
Herman Van Rompuy (źródło: Unia Europejska)
W art. 15 TUE wskazano, że RE nadaje Unii impulsy
niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki
i priorytety polityczne. Nie pełni funkcji prawodawczej, lecz ma głównie charakter polityczny, i w ten
sposób Rada pełni istotną funkcję, przede wszystkim
na rzecz nadawania tempa i pogłębiania integracji
państw członkowskich.
46 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
Główne kompetencje Rady Europejskiej to:
• określanie strategicznych celów i interesów Unii
Europejskiej,
• przygotowywanie konkluzji zawierających ogólne
kierunki polityki gospodarczej państw członkowskich Unii, opracowanych na podstawie projektu
Rady UE,
• przyjmowanie decyzji określających skład Parlamentu Europejskiego,
• udział w powołaniu i mianowaniu Komisji Europejskiej,
• mianowanie wysokiego przedstawiciela Unii do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa,
• określanie ogólnych wytycznych wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami
mającymi wpływ na kwes e polityczno-obronne,
• decydowanie o przyjęciu wspólnej polityki obronnej,
• opracowywanie kryteriów kwalifikacyjnych, które
brane są pod uwagę przez Radę UE przy podejmowaniu decyzji co do rozszerzenia UE,
• udział w procedurze wystąpienia państwa członkowskiego z UE.
5. Rada Unii Europejskiej
5.1. Skład i organizacja prac Rady
Rada Unii Europejskiej (art.16 TUE i art. 237-243
TUE) składa się z przedstawicieli wszystkich państw
członkowskich szczebla ministerialnego, upoważnio-
nych do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu danego państwa oraz do wykonywania prawa głosu. W
posiedzeniach Rady uczestniczą także urzędnicy państwowi, towarzyszący ministrom, oraz przedstawiciel
Komisji. Każdy członek Rady może przekazać swoje
prawa, np. prawo głosu, innemu członkowi Rady, ale
nie może on reprezentować więcej niż dwóch państw.
W zależności od przedmiotu spotkania, Rada obraduje w składzie właściwych ministrów. Toteż skład
Rady nie jest stały i zależy od rodzaju spraw, które są
przedmiotem obrad, co może prowadzić również do
sytuacji, że Rada będzie pracować w kilku składach
łącznie, kiedy przedmiotem obrad będzie kilka łączących się ze sobą dziedzin. Przepisy traktatu wyróżniają
Radę do Spraw Ogólnych, która m.in. zapewnia spójność prac różnych składów Rady, oraz Radę do Spraw
Zagranicznych – działającą pod przewodnictwem wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeństwa, która jest odpowiedzialna
za opracowywanie działań zewnętrznych Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez
Radę Europejską. Ponadto ustalono (Decyzją Rady nr
2009/878/UE z 1 grudnia 2009 r.) następujące składy
Rady ds. (tzw. rady techniczne):
• Gospodarczych i Finansowych;
• Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych;
• Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów;
• Konkurencyjności;
• Transportu, Telekomunikacji i Energii;
• Rolnictwa i Rybołówstwa;
• Środowiska;
• Edukacji, Młodzieży i Kultury.
Spotkanie Rady do Spraw Zagranicznych, 26 lipca 2010 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej)
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
5.2. Organy pomocnicze Rady
RUE korzysta ze wsparcia Komitetu Stałych Przedstawicieli rządów państw członkowskich (tzw. COREPER – z jęz. francuskiego Comité des Représentants
Permanents). Został on utworzony w 1958 r., aby
wspierać Radę UE w realizacji przypisanych jej zadań,
a prawne podstawy jego działania wynikają z art. 240
ust. 1 TFUE i regulaminu Rady. COREPER nie jest instytucją, lecz organem pomocniczym o charakterze
doradczym. Występują dwa komitety stałych przedstawicieli rządów:
• COREPER II – składający się z szefów stałych przedstawicielstw państw członkowskich przy UE,
• COREPER I – w skład którego wchodzą zastępcy
szefów stałych przedstawicielstw państw członkowskich przy UE.
Zadaniem Komitetu Stałych Przedstawicieli
jest przygotowanie prac Rady UE oraz wykonywanie zadań zleconych przez Radę. Komitet zapewnia spójność polityki i działań UE oraz czuwa nad
przestrzeganiem zasad legalności, pomocniczości
i proporcjonalności. Jednocześnie eliminuje on rozbieżności powstałe wśród państw członkowskich.
Ponadto czuwa nad respektowaniem zasad dotyczących kompetencji poszczególnych instytucji
i organów UE. COREPER, aby sprawnie przebiegały
prace Rady, ma prawo powoływać komitety i grupy
robocze. Ich zadaniem jest przygotowanie treści aktów prawnych, które po usunięciu – przez COREPER
– rozbieżności merytorycznych są przyjmowane
przez Radę. Obecnie COREPER wspiera prawie 250
komitetów i grup roboczych.
Prace RUE wspomaga też Sekretariat Generalny,
na czele którego stoi sekretarz generalny Rady UE.
Sekretariat jest organem administracyjnym odpowiedzialnym za organizację i koordynację działań, które
służą zapewnieniu spójności pracom Rady.
5.3. Prezydencja w Radzie
Prezydencja jest rotacyjnym przewodniczeniem przez
państwa członkowskie w Radzie UE, według ustalonej kolejności. Decyzje dotyczącą Prezydencji składów Rady przyjmuje większością kwalifikowaną Rada
Europejska. Dotychczas każde państwo członkowskie
przez sześć miesięcy przewodniczyło Radzie UE, a rotacja następowała od 1 stycznia i 1 lipca każdego roku.
Obecnie deklaracja dołączona do TL (Deklaracja nr 9
dotycząca się do art. 16 ust. 9 TUE, w związku z art.
236 TFUE) wprowadziła 18-miesieczną Prezydencję
| 47
zbiorową grupy trzech państw, tzw. trio, tzn. każde
państwo kolejno przewodniczy przez sześć miesięcy poszczególnym składom Rady UE, z wyłączeniem
Rady do Spraw Zagranicznych. Państwa te sprawują Prezydencję na podstawie wspólnego programu
działań i udzielają sobie wsparcia. Mogą także ustalić
między sobą alternatywne założenia dotyczące podziału prac w ramach grupy, która tworzona jest na
zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi geograficznej w ramach Unii. Niemniej do czasu
ustalenia grup pozostaje system dotychczasowy. Do
kompetencji Prezydencji należą przede wszystkim:
reprezentowanie Rady wobec innych instytucji unijnych oraz państw trzecich; organizowanie prac Rady,
zwoływanie oraz przewodniczenie spotkaniom Rady,
a także kierowanie organami przygotowawczymi
Rady (COREPER, komitety). Posiedzenia Rady zwoływane są przez jej przewodniczącego z jego własnej
inicjatywy, na wniosek jednego z członków Rady lub
Komisji. Obrady Rady nie są jawne.
5.4. Kompetencje Rady
Rada jest najważniejszym organem decyzyjnym Unii,
który reprezentuje rządy państw członkowskich.
Ogólne jej kompetencje określa art. 16 TUE, wskazując, iż pełni ona funkcje prawodawczą i budżetową.
Jej zadaniem jest określanie polityki i koordynacji
zgodnie z warunkami zawartymi w traktatach. Ogólnie rzecz ujmując, można wskazać następujące jej
kompetencje:
• ustawodawcze – Rada ma prawo do wydawania
rozporządzeń i dyrektyw, podejmowania decyzji
oraz wydawania zaleceń i opinii; podejmowania
właściwych działań (na wniosek KE i po zasięgnięciu opinii PE) w sprawach, które nie zostały wymienione w traktacie, gdy okaże się to niezbędne
do osiągnięcia jednego z celów Unii, może żądać
od Komisji przeprowadzenia analiz, które uzna za
pożądane do realizacji celów zapisanych w traktacie, przedłożenia jej właściwych propozycji, ma
też prawo tzw. pośredniej inicjatywy legislacyjnej,
może upoważnić do ustanowienia tzw. wzmocnionej współpracy oraz ma prawo zmiany postanowień traktatów założycielskich;
• kreacyjne (zwane też nominacyjnymi) – wskazują
na istotny wkład Rady w funkcjonowanie innych
instytucji, na przykład: przyjmowanie list kandydatów na członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów; ustalanie wysokości uposażeń funkcjonariuszy Unii Europej-
48 |
•
•
•
•
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
skiej; uczestniczenie w procedurze mianowania
członków Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości;
kontrolne – zalicza się do nich: prawo wnoszenia
skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa
unijnego, uprawnienie do wnoszenia skargi na
bezczynność innych instytucji UE, prawo zawieszenia państwa członkowskiego w jego prawach
w związku z naruszeniem przez nie zasad, na których opiera się UE;
określania polityki i koordynacji – zapewnienie koordynacji ogólnych polityk gospodarczych
państw członkowskich, zawieranie umów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, zapewnianie jedności, spójności i efektywności działań zewnętrznych UE, podejmowanie
decyzji koniecznych do określenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa na podstawie
wytycznych Rady Europejskiej, stanowienie aktów
w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości, podejmowanie decyzji dotyczących wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony;
budżetowe – udział w uchwalaniu budżetu wspólnie z PE;
w zakresie zawierania przez UE umów międzynarodowych z państwami trzecimi lub organizacjami
międzynarodowymi – mianowanie negocjatorów,
wydawanie upoważnień do podjęcia rokowań
oraz udzielenie wytycznych negocjacyjnych,
a także zawieranie umów międzynarodowych
w imieniu UE.
5.5. Głosowanie w Radzie
Decyzje w Radzie mogą zostać podjęte:
• jednomyślnie (wymaga zgody wszystkich państw
członkowskich i żadne z nich nie może zgłosić
sprzeciwu, ale wstrzymanie się od głosu nie jest
przeszkodą do przyjęcia decyzji);
• większością zwykłą (Rada podejmuje uchwały
większością głosów swoich członków, przy czym
każdemu z państw członkowskich przypada jeden
głos);
• większością kwalifikowaną – system takiego
głosowania polega na tym, iż każdemu państwu
członkowskiemu przypada określona liczba głosów, która zależy przede wszystkim od potencjału
demograficznego każdego z państw.
Podział głosów w Radzie Unii Europejskiej
Państwa członkowskie
Niemcy
Francja
Wielka Brytania
Włochy
Hiszpania
Polska
Rumunia
Holandia
Grecja
Belgia
Portugalia
Czechy
Węgry
Szwecja
Austria
Bułgaria
Dania
Słowacja
Finlandia
Irlandia
Litwa
Łotwa
Słowenia
Estonia
Cypr
Luksemburg
Malta
RAZEM
Liczba głosów
29
29
29
29
27
27
14
13
12
12
12
12
12
10
10
10
7
7
7
7
7
4
4
4
4
4
3
345
Od 1 stycznia 2007 r. kwalifikowana większość głosów wymaga spełnienia następujących warunków:
• większość państw członkowskich głosuje „za”, gdy
Rada przyjmuje dany akt na podstawie propozycji
KE (w pozostałych przypadkach wymagana jest
większość 2/3 głosów),
• minimum 255 głosów „za” .
Państwo członkowskie ma prawo zażądać sprawdzenia, czy głosy „za” reprezentują ogółem 62%
ludności Unii. Wskaźnik 62% oblicza się na podstawie danych liczbowych określonych w załączniku
do regulaminu Rady UE. Zasadą jest, iż Rada stanowi większością kwalifikowaną, o ile traktaty nie
stanowią inaczej. Od 1 listopada 2014 r. zostanie
wprowadzony nowy system głosowania większością
kwalifikowaną, który zastąpi dotychczasowy system
nicejski, czyli systemem tzw. podwójnej większości,
bowiem od 2014 r. większość kwalifikowaną stanowić będzie co najmniej 55% członków Rady, jednak
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności
stanowi co najmniej 65% ludności Unii. Mniejszość
blokująca musi obejmować co najmniej czterech
członków Rady, reprezentujących ponad 35% ludności Unii Europejskiej, w przeciwnym razie uznaje
się, że większość kwalifikowana została osiągnięta.
Między 1 listopada 2014 r. a 31 marca 2017 r., jeżeli
przyjęcie uchwały wymaga większości kwalifikowanej, członek Rady może żądać, by uchwała ta została przyjęta większością kwalifikowaną wg systemu
nicejskiego. Od 1 kwietnia 2017 r. będzie natomiast
obowiązywał jedynie powyższy system podwójnej
większości. Niemniej TL wprowadził tzw. mechanizm
bezpieczeństwa, przypominający kompromis z Janiny. W myśl tej formuły Rada będzie się musiała zająć
daną sprawą ponownie i szukać w rozsądnym terminie odpowiadającego wszystkim stronom rozwiązania, jeżeli państwa sprzeciwiające się podjęciu danej
decyzji zgromadzą odpowiednią liczbę głosów w ramach jednego z testów mniejszości blokującej. Jeśli
więc grupie członków Rady zabraknie głosów do zablokowania określonej uchwały, mimo to będą mogli
odwlekać podjęcie decyzji w tej sprawie. Warunkiem
będzie odpowiednia wielkość grupy. W latach 2014–
2017 członkowie Rady reprezentujący co najmniej
75% ludności i 75% liczby państw członkowskich, niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej, mogą
się sprzeciwić przyjęciu aktu prawnego przez Radę
większością kwalifikowaną. W rezultacie więc sprawa
musi trafić pod obrady Rady, która ma obowiązek –
w rozsądnym czasie i bez uszczerbku dla terminów,
znaleźć zadowalające rozwiązanie zaistniałej sytuacji. Z kolei od 1 kwietnia 2017 r. grupa, która będzie
chciała zablokować podjęcie uchwały, musi reprezentować co najmniej 55% ludności lub 55% liczby
państw członkowskich niezbędne do utworzenia
mniejszości blokującej.
6. Parlament Europejski
6.1. Geneza i skład
Parlament (art. 14 TUE i art. 223–234 TFUE) jest instytucją, której uprawnienia rozwijały się wraz z pogłębianiem się integracji europejskiej. Funkcjonuje on
od początku istnienia Wspólnot. Siedziba PE znajduje
się w Strasburgu, gdzie odbywają się jego posiedzenia. Natomiast w Brukseli mają miejsce dodatkowe
| 49
posiedzenia i tutaj też pracują komisje parlamentarne. Z kolei Sekretariat Generalny Parlamentu i jego
służby mieszczą się w Luksemburgu.
Parlament tworzą przedstawiciele obywateli Unii;
w obecnej kadencji PE zasiada 736 eurodeputowanych. Stosownie zaś do TL, ich liczba nie może przekroczyć 751, wliczając w to przewodniczącego. Posłowie wybierani są w wyborach powszechnych i bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Pierwsze wybory
bezpośrednie odbyły się w 1979 r. Kadencja posłów
do PE trwa pięć lat i mandat może być odnowiony.
W czasie kadencji posłowie nie mogą łączyć funkcji
deputowanego z żadna inną funkcją w instytucjach
UE oraz nie mogą być członkami rządów krajowych,
a od 2004 r. nie mogą także łączyć mandatu posła do
PE z mandatem do parlamentu krajowego.
Podział mandatów w Parlamencie Europejskim
Państwo członkowskie Liczba miejsc podczas
7. kadencji (2009–2014)
Niemcy
99
Wielka Brytania
72
Francja
72
Włochy
72
Hiszpania
50
Polska
50
Rumunia
33
Holandia
25
Grecja
22
Czechy
22
Belgia
22
Węgry
22
Portugalia
22
Szwecja
18
Bułgaria
17
Austria
17
Słowacja
13
Dania
13
Finlandia
13
Irlandia
12
Litwa
12
Łotwa
8
Słowenia
7
Estonia
6
Cypr
6
Luksemburg
6
Malta
5
Ogółem
736
50 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
Jerzy Buzek, przewodniczący PE (źródło: Parlament Europejski)
Sala posiedzeń PE w Strasburgu (źródło: Parlament Europejski)
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
6.2. Praca i tryb funkcjonowania Parlamentu
Europejskiego
Kwes e te reguluje przyjęty przez Parlament regulamin wewnętrzny. PE pracuje w trybie sesyjnym. Sesja zwyczajna trwa rok, a w jej ramach odbywają się
posiedzenia plenarne oraz posiedzenia komisji. Parlament obraduje na comiesięcznych posiedzeniach,
z wyjątkiem sierpnia. Posiedzenia plenarne, jak i komisji są jawne. PE podejmuje swoje decyzje:
• większością głosów – np. przy uchwalaniu aktów
ustawodawczych, udzielaniu zgody lub konsultacji przy zawieraniu przez UE umów międzynarodowych,
• bezwzględną większością głosów wszystkich
członków – np. wybór przewodniczącego KE, propozycje zmian lub odrzucenie aktu prawodawczego, wykorzystanie pośredniej inicjatywy ustawodawczej,
• podwójną kwalifikowaną większością głosów
(większością 2/3 oddanych głosów reprezentujących większość członków PE) – uchwalanie wotum nieufności wobec KE (art. 234 TUE).
Prawo do głosowania jest prawem osobistym,
stąd posłowie głosują indywidualnie i osobiście. Regulamin PE zaś stanowi, że kworum jest osiągnięte,
jeżeli na sali obrad znajduje się przynajmniej 1/3
członków PE.
W strukturze wewnętrznej Parlamentu można
wyróżnić organy:
• kierownicze – na czele PE stoi przewodniczący, który wraz z 14 wiceprzewodniczącymi oraz
6 kwestorami tworzy prezydium PE. Z kolei
przewodniczący PE oraz przewodniczący wszystkich grup politycznych tworzą konferencję przewodniczących, która określa organizację prac PE
i kwes e dotyczące ustalenia prac legislacyjnych,
• funkcjonalne – tu można wskazać: stałe komisje
parlamentarne (powoływane przez PE na okresy
dwuipółletnie) oraz komisje tymczasowe (specjalne) czy śledcze,
• polityczne – podkreślić należy, że posłowie nie zasiadają w PE według kraju pochodzenia czy elekcji,
lecz zgodnie z przynależnością do jednej z ogólnoeuropejskich frakcji (grupy) politycznej (zob.
rozdział 2, sekcja 8.2). Stosownie do regulaminu
PE, posłowie mogą się łączyć w grupy względem
podobieństwa poglądów politycznych. Do utworzenia grupy potrzebne jest min. 25 posłów reprezentujących co najmniej ¼ państw członkowskich,
poseł zaś może należeć tylko do jednej frakcji. Nie
| 51
ma obowiązku przynależności do grupy politycznej i można pozostać posłem niezrzeszonym.
6.3. Kompetencje Parlamentu Europejskiego
Kompetencje PE ewoluowały wraz z uprawnieniami,
jakie przyznawały mu kolejne zmiany traktatów założycielskich, czyli rozwijały się one wraz z procesem
pogłębiania się integracji europejskiej. W rezultacie
PE, będąc początkowo organem doradczym, stał się
obecnie organem współdecydującym. Do podstawowych zadań PE należą funkcje:
• ustawodawcza – PE w zasadzie nie ma samodzielnej inicjatywy ustawodawczej, ale uczestniczy
w uchwalaniu prawa UE i współpracuje z pozostałymi instytucjami (Rada UE, KE); TL poszerzył
zakres dziedzin, w których PE wraz z Radą UE
w ramach procedury współdecydowania (obecnie:
zwykła procedura ustawodawcza – zob. rozdział
6) stanowi prawo (np. o obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości); ma prawo pośredniej inicjatywy ustawodawczej (art. 225 TFUE) –
tzn. stanowiąc większością głosów wchodzących
w jego skład członków, może żądać od KE przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwes ach, co do których uważa, że akt Unii jest niezbędny w celu realizacji traktatów; prawo wydawania aktów własnych (rezolucje, deklaracje,
opinie, zalecenia – bez wiążącego charakteru);
• budżetowe – udział w uchwalaniu budżetu;
• kontrolne – stosowane są one głównie wobec
Komisji Europejskiej, czego przejawem jest możliwość uchwalenia wotum nieufności wobec Komisji, a także prawo kierowania pytań do członków KE. Parlament może też udzielić lub odmówić
udzielenia KE absolutorium z wykonania budżetu. Sprawowanie kontroli nad Komisją przejawia
się także w aktywnym uczestnictwie Parlamentu
w procedurze wyboru Komisji. Funkcje nadzorcze Parlament sprawuje również, czuwając nad
pracami Rady, gdyż parlamentarzyści mają prawo
zwracania się do Rady z zapytaniami. Z kolei funkcja kontrolna w stosunkach z Radą Europejską
przejawia się w ten sposób, że Rada jest zobowiązana do składania PE sprawozdań z każdego spotkania oraz do przedkładania co roku pisemnego
sprawozdania o postępach dokonanych przez UE;
• rozpatrywania petycji obywateli Unii oraz wszystkich osób fizycznych lub prawnych mających miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim, gdyż mają oni prawo kierować
do PE petycje indywidualne w sprawach, które ich
bezpośrednio dotyczą;
52 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
• kreacyjne – powoływanie lub udział w powoływaniu obsady personalnej innych instytucji i organów
UE, co przede wszystkim przejawia się w wybieraniu przewodniczącego Komisji (przedstawionego
przez Radę Europejską) oraz kolegialnym zatwierdzaniu członków Komisji. PE wybiera również Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Z PE
należy też konsultować obsadę innych określonych
stanowisk – np. członków Trybunału Obrachunkowego, wybór prezesa, wiceprezesa i członków zarządu Europejskiego Banku Centralnego.
W sferze stosunków zewnętrznych PE wyraża
opinie fakultatywne lub obligatoryjne. Te drugie
dotyczą takich spraw, jak: zawieranie umów stowarzyszeniowych, ustanawianie szczegółowych ram instytucjonalnych, zawieranie umów istotnych dla budżetu, przystępowanie państw do UE. W takich przypadkach przepisy traktatu wprowadzają obowiązek
uzyskania opinii PE (np. art. 49 TUE – członkostwo w
UE), chociaż merytoryczna opinia PE nie musi wiązać
instytucji podejmujących daną decyzję.
6.4. Współpraca z parlamentami narodowymi
Od 1989 r. funkcjonuje Konferencja Komisji Wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych (unijnych) – COSAC (Conference of Community and European Affairs), będąca płaszczyzną kontaktów z parlamentami krajowymi. W ramach COSAC spotykają
się przewodniczący komisji parlamentarnych państw
członkowskich oraz Turcji i Chorwacji odpowiedzialnych za sprawy europejskie. W spotkaniach uczestniczy też delegacja PE. Konferencja jest jedną z form
współpracy PE z parlamentami narodowymi. Po TL
COSAC zintensyfikował dotychczasowe działania, zachęcając do współpracy także z innymi instytucjami
UE (np. KE).
Stosownie do art. 12 TUE parlamenty narodowe
aktywnie przyczyniają się do właściwego funkcjonowania Unii poprzez:
• otrzymywanie od instytucji Unii informacji oraz
projektów aktów ustawodawczych Unii,
• czuwaniem nad poszanowaniem zasady pomocniczości,
• uczestniczenie, w ramach przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej
dziedzinie oraz włączanie się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu,
• uczestniczenie w procedurach zmiany traktatów,
• otrzymywanie informacji na temat wniosków
o przystąpienie do Unii,
• uczestniczenie we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim.
TL wzmocnił pozycję parlamentów narodowych,
wprowadzając prawne podstawy do aktywnego ich
udziału w procesie stanowienia aktów ustawodawczych. Wykonując swoje kompetencje w tym zakresie, mogą one doprowadzić do zawieszenia prac nad
aktem ustawodawczym (tzw. procedura żółtej kartki)
lub do ich zablokowania (procedura pomarańczowej
kartki).
Szczegółowe zakresy realizacji zadań PE określono w Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych w UE oraz Protokole w sprawie stosowania
zasad pomocniczości i proporcjonalności.
6.5. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
(ombudsman)
Instytucja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 228 TFUE) została powołana przez Traktat
z Maastricht. Rzecznik jest właściwy do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania
lub statutową siedzibie w państwie członkowskim
skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub
jednostek organizacyjnych Unii, z wyłączeniem TSUE
wykonującego swoje funkcje sądowe. Rzecznik bada
te skargi i sporządza stosowne sprawozdania.
Jest on mianowany przez Parlament Europejski
po każdych wyborach do PE na pięcioletnią kadencję
i może zostać wybrany ponownie. Natomiast zdymisjonowany może być tylko przez Trybunał Sprawiedliwości na żądanie PE, jeżeli nie spełnia już warunków
do wykonywania tego urzędu lub dopuścił się poważnego uchybienia. Obecnie funkcję tę sprawuje (od
Nikiforos Diamandouros (źródło: Unia Europejska)
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
1 kwietnia 2003 r.) Nikiforos Diamandouros, były
Rzecznik Praw Obywatelskich Grecji.
W wykonywaniu swoich zadań ombudsman jest
niezależny i nie związany jakimikolwiek instrukcjami.
Co do zasady, pomaga on w ujawnianiu „złych praktyk administracyjnych” w instytucjach i organach UE.
Zła praktyka administracyjna oznacza mierne lub niewłaściwe działanie administracji. Dotyczy to sytuacji,
gdy dana instytucja działa niezgodnie z prawem lub
nie przestrzega zasad dobrej administracji, albo też
łamie prawa człowieka. Rzecznik prowadzi dochodzenie na podstawie skarg lub z własnej inicjatywy.
Gdy Rzecznik stwierdzi przypadek niewłaściwego
administrowania, przekazuje sprawę danej instytucji,
organowi lub jednostce organizacyjnej, która ma trzy
miesiące, aby poinformować go o swoim stanowisku.
Następnie Rzecznik przesyła sprawozdanie PE i danej
instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej.
7. Komisja Europejska
7.1. Powoływanie Komisji
Komisja (art. 17 TUE i art. 244–250 TFUE) wspiera
ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy, w tym głównie czuwa nad przestrzeganiem prawa unijnego. Jest organem kolegialnym. Decyzje podejmowane przez KE są decyzjami
wspólnymi, co oznacza, że zgodnie z zasadą kolektywnej odpowiedzialności, wszyscy członkowie Komisji ponoszą w równym stopniu odpowiedzialność
polityczną przed Parlamentem za decyzje Komisji.
W stosunkach z innymi instytucjami wspólnotowymi
Komisja występuje zawsze jako całość. Komisja powoływana jest na pięcioletnią kadencję. Procedura
powołania Komisji składa się z kilku etapów określonych w art. 17 TUE i art. 244 TFUE. Po uwzględnieniu
wyniku wyborów do PE i konsultacjach Rada Europejska, glosując większością kwalifikowaną, przedstawia PE kandydata na przewodniczącego KE, który
wybierany jest przez PE. Następnie Rada, w porozumieniu z przewodniczącym, przyjmuje listę kandydatów na komisarzy zgłoszonych przez państwa członkowskie. Przewodniczący KE, wysoki przedstawiciel
Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz
pozostali członkowie KE – jako kolegium – podlegają zatwierdzeniu przez PE, który z kolei może przyjąć
lub odrzucić cały skład tak wyłonionej KE. Ostateczne głosowanie w PE poprzedzają zwykle nieformalne
konsultacje co do składu KE oraz przesłuchania kan-
| 53
dydatów na komisarzy. Po zatwierdzeniu przez PE,
Rada Europejska mianuje KE, głosując większością
kwalifikowaną.
7.2. Skład Komisji
W skład Komisji wchodzi jeden obywatel z każdego
państwa członkowskiego, przy czym skład ten obejmuje jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa,
który jest jednym z wiceprzewodniczących KE.
Członkowie Komisji są niezależni w wykonywaniu
swoich obowiązków i zobowiązani do działania w interesie Unii. Nie mogą przyjmować instrukcji od jakiegokolwiek rządu, instytucji, organu lub jednostki
organizacyjnej. Jednocześnie powstrzymują się od
podejmowania jakichkolwiek działań, które byłyby
niezgodne z charakterem funkcji lub wykonywaniem ich zadań. Komisarze są wybierani na pięć lat,
a mandat jest odnawialny. Komisarzem może zostać
tylko i wyłącznie osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego, musi mieć ogólne kwalifikacje
i być zaangażowana w sprawy europejskie. Mandat
komisarza wygasa z chwilą jego śmierci, upływu kadencji, dobrowolnej rezygnacji, rezygnacji na wezwanie przewodniczącego Komisji lub dymisji. Komisarz
może zostać zdymisjonowany przez Trybunał Sprawiedliwości, jeśli dopuścił się poważnego uchybienia
lub nie spełnia koniecznych warunków do pełnienia
swych funkcji.
Sprawa C – 432/04 Komisja przeciwko
Edith Cresson
Sprawa dotyczyła skandalu korupcyjnego, który
w 1999 r. doprowadził do upadku KE działającej pod
przewodnictwem Jacquesa Santera. Zarzuty nepotyzmu oraz licznych nieprawidłowości finansowych
przedstawiono komisarz Edith Cresson. Po przeprowadzeniu stosownych postępowań KE złożyła powództwo do TS, wnioskując o stwierdzenie naruszenia
zasad pełnienia urzędu członka KE oraz całkowite lub
częściowe pozbawienie pozwanej prawa do emerytury.
Rozpatrując sprawę, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził naruszenie zasad przy pełnieniu urzędu komisarza
przez panią Cresson.
7.2.2. Przewodniczący Komisji
Istotna zmiana wprowadzona przez TL to ustanowienie bezpośredniego powiązania pomiędzy wynikami
wyborów do PE a wyborem kandydata na przewod-
54 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
José Manuel Barroso (źródło: Unia Europejska)
niczącego KE. Uwzględniając wybory do PE i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia PE kandydata na funkcję przewodniczącego KE.
Kandydat jest wybierany przez PE większością głosów; jeśli nie uzyska on większości, Rada Europejska,
stanowiąc większości kwalifikowaną, przedstawia
– w ciągu miesiąca – nowego kandydata, który wybierany jest przez PE zgodnie z tą samą procedurą.
Przewodniczący KE określa wytyczne, w ramach
których Komisja wykonuje swoje zadania; decyduje
o wewnętrznej organizacji Komisji, tak aby zapewnić spójność, skuteczność i kolegialność jej działania,
a także mianuje wiceprzewodniczących, innych niż
wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeństwa, spośród członków Komisji.
Co istotne, może on obecnie nakazać, aby dany członek KE zrezygnował ze sprawowanej funkcji.
7.3. Kompetencje Komisji Europejskiej
W świetle przepisów traktatowych można wskazać
na następujące kompetencje Komisji:
• kontrolne – wynikają z podstawowej roli Komisji jako „strażnika traktatów”, czyli czuwanie nad
przestrzeganiem prawa Unii. W realizacji tego celu
KE może: wszcząć postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE o naruszenie zobowiązań
traktatowych przez państwo członkowskie;
• legislacyjne – KE ma niemal wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej. Projekty aktów prawnych są przedkładane przez KE do procedowania
Parlamentowi i Radzie. W ramach kompetencji
legislacyjnych Komisji przysługuje również prawo do wydawania wszystkich aktów prawnych
wymienionych w art. 288 TFUE (rozporządzenia,
dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie) w takich
dziedzinach, jak: transport, prawo konkurencji,
zbliżanie ustawodawstw. Ponadto, na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie
ustawodawczym, KE może przyjmować akty delegowane, gdy zaś konieczne jest zapewnienie jednolitego wykonywania aktów prawnie wiążących,
może przyjmować również akty wykonawcze.
Należy podkreślić, że podczas realizacji uprawnień
wykonawczych KE ma obowiązek współpracować
z komitetami, składającymi się z przedstawicieli
państw członkowskich, w ramach tzw. procedury
komitologii;
• budżetowe – rola ta przejawia się przede wszystkim w wykonywaniu przez Komisję budżetu.
W tym obszarze KE przygotowuje projekt budżetu
i jest odpowiedzialna za jego wykonanie w granicach przyznanych środków oraz z poszanowaniem
zasady należytego zarządzania finansami.
W zakresie stosunków zewnętrznych Komisja
jest wskazywana jako instytucja umocowana do reprezentowania Unii, z wyjątkiem WSZiB oraz innych
przypadków przewidzianych w traktatach, KE zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Komisja wraz
z wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa odpowiada za bieżącą
obsługę stosunków zewnętrznych UE, utrzymując
swoje przedstawicielstwa w państwach trzecich oraz
przy organizacjach międzynarodowych.
7.4. Organizacja pracy KE
Oficjalną siedzibą KE jest Bruksela, ma ona też biura
w Luksemburgu, a we wszystkich krajach UE przedstawicielstwa.
W celu wypełniania swoich kompetencji Komisja
dysponuje odpowiednio rozbudowanym aparatem
urzędniczym. Personel Komisji pracuje w departamentach zwanych Dyrekcjami Generalnymi oraz służbami.
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
Komisja działa na podstawie regulaminu wewnętrznego i spotyka się na posiedzeniach, co najmniej raz w tygodniu. Posiedzenia są tajne i dyskusje
mają charakter poufny, a kworum na posiedzeniach
stanowi ponad połowa członków Komisji.
8. Wysoki przedstawiciel Unii
ds. zagranicznych i polityki
bezpieczeństwa
Wysoki przedstawiciel jest mianowany przez Radę
Europejską głosującą większością kwalifikowaną, za
zgodą przewodniczącego KE. Rada Europejska może
zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą. Wysoki przedstawiciel uczestniczy w pracach
Rady Europejskiej, przewodniczy Radzie do Spraw
Zagranicznych i jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej odpowiedzialnym za stosunki zewnętrzne.
Wysoki przedstawiciel prowadzi wspólną politykę
zagraniczną i bezpieczeństwa oraz wspólną politykę
| 55
bezpieczeństwa i obrony. Odgrywa zatem podwójną
rolę jako przewodniczący Rady do Spraw Zagranicznych oraz członek (wiceprzewodniczący) KE. Jednocześnie czuwa nad spójnością działań zewnętrznych
Unii. Jego główne obowiązki polegają na przedkładaniu Radzie wraz z KE wspólnych wniosków w dziedzinie WPZiB; odpowiadaniu za opracowywanie,
wykonywanie i realizację WPZiB; reprezentowaniu
Unii w zakresie spraw dotyczących WPZiB, prowadzeniu w imieniu UE dialogu politycznego z państwami
trzecimi oraz wyrażanie stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych; konsultacjach regularnych
z PE w zakresie głównych aspektów i podstawowych
opcji WPZiB oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa
i obrony, a także informowaniu PE o rozwoju tych
polityk; wnioskowaniu do Rady w sprawie podjęcia
decyzji dotyczących wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony; czuwaniu nad koordynacją cywilnych
i wojskowych aspektów misji pokojowych UE; przedstawianiu Radzie swoich zaleceń co do umów międzynarodowych dotyczących WPZiB; opiniowaniu
wniosków państw członkowskich, które chcą ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w ramach
WPZiB; wnioskowaniu do Rady o powołanie specjalnego przedstawiciela, któremu powierza się mandat
w odniesieniu do poszczególnych spraw politycznych. Natomiast jako wiceprzewodniczący KE wysoki
przedstawiciel koordynuje działania zewnętrzne Unii
i jest odpowiedzialny za stosunki Unii z organizacjami
międzynarodowymi i państwami trzecimi. Jemu też
podlegają delegatury Unii. W wykonywaniu swojego mandatu wysoki przedstawiciel jest wspomagany
przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych.
9. Trybunał Sprawiedliwości UE
9.1. Trybunał Sprawiedliwości UE
w Traktacie lizbońskim
Catherine Ashton (źródło: Parlament Europejski)
Jako pierwotna instytucja sądowa funkcjonował jedynie Trybunał Sprawiedliwości (nazywany często
Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości). Następnie powołano Sąd Pierwszej Instancji oraz organ pomocniczy tego sądu w postaci izby sądowej, z której
powstał Sąd ds. Służby Publicznej.
Traktat lizboński powołuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 TUE i art. 251–281
TFUE), w skład którego wchodzi: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Nazewnictwo
przyjęte w TL może sprawiać praktyczne kłopoty
56 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
w odróżnianiu Trybunału jako instytucji sądowej Unii
(TSUE) od instytucji sądowych, które się nań składają
(TS, Sąd, sądy wyspecjalizowane). Trybunał Sprawiedliwości UE jest określeniem wspólnym, przez które
należy rozumieć trzy wskazane instytucje sądowe.
jedną z kandydatur proponuje PE. Do ich kompetencji należy udział we wstępnych postępowaniach wyjaśniających. TS obraduje w następujących składach
orzekających: trzech, pięciu sędziów, Wielkiej Izby
(13 sędziów) i pełnego składu TS.
9.2. Trybunał Sprawiedliwości
9.2.2. Jurysdykcja i postępowanie przed TS
Trybunał Sprawiedliwości tworzą sędziowie oraz
rzecznicy generalni, których głównym zadaniem jest
sporządzanie na wniosek sędziów opinii prawnych
w przedmiocie spraw rozpoznawanych przez Trybunał. Opinie rzeczników nie są wiążące dla sędziów
Trybunału, choć bardzo często pokrywa się z treścią
opinii. W skład TS wchodzi jeden sędzia pochodzący z każdego państwa członkowskiego oraz ośmiu
rzeczników generalnych. Sędziowie oraz rzecznicy
mianowani są za wspólnym porozumieniem przez
rządy państw członkowskich po konsultacji z komitetem na sześcioletnią kadencję, przy czym skład TS
zmienia się częściowo co trzy lata. Komitet opiniujący kandydatów na sędziów TS i Sądu oraz rzeczników
składa się z siedmiu osobistości wybranych z byłych
członków TS, Sądu i członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji, w tym
Jurysdykcja TS może mieć charakter sporny i niesporny. Jurysdykcja sporna odnosi się do skarg:
• na niewykonywanie zobowiązań traktatowych
przez państwo członkowskie,
• na nieważność aktu prawa UE,
• na zaniechanie działania prawotwórczego instytucji UE,
• odszkodowawczych,
• sporów pracowniczych
• orzekania na podstawie klauzul arbitrażowych.
Jurysdykcja niesporna zaś obejmuje:
• orzekanie w sprawie wydawania orzeczeń wstępnych (procedura pytań prejudycjalnych) oraz
• wydawanie opinii w sprawie zgodności negocjowanych umów międzynarodowych z prawem UE.
Rozprawa przed Trybunałem Sprawiedliwości (źródło: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej)
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
9.3. Sąd
9.3.1. Skład Sądu
W skład Sądu (poprzednio Sąd Pierwszej Instancji)
wchodzi co najmniej jeden sędzia z każdego państwa
członkowskiego. Sędziowie są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich, po konsultacji z komitetem, którego zadaniem
jest opiniowanie zdolności kandydatów do pełnienia
funkcji sędziego. Mandat sędziego jest sześcioletni
i odnawialny, a sędziowie wybierają spośród siebie
na trzy lata prezesa. Mianują także sekretarza na
sześć lat. Podobnie jak w TS, sędziowie pełnią swoje funkcje przy zachowaniu całkowitej bezstronności
i niezależności. W przeciwieństwie zaś do TS, w Sądzie nie ma stałych rzeczników generalnych, a rolę
tę może w wyjątkowych sytuacjach odgrywać jeden
z sędziów Sądu. Sąd orzeka w izbach złożonych z pięciu lub trzech sędziów, niekiedy w składzie jednego
sędziego. Może orzekać także w składzie wielkiej izby
(13 sędziów) albo w pełnym składzie, jeżeli uzasadnia to stopień zawiłości prawnej lub waga sprawy.
Od orzeczeń wydanych przez Sąd przysługuje ograniczone do kwes i prawnych odwołanie do Trybunału
Sprawiedliwości.
9.3.2. Jurysdykcja Sądu
Sąd jest właściwy do rozpatrywania w pierwszej instancji skarg określonych w art. 263, 265, 268, 270
i 272 TFUE, z wyłączeniem skarg należących do kompetencji sądów wyspecjalizowanych (w tym bowiem
przypadku Sąd stanowi instytucję rozstrzygającą odwołania od takich orzeczeń).
Dotyczy to zatem skarg:
• bezpośrednich, wniesionych przez osoby fizyczne
lub prawne przeciwko aktom instytucji, organów
i jednostek organizacyjnych UE oraz aktów regulacyjnych, lub przeciwko zaniechaniu działania
przez te instytucje, organy i jednostki organizacyjne,
• wniesionych przez państwa członkowskie przeciwko Komisji,
• wniesionych przez państwa członkowskie przeciwko Radzie, a dotyczących aktów z dziedziny
pomocy państwa, handlowych środków ochronnych (dumping) oraz aktów, za pomocą których
korzysta ona z uprawnień wykonawczych,
• o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez instytucje Unii Europejskiej lub ich pracowników,
• dotyczących umów zawartych przez UE, w których
właściwość Sądu została wyraźnie określona,
| 57
• z zakresu wspólnotowych znaków towarowych,
• odwołań, ograniczonych do kwes i prawnych, od
orzeczeń Sądu do spraw Służby Publicznej UE.
9.4. Sąd do spraw Służby Publicznej
9.4.1. Skład
Sąd do spraw Służby Publicznej UE składa się z siedmiu sędziów, mianowanych przez Radę na sześć lat
(z możliwością ponownego mianowania), po zasięgnięciu opinii specjalnego komitetu złożonego z byłych członków TS i Sądu oraz prawników o uznanej
kompetencji. Przy mianowaniu sędziów Rada czuwa
nad zapewnieniem zrównoważonego składu Sądu do
spraw Służby Publicznej w odniesieniu do obywateli państw członkowskich pochodzących z możliwie
najszerszego obszaru geograficznego oraz w odniesieniu do reprezentowanych krajowych systemów
sądowniczych. Sędziowie Sądu do spraw Służby Publicznej wybierają spośród siebie na trzy lata prezesa,
którego mandat jest odnawialny. Sąd ten obraduje
w izbach składających się z trzech sędziów, niemniej
jednak, gdy przemawia za tym złożoność sprawy,
może ona zostać przekazana pełnemu składowi.
W przypadkach zaś określonych w regulaminie może
on obradować w składzie pięcio- lub jednoosobowym. W ramach przyznanych kompetencji Sąd ten
zajmuje się sporami z zakresu służby publicznej UE,
w których wcześniej właściwy był TS, a od jego utworzenia w 1989 r. Sąd Pierwszej Instancji. Oznacza to,
że rozpatruje on – w pierwszej instancji – spory między Unią a jej pracownikami. Odwołania od orzeczeń
rozpatruje Sąd i mogą one dotyczyć tylko kwes i
prawnych.
10. Trybunał Obrachunkowy
10.1. Powstanie i organizacja Trybunału
Obrachunkowego
TO (art. 285–287 TFUE) został powołany w 1975 r.,
a swoją faktyczną działalność rozpoczął w 1977 r. Siedzibą Trybunału jest Luksemburg, a w jego w skład
wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. Kandydaci na członków Trybunału muszą
mieć doświadczenie zdobyte w krajowych instytucjach kontroli zewnętrznej albo szczególne kwalifikacje. TO działa na podstawie przepisów traktatowych
i regulaminu wewnętrznego. Decyzje podejmowane
są większością głosów, przy czym kworum ustalane
58 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
jest na poziomie 2/3 członków. Kadencja całego składu trwa sześć lat. W wypełnianiu swych funkcji członkowie TO są niezależni i niezwiązani jakimikolwiek
instrukcjami rządów swoich państw, sprawując zaś
funkcje w Trybunale, nie mogą podejmować żadnej
innej działalności zarobkowej. Członkowie mogą zostać wybrani na kolejną kadencję; a ze swego grona
wybierają prezesa.
10.2. Kompetencje Trybunału Obrachunkowego
Główna kompetencja, a jednocześnie podstawowy
obowiązek TO to kontrola finansów Unii Europejskiej. Kontroluje on bowiem rachunki wszystkich
dochodów i wydatków Unii oraz rachunki dochodów
i wydatków organów utworzonych przez Unię w zakresie, w jakim akt założycielski nie wyklucza takiej
kontroli. Bada też legalność i prawidłowość dochodów i wydatków, a także analizuje właściwe zarządzanie finansami, sygnalizując wszelkie stwierdzone
nieprawidłowości. W ramach wykonywania swoich
zadań kontrolerzy TO mogą dokonywać inspekcji
w instytucjach UE, państwach członkowskich oraz
w krajach korzystających z pomocy Unii.
Jeśli wykryją nadużycia czy nieprawidłowości,
pracownicy TO przekazują informacje do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych
(OLAF). Po zakończeniu każdego roku budżetowego TO sporządza sprawozdanie, które jest następnie
publikowane w Dzienniku Urzędowym UE. Obowiązkiem TO jest także wspomaganie PE i Rady w wykonywaniu ich funkcji kontrolnych w sprawach budżetu.
11. Komitet Ekonomiczno-Społeczny
11.1. Charakter Komitetu
Komitet Ekonomiczno-Społeczny (art. 301–304 TFUE)
jest organem doradczym. Komitet, powstał w 1957 r.,
zapewnia fachowe doradztwo instytucjom UE, np.
Komisji Europejskiej, Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu. Mianowicie przedstawia on opinie
w sprawie wniosków legislacyjnych, jest także „pomostem” między instytucjami UE a zorganizowanym
społeczeństwem obywatelskim, co pomaga wzmacniać rolę, jaką odgrywają organizacje społeczeństwa
obywatelskiego poprzez udział w zorganizowanym
dialogu z tymi grupami w państwach członkowskich
UE i innych krajach. Opinie Komitetu nie mają charakteru wiążącego.
11.2. Członkowie Komitetu
Zgodnie z postanowieniami traktatowymi liczba
członków Komitetu nie przekracza 350; obecnie jest
ich 344 członków z 27 państw członkowskich. W kadencji 2010–2015 państwa mają w Komitecie od 5
członków (Malta) do 24 (Niemcy, Francja, Wielka
Brytania, Włochy); Polskę reprezentuje 21 członków.
Członkowie Komitetu są mianowani przez Radę
po uprzednim wskazaniu przez państwa członkowskie. Rada stanowi po konsultacji z KE. Reprezentują
oni szeroki zakres interesów gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Są podzieleni na trzy grupy:
pracodawcy, pracownicy oraz inne podmioty (m.in.
rolnicy, konsumenci, ekolodzy, organizacje rodzinne,
organizacje pozarządowe itp.).
Członkowie KES są całkowicie niezależni politycznie i nie są związani żadnymi instrukcjami. Powoływani są na odnawialną 5-letnią kadencję. Nie muszą zawieszać swojej dotychczasowej funkcji, stąd
w Brukseli przebywają jedynie podczas posiedzeń
Komitetu. Komitet wybiera spośród swoich członków
przewodniczącego i zbiera się w ramach zgromadzenia plenarnego, którego debaty są przygotowywane
przez sześć sekcji. Odpowiadają one poszczególnym
dziedzinom życia gospodarczego i społecznego.
12. Komitet Regionów
Komitet Regionów (art. 305–307 TFUE) jest organem
doradczym, za pośrednictwem którego samorządy
lokalne i regionalne mogą zabierać głos w sprawie
kształtowania polityki UE i prawodawstwa unijnego.
Traktaty zobowiązują Komisję, Parlament i Radę do
zasięgania opinii Komitetu Regionów w sprawach nowych propozycji w takich dziedzinach, jak: zatrudnienie, kształcenie, fundusze strukturalne, środowisko
czy kultura. W skład Komitetu wchodzi 344 członków
z 27 państw członkowskich UE (21 z Polski), a jego
prace prowadzone są w ramach sześciu różnych komisji. Opinie Komitetu Regionów nie są wiążące .
13. Europejski Bank Centralny
Europejski Bank Centralny jest instytucją o istotnym
znaczeniu dla funkcjonowania unii gospodarczej
i walutowej
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
Siedziba EBC (źródło: flickr.com, CC-BY 2.0, autor: Eric Chan)
| 59
60 |
Małgorzata Nowaczek-Zaremba
Powstał w 1998 r., a jego siedzibą jest Frankfurt
nad Menem. Główna jego funkcja to zarządzanie
wspólną walutą UE (euro). EBC (art. 127–133 TFUE)
dba o stabilność cen i odpowiada za kształtowanie
polityki pieniężnej w strefie euro. Wraz z 27 bankami centralnymi państw członkowskich EBC tworzy
Europejski System Banków Centralnych. Z kolei EBC
i krajowe banki centralne państw członkowskich,
których walutą jest euro, tworzą Eurosystem. ESBC
i Eurosystem będą współistnieć obok siebie tak długo, jak choćby jedno państwo członkowskie będzie
pozostawać poza obszarem euro.
EBC ma własną strukturę wewnętrzną, a pośród
jego organów należy wymienić, Zarząd, Radę Prezesów oraz Radę Ogólną. Zarząd składa się z prezesa
EBC, wiceprezesa oraz czterech członków. Mianowany jest przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną na zalecenie Rady i po konsultacji
z PE oraz Radą Prezesów, spośród osób o uznanym
autorytecie i doświadczeniu w bankowości. Rada
Prezesów jest najwyższym organem decyzyjnym EBC,
a Rada Ogólna, do której wchodzą prezesi i wiceprezesi EBC oraz prezesi banków centralnych 27 państw
członkowskich UE, wspomagają działania EBC.
14. Europejski Bank Inwestycyjny
Powołany na mocy Traktatu z 1957 r., z siedzibą
w Luksemburgu, działa jako bank udzielający długoterminowych pożyczek na finansowanie projektów,
które muszą spełniać określone warunki (projekt
musi się przyczyniać do realizacji celów UE, musi być
rozsądny ekonomicznie, bezpieczny dla środowiska
oraz powinien przyciągać fundusze z innych źródeł).
Z oferty banku mogą korzystać np. podmioty działające w obszarze m.in. sieci transeuropejskich czy też
promujące odnawialne źródła energii i efektywność
energetyczną.
EBI jest niekomercyjnym bankiem o charakterze niezarobkowym, mającym osobowość prawną.
Udziałowcami EBI są państwa członkowskie UE; bank
ten jest też większościowym udziałowcem w Europejskim Funduszu Inwestycyjnym. Europejski Fundusz Inwestycyjny powołany został w 1994 r., by służyć pomocą małym i średnim przedsiębiorcom.
15. Inne organy
15.1. Organy międzyinstytucjonalne
Wśród organów międzyinstytucjonalnych warto
wskazać:
• Europejską Służbę Działań Zewnętrznych – wspiera ona działania wysokiego przedstawiciela Unii,
• Urząd Publikacji Unii Europejskiej – publikuje dokumenty UE,
• Europejski Urząd Doboru Kadr – zajmuje się rekrutacją pracowników instytucji i innych organów
UE,
• Eurostat – Europejski Urząd Statystyczny,
• Europejska Szkoła Administracji – prowadzi szkolenia dla pracowników instytucji europejskich.
15.2. Agencje
Pierwsze agencje powstawały już w latach 60; obecnie jest ich prawie 20. Unijna agencja ustanawiana
jest na mocy przepisów prawa wtórnego i ma osobowość prawną, a jej organy podlegają europejskiemu
prawu publicznemu. Można wskazać agencje:
• unijne [np. Centrum Tłumaczeń dla Organów UE
– Cdt; Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa
Sieci i Informatyzacji – (ENISA)];
• ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – powołane w celu wykonywania ściśle
określonych zadań technicznych, naukowych lub
zarządczych w ramach WPZiB. Są to: Centrum Satelitarne UE (UESC), Europejska Agencja Obrony
(EDA), Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (ISS);
• ds. współpracy policyjnej i sądowej – powstały
w celu koordynacji współpracy państw członkowskich w walce z międzynarodową przestępczością
– Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL), Europejski Urząd Policji (Europol), Zespół ds. Współpracy Sądowej w UE (Eurojust). Agencje te powołano, by skutecznie koordynowały współpracę
państw członkowskich w walce z międzynarodową przestępczością;
• wykonawcze – zostały powołane, aby mogły
wykonywać określone zadania dotyczące zarządzania niektórymi programami wspólnotowymi.
Muszą mieć siedzibę w Brukseli lub Luksemburgu
(miejsce siedziby Komisji Europejskiej). Spośród
nich można wskazać np. Agencję Wykonawczą ds.
Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T EA),
3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
Agencję Wykonawczą Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERC) czy Agencję Wykonawczą
ds. Badań Naukowych (REA).
Zagadnienia kontrolne:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Co to jest COREPER?
Kto może odwołać Europejskiego Rzecznika
Praw Obywatelskich?
Na czym polega system „podwójnej większości”?
Jakie są kompetencje przewodniczącego Rady
Europejskiej?
Jak należy rozumieć zasadę równowagi instytucjonalnej ?
Która instytucja UE ma możliwość uchwalenia
wotum nieufności wobec KE ?
Kim są rzecznicy generalni ?
Czy przewodniczący KE może żądać rezygnacji
członka KE?
Co to jest OLAF?
Wymień kompetencje Rady Europejskiej.
Na czym polega wzmocnienie roli parlamentów
narodowych wg TL?
Wskaż funkcje, jakie spełnia Komitet Ekonomiczno-Społeczny.
Wskaż kompetencje wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa?
Jakiego rodzaju skargi rozpatruje Europejski
Rzecznik Praw Obywatelskich?
| 61
Wybrana bibliografia:
J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej
z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008;
J. Barcz (red.), Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, tom. II,
Warszawa 2009; A. Cała-Wacinkiewicz, System instytucjonalny UE z uwzględnieniem postanowień Traktatu Lizbońskiego, Warszawa 2009; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010,
A. Łazowski (red.), Unia Europejska – Prawo instytucjonalne i Gospodarcze, Warszawa 2007; A. Wlaź, Instytucje UE,
Warszawa 2010, A. Wierzchowska, System instytucjonalny
UE, Warszawa 2008
4. System prawny Unii Europejskiej
dr Wojciech Burek
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Wstęp
System prawny Unii Europejskiej wyznaczają umowy międzynarodowe (traktaty), stanowiące obecną
podstawę prawną jej funkcjonowania. Są one częścią tzw. prawa pierwotnego UE, „konstytucyjnego”
dla tej organizacji. W ramach systemu prawnego UE
wyróżniamy również tzw. prawo pochodne (wtórne),
przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego.
Prawo pierwotne i pochodne tworzą system źródeł
prawa UE.
Specyficzny charakter prawny i polityczny UE
sprawiają, że prawo unijne ma wyjątkowy status
w ramach porządków prawnych poszczególnych
państw członkowskich. Przede wszystkim każde
z państw członkowskich UE musi przyjąć i stosować
cały dorobek prawny UE (w ramach tzw. zasady lojalnej współpracy), powszechnie określany w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE
pojęciem acquis communautaire. Sposób jego stosowania i interpretacji nie jest dowolny i pozbawiony kontroli. KE nadzoruje stosowanie prawa UE pod
kontrolą TS UE, który wykonując swoje kompetencje
określa właściwy sposób stosowania i interpretacji
tego prawa. To właśnie w orzecznictwie Trybunału
wyprowadzono podstawowe zasady szczegółowe,
wynikające przede wszystkim ze wspomnianej zasady
lojalnej współpracy, które wyznaczają stosunek prawa UE do prawa krajowego państw członkowskich
– zasadę pierwszeństwa i skutku bezpośredniego prawa UE oraz zasadę „prounijnego” interpretowania
prawa krajowego.
W tym kontekście, aby scharakteryzować system
prawny UE, w niniejszym rozdziale w pierwszej kolejności przybliżone zostaną dwa traktaty, stanowiące obecną podstawę prawną funkcjonowania UE.
Następnie zostanie szczegółowo omówiony system
źródeł prawa UE, z wyraźnym podziałem na prawo
pierwotne i prawo wtórne oraz uwzględniający umowy międzynarodowe zawierane przez UE. Na koniec
uwaga zostanie poświecona zagadnieniu stosunku
prawa UE do prawa krajowego, w szczególności zasadom regulującym miejsce prawa UE w krajowych porządkach prawnych. W ostatniej części zarysowane
zostaną sposoby kontroli i wymuszania właściwego
stosowania prawa UE przez państwa członkowskie.
Dla większej przejrzystości tekstu, poza wyjątkowymi sytuacjami, nie będą w nim uwzględniane różnice w nazewnictwie oraz strukturze samej organizacji i jej instytucji, jakie występowały w toku rozwoju
procesów integracyjnych. Stosowane będą zasadniczo pojęcia aktualne, tj. przede wszystkim pojęcie
„prawo UE”, również w stosunku do dawnego prawa wspólnotowego, a więc prawa Wspólnot Europejskich lub/i prawa przyjmowanego w tzw. I filarze.
2. Podstawy prawne UE
Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia
2009 r.) podstawami prawnymi funkcjonowania UE
są dwie umowy międzynarodowe (traktaty) – Traktat
o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, mające taką samą moc prawną.
Traktat o UE zasadniczo zawiera podstawowe zasady ustrojowe, a Traktat o funkcjonowaniu UE reguluje działania w ramach poszczególnych sfer działania
Unii. Podział ten nie jest jednak bezwzględnie przestrzegany (np. zamieszczenie postanowień o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa w TUE),
gdyż szczegółowe treści obu traktatów odzwierciedlają długą i bogatą ewolucję podstaw prawnych dzisiejszej UE (od Traktatu ustanawiającego Europejską
Wspólnotę Węgla i Stali z 1951 r. oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (d. EWG) z 1957 r.
aż do Traktatu lizbońskiego z 2007 r.).
W liczącym 55 artykułów TUE znajdują się postanowienia o:
• ustanowieniu UE, jej celach, zasadach i wartościach (w tym o miejscu i znaczeniu ochrony praw
64 |
Wojciech Burek
podstawowych), podziale kompetencji między organizacją a państwami członkowskimi oraz współpracy z państwami sąsiadującymi (art. 1–8);
• zasadach demokratycznych i ich gwarancjach (art.
9–12);
• składzie, organizacji, sposobach działania i podstawowych zadaniach poszczególnych instytucji
unijnych (art. 13–19);
• tzw. wzmocnionej współpracy, w ramach której część z państw członkowskich może pogłębić
w jakieś dziedzinie integrację (art. 20);
• ogólne o działaniach zewnętrznych UE i szczegółowe o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 21–46);
• podmiotowości prawnej, sposobach rewizji obu
traktatów, przystąpieniu i ewentualnym wystąpieniu z UE oraz o kwes ach formalnych dotyczących samego traktatu, jak m.in. wejście w życie,
języki oryginalne (art. 47–55).
TFUE jest znacznie bardziej obszerny. Składa się
z 358 artykułów, ujętych w 7 części. Zgodnie z art. 1
ust. 1, TFUE „organizuje funkcjonowanie Unii i określa
dziedziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji”. W traktacie tym przede wszystkim omówiono sposób działania i zasady obowiązujące w ramach
poszczególnych dziedzin aktywności UE, ale również
zamieszczono wiele postanowień szczegółowych,
istotnych z punktu widzenia ogólnego funkcjonowania organizacji (np. obywatelstwo UE, szczegółowe
postanowienia o instytucjach, akty prawne i sposoby
ich przyjmowania, finanse i budżet).
Uzupełnieniem traktatów są protokoły (37) i załączniki (2), które zgodnie z art. 51 TUE stanowią ich
integralną część oraz mają moc prawną równą tym
traktatom. Taka forma została wykorzystana do uregulowania kwes i na tyle specyficznych, że trudno byłoby wkomponować je w zasadniczą część traktatów.
I tak, w formie protokołu uregulowano takie kwes e,
jak np. zasady funkcjonowania (statuty): Trybunału
Sprawiedliwości UE, Europejskiego Systemu Banków
Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego oraz
Europejskiego Banku Inwestycyjnego czy też ograniczenie stosowania Karty Praw Podstawowych do
Polski i Wielkiej Brytanii (tzw. protokół brytyjski), do
którego mają dołączyć Czechy. Załącznik nr 1 zawiera listę produktów objętych wspólną polityką rolną,
a załącznik nr 2 obejmuje listę krajów i terytoriów zamorskich Danii, Francji, Holandii i Wielkiej Brytanii,
które są stowarzyszone z UE na zasadach zawartych
w TFUE (art. 198–204). Do aktu końcowego konferencji, która przyjęła Traktat z Lizbony, dołączono
również 65 deklaracji politycznych, które nie mają
mocy prawnej.
3. Źródła prawa UE
3.1. Wprowadzenie
Źródła prawa UE to rozbudowany system, który można podzielić na dwie podstawowe kategorie: prawo
pierwotne oraz prawo pochodne (wtórne).
Prawo pierwotne, nazywane też niekiedy prawem statutowym, konstytucyjnym dla tej organizacji.
To z tego prawa wynikają podstawowe zasady oraz
sposób funkcjonowania UE. Normy prawa pierwotnego wskazują również, w jakich sytuacjach i w jakiej
formie można tworzyć prawo pochodne. Prawo pochodne (wtórne) natomiast stanowi przejaw działalności instytucji unijnych, które wykonując swoje kompetencje przyjmują wiele aktów prawnych. Zarówno
prawo pierwotne, jak i wtórne są tak samo wiążące.
Jednak prawo pierwotne jest hierarchicznie wyższe
(nadrzędne), co oznacza, że w przypadku sprzeczności z prawem wtórnym jest podstawą do unieważnienia tego prawa. W prawie pierwotnym znajdują się
również podstawy do wydawania prawa wtórnego.
Z perspektywy prawa pierwotnego oceniana jest
także poprawność i ważność (formalna – przyjęcie
wg procedur zawartych w prawie pierwotnym i materialna – brak sprzeczności z prawem pierwotnym)
prawa pochodnego.
Źródłem prawa UE są także umowy międzynarodowe zawierane przez UE z państwami trzecimi
lub/i innymi organizacjami międzynarodowymi.
W związku z tym, że nie ma pełnej zgody, czy powinny być traktowane jako prawo pierwotne, czy też jako
pochodne, zostaną omówione niezależnie.
3.2. Prawo pierwotne
Prawo pierwotne to przede wszystkim nadal obowiązujące traktaty powołujące i regulujące funkcjonowanie UE (i wcześniej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Wspólnot Europejskich) – tzw. traktaty
założycielskie, a także traktaty zmieniające traktaty
założycielskie (tzw. traktaty rewizyjne) oraz traktaty
akcesyjne. Uzupełnieniem prawa pierwotnego są
tzw. ogólne zasady prawa UE.
Formalnie nadal obowiązujące traktaty założycielskie to:
• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę
Gospodarczą z 1957 r. (obecny Traktat o funkcjonowaniu UE), który już dwukrotnie zmieniał nazwę: na mocy Traktatu z Maastricht – na Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską, a na mocy
4. System prawny Unii Europejskiej
Traktatu z Lizbony na – TFUE i to właśnie ta nazwa
aktualnie obowiązuje;
• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę
Energii Atomowej z 1957 r. (TEWEA);
• TUE (Traktat z Maastricht) z 1992 r., powołujący
Unię Europejską.
W 2002 r. wygasł Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Był on zawarty na 50 lat.
Jednak obowiązki wynikające z tego traktaty są nadal
aktualne i zostały przejęte przez UE.
Traktaty założycielskie były wielokrotnie zmieniane poprzez przyjmowanie traktatów rewizyjnych, które również są częścią prawa pierwotnego. Są to: tzw.
Traktat o fuzji (instytucji wspólnotowych) z 1965 r.,
Jednolity Akt Europejski z 1986 r., Traktat z Maastricht
z 1992 r. (który jest traktatem założycielskim dla UE,
ale jednocześnie zawierał przepisy zmieniające pozostałe traktaty), Traktat z Amsterdamu z 1997 r., Traktat z Nicei z 2001 r. oraz Traktat z Lizbony z 2007 r.
Funkcje rewizyjną pełnią również tzw. traktaty
akcesyjne, które przede wszystkim regulują kwes e przystąpienia i warunków członkostwa nowych
państwa, ale również dokonują niezbędnych zmian
w traktatach założycielskich. Traktaty akcesyjne składają się z dwóch części: krótkiego traktatu o przystąpieniu oraz rozbudowanego aktu dotyczącego
warunków przystąpienia. Traktatów akcesyjnych jest
jedynie sześć, mimo że aż 21 państw dokonało aktu
akcesji do UE. A to dlatego, że w przypadku równoczesnego przystępowania kilku państw przygotowywany był jeden traktat, który zawierał uregulowania
wspólne oraz specyficzne dla każdego z przyjmowanych państw. Te sześć traktatów to odpowiednio
umowy regulujące przystąpienie:
| 65
•
•
•
•
•
Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii z 1972 r.;
Grecji z 1979 r.;
Hiszpanii i Portugalii z 1985 r.;
Austrii, Finlandii i Szwecji z 1994 r.;
Cypru, Czech, Estonii, Łotwy, Litwy, Malty, Polski,
Słowacji, Słowenii i Węgier z 2003 r.;
• Bułgarii i Rumunii z 2005 r.
Przykład: Traktat akcesyjny dotyczący Polski
Jest to traktat akcesyjny, wspólny dla 10 państw, które
przystąpiły do UE 1 maja 2004 r. Regulacje specyficzne, dotyczące poszczególnych państw przystępujących, znalazły się w załącznikach (18) i protokołach
(10), dołączonych do tego traktatu. Zawarte są w nich
przede wszystkim tzw. okresy przejściowe (czasowe
odrębności od zasad zawartych w prawie UE) oraz
ewentualne trwałe derogacje (wyłączenia stosowania
pewnych zasad zawartych w prawie UE). Polska wynegocjowała 46 okresów przejściowych (są wymienione
w załączniku nr 12), w tym np. 5-letni (a więc już nieobowiązujący) okres przejściowy na nabywanie przez
cudzoziemców tzw. drugich domów (nieruchomości
niesłużące do osiedlenia się w Polsce oraz niebędące
lokalami mieszkalnymi, których wolny obrót wprowadzono od momentu akcesji) oraz nadal obowiązujący
12-letni okres przejściowy na nabywanie nieruchomości rolnych i leśnych przez cudzoziemców, polegające
na wyłączeniu pełnej swobody (na rzecz systemu uzyskiwania specjalnych zezwoleń) inwestowania kapitału w innym państwie członkowskim. Również jeden z
protokołów (nr 8 w sprawie restrukturyzacji polskiego hutnictwa żelaza i stali) dotyczy tylko Polski.
Traktat amsterdamski z 1997 r.
(źródło: Unia Europejska)
66 |
Wojciech Burek
Uzupełnieniem źródeł prawa UE, mających status
konstytucyjny (uznawanych za część prawa pierwotnego), są ogólne zasady prawa UE. Pojęcie ogólnych
zasad prawa jest znane każdemu systemowi prawnemu. Zasady te, mimo generalnego i abstrakcyjnego
charakteru, odgrywają istotną rolę w procesie interpretacji prawa i wypełnienia w nim ewentualnych
luk. Szczególną rolę w tworzeniu katalogu takich ogólnych zasad odgrywają sądy. Część z rozpoznanych
zasad ogólnych z czasem zostaje zapisana również
w aktach prawnych. Podobnie jest w prawie UE, tj.
podstawową rolę w „tworzeniu” i stosowaniu ogólnych zasad prawa UE odgrywa TS UE, a dodatkowo część z nich została z czasem wyrażona również
w traktatach unijnych. Trybunał przyjmuje, że zasady ogólne nie są wyrażone wprost w obowiązującym
prawie, a jego rola sprowadza się jedynie do ich wydobywanie w procesie interpretacji. Ogólne zasady
prawa UE są wywodzone przez TS UE z różnych źródeł, tj. z prawa wewnętrznego państw członkowskich
(wspólnych tradycji praworządnych i demokratycznych
państw), z prawa międzynarodowego, z traktatów założycielskich. Niektóre z nich wyprowadza się tylko
z jednego źródła (np. zasadę przestrzegania zawartych
umów z prawa międzynarodowego), inne z kilku źródeł (np. zasada ochrony praw podstawowych jest wywodzona ze wspomnianych wyżej źródeł).
Najważniejsze zasady, które są znane w innych
systemach prawnych, a które uznawane są również
za zasady ogólne prawa UE, to: zasada równości
i niedyskryminacji, proporcjonalności, poszanowania
praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, ochrony
praw podstawowych, prawo do czynnego udziału
w postępowaniu sądowym, zakaz orzekania dwa razy
w tej samej sprawie.
Specyficznymi zasadami, wywodzonymi wyłącznie z prawa UE, są przede wszystkim zasady odnoszące się do specyfiki prawa UE i jego stosunku do prawa
wewnętrznego państw członkowskich, a więc zasady,
które zostaną omówione w dalszej części niniejszego
rozdziału: zasada pierwszeństwa oraz skutku bezpośredniego prawa UE.
„Specyficzne” prawo pierwotne
Prawem pierwotnym są również inne akty prawne, które są za takie uznawane. Wśród nich przede
wszystkim należy wymienić decyzję Rady np. o wprowadzeniu wyborów bezpośrednich do Parlamentu
Europejskiego czy też decyzje ustanawiającą Sąd do
spraw Służby Publicznej UE, a także Kartę Praw Podstawowych.
3.3. Prawo pochodne (wtórne)
3.3.1. Uwagi wstępne
Na prawo pochodne składają się zasadniczo dwie
grupy aktów prawnych: tzw. akty ustawodawcze,
a więc wiążące prawnie: rozporządzenia, dyrektywy
i decyzje wydawane przez PE i RUE w zwykłej procedurze ustawodawczej lub w ramach specjalnej procedury ustawodawczej przez Parlament Europejski
z udziałem Rady lub Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego, oraz tzw. akty nieustawodawcze, występujące w dwóch formach, tj. aktów delegowanych
i wykonawczych. Specyficzna sytuacja występuje
w ramach aktów prawnych przyjmowanych w dziedzinach, które przed wejściem w życie Traktatu
z Lizbony były uznawane za II i III filar. Uzupełnieniem
aktów prawa pochodnego są niewiążące prawnie zalecenia i opinie.
Mając na uwadze różne rodzaje aktów prawnych
prawa pochodnego, istotne znaczenie ma ustalenie,
jaki akt prawny w danej sytuacji powinien być przyjęty. W niektórych przypadkach traktaty wyraźnie
wskazują jeden rodzaj aktu (np. rozporządzenie lub
decyzja). W przypadku wskazania kilku możliwych
aktów, instytucje unijne winne wybrać ten akt, który
będzie najbardziej odpowiedni do celu, jaki ma być
osiągnięty (wg zasady proporcjonalności).
Art. 288 TFUE
W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia
i opinie. (…)
Art. 290 TFUE
1. Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji
uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze
nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne,
elementy aktu ustawodawczego. (…)
3. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik „delegowane” albo „delegowana”.
Art. 291 TFUE
1. Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia
w życie prawnie wiążących aktów Unii.
2. Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, (…),
Radzie.(…)
4. W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się
przymiotnik „wykonawcze” albo „wykonawcza”.
4. System prawny Unii Europejskiej
3.3.2. Rozporządzenia
Przyjmując prawo w takiej formie, instytucje UE
w sposób najdalej idący ingerują w systemy prawne
państw członkowskich. Rozporządzenia są instrumentem unifikowania prawa w ramach wszystkich
państw członkowskich, gdyż obowiązują we wszystkich z nich w całości, bezpośrednio i tak samo. Odwołując się do źródeł prawa występujących w Polsce,
można je porównać do ustaw przyjmowanych przez
parlament. Rozporządzenia nie wymagają podejmowania specjalnych kroków, aby wprowadzić je do systemów prawnych państw członkowskich, poza wy-
| 67
mogami bezpośrednio wskazanymi w rozporządzeniach (np. obowiązek kontrolowania przez państwa
członkowskie ich wykonywania, w tym nakładanie
sankcji).
Art. 288 ak. 2 TFUE
Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości
i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
Ich adresatem mogą być zarówno państwa członkowskie, jak i bezpośrednio osoby fizyczne lub/i
Publikacja przykładowego rozporządzenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
Wojciech Burek
68 |
prawne. Rozporządzenia przyjmowane są w ramach
wielu dziedzin aktywności UE, zwłaszcza w ramach:
wspólnej polityki rolnej, prawa konkurencji, prawa
celnego, współpracy sądowej w sprawach cywilnych
oraz polityki transportowej. Wejście w życie rozporządzenia zobowiązuje jego adresatów do stosowania zawartych w nim postanowień. Rozporządzenia
wiążą w całości i powinny być bezpośrednio stosowane w całej UE. Np. w wyniku wejścia w życie
rozporządzenia regulującego rynek przewozów lotniczych wszystkie linie lotnicze działające w UE zostały zobowiązane, m.in., do podawania rzeczywistej
(i ostatecznej) ceny biletu lotniczego we wszystkich
ofertach i materiałach reklamujących loty.
Przykład: rozporządzenie zobowiązujące linii lotnicze m.in. do podawania rzeczywistej ceny biletów
lotniczych:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady
Nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie
wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty
Artykuł 23 Informacje i zasada niedyskryminacji
1. Oferowane lub opublikowane w dowolny sposób, w tym w Internecie, publicznie dostępne taryfy lotnicze i stawki lotnicze zawierają obowiązujące warunki przewozów lotniczych wykonywanych
z portu lotniczego znajdującego się na terytorium
państwa członkowskiego, do którego ma zastosowanie Traktat. Ostateczna cena, którą należy zapłacić,
jest zawsze wskazywana i zawiera obowiązujące taryfy lotnicze i stawki lotnicze, a także wszystkie należne
podatki, dopłaty, opłaty i należności, które są niemożliwe do uniknięcia i możliwe do przewidzenia w chwili publikacji. (…)
Informacje o opcjonalnych dopłatach do ceny
są przekazywane w sposób wyraźny, przejrzysty
i jednoznaczny na początku procesu rezerwacji, zaś
zgoda klienta jest wyrażana na zasadzie opcjonalnej
(opt-in).
3.3.3.
Dyrektywy
Dyrektywa jest specyficznym aktem prawa UE, który
nie ma odpowiedników w innych systemach prawnych. Dyrektywa wiąże te państwa członkowskie, do
których jest skierowana (a więc niekoniecznie wszystkie), i jedynie w odniesieniu do rezultatu, który ma
być osiągnięty, pozostawiając im jednocześnie swobodę w zakresie wyboru stosownych metod i środków. Aby osiągnąć wskazany w dyrektywie cel, należy
dokonać jej implementacji (transpozycji, wdrożenia)
do prawa krajowego. Jednak metody służące implementacji mogą się różnić w poszczególnych państwach związanych dyrektywą.
Art. 288 ak. 3 TFUE
Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do
którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu,
który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom
krajowym swobodę wyboru formy i środków.
O ile więc rozporządzenia służą unifikacji (ujednolicaniu) prawa we wszystkich państwach członkowskich, to dyrektywy jedynie harmonizują prawo,
pozostawiając możliwość podtrzymywania pewnych
odrębności i specyfiki w zakresie zastosowanych rozwiązań szczegółowych. W praktyce oznacza to, że poszczególne państwa mogą przyjmować środki optymalne z punktu widzenia ich dotychczasowego stanu
prawnego i stosowanej praktyki, a także uwzględniające odrębności prawne, ekonomiczne czy też społeczne w nim występujące.
Implementacja dyrektyw powinna być dokonana we właściwy sposób oraz we wskazanym w dyrektywie terminie. Aby tak implementować dyrektywę, nie tylko trzeba przyjąć wiążące prawnie akty
prawne, ale należy również dopilnować, aby normy
w nich zawarte były jasne i precyzyjne, tak aby przyjęte środki były stosowane i wykonywane w praktyce.
KE nadzoruje pełne, właściwe oraz terminowe implementowanie dyrektyw przez państwa członkowskie.
Błędy i niedociągnięcia w tym zakresie mogą się
wiązać ze skargą na naruszenie prawa UE, co będzie
omówione w dalszej części rozdziału. Polska, podobnie jak kilka innych państw, ma pewne problemy
z właściwym i terminowym implementowaniem części dyrektyw.
Przykład: Problemy z prawidłową implementacją
na przykładzie dyrektyw regulujących rynek wewnętrzny
Jedną z dziedzin aktywności, gdzie przyjmowana jest
największa liczba dyrektyw (obok m.in. prawa spółek,
prawa antydyskryminacyjnego, ochrony konsumentów, prawa podatkowego), jest rynek wewnętrzny. KE
regularnie publikuje tzw. tabele wyników rynku wewnętrznego. W ostatniej opublikowanej (23 września
2010 r.) średnia dla państw członkowskich liczba dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego nieimplementowanych lub niewłaściwie implementowanych
wynosiła 26, przy czym w przypadku Polski wynosiła
57.
4. System prawny Unii Europejskiej
3.3.4. Decyzje
Decyzja mogą być dwojakiego rodzaju:
• zindywidualizowane decyzje, skierowane do konkretnego adresata (państwo członkowskie, osoba
prawa lub fizyczna) – ich charakterystyka upodabnia je do decyzji administracyjnych znanych m.in.
w prawie polskim;
• decyzje niemające zindywidualizowanego adresata (np. powołujące różne programy, jak np. liczne decyzje powołujące i dotyczące wspólnotowych
programów zdrowia) występowały już wcześniej
w praktyce, ale dopiero po Traktacie z Lizbony
uwzględniono je w przepisach prawnych.
Art. 288 ak. 4 TFUE
Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje
adresatów, wiąże tylko tych adresatów.
Podstawy prawne do ich wydania zawarto zarówno w traktatach, jak i w prawie pochodnym (np. art.
105 ust. 2 TFUE będący podstawą do stwierdzania
przez Komisję naruszenia zasad konkurencji lub liczne decyzje wydawane na podstawie rozporządzeń
regulujących wspólną politykę rolną).
W praktyce działania instytucji unijnych decyzje
zindywidualizowane wydawane są przede wszystkim
przez KE w ramach prawa konkurencji, zasad dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw, postanowień dotyczących podatku VAT oraz wspólnej
polityki rolnej.
3.3.5. Zalecenia i opinie
Zalecenia i opinie nie są wiążące prawnie. W takiej
formie instytucje unijne wyrażają swoje stanowisko
w jakichś sprawach (opinie) lub/i jednocześnie wzywają/rekomendują adresatom określone zachowanie (zalecenie). Opinie są wydawane przez wszystkie
instytucje, a zalecenia jedynie przez Komisję, Radę
oraz Europejski Bank Centralny. Możliwość wydawania zaleceń wynika z wielu przepisów traktatowych
(np. art. 167 ust. 5 TFUE upoważnia Radę do wydawania zaleceń w sprawach kultury). Specjalnym
przykładem opinii są te, które wydaje KE w związku
z wnioskami państw aspirujących do UE (np. opinia
z 22 lutego 2005 r. w sprawie wniosków Bułgarii i Rumunii).
Obok zaleceń i opinii instytucje unijne wydają
wiele różnych innych niewiążących aktów prawnych
(np. liczne porozumienia między instytucjami unijnymi lub ich wspólne deklaracje), które w doktrynie
| 69
Przykłady decyzji skierowanych do Polski
Wiele decyzji, których adresatem jest Polska, dotyczy prawa konkurencji, pomocy państwa dla przedsiębiorstw oraz postanowień dotyczących podatku
VAT. Państwa członkowskie zobowiązane są autoryzować wiele swoich działań w tym zakresie, jak również mogą się ubiegać o specjalne odstępstwa od stosowania unijnych przepisów (np. zgodnie z art. 107
TFUE zakazane jest udzielanie przez państwo pomocy przedsiębiorstwom, która przez sprzyjanie danemu
przedsiębiorcy zakłóca zasady konkurencji i wpływa
na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Zgodnie z art. 108 ust. 2, można jednak
wystąpić z wnioskiem o uznanie konkretnej pomocy
państwa za zgodną z tymi przepisami lub w związku z
uzasadnionymi okolicznościami o odstępstwo od tych
zasad).
Przykłady:
1) Decyzje, gdy pomoc finansowa państwa polskiego
dla przedsiębiorstw została uznana za zgodną z prawem UE po spełnieniu wskazanych w nich warunków:
• Decyzja 2010/815/UE z 15 grudnia 2010 r.
w sprawie pomocy państwa, którą Polska planuje wdrożyć na rzecz Poczty Polskiej w postaci rekompensaty za świadczenie powszechnych usług
pocztowych ;
• Decyzja 2007/509/WE z 20 grudnia 2006 r.
w sprawie pomocy państwa, którą Polska zamierza
wdrożyć na rzecz Fabryki Samochodów Osobowych SA (dawniej DAEWOO – FSO Motor SA);
2) Decyzje, w których Polska uzyskała specjalne czasowe odstępstwa od wspólnych przepisów dotyczących podatku VAT:
• Decyzja 2009/790/WE z 20 października 2010 r.
upoważniająca Rzeczpospolitą Polską do stosowania środka stanowiącego odstępstwo od art. 287
dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego
systemu podatku od wartości dodanej (możliwość
zwolnienia z VAT podatników, których roczne obroty nie przekraczają równowartości 30000 EUR).
określane są często „aktami nienazwanymi”. Zalecenia, opinie oraz akty nienazwane są częścią tzw.
miękkiego, niewiążącego prawa UE (so law).
Art. 288 ak. 5 TFUE
Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej.
70 |
Wojciech Burek
3.3.6. Akty delegowane i wykonawcze
Wśród tzw. aktów nieustawodawczych wyróżnia się
akty delegowane (art. 290 TFUE) i wykonawcze (art.
291 TFUE). Są to dwie nowe, wprowadzone Traktatem z Lizbony, kategorie aktów prawa pochodnego
UE.
Akt ustawodawczy może zawierać upoważnienie
dla KE do wydawania rozporządzeń, dyrektyw lub
decyzji „delegowanych”, które mając zasięg ogólny,
zmieniają lub uzupełniają niektóre, inne niż istotne,
elementy aktu zawierającego taką delegację. W traktacie wyraźnie wskazano, co powinna zawierać delegacja: „akty ustawodawcze wyraźnie określają cele,
treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych
uprawnień” (art. 290 ust. 1 ak. 2).
Akty ustawodawcze mogą zawierać również upoważnienie dla KE (w wyjątkowych sytuacjach dla
RUE) do wydawania rozporządzeń, dyrektyw i decyzji „wykonawczych” w sytuacji konieczności ustalenia
jednolitych warunków wykonywania aktów, zawierających upoważnienie.
W istocie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje
wydawane w formie aktów nieustawodawczych zachowują swoją istotę i charakterystykę, mają jedynie odmienną podstawę wydania oraz odpowiednie
oznakowanie (delegowane lub wykonawcze).
3.3.7. Przepisy przejściowe w ramach współpracy
sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej oraz specyfika aktów prawnych przyjmowanych
w ramach WPZiB
Na koniec omawiania aktów prawa pochodnego
warto odnieść się do przepisów przejściowych oraz
pewnych odrębności związanych z likwidacją tzw. filarowej konstrukcji UE.
Przede wszystkim Protokół nr 36, dołączony do
traktatu z Lizbony, zawiera przepisy przejściowe odnośnie do ważności specyficznych aktów prawnych,
przyjętych w ramach II i III filaru, a które w świetle
dzisiejszego stanu prawnego nie występują (np. jedynym z aktów III filaru były decyzje ramowe). Zgodnie
z art. 9 tego protokołu, ich skutki prawne są utrzymane do czasu ich uchylenia, unieważnienia lub
zmiany (dokonanych na podstawie aktualnego stanu
prawnego).
W kontekście likwidacji struktury filarowej należy
również wspomnieć o specjalnym statusie, jaki wśród
unijnych aktów prawnych nadal mają akty przyjmowane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Zgodnie z art. 31 ust. 1 TUE,
w ramach WPZiB wykluczone jest przyjmowanie ak-
tów ustawodawczych. Również TS UE nie ma kompetencji w tej dziedzinie. Jednak szczegółowe postanowienie TUE dotyczące WPZiB wspominają o kompetencjach RUE i Rady Europejskiej do przyjmowania decyzji. Ponadto państwa członkowskie powinny
opracowywać tzw. wspólne podejścia, które będą
miały moc prawną (art. 32).
3.4. Umowy międzynarodowe zawierane
przez UE
W związku z podmiotowością prawnomiędzynarodową UE może zawierać umowy międzynarodowe
z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi. Umowy zawarte przez UE wiążą jej
instytucje i państwa członkowskie oraz stanowią integralną część porządku prawnego UE. Stąd istnieje
obowiązek wykonywania tych umów, są one również interpretowane przez Trybunał, a o ile zawarte
w nich postanowienia na to pozwalają, mogą wywierać skutek bezpośredni.
Podstawą do zawarcia umowy międzynarodowej
przez UE mogą być bezpośrednio traktaty lub wiążące prawo pochodne. Umowy można zawierać również bez wyraźniej podstawy, ale tylko wtedy, kiedy
jest to niezbędne do osiągnięcia celów zawartych
w traktatach lub gdy umowa może mieć wpływ na
wspólne zasady.
W ramach dziedzin, w których UE ma tzw. kompetencje wyłączne, państwa członkowskie nie mogą
zawierać jakichkolwiek umów międzynarodowych.
Może to robić tylko UE. Jeśli chodzi o dziedziny,
w których UE ma kompetencje dzielone lub wspierające, to możliwe jest zawieranie wspólnych umów
międzynarodowych przez UE oraz państwa członkowskie z innymi podmiotami (państwami trzecimi,
organizacjami międzynarodowymi). Takie umowy
nazywa się umowami mieszanymi.
Art. 216 TFUE
1. Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, jeżeli przewidują to Traktaty, lub gdy
zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia,
w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których
mowa w Traktatach, albo gdy zawarcie umowy
jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii,
albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub
zmienić ich zakres.
2. Umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii
i Państwa Członkowskie.
4. System prawny Unii Europejskiej
Szczególny rodzaj umów międzynarodowych zawieranych przez UE z państwami trzecimi to umowy
stowarzyszeniowe, które bardzo często są jednym
z etapów uzyskiwania członkostwa w UE (tak było
np. w przypadku Polski, która stosowną umowę ze
Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi zawarła w 1991 r., a która obowiązywała do
uzyskania przez Polskę członkostwa w UE). Umowy
stowarzyszeniowe są rodzajem umów mieszanych.
Art. 217 TFUE
Unia może zawrzeć z jednym lub większą liczbą
państw trzecich lub organizacji międzynarodowych
umowy tworzące stowarzyszenie, charakteryzujące się wzajemnością praw i obowiązków, wspólnymi
działaniami i szczególnymi procedurami.
Przykładem umów międzynarodowych zawieranych przez UE w ramach posiadanych kompetencji
wyłącznych są umowy zawierane w ramach wspólnej
polityki handlowej, w których regulowane są relacje
handlowe UE i jej państw członkowskich z podmiotami trzecimi (art. 207 TFUE).
4. Prawo UE a prawo krajowe państw
członkowskich
4.1. Wprowadzenie
Relacje między prawem UE a prawem krajowym
państw członkowskich determinuje jedna z podstawowych zasad ustrojowych UE – zasada lojalnej
współpracy (zwana również zasadą lojalności, solidarności, współpracy). To właśnie przede wszystkim
z tej zasady TS UE wyprowadził wiele szczegółowych
wytycznych i zasad dotyczących wykonywania przez
państwa członkowskie zobowiązań wynikających
z członkostwa w UE, w tym przyznawania specjalnego statusu prawu UE w porządkach prawnych tych
państw, tj. respektowania zasady pierwszeństwa,
skutku bezpośredniego oraz prounijnej wykładni prawa krajowego.
Kontekstem systemowym do wyprowadzenia
tych zasad było przyznanie wyjątkowego statusu
prawu UE w związku z uznaniem, że Wspólnoty/UE
tworzą nowy porządek prawny, odrębny od prawa
międzynarodowego i krajowego. Państwa członkowskie ograniczyły wykonywanie swoich kompetencji
| 71
suwerennych, a podmiotami tego systemu są nie tylko państwa członkowskie, ale również osoby fizyczne
i prawne. W związku z tymi charakterystykami konieczne jest zapewnienie jednolitego i efektywnego
stosowania tego autonomicznego porządku prawnego we wszystkich państwach członkowskich.
Wybór z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości
UE
Fragment wyroku w sprawie 26/62 Van Gend en
Loos:
Wspólnota stanowi nowy porządek prawny w prawie
międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje
prawa suwerenne, i którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek (…).
Fragment wyroku w sprawie 6/64 Costa przeciwko
ENEL.:
W odróżnieniu od zwyczajnych umów międzynarodowych traktat EWG ustanowił własny porządek
prawny, który został włączony do systemu prawnego
państw członkowskich po jego wejściu w życie i który
ma charakter wiążący dla sądów krajowych;
bowiem państwa, ustanawiając na czas nieokreślony
Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania
we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym,
a w szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze,
wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia
uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły,
jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne
prawa i stworzyły w ten sposób system prawa mający
zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących
z nich jednostek (…)
moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach
w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu (…)
W związku z powyższym w dalszej części przedstawiona zostanie zasada lojalnej współpracy, a następnie bliżej omówione zostaną wyprowadzane
z niej podstawowe zasady określające relacje między
prawem UE a prawem krajowym.
72 |
Wojciech Burek
4.2. Zasada lojalnej współpracy
Zasadę tę można utożsamić ze znaną innym systemom prawnym zasadą dotrzymywania zawartych
umów (łac. pacta sunt servanda). Jednak w związku
ze specyfiką i charakterem prawnym i politycznym
integracji w ramach UE (a wcześniej Wspólnot) jest
ona rozumiana bardzo szeroko.
Art. 4 ust. 3 TUE
Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa
Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie
wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.
Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki
ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub
aktów instytucji Unii.
Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez
Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania
wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
Państwa członkowskie powinny aktywnie działać
na rzecz realizacji zobowiązań wynikających z całego
prawa UE (prawa pierwotnego, pochodnego i umów
międzynarodowych zawieranych przez UE), a także
ułatwiać UE realizację jej zadań (np. poprzez bliską
współpracę z KE). Negatywnym obowiązkiem wynikającym z zasady lojalnej współpracy jest natomiast
obowiązek powstrzymywania się od podejmowania
działań, które mogą być sprzeczne lub utrudniające
osiągnięcie celów UE. Adresatem tego przepisu są
przede wszystkim państwa członkowskie, ale zasada
lojalnej współpracy wiąże również instytucje UE.
Zasada lojalnej współpracy uregulowana jest też
w art. 192 TEWEA.
Z punktu widzenia państw członkowskich z zasady
lojalnej współpracy można wyprowadzić wiele szczegółowych obowiązków na nich ciążących. W tym
przede wszystkim:
• obowiązek stosowania i zapewnianie efektywności prawa UE w prawie krajowym, poprzez respektowanie zasad pierwszeństwa stosowania, skutku
bezpośredniego oraz prounijnej interpretacji prawa krajowego;
• zakaz przyjmowania nowych aktów prawnych,
które są sprzeczne z prawem UE, oraz obowiązek
uchylenia obowiązujących przepisów krajowych
sprzecznych z tym prawem;
• obowiązek kontrolowania i zwalczania naruszeń
prawa UE;
• ponoszenie odpowiedzialności w związku z naruszeniem prawa UE;
• obowiązek współpracy i wspierania instytucji UE;
• obowiązek współpracy i udzielania informacji organom innych państw członkowskich.
4.3. Zasada pierwszeństwa prawa UE
Zasada pierwszeństwa prawa UE została wyprowadzona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.
Dotychczas nie doszło do jej potwierdzenia bezpośrednio w tekstach traktatów. Nie zdecydowano się
na to również podczas negocjowania Traktatu z Lizbony. Zasadzie pierwszeństwa prawa UE poświęcono
jednak jedną z deklaracji dołączonych do Aktu Końcowego konferencji, która przyjęła ten traktat rewizyjny. Deklaracja nr 17 potwierdza aktualność orzecznictwa Trybunału w zakresie zasady pierwszeństwa
oraz załącza opinię służby prawnej RUE z 2007 r.
Opinia Służby Prawnej Rady z dnia 22 czerwca
2007 r. w sprawie zasady pierwszeństwa
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi
podstawową zasadę tego prawa. Według Trybunału,
zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną
naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był
pierwszy wyrok zapoczątkowujący to obecnie już
utrwalone orzecznictwo (wyrok z dnia 15 lipca 1964 r.
w sprawie 6/64, Costa przeciwko ENEL), w Traktacie
nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa.
Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada
pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego
Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady
ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.
Zasada pierwszeństwa jest traktowana jako zasada ogólna prawa UE i jako taka jest częścią jej prawa pierwotnego. Trybunał proklamował ją pierwszy
raz we wspomnianym wyroku w sprawie 6/64 Costa
przeciwko ENEL. W kolejnych wyrokach, głośnych
i szeroko komentowanych w ówczesnych państwach
członkowskich, Trybunał doprecyzował, że:
• zasada pierwszeństwa powinna mieć zastosowanie również w stosunku do przepisów prawa
krajowego najwyższej rangi, a więc norm konstytucyjnych (wyrok w sprawie 11/70 Interna onale
Handelsgesellscha ), a także, że
4. System prawny Unii Europejskiej
• w przypadku sprzeczności obowiązkiem państw
członkowskich, a przede wszystkim stosujących
prawo UE sądów krajowych, jest odstąpienie od
zastosowania normy prawa krajowego, jednak
bez konieczności (trwałego) uchylania obowiązywania takiego prawa krajowego (zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE, w odróżnienie
od teoretycznie możliwej do przyjęcia zasady
pierwszeństwa obowiązywania) – wyrok w sprawie 106/77 Simmenthal.
W konsekwencji prawo UE powinno być traktowane jako autonomiczne względem prawa krajowego w tym znaczeniu, że żaden organ krajowy,
w tym sąd konstytucyjny, nie jest władny pozbawienia prawa unijnego mocy obowiązującej.
Proklamowanie zasady pierwszeństwa, w szczególności w zakresie wyższości prawa UE względem
norm konstytucyjnych państw członkowskich, spotkało się z licznymi kontrowersjami i krytyką prawników, doktryny i – co najważniejsze – sądów konstytucyjnych państw członkowskich. Szczególnie głośny
„sprzeciw” pochodził ze strony Włoch i RFN, w związku ze specjalnym znaczeniem praw podstawowych
(praw człowieka) w porządkach konstytucyjnych obu
państw. Sądy konstytucyjne tych państw podnosiły, że mogłyby, co do zasady, zaakceptować prymat
prawa UE, ale tylko wtedy, gdy stopień ochrony praw
podstawowych na poziomie europejskim byłby równy temu, jaki występuje w ich porządkach konstytucyjnych. Konsekwencją takiego stanowiska było proklamowanie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości zasady, że prawa podstawowe są częścią prawa
UE jako zasady ogólnej tego prawa.
Zasada pierwszeństwa prawa UE jest powszechnie akceptowana w państwach członkowskich. Nie
wszystkie sądy konstytucyjne państw członkowskich
wywodzą ją jednak bezpośrednio z samego prawa
UE czy też orzecznictwa TS UE, a raczej są skłonne do
szukania jej podstawy we własnej konstytucji lub w
ustawie, mocą której zostały ratyfikowane traktaty założycielskie. Wreszcie nie wszystkie sądy konstytucyjne formalnie akceptują prymat prawa UE nad konstytucją. Jednak nawet w tych przypadkach nie przynosi
to większych problemów praktycznych. Po pierwsze,
taka sprzeczność jest uznawana za mało realną. Np.
polski Trybunał Konstytucyjny odrzuca możliwość
uznania prymatu prawa UE nad Konstytucją RP (prymat tego prawa nad innymi źródłami prawa w Polsce,
w tym ustawami, wynika bezpośrednio z przepisów
Konstytucji RP), jednak jednocześnie wskazuje na daleko idącą „wspólność założeń i wartości”, ale również
na możliwość niwelowania tych sprzeczności w drodze interpretacji (wykładni) prawa.
| 73
Zasada pierwszeństwa a Federalny Trybunał
Konstytucyjny RFN (FTK)
FTK był sądem konstytucyjnym, który najdłużej
zwlekał z uznaniem prymatu prawa UE. W dwóch
wyrokach wydanych w latach 70 i 80 ubiegłego wieku FTK przedstawił swoje stanowisko. W wyroku
z 1974 r. (określanym w doktrynie nazwą Solange I,
od słowa solange oznaczającego w jęz. niemieckim
„dopóki”) FTK ustanowił domniemanie, że „dopóki”
we Wspólnotach nie będzie istniał satysfakcjonujący
system ochrony praw podstawowych, odpowiadający
systemowi zawartemu w przepisach konstytucyjnych
RFN, dopóty nie zaakceptuje zasady pierwszeństwa
stosowania tego prawa i pozostawi sobie możliwość
dokonywania kontroli konstytucyjności aktów prawa
pochodnego. W wyroku z 1986 r. (Solange II), a więc
już po wyrokach TS UE w sprawie praw podstawowych, odwrócił to domniemanie, w ten sposób, że
„dopóki” w prawie UE istnieje system ochrony praw
podstawowych tożsamy z systemem niemieckim, dopóty będzie uznawać w pełni pierwszeństwo stosowania prawa UE.
Wyroki Solange I i II są jednymi z kilku głośnych wyroków FTK, w których sąd ten wskazywał warunki akceptacji prymatu prawa UE, ale również kierunki dalszej integracji. Przede wszystkim w wyroku z 1993 r.
w sprawie ratyfikowania przez RFN Traktatu
z Maastricht wskazał, że WE/UE powinny działać jedynie w ramach kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie i to te państwa są „panami traktatu” w tym znaczeniu, że powinny zachować kompetencje do badania, czy instytucje unijne nie wychodzą poza przyznane im kompetencje. W przypadku
takiej sytuacji akty te nie będą miały mocy wiążącej
w RFN. Podsumowanie dotychczasowego orzecznictwa (i uzupełnienie o elementy wskazujące na specjalną rolę i odpowiedzialność polityczną parlamentów krajowych) nastąpiło w wyroku z 2009 r. w sprawie ratyfikacji przez RFN Traktatu z Lizbony.
74 |
Wojciech Burek
Fragment nr 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04 (zgodność
traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP)
Fragment nr 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04 (zgodność
traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP)
6.3. Sama koncepcja i model prawa europejskiego
stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok
siebie autonomiczne porządki prawne. (…) Występowanie względnej autonomii porządków prawnych
(…) nie oznacza braku wzajemnego oddziaływania.
Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby
wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa
wspólnotowego i to sprzeczności, której nie można
eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa
krajowego. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale
może ona – z uwagi na wspomnianą już wspólność
założeń i wartości – pojawić się wyjątkowo.
6.4. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez
uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji
do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić
do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej
i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego.
W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo
o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu
z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród
reprezentować.
Niemniej w tym samym wyroku polski Trybunał
Konstytucyjny wskazał, co można zrobić w przypadkach wystąpienia takiej wyjątkowej sprzeczności
prawa UE z normą konstytucyjną. Są trzy możliwości: dokonanie stosownej zmiany Konstytucji RP, dokonanie zmian w prawie UE (w ramach istniejących
procedur i oczywiście przy akceptacji innych państw
członkowskich), wystąpienie z UE.
Przykładem skorzystania z jednej ze wskazanych
możliwości było wykonanie przez władze polskie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r.
w sprawie P 1/05 (Europejski Nakaz Aresztowania).
W tej kwes i od strony formalnej Trybunał wypowiadał się jedynie o zgodności ustawy polskiej (Kodeksu postępowania karnego – dalej Kpk) z Konstytucją
RP. Jednak kwes onowany przepis Kpk wykonywał
akt prawa pochodnego UE – decyzję ramową RUE
z 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami
FTK w 1974 r. (źródło: Deutsches Bundesarchiv, B 145 Bild-F042183-0012, autor: Engelbert Reineke)
4. System prawny Unii Europejskiej
członkowskimi. Konsekwencją unieważnienie tego
przepisu Kpk byłoby niedopełnienie obowiązku stosowania prawa UE. Uznając kwes onowany przepis
Kpk za sprzeczny z art. 55 ust. 1 Konstytucji (zakaz
ekstradycji obywateli polskich), Trybunał pośrednio
wskazał na sprzeczność prawa UE z Konstytucją RP.
W ostateczności w 2006 r. dokonano zmiany art. 55
ust. 1 Konstytucji, dopisując do zawartej w nim zasady wyjątki, uwzględniające obowiązki wynikające ze
stosowania Europejskiego Nakazu Aresztowania.
Sądy konstytucyjne państw członkowskich wielokrotnie wypowiadały się też w sprawie zgodności
traktatów założycielskich lub/i rewizyjnych z ich konstytucjami. Taka kontrola w wielu przypadkach była
dokonywana przed formalnym wejściem w życie takiego traktatu (np. wspomniany wyżej wyrok niemieckiego FTK w sprawie Traktatu z Lizbony). A nawet jeśli była dokonywana już po wejściu życie, jak np. wyroki polskiego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Traktatu akcesyjnego (z 11 maja 2005 r.) oraz w
sprawie Traktatu z Lizbony (z 24 listopada 2010 r.),
to nie naruszało to zasady autonomii prawa UE, gdyż
nie była to samoistna ocena konstytucyjności prawa
pierwotnego UE, a jedynie kompetencja wynikająca
bezpośrednio z konstytucji (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP) w zakresie badania konstytucyjności ratyfikowanych umów międzynarodowych. Ewentualną
konsekwencją uznania sprzeczności nie byłoby też
(w obu wyrokach Trybunał nie dopatrzył się sprzeczności) pozbawienie mocy wiążącej prawa UE, a jedynie podjęcie decyzji odpowiednio o zmianie Konstytucji, wystąpieniu z UE lub podjęciu starań o zmianę
prawa UE. Co więcej, w obu tych wyrokach Trybunał
Konstytucyjny, analizując wnioski o zbadania zgodności, robił to, opierając się na „szczególnym domniemaniu zgodności z Konstytucją”, m.in. w związku z faktem, że Prezydent RP, jako jedyny uprawniony organ
do inicjowania kontroli prewencyjnej (dokonywanej
przed związaniem się przez Polskę daną umową międzynarodową), nie skorzystał ze swojego uprawnienia i ratyfikował te umowy międzynarodowe.
4.4. Zasada skutku bezpośredniego
Zasada ta, podobnie jak zasada pierwszeństwa, jest
wytworem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.
Pierwszy raz została wyprowadzona we wspomnianym wyżej wyroku w sprawie 26/62 Van Gend en
Loos. Zgodnie z nią, w związku z wyjątkowością porządku prawnego UE, podmiotami tego systemu są
nie tylko państwa członkowskie, ale również osoby
fizyczne i prawne (jednostki). Oznacza to, że przepi-
| 75
Kontrola konstytucyjności ratyfikowanych umów
międzynarodowych w Konstytucji RP
Art. 133 ust. 2
Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem
umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej
zgodności z Konstytucją.
Art. 188
Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:
1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych
z Konstytucją,
(…)
Art. 191 ust. 1
1. Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art.
188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą:
1) Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu,
Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów,
30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego,
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli,
Rzecznik Praw Obywatelskich,
(…)
sy prawa UE mogą być bezpośrednio powoływane
przez jednostki, będąc samodzielnym źródłem ich
praw i obowiązków. Początkowo zasada skutku bezpośredniego była powoływana w stosunku do przepisów zawartych w traktatach, a dopiero później została rozszerzona na inne akty prawne, a więc przede
wszystkim rozporządzenia, dyrektywy (w określonych
przypadkach), decyzje oraz umowy międzynarodowe
zawierane przez UE.
Zasadę bezpośredniego skutku należy odróżnić
od niebudzących większych kontrowersji zasad bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa UE,
które wynikają wprost z zasady lojalnej współpracy.
Bezpośrednie obowiązywanie oznacza, że prawo UE
jest częścią porządku prawnego każdego z państw
członkowskich. Z zasady bezpośredniego stosowania
prawa UE wynika natomiast obowiązek stosowania
go przez organy państw członkowskich.
Z bogatego orzecznictwa Trybunału można wyprowadzić ogólne warunki, jakie norma prawa UE
musi spełnić, aby wywierać skutek bezpośredni.
A mianowicie musi być:
• jasna i precyzyjna;
• bezwarunkowa;
• niewymagająca dla swojej skuteczności żadnych
dodatkowych działań instytucji unijnych lub/i
państw członkowskich.
76 |
Wojciech Burek
Opierając się na takich kryteriach, TSUE przeprowadził w swoich wyrokach analizę wielu szczegółowych przepisów prawa UE, wskazując, czy mogą się
na nie powoływać również jednostki (przykładami
przepisów prawa UE niewywołujących skutku bezpośredniego są wszelkiego rodzaju normy programowe
i kompetencyjne dla UE i jej instytucji).
Ważnym zagadnieniem związanym z bezpośrednim skutkiem prawa UE jest rozróżnienie na bezpośredni skutek w ujęciu wertykalnym (pionowym),
w przypadku którego jednostki mogą się bezpośrednio powoływać na to prawo w kontaktach z państwem, oraz w ujęciu horyzontalnym (poziomym),
oznaczającym możliwość powoływania się na prawo
UE również w stosunkach z innymi jednostkami.
I tak, Trybunał w swoim orzecznictwie uznał, iż
np. przepisy regulujące swobodę przepływu pracowników, zakazujące dyskryminacji pracowników ze
względu na obywatelstwo, za mające skutek bezpośredni zarówno w ujęciu wertykalnym (np. w sytuacjach, kiedy państwo członkowskie jest pracodawcą
lub państwo członkowskie przyjmuje przepisy krajowe sprzeczne z tą zasadą), jak i w ujęciu horyzontalnym, tj. można się na nie powołać bezpośrednio
przeciwko prywatnemu pracodawcy. Zdecydowana
większość przepisów mających bezpośredni skutek
wywołuje go jedynie w stosunkach wertykalnych.
Niemniej jednak zauważalna jest tendencja do rozszerzania go w wielu dziedzinach na podmioty inne
niż państwo, które mają kompetencje do wydawania
przepisów o charakterze ogólnym (np. korporacje zawodowe).
O ile, przy zastosowaniu ogólnych warunków
bezpośredniej skuteczności, przyznawania lub nie
bezpośredniej skuteczności (wertykalnej lub/i horyzontalnej) przez TSUE przepisom zawartym w traktatach, rozporządzeniach, decyzjach oraz umowach
międzynarodowych, nie budzi wątpliwości, to dużo
bardziej kontrowersyjnym zagadnieniem jest bezpośredni skutek dyrektyw.
Charakterystyczną cechą dyrektyw jest to, że są
kierowane do państw członkowskich oraz wymagają dokonania odpowiedniej implementacji do prawa
krajowego. Jednocześnie jednak dyrektywy mają
charakter prawnie wiążący. W praktyce orzeczniczej
Trybunału pojawił się problem, co zrobić w sytuacjach, kiedy dyrektywa nie została implementowana
w przewidzianym w niej czasie lub jej implementacja
jest nieprawidłowa, a jednostki ponoszą negatywne
konsekwencje takiego stanu rzeczy. Pierwsze wyroki,
w których TS UE zajął stanowisko w tej sprawie, pojawiły się latach 70. ubiegłego wieku. Trybunał uznał,
Przykład bezpośredniej skuteczności horyzontalnej: Wyrok w sprawie 43/75 Defrenne przeciwko
Sabena (bezpośrednia skuteczność w ujęciu horyzontalnym zasady równości wynagrodzenia mężczyzn i kobiet za taką samą pracę lub pracę takiej
samej wartości – art. 157 TFUE)
Gabrielle Defrenne, stewardesa pracująca w belgijskich liniach lotniczych Sabena, powołując się bezpośrednio na zasadę równego wynagradzania zawarta
w traktacie, wniosła przed sądem krajowym o wypłatę odszkodowania, w związku z wieloletnią praktyką
linii lotniczych, wyższego wynagradzania stewardów,
względem wykonujących identyczną pracę stewardes.
Trybunał odpowiadając na pytanie sądu belgijskie
o bezpośrednią skuteczność, również w ujęciu horyzontalnym, tej zasady zauważył:
(…) odniesienia w art. [157] do „państw członkowskich” nie można zatem interpretować w ten sposób,
iż wyklucza ono bezpośrednie stosowanie traktatu
w postępowaniu sądowym; (…)
artykuł [157] ma bowiem charakter wiążący, wobec
czego zakaz dyskryminacji pracowników ze względu
na płeć obowiązuje nie tylko wobec władz publicznych,
lecz dotyczy także wszelkich układów regulujących
w sposób zbiorowy pracę najemną, a także umów
między osobami fizycznymi czy prawnymi;
że pod pewnymi warunkami dyrektywy powinny wywoływać bezpośredni skutek w ujęciu wertykalnym.
W innym przypadku państwo mogłoby uzyskiwać
korzyści z własnego bezprawnego zachowania (niewykonania zobowiązań wynikających z członkostwa,
w tym przypadku oznaczających obowiązek właściwej i terminowej implementacji dyrektyw). Te warunki to:
• przepisy dyrektyw są precyzyjne i bezwarunkowe;
• upłynął termin implementacji, a dyrektywa nie
została implementowana lub dokonano tego
w sposób niewłaściwy;
• z przepisów dyrektywy wynikają prawa jednostek
wobec państwa.
Taka linia orzecznicza Trybunału rozstrzygnęła
problem ewentualnego wertykalnego skutku wywoływanego przez przepisy zawarte w dyrektywach.
Pewnym rozszerzeniem wertykalnego bezpośredniego skutku dyrektyw jest sposób rozumienia państwa.
TSUE w swym orzecznictwie za emanację państwa
uważa również te podmioty, które będąc odrębnymi od państwa podlegają jego władzy lub/i kontroli,
4. System prawny Unii Europejskiej
a także państwo przyznało im specjalne uprawnienia, wyróżniające je wśród „klasycznych” podmiotów prywatnych (np. monopolista w dostawie gazu
w Wielkiej Brytanii – sprawa C-188/89 Foster przeciwko Bri sh Gas).
W kilku orzeczeniach (w szczególności w sprawach 152/84 Marshall i C-91/92 Faccini Dori) Trybunał analizował możliwość przyznania dyrektywom
horyzontalnego skutku bezpośredniego. Odrzucenie
takiej możliwości zostało uzasadnione przede wszystkim argumentem, że w przeciwnym razie dyrektywy
mogłyby nakładać obowiązki na jednostki, które byłoby pozywane przez inne jednostki powołujące się
bezpośrednio na nieimplementowaną lub nieprawidłowo implementowaną dyrektywę, a to trzeba
uznać za sprzeczne z prawem UE, które możliwość
nakładania obowiązków na jednostki ogranicza tylko
do sytuacji, kiedy instytucje unijne wydają rozporządzenia.
Brak możliwości bezpośredniego powoływania dyrektyw w stosunkach horyzontalnych – sprawa C91/92 Faccini Dori przeciwko Recreb Srl
Włoszka Faccini Dori zaczepiona na dworcu kolejowym w Mediolanie nabyła korespondencyjny kurs
języka angielskiego. Po powrocie do domu zdecydowała się na odstąpienie do umowy. Sprzedawca, firma
Recreb Srl, odmówiła uwzględnienia tego żądania.
W momencie opisanych wydarzeń upłynął już termin do implementacji przez Włochy dyrektywy 85/77
w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do
umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa,
która nakazywała wprowadzenie do prawa krajowego
przepisów pozwalających na uchylenie się od skutku
takich umów w ciągu 7 dni od ich zawarcia.
W związku z niewywoływaniem przez dyrektywy
skutku bezpośredniego w stosunkach horyzontalnych nie można się powoływać na tą dyrektywę, aby
odstąpić od tak zawartej umowy. Takie sytuacje mogą
jednak skutkować odpowiedzialność odszkodowawczą państwa w stosunku do jednostek, które poniosły
szkodę w związku z naruszeniem prawa UE przez to
państwo.
4.5. Zasada prounijego interpretowania
prawa krajowego
Została wyprowadzona w orzecznictwie TSUE z zasady lojalnej współpracy. Pierwszy raz została sformułowana w wyroku w sprawie 14/83 Von Colson
i Kamann dotyczącym dyrektywy 76/207 w sprawie
| 77
wprowadzenia w życie zasady równego traktowania
kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy.
Zasada prounijnego interpretowania prawa krajowego – fragment wyroku w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann
(…) wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw
członkowskich do osiągnięcia określonego w niej rezultatu, jak również (…) obowiązek podejmowania
wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania, to powinność wszystkich organów państw członkowskich, w tym także, w ramach ich właściwości,
sądów. Wynika z tego, że stosując prawo wewnętrzne,
a w szczególności przepisy prawa krajowego wprowadzone w celu wykonania dyrektywy 76/207, sądy krajowe są zobowiązane do wykładni prawa krajowego
zgodnie z treścią i celem dyrektywy, w celu osiągnięcia rezultatu (…).
Również kolejne wyroki, w których Trybunał odwoływał się do tej zasady, dotyczyły odpowiedniego
interpretowania dyrektyw. Działo się to nieprzypadkowo, gdyż początkowo zasada ta była postrzegana
jako szansa na zniwelowanie braku bezpośredniej
skuteczności horyzontalnej dyrektyw (stąd jest czasem nazywana zasadą skutku pośredniego prawa
UE). Z czasem jednak zasadę tę rozciągnięto również na przepisy prawa UE wynikające z innych jego
źródeł.
W swojej obecnej treści zasada ta nakłada obowiązek na wszystkie organy stosujące prawo w państwie członkowskim (przede wszystkim sądy, ale również np. organy administracyjne) interpretowania całości prawa krajowego (nie tylko przepisów wydanych
w związku z prawem UE) w zgodzie z prawem UE,
zawartym w różnych jego źródłach. Granicą dla tego
rodzaju interpretowania prawa jest tzw. wykładnia
contra legem, a więc „przeciw prawu”, czyli taka,
w wyniku której z prawa wywodzi się normy sprzeczne jego literalnym brzmieniem.
4.6. Najważniejsze sposoby kontroli
i wymuszania prawidłowego stosowania
prawa UE w państwach członkowskich
Aby UE mogła funkcjonować, konieczne jest, aby prawo UE było stosowane w sposób prawidłowy i jednolity we wszystkich państwach członkowskich. Od-
78 |
Wojciech Burek
powiedzialność za wykonanie tego zadania spoczywa
na organach państw członkowskich (w tym m.in. na
sądach krajowych orzekających na podstawie prawa
UE czy też organach centralnych odpowiedzialnych
za podejmowanie działań legislacyjnych). Traktaty
przewidują różne instrumenty, które mają pomóc
lub wymusić właściwe stosowanie prawa UE. Instytucje UE włączone bezpośrednio w proces pomocy
i nadzoru to KE i TSUE. Również państwa członkowskie mają prawo skarżyć inne państwa w związku
z naruszaniem przez nie prawa UE.
KE ma za zadanie czuwać i nadzorować (pod kontrolą TSUE) stosowanie całego prawa UE przez państwa członkowskie. Stąd często nazywana jest „strażniczką traktatów”.
Łączna liczba obowiązujących rozporządzeń
i dyrektyw
W ostatnim, 27 sprawozdaniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE za rok 2009 (KOM (2010) 538), KE
podaje, że na koniec 2009 r. na prawo UE składało się
6140 rozporządzeń i 1820 dyrektyw, które obowiązywały we wszystkich 27 państwach członkowskich.
Najważniejszym instrumentem władczym, jakim
dysponuje KE, jest skarga na naruszenie prawa UE
przez państwo członkowskie, uregulowana w art.
258 TFUE. Rozpoczęcie postępowania przez KE nie
zawsze kończy się ostatecznie skargą do TS. KE wydaje najpierw uzasadnioną opinię, po uprzednim
umożliwieniu państwu przedstawienia uwag. Dopiero po niezastosowaniu się do takiej opinii (zawierającej wezwanie do usunięcia uchybień) we wskazanym
w niej czasie KE składa skargę do TSUE. Praktyka pokazuje, że w większości przypadków naruszenia są
naprawiane na tym pierwszym etapie, a więc jeszcze
przed przekazaniem sprawy do TSUE.
Uprawnione do złożenia skargi na naruszenie
prawa UE przez państwo członkowskie są również
inne państwa członkowskie (art. 259 TFUE). W tym
znaczeniu mogą się włączyć w proces wymuszania
prawidłowego wykonywania zobowiązań członkowskich przez innych członków UE. Procedurę otwiera
wniesienie sprawy do KE, która przed wydaniem uzasadnionej opinii powinna umożliwić przedstawienie
uwag pisemnych i ustnych przez oba zainteresowane
państwa. Jednak brak wydania uzasadnionej opinii
przez 3 miesiące od złożenie wniosku otwiera drogę
państwu skarżącemu do złożenia sprawy bezpośrednio do TSUE.
W przypadku wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie przez państwo członkowskie prawa UE na
państwie tym ciąży obowiązek podjęcia środków
zmierzających do jego wykonania. Prawidłowe wykonanie wyroku bada KE, która w razie stwierdzenia
nieprawidłowości oraz po umożliwieniu państwu
przedstawienia uwag jest uprawniona do wniesienia skargi do TSUE, wraz ze wskazaniem wysokości
ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Stwierdzenie
przez Trybunał zasadności skargi KE może skutkować
nałożeniem na państwo członkowskie stosownego
ryczałtu lub kary pieniężnej, ustalonej według uznania Trybunału (art. 260 ust. 1 i 2 TFUE).
Specjalną sytuacją, kiedy sankcja finansowa może
być już nałożona w momencie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa UE przez państwo członkowskie, jest przypadek skargi składanej z inicjatywy KE
(art. 258 TFUE), w związku z uchybieniem przez państwo członkowskie obowiązkowi poinformowania
o podjętych środkach implementujących dyrektywę.
KE, składając skargę, może wskazać kwotę ryczałtu
lub okresowej kary pieniężnej i wtedy, o ile TSUE uzna
to za zasadne, wydając wyroku uznający naruszenie
prawa UE, wymierza karę finansową w wysokości nie
przekraczającej tą, jaką wskazała KE (art. 260 ust. 3
TFUE).
Tylko KE i państwa członkowskie mogą składać
skargi na państwo członkowskie w związku z naruszeniem prawa UE. Zarówno osoby fizyczne, jak i prawne
nie mają takiej kompetencji, a ich ewentualne skargi
zostaną odrzucone.
Odmienne funkcje, poza oczywiście orzekaniem
w związku z omówionymi wyżej skargami, w tym procesie pełni TSUE. Ma on za zadanie zapewnić poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu prawa UE
(art. 19 ust. 1 TUE). Podstawowym instrumentem,
Wyciąg ze sprawozdania rocznego KE
z kontroli stosowania prawa UE (za rok 2009)
Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom
odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu prawidłowego stosowania prawa. Pod koniec 2009 r., w przypadku około 77% skarg sprawy zostały zamknięte przed
pierwszym formalnym etapem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, a w kolejnych 12%
przypadków postępowania, których podstawą była
skarga, zamykane były przed etapem wydania uzasadnionej opinii, zaś w pozostałych około 7% przypadków – przed wydaniem orzeczenia przez Europejski
Trybunał Sprawiedliwości.
Pod koniec 2009 r. Komisja była w trakcie rozpatrywania około 2900 skarg i spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (…)
4. System prawny Unii Europejskiej
| 79
Stosowne przepisy traktatowe
Art. 17 ust. 1 TUE
Komisja (…) Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Art. 258 TFUE
Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy
Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu
przedstawienia swych uwag.
Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Art. 259 TFUE
Każde Państwo Członkowskie może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli uznaje, że inne Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na
mocy Traktatów.
Zanim Państwo Członkowskie wniesie przeciwko innemu Państwu Członkowskiemu skargę opartą na zarzucanym naruszeniu zobowiązania, które na nim ciąży na podstawie Traktatów, powinno wnieść sprawę do Komisji.
Komisja wydaje uzasadnioną opinię, po umożliwieniu zainteresowanym Państwom przedstawienia, na zasadzie
spornej, uwag pisemnych i ustnych.
Jeśli Komisja nie wyda opinii w terminie trzech miesięcy od wniesienia sprawy, brak opinii nie stanowi przeszkody we wniesieniu sprawy do Trybunału.
Art. 260 TFUE
1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z
zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią
wykonanie wyroku Trybunału.
2. Jeżeli Komisja uzna, że dane Państwo Członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku
Trybunału, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, po umożliwieniu temu
Państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia
przez dane Państwo Członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.
Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną.
Procedura ta nie narusza artykułu 259.
3. Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane Państwo Członkowskie
uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie
z procedurą prawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary
pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.
Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt
lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do
zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.
Art. 19 ust. 1 TUE
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej [z]apewnia (…) poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu
Traktatów.
Art. 267 TFUE
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:
a) o wykładni Traktatów;
b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii;
W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd
ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z
wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.
W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie
podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.
Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej
wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie.
80 |
Wojciech Burek
jaki ma Trybunał w związku z tym zadaniem, a które
jednocześnie jest sposobem pomocy Trybunału dla
sądów krajowych, które na co dzień stosują prawo
UE, jest procedura pytań (odesłań) prejudycjalnych
(wstępnych) z art. 267 TFUE. Jest to podstawowy
mechanizm w ręku TSUE, służący zapewnianiu jednolitej wykładni (interpretacji) i stosowania prawa
UE (służy efektywności i zapobiega rozbieżnościom
w stosowaniu tego prawa przez poszczególne państwa członkowskie), ale również jest jedną z form
kwes onowania legalności prawa pochodnego.
Sądy krajowe w niektórych przypadkach mogą
(gdy możliwe jest od nich odwołanie do sądu wyższej instancji), a w niektórych muszą (gdy nie ma od
nich odwołania albo problem dotyczy oceny ważności prawa (pochodnego) UE) zwrócić się z pytaniem
prawnym do Trybunału o dokonanie wykładni prawa
(pierwotnego, pochodnego lub umów międzynarodowych) albo oceny ważności prawa UE (pochodnego), w związku z prowadzonym postępowaniem
krajowym, w którym stosowanie prawa UE jest konieczne do wydania wyroku. W takich sytuacjach sąd
krajowy zawiesza postępowanie krajowe do czasu
udzielenia odpowiedzi przez Trybunał. W postępowaniu przed TSUE biorą udział strony postępowania
krajowego, instytucje UE oraz państwa członkowskie.
Trybunał, odpowiadając na takie pytanie, dokonuje
interpretacji/oceny prawa UE w taki sposób, aby odpowiedź była pomocna dla sądu krajowego w wydaniu przez niego wyroku (to sąd krajowy jest uprawniony do wydania wyroku w sprawie krajowej i to
na nim spoczywa obowiązek wyciągnięcia wniosku
z wyroku prejudycjalnego TSUE).
Procedura pytań prejudycjalnych odgrywa wyjątkową rolę w prawie UE. Dzięki temu specyficznemu
dialogowi między TSUE a sądami krajowymi Trybunał
nie tylko może kontrolować sposób stosowania prawa UE i dbać o prawidłową i jednolitą jego interpretację w państwach członkowskich, ale również trafiają do niego konkretne problemy ze stosowaniem
prawa UE w indywidualnych sytuacjach. Zresztą nie
jest przypadkiem, że większość z przywoływanych
w niniejszym rozdziale wyroków, w których Trybunał
wyprowadził kluczowe dla prawa UE zasady, zapadło
właśnie w związku z tą kompetencją TSUE. Aktualne
statystyki TSUE wskazują, że pytania prejudycjalne
stanowią prawie 50% wszystkich spraw, jakie do niego trafiają.
Pierwsze pytanie prejudycjalne od sądu polskiego
(Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) – sprawa C-313 Brzeziński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej
Pierwsze pytanie polskiego sądu dotyczyło problemu
związanego z podatkiem akcyzowym nakładanym
w związku z pierwszą rejestracją samochodu w Polsce. W wyroku w sprawie Brzeziński TS UE wskazał,
że zakaz stosowania dyskryminujących podatków wewnętrznych w stosunku do towarów pochodzących
z innych państw członkowskich (art. 110 TFUE) należy
interpretować tak, że sprzeciwia się stosowaniu wówczas obowiązujących stawek podatku akcyzowego stosowanych do używanych samochodów sprowadzanych
z innych państw członkowskich. Konsekwencją tego
wyroku była możliwość dochodzenia zwrotu nadpłaty
pobranej akcyzy.
Zagadnienia kontrolne:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Wymień traktaty, na podstawie których funkcjonuje obecnie UE.
Wyjaśnij pojęcie prawa pierwotnego UE oraz
scharakteryzuj katalog jego źródeł.
Scharakteryzuj funkcje, jakie pełnią traktaty akcesyjne.
Wyjaśnij pojęcie prawa pochodnego UE oraz
scharakteryzuj katalog jego źródeł.
Porównaj dyrektywy z rozporządzeniami.
Jakie umowy międzynarodowe zawiera UE i na
jakiej podstawie?
Jaką rolę odgrywa Trybunał Sprawiedliwości
UE w procesie interpretowania zasady lojalnej
współpracy?
Na czym polega zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE?
Scharakteryzuj stanowisko polskiego Trybunału
Konstytucyjnego wobec zasady pierwszeństwa
prawa UE.
Czym się różni skutek bezpośredni prawa UE
w ujęciu wertykalnym od skutku bezpośredniego w ujęciu horyzontalnym?
Czy dyrektywy są skuteczne bezpośrednio?
Scharakteryzuj genezę i ewolucję zasady prounijnej interpretacji prawa UE.
Jak kontrolowane i wymuszane jest przestrzeganie i prawidłowe stosowanie prawa UE przez
państwa członkowskie?
4. System prawny Unii Europejskiej
Wybrana literatura
J. Barcz (red.), Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2010
(wyd. 2); J. Barcz, Wybrane problemy związane z wyrokiem niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 30.06.2009 r. na temat zgodności Traktatu z Lizbony
z Ustawą Zasadniczą RFN, Europejski Przegląd Sądowy,
Nr 09/2009; S. Biernat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź (red.),
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny
i jego skutki, Kraków 2003; S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] J. Barcz (red.),
Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006 (wyd. 3); B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków
2004; A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej
przez sądy. Tom 1, Warszawa 2010; Zasada pierwszeństwa
prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych według orzecznictwa ETS i Sądu Pierwszej Instancji. Omówienie wybranych orzeczeń (1963–2005), oprac.
P. Mikłaszewicz, Warszawa 2005
| 81
5. Traktat z Lizbony
mgr Olga Brzezińska
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Wprowadzenie
Europa w 2011 r. bardzo różni się od tej z początków
integracji, czyli z lat 50. ubiegłego wieku. Inny jest też
cały świat. Unia Europejska w XXI stuleciu stoi przed
poważnymi wyzwaniami związanymi z globalizacją,
zmianami demograficznymi, klimatycznymi, kryzysem gospodarczym, problemami bezpieczeństwa
wewnętrznego i międzynarodowego. Współpraca
w ramach Unii pozwala państwom członkowskim na
wypracowanie rozwiązań, które ułatwią radzenie sobie z dynamicznie zmieniającym się otoczeniem i pojawiającymi się nowymi wyzwaniami. Dlatego Unia
potrzebuje sprawnych mechanizmów decyzyjnych,
skutecznych instytucji i znaczącej pozycji na arenie
międzynarodowej.
Traktat z Lizbony, który został podpisany 13 grudnia 2007 r. i wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., stanowi
odpowiedź na te i inne wyzwania stojące przed demokratyczną wspólnotą 27 państw członkowskich.
Traktat określa charakter prawny Unii Europejskiej,
zawiera podział kompetencji między UE a państwami
członkowskimi, reformuje zespół instytucji i procedury decyzyjne UE, w rezultacie ją upraszczając, demokratyzując i czyniąc bardziej przejrzystą.
2. Geneza
Przez ponad 50 lat Wspólnoty Europejskie i Unia
Europejska opierały się na kolejnych traktatach negocjowanych i przyjmowanych przez państwa członkowskie, zwłaszcza zaś ostatnie dekady przyniosły istotne
zmiany w postaci traktatów rewizyjnych: Jednolity
Akt Europejski (1986), Traktat o Unii Europejskiej
(1992), Traktat z Amsterdamu (1997), Traktat z Nicei
(2001). Każdy z nich stanowił ważny etap w ewolucji
struktury europejskiej, pozwalając na rozwój procesu
integracji, a jednocześnie odpowiadał na wyzwania
współczesności. Ostatni z wymienionych traktatów
rewizyjnych, Traktat nicejski, przygotował Unię do
największego w jej historii rozszerzenia, ale pozostawił też wiele nieuregulowanych kwes i dotyczących
przyszłego charakteru prawnego UE, jej architektury
instytucjonalnej czy funkcjonowania. Mając świadomość tych niedoskonałości, rozpoczęto szeroką
dyskusję nad przyszłością Unii Europejskiej. Debata
ta zaowocowała postulatem przygotowania i przeprowadzenia głębokiej reformy Unii. W tym procesie
można wskazać kilka ważnych etapów:
• Deklaracja z Laeken (grudzień 2001),
• Konwent w sprawie przyszłości Europy (28 luty
2002 – lipiec 2003),
• Konferencja międzyrządowa 2003/2004 i podpisanie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla
Europy (29 października 2004),
• proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy,
• okres refleksji (czerwiec 2005–2006), wznowienie
prac nad tzw. traktatem reformującym,
• Konferencja międzyrządowa 2007 i podpisanie
Traktatu lizbońskiego (13 grudnia 2007),
• proces ratyfikacji Traktatu z Lizbony i wejście
w życie (1 grudnia 2009).
3. Deklaracja z Laeken
W dniach 14–15 grudnia 2001 r., na zakończenie
prezydencji Belgii, odbył się szczyt Rady Europejskiej
w Laeken, podczas którego przyjęto Deklarację
z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej.
W dokumencie określono przedmiot i zakres prac
Konferencji międzyrządowej 2004, podkreślając, że
Unia musi być bardziej demokratyczna, przejrzysta
i skuteczna. Katalog zagadnień, którymi miał zająć
się Konwent, był bardzo bogaty i obejmował kwes e
o naturze strategicznej (na przykład określenie zasad
integracyjnych), politycznej (regulacja stosunków zewnętrznych UE), ale również mające znaczenie ściśle techniczne (np. co do procedur podejmowania
decyzji). Reforma Unii miała zaowocować lepszym
podziałem i zdefiniowaniem kompetencji w Unii Eu-
84 |
Olga Brzezińska
ropejskiej, uproszczeniem instrumentów prawnych
i mechanizmów decyzyjnych Unii czy przybliżeniem
Unii jej obywatelom poprzez reorganizację i uproszczenie traktatów.
Realizując postulaty zawarte w Deklaracji z Laeken, Rada Europejska powołała Konwent w sprawie
przyszłości Europy, którego zadaniem była koordynacja debaty publicznej i przygotowanie Konferencji
międzyrządowej 2004.
z okresu poprzedzającego przyjęcie Karty Praw Podstawowych, przygotowanej przez powołany w tym
celu Konwent, a także potrzeba przybliżenia Unii
oraz prac Konferencji międzyrządowej jej obywatelom zadecydowały o rozpoczęciu ogólnoeuropejskiej
debaty o najważniejszych problemach w przyszłości.
Aby właściwie koordynować debatę i propozycje
reform, w Deklaracji z Laeken zawarto postanowienie o powołaniu Konwentu w sprawie przyszłości
Europy:
4. Konwent w sprawie przyszłości
Europy
„W celu przygotowania następnej Konferencji Międzyrządowej w najszerszy i możliwie najbardziej otwarty
sposób, Rada Europejska zdecydowała o utworzeniu
Konwentu składającego się z głównych aktorów zaangażowanych w debatę na temat przyszłości Unii. W świetle kwestii poruszonych do tej pory, zadaniem Konwentu będzie rozważenie kluczowych aspektów przyszłego
rozwoju Unii oraz identyfikacja rozmaitych możliwych
odpowiedzi”.
Kluczową kwes ą podczas opracowywania zmian w
Unii stał się sposób ich przygotowania. Podczas trwającego ponad pięćdziesiąt lat procesu integracji europejskiej rzadko kiedy jej kierunek był przedmiotem
rzeczywistej debaty publicznej, zwłaszcza obejmującej obywateli państw członkowskich. O kształcie struktur unijnych decydowały przede wszystkim rządy i ich
przedstawiciele, nie zaś tzw. przeciętni Europejczycy.
Styl prowadzenia negocjacji nad Traktatem nicejskim
wywołał publiczne niezadowolenie i przekonanie, że
należy poszukać innej formuły prowadzenia debaty
nad przyszłością Europy. Pozytywne doświadczenia
Sesja inauguracyjna Konwentu (źródło: Unia Europejska)
W skład Konwentu weszli: przedstawiciele 15
państw członkowskich i 13 państw kandydujących
(1 przedstawiciel rządu i 2 przedstawicieli parlamentu z każdego państwa), 16 posłów do Parlamentu Europejskiego, 2 przedstawicieli Komisji Europejskiej,
3 obserwatorów z Komitetu Regionów, 6 z Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego, Rzecznik Praw Obywatel-
5. Traktat z Lizbony
skich oraz 3 europejscy partnerzy społeczni; w sumie
105 członków Konwentu (z których każdy miał zastępcę). Powołano prezydium, na czele którego stanął były prezydent Francji Valery Giscard d’Estaing.
Przedstawiciele ówczesnych państw kandydujących
brali udział we wszystkich fazach prac Konwentu,
jednak nie dysponowali możliwością zablokowania
żadnego porozumienia powstałego między 15 państwami członkowskimi. Polskę w Konwencie reprezentowali: przedstawicielka rządu Danuta Hübner,
przedstawiciel Sejmu Józef Oleksy oraz przedstawiciel Senatu Edmund Wi brodt.
Przez piętnaście miesięcy (począwszy od 28 lutego 2002 r.) Konwent zbierał się na sesjach plenarnych,
a jego prace rozpisano na trzy etapy. Etap pierwszy
to tzw. faza słuchania (listening phase), podczas której członkowie Konwentu zapoznawali się z opiniami
napływającymi z krajów członkowskich i kandydujących, ale także pochodzącymi od bardzo wielu grup
tzw. społeczeństwa obywatelskiego, spotykając się
na comiesięcznych sesjach plenarnych. W celu szczegółowej analizy poszczególnych zagadnień, Konwent
powołał tematyczne grupy robocze (studying phase), które przygotowały raporty końcowe, zawierające propozycje rozwiązań poszczególnych kwes i.
Ostatni etap działań to opracowanie projektu traktatu (dra ing).
Prace Konwentu miały także odpowiedzieć na pytania zawarte w Deklaracji z Laeken: czy należy dokonać rozróżnienia między traktatem podstawowym
i pozostałymi regulacjami traktatowymi; czy Karta
Praw Podstawowych powinna zostać włączona do
podstawowego traktatu; czy uproszczenie i reorganizacja powinny w dłuższej perspektywie prowadzić
do przyjęcia przez Unię aktu o charakterze konstytucyjnym oraz jakie miałyby być jego zasadnicze elementy. Konwent formalnie zakończył prace podczas
szczytu Rady Europejskiej w Salonikach (w dniach
19–20 czerwca 2003 r.), przedkładając projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
| 85
trwającej od 4 października 2003 r. do
czerwca 2004 r. Konferencji międzyrządowej, która po ośmiu miesiącach rozmów wypracowała
porozumienie rządów państw członkowskich; stało się to
podczas szczytu Rady
Europejskiej w Brukseli w dniach 17–18
czerwca 2004 r. Dla
państw członkow- Pióra, którymi podpisano Traktat
skich Konferencja konstytucyjny
międzyrządowa była (źródło: Rada Unii Europejskiej)
okazją do wynegocjowania lepszych rozwiązań z punktu widzenia ich interesów niż te, jakie znalazły się w projekcie Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Z polskiego
punktu widzenia do najistotniejszych kwes i negocjowanych w ramach Konferencji międzyrządowej
zaliczyć należy: mechanizm podejmowania decyzji
większością kwalifikowaną w Radzie, ustalenie składu Komisji Europejskiej, włączenie odniesienia do religii chrześcijańskiej do preambuły traktatu i ustalenie
formy współpracy w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla relacji transatlantyckich i NATO. Dla Polski bardzo istotne
było utrzymanie nicejskiej formuły głosowania większościowego, która była zdecydowanie korzystniejsza
niż nowa formuła podwójnej większości. Ostateczna
treść Traktatu została uzgodniona podczas spotkania
Konferencji w dniach 17–18 czerwca 2004 r.
5. Konferencja międzyrządowa
2003/2004 i podpisanie Traktatu
ustanawiającego Konstytucję
dla Europy
Tekst przedstawiony 18 lipca 2003 r. zebranej w Rzymie Radzie Europejskiej stanowił podstawę do negocjacji między państwami członkowskimi w ramach
Podpisanie Traktatu konstytucyjnego przez polską delegację (źródło: Rada Unii Europejskiej)
86 |
Olga Brzezińska
29 października 2004 r. w Rzymie nastąpiło uroczyste podpisanie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Do wejścia w życie traktatu konieczna była ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.
6. Struktura i najważniejsze
postanowienia Traktatu
konstytucyjnego:
Już sama nazwa Traktat ustanawiający Konstytucję
dla Europy wzbudzała wiele kontrowersji i w rzeczywistości nie odzwierciedlała charakteru prawnego
tego dokumentu. Mimo że w tytule traktatu użyto
słowa „konstytucja”, zarezerwowanego dotychczas
dla ustaw zasadniczych państwowego prawa wewnętrznego, Traktat konstytucyjny nie był konstytucją w klasycznym rozumieniu i nie miał na celu stworzenia niczego na kształt jednego państwa europejskiego. Jako traktat rewizyjny był wielostronną umową międzynarodową i określał kształt i zasady funkcjonowania przyszłej organizacji międzynarodowej.
O jego wejściu w życie miały zadecydować wszystkie
państwa członkowskie. TK uchylał dotychczasowe
traktaty założycielskie i rewizyjne (z wyjątkiem traktatu o Euratomie), przekształcając UE w organizację
międzynarodową i likwidując trójfilarową strukturę.
Traktat konstytucyjny jako dokument był bardzo
rozbudowany. Składał się z preambuły, 4 części zawierających łącznie 448 artykułów oraz 36 protokołów, 2 załączników i 50 deklaracji.
Treść preambuły długo stanowiła przedmiot sporu, zwłaszcza w kwes i nawiązania do religii chrześcijańskiej jako dziedzictwa Europy. Ostatecznie, mimo
protestu Polski, z uwagi na osoby innego wyznania
lub niewierzące, pominięto to odniesienie na rzecz
formuły kompromisowej, mówiącej o kulturowym,
religijnym i humanistycznym dziedzictwie Europy.
Ponadto traktat podkreślał legitymację demokratyczną Unii, określając, zresztą po raz pierwszy, jej
demokratyczne podstawy (zasada demokratycznej
równości, demokracji przedstawicielskiej i uczestniczącej) i jednoznaczne zwiększenie roli parlamentów
narodowych w integracji europejskiej.
Traktat miał też przyczynić się do wzmocnienia
aksjologii procesów integracyjnych w ramach Unii
poprzez rozbudowany katalog wspólnych wartości
i celów, ale przede wszystkim przez włączenie Karty
Praw Podstawowych do traktatu i nadanie jej tym
samym mocy prawnej. Karta została włączona do TK
jako jego część II, co stanowiło wyraźne przesłanie
Zdjęcie grupowe po podpisaniu Traktatu konstytucyjnego (źródło: Rada Unii Europejskiej)
5. Traktat z Lizbony
do obywateli Unii, że przywiązuje ona dużą wagę do
ochrony praw podstawowych. Karta została włączona do TK w kształcie, w jakim proklamowała ją Rada
Europejska w Nicei w 2000 r., z niewielkimi poprawkami technicznymi i jedną poprawką materialną,
która precyzowała, iż prawo dostępu osób fizycznych
i prawnych do dokumentów dotyczy dokumentów
wszystkich instytucji, a nie tylko Parlamentu Europejskiego, jak było w pierwotnej wersji KPP. Włączenie
KPP do traktatu miało zmienić jej charakter z politycznej deklaracji na prawnie wiążący dokument.
W mocno rozbudowanej części III znalazły się
szczegółowe rozwiązania dotyczące funkcjonowania
Unii. Większość z nich wywodziła się z dotychczasowych traktatów, TUE i TWE, które Traktat konstytucyjny miał zastąpić. Przekształcając trójfilarową
strukturę Unii w jednolitą organizację międzynarodową, traktat nadawał Unii podmiotowość prawnomiędzynarodową, a także porządkował i objaśniał
podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią. Wprowadzono też zmiany w systemie
instytucjonalnym Unii, określając maksymalną liczbę
deputowanych do Parlamentu Europejskiego – 750,
przy podziale miejsc według zasady degresywnej
proporcjonalności (min. 6, maks. 96) i zwiększając
kompetencje ustawodawcze Parlamentu Europejskiego, poprzez rozszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania (tu: zwykłej procedury
ustawodawczej), a w odniesieniu do Komisji Europejskiej ustalono nowy jej skład – do 2014 r. jeden ko-
| 87
misarz z każdego państwa członkowskiego, po czym
liczba członków Komisji byłaby zredukowana do
dwóch trzecich liczby państw członkowskich. Ustanowiona została funkcja stałego przewodniczącego
Rady Europejskiej, wybieranego na dwa i pół roku,
oraz nowy organ – minister spraw zagranicznych
Unii, który miał być jednocześnie członkiem Komisji,
a jego zadanie miało polegać na zapewnieniu spójności
w działaniach Unii na arenie międzynarodowej. Nazwa Rady UE została zmieniona na Radę Ministrów
i ustanowiono prezydencję zbiorową, która miała
być sprawowana przez grupę składającą się z trzech
państw na zasadzie rotacji grup, co półtora roku.
Rozstrzygnięcia przyjęte w Traktacie konstytucyjnym
miały usprawnić procesy podejmowania decyzji poprzez wprowadzenie zasady stanowienia przez Radę
większością kwalifikowaną, chyba że traktat stanowił
inaczej, rozszerzenie zakresu stosowania większości
kwalifikowanej, wprowadzenie zasady podwójnej
większości kwalifikowanej w Radzie, która miała być
stosowana od 2009 r. (poparcie 55% państw członkowskich reprezentujących przynajmniej 65% populacji Unii), oraz wprowadzenie „klauzuli pomostowej”,
umożliwiającej Radzie Europejskiej podjęcie decyzji
o ograniczeniu obszarów, w których stosowana jest
jednomyślność i przejście do procedury kwalifikowanej większości. Traktat upraszczał katalog źródeł prawa wtórnego Unii i ograniczał go do sześciu instrumentów (ustawa, ustawa ramowa, rozporządzenie,
decyzja, zalecenie i opinia). Z perspektywy demokra-
88 |
Olga Brzezińska
cji uczestniczącej traktat wprowadzał ważny nowy
mechanizm, mianowicie Komisja byłaby wezwana do
przedłożenia propozycji legislacyjnej, o ile wystąpi o
nią przynajmniej milion obywateli reprezentujących
znaczną liczbę państw członkowskich (tzw. inicjatywa obywatelska).
Znaczenie Traktatu ustanawiającego Konstytucję
dla Europy nie polegało jedynie na szczegółowych
uregulowaniach reformujących strukturę, instytucje
czy mechanizmy podejmowania decyzji, ale miało
też wartość symboliczną, którą sygnalizowało słowo
„konstytucja” użyte w nazwie traktatu, a podkreślało wpisanie do niego symboli Unii (hymnu i flagi). To
w dużej mierze z powodu tej symboliki traktat konstytucyjny był przedmiotem wielu kontrowersji i gorących dyskusji związanych z obawami przed ograniczeniem znaczenia państw członkowskich na rzecz
budowania federacji europejskiej.
7. Proces ratyfikacji Traktatu
ustanawiającego Konstytucję
dla Europy
Artykuł IV-447 wskazywał 1 listopada 2006 r. jako
dzień wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego po
uprzedniej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.
Część państw członkowskich ratyfikowała traktat na
drodze parlamentarnej, lecz w kilku przeprowadzono
narodowe referenda. Łącznie traktat ratyfikowało 18
państw. W maju i czerwcu 2005 r. referenda we Francji i Holandii zakończyły się wynikiem negatywnym.
Już w trakcie kampanii referendalnych dało się zauważyć społeczne niezadowolenie z proponowanych
zmian. Strach przed napływem taniej siły roboczej
z nowych państw członkowskich, którego symbolem
stał się słynny „polski hydraulik”, oraz rosnące obawy
związane z możliwym przystąpieniem Turcji w dużej
mierze przyczyniły się do odrzucenia TK w referendum francuskim (55% głosów przeciwko). Holenderskie „nie” (62% głosów) dla traktatu było wyrazem
sprzeciwu wobec polityki rządu, obaw przed nasilającą się imigracją i niezadowolenia z powodu wysokich
wpłat do budżetu UE. Inne państwa członkowskie,
w tym Polska, wstrzymały lub zdecydowały o nierozpoczynaniu procedury ratyfikacyjnej. Fiasko procesu
ratyfikacji traktatu ujawniło głęboki kryzys polityczny wewnątrz Unii i postawiło pod znakiem zapytania
dalsze losy reformy ustrojowej.
8. Okres refleksji i wznowienie
prac nad traktatem
Po negatywnych referendach we Francji i Holandii
państwa członkowskie na szczycie Rady Europejskiej
(18 czerwca 2005 r.) przedłużyły pierwotnie ustalony termin wejścia w życie traktatu. Rada Europejska
przyjęła deklarację, w której potwierdzono potrzebę
kontynuowania procedury ratyfikacyjnej, ale jednocześnie wyznaczono tzw. okres refleksji, który miał
potrwać do połowy roku 2006. Jednak do tego czasu Radzie Europejskiej nie udało się nadać okresowi
refleksji wyraźnego kierunku. W sytuacji braku woli
politycznej ponownie przedłużono (na szczycie Rady
Europejskiej w dniach 15–16 czerwca 2006 r.) okres
refleksji. Losy reformy ustrojowej Unii rozstrzygnęły
się na przełomie lat 2006 i 2007, pod koniec przewodnictwa Finlandii w UE i podczas prezydencji
niemieckiej; jednym z jej priorytetów była finalizacja reformy Unii i przygotowanie nowego traktatu.
Ogłoszona przez niemiecką prezydencję z okazji 50.
rocznicy podpisania TWE Deklaracja berlińska wskazywała na wolę polityczną państw członkowskich do
zreformowania Unii i zapewnienia jej nowych podstaw traktatowych przed wyborami do Parlamentu
Europejskiego w 2009 r. Wszystkie państwa członkowskie zgadzały się, by podstawę dyskusji stanowiły
wybrane rozwiązania wynegocjowane w Traktacie
konstytucyjnym, a negocjacje w ramach Konferencji międzyrządowej odbyły się w możliwie najszybszy i najefektywniejszy sposób. W trakcie wznowionych negocjacji posługiwano się nazwą traktat
reformujący.
9. Konferencja międzyrządowa 2007
i podpisanie Traktatu z Lizbony
Od początku swej Prezydencji Niemcy prowadziły intensywne konsultacje z państwami członkowskimi,
Komisją i Parlamentem, rozsyłając specjalny kwes onariusz, którego celem było uzyskanie stanowisk
państw członkowskich wobec kluczowych obszarów,
w tym, między innymi, statusu Karty Praw Podstawowych, symboli UE, traktatowego uznania pierwszeństwa prawa UE. W trakcie Konferencji międzyrządowej udało się uzgodnić ostateczne rozwiązania we
wszystkich obszarach.
5. Traktat z Lizbony
Rada Europejska w czerwcu 2007 r. uzgodniła
mandat kolejnej Konferencji międzyrządowej, którą
otwarto 23 lipca 2007 r., już w trakcie Prezydencji
portugalskiej. Postanowiono, że konferencja zakończy prace do końca 2007 r. Uzgodnione reformy Unii
znalazły się w nowym traktacie rewizyjnym, nazywanym wówczas traktatem reformującym. Jego ostateczną wersję przyjęła Rada Europejska na posiedzeniu w dniach 18–19 października 2007 r.
Traktat został podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. i od tego czasu nazywany jest potocznie
Traktatem z Lizbony, przy czym jego oficjalna nazwa
to „Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej
i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską”.
10. Proces ratyfikacji i wejście
w życie Traktatu z Lizbony
Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniach
21–23 czerwca 2007 r. państwa członkowskie zobowiązały się do przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej w taki sposób, by Traktat lizboński mógł wejść
w życie przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r. Sam traktat wymieniał w art.
6 ust. 2 dzień 1 stycznia 2009 r. jako datę wejścia
| 89
w życie, przy założeniu, że do tego czasu zostaną złożone dokumenty ratyfikacyjne przez wszystkie państwa członkowskie. Bowiem jako traktat rewizyjny,
zgodnie z art. 48 TUE, musi zostać ratyfikowany przez
wszystkie państwa członkowskie. Jeżeli do 1 stycznia 2009 r. ratyfikacje nie zostałyby pomyślnie zakończone we wszystkich państwach członkowskich,
traktat miał wejść w życie pierwszego dnia miesiąca
następującego po złożeniu ostatniego dokumentu
ratyfikacyjnego.
Państwa członkowskie ratyfikują traktaty zgodnie
z wymogami swych konstytucji. Większość państw ratyfikowała Traktat z Lizbony, uzyskując dla głowy państwa zgodę na ratyfikację na drodze parlamentarnej.
Jedynym państwem, które przeprowadziło referendum w sprawie ratyfikacji Traktatu lizbońskiego, była
Irlandia. Referendum z 12 czerwca 2008 r. zakończyło
się wynikiem negatywnym (53,4% przeciwko ratyfikacji, przy frekwencji wynoszącej 53,13%), co wykluczyło możliwość wejścia w życie traktatu 1 stycznia
2009 r. Badania opinii publicznej przeprowadzone
w Irlandii wskazywały kilka przyczyn sprzeciwu: brak
wystarczającej wiedzy o samym traktacie, zagrożenie
dla irlandzkiej neutralności, umniejszenie wpływu
Irlandii w UE poprzez zmniejszenie liczby komisarzy,
a przede wszystkim obawy związane z wpływem KPP
na konstytucyjny zakaz aborcji w Irlandii. Podczas po-
Zdjęcie grupowe po podpisaniu Traktatu z Lizbony (źródło: Rada Unii Europejskiej)
90 |
Olga Brzezińska
siedzenia w dniach 18–19 czerwca 2009 r. Rada Europejska uzgodniła pakiet gwarancji i kompromisowych
rozwiązań na rzecz Irlandii, tak by zwiększyć szanse
pozytywnego wyniku zapowiedzianego drugiego referendum w tym kraju i wezwała do kontynuacji procedury ratyfikacyjnej tam, gdzie ona trwała. Zgodnie
z ustaleniami Rady Europejskiej, Irlandia uzyskała
polityczne i prawne gwarancje w dziedzinach dla niej
istotnych, z czego jedna dotyczyła utrzymania wprowadzonej przez Traktat nicejski zasady przyznającej
każdemu państwu członkowskiemu jednego komisarza w Komisji Europejskiej, a druga związana była
z zapewnieniem, że traktat nie będzie miał wpływu
na kwes e polityki podatkowej, polityki neutralności
i etyczne (zwłaszcza aborcji) oraz wybrane aspekty
polityki społecznej. Kolejne irlandzkie referendum
odbyło się 2 października 2009 r. Obywatele Irlandii
wyrazili zgodę na ratyfikację traktatu, przy frekwencji wynoszącej 58%, 67,1% głosujących opowiedziało
się za ratyfikacją.
Ratyfikacja Traktatu lizbońskiego napotkała trudności również w kilku innych państwach członkowskich: w Czechach, Republice Federalnej Niemiec
i w Polsce. Do niemieckiego Federalnego Trybunału
Konstytucyjnego złożono skargę na niekonstytucyjność traktatu, mimo wyrażonej już przez parlament
zgody na jego ratyfikację. W wyroku z 30 czerwca
2009 r. Trybunał określił zasady współudziału Bundestagu i Bundesratu przy zajmowaniu przez Niemcy
stanowiska wobec procedur podejmowania decyzji
w UE. We wrześniu dokonano zmiany stosownych
regulacji ustawowych, po czym 25 września 2009 r.
prezydent RFN ratyfikował Traktat lizboński. W przypadku Polski prezydent zdecydował poczekać z do-
Traktat z Lizbony (źródło: Rada Unii Europejskiej)
konaniem ratyfikacji do czasu, kiedy będą znane
wyniki drugiego referendum w Irlandii, mimo że już
od 2008 r. dysponował ustawowym upoważnieniem
do ratyfikowania traktatu. Ostatecznie 10 października 2009 r. prezydent RP ratyfikował Traktat lizboński. W Czechach procedura ratyfikacji przedłużała
się z powodu skarg do Trybunału Konstytucyjnego
oraz żądania gwarancji, że wejście Traktatu z Lizbony w życie i nadanie Karcie Praw Podstawowych
mocy prawnej nie umożliwi dochodzenia roszczeń od
Czech ze strony wysiedlonych po II wojnie światowej
Niemców sudeckich. W odpowiedzi Rada Europejska
(w dniach 29–30 października 2009 r.) przyjęła protokół, na mocy którego Czechy przystąpiły do polsko-brytyjskiego protokołu w sprawie stosowania Karty
Praw Podstawowych. W wyroku z 3 listopada 2009 r.
czeski Trybunał Konstytucyjny ponownie stwierdził
zgodność Traktatu z Lizbony z konstytucją, po czym
prezydent Czech podpisał w dokumenty ratyfikacyjne. Zgodnie z art. 6 ust. 2 Traktat wszedł w życie
1 grudnia 2009 r.
11. Charakter prawny i struktura
Traktatu z Lizbony
Traktat z Lizbony jest klasycznym traktatem rewizyjnym i jako taki nie zastępuje wszystkich wcześniejszych traktatów, lecz je modyfikuje. Nowy traktat
wprowadza zmiany w Traktacie o Unii Europejskiej
przyjętym w 1992 r. (i parokrotnie później nowelizowanym) w zakresie instytucji, wzmocnionej
współpracy, polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
5. Traktat z Lizbony
i polityki obronnej oraz w Traktacie ustanawiającym
Wspólnotę Europejską, przyjętym w 1957 r. jako
Traktat ustanawiający EWG. Szczegółowo określa
on kompetencje i dziedziny, w których może działać
Unia Europejska. Traktat o Unii Europejskiej zachowuje dotychczasową nazwę, zaś Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską przemianowano na Traktat
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Na podstawie Traktatu z Lizbony sporządzone
zostały teksty jednolite Traktatu o Unii Europejskiej
i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE
w 2008 r., a późniejsza poprawiona wersja – w 2010 r.
12. Traktat z Lizbony a Traktat
konstytucyjny – różnice
Uregulowania zawarte w Traktacie konstytucyjnym
były wynikiem złożonego i długotrwałego procesu
pogłębionej debaty nad przyszłością Unii na forum
Konwentu UE oraz negocjacji między państwami
członkowskimi w ramach Konferencji międzyrządowej. Z tego powodu państwa członkowskie nie
chciały już rozpoczynać dyskusji nad rozwiązaniami
od nowa, lecz potraktowały treść Traktatu konstytucyjnego jako punkt wyjścia do prac nad nowym
dokumentem. Nowy traktat powtarza wiele uregulowań z Traktatu konstytucyjnego, lecz wprowadza
| 91
również wiele modyfikacji, począwszy od zmiany nazewnictwa po rozwiązania instytucjonalne. Państwa
członkowskie poddały zespół reform zaproponowany
w Traktacie konstytucyjnym ponownej analizie, wiele kwes i modyfikując, uzupełniając, a jednocześnie
rezygnując z przepisów, które wzbudzały największe
kontrowersje, tak by nowy dokument zyskał akceptację obywateli Unii i mógł liczyć na ratyfikację. Przede
wszystkim zrezygnowano z wszelkich elementów,
które nawiązywały do terminu „konstytucja”, co
miało zasadniczy wpływ na polityczny odbiór reformy Unii i stanowiło jeden z powodów odrzucenia
traktatu z 2004 r. Ponadto uzgodniono wiele rozwiązań w formie opt-out czy dodatkowych wyjaśnień dla
państw członkowskich, w których powodzenie ratyfikacji nie było pewne (w tym Irlandii, Wielkiej Brytanii, Polski i Czech).
Główne zmiany w Traktacie lizbońskim w stosunku do Traktatu konstytucyjnego:
• TL nie zastępuje dotychczasowych traktatów, lecz
je modyfikuje,
• rezygnacja z terminu „konstytucja”,
• rezygnacja z nazw „europejska ustawa” i „europejska ustawa ramowa” dla aktów prawa wtórnego i zachowanie dotychczasowego nazewnictwa
(dyrektywa, decyzja, rozporządzenie),
• rezygnacja z nazwy „minister spraw zagranicznych Unii” na rzecz nazwy „wysoki przedstawiciel
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”,
92 |
Olga Brzezińska
• rezygnacja z traktatowego potwierdzenia symboli Unii Europejskiej, w tym flagi, hymnu, waluty
(euro),
• Karta Praw Podstawowych nie jest włączona do
TL. TUE nadaje jednak Karcie Praw Podstawowych
status prawny na równi z traktatami,
• TL zastępuje nazwę Wspólnota nazwą Unia w TUE
i TFUE,
• system podwójnej większości przy głosowaniach
w Radzie, wprowadzony przez TK, zostaje odroczony do 2014 r.
Traktat lizboński różni się od Traktatu konstytucyjnego w formie, lecz jego treść jest w znakomitej większości oparta na rozwiązaniach zawartych
w Traktacie konstytucyjnym. W ten sposób podtrzymana została główna idea reformy ustrojowej UE.
13. Najważniejsze postanowienia
Traktatu z Lizbony
13.1. Charakter i kompetencje Unii
Wraz z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego
1 grudnia 2009 r. Wspólnota Europejska została zastąpiona przez Unię Europejską, która jako następca
prawny Wspólnoty przejęła jej prawa i obowiązki.
Traktat z Lizbony likwiduje dotychczasowy system filarowy i zastępuje go jednolitym reżimem prawnym
Unii. Z tego reżimu pozostanie wyłączona Europejska
Wspólnota Energii Atomowej (Euratom), która przed
wejściem w życie TL wchodziła w skład I wspólnotowego filaru. Euratom pozostaje odrębnym podmiotem prawa międzynarodowego, powiązanym z UE
istniejącymi dotychczas więzami instytucjonalnymi.
Traktat nadaje Unii osobowość prawną, która jako
jednolita organizacja międzynarodowa stała się podmiotem prawa międzynarodowego. Podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią
zostaje zdefiniowany. Zgodnie z zasadą kompetencji
powierzonych, wszelkie kompetencje nieprzyznane
Unii w traktatach należą do państw członkowskich.
Traktat dzieli kompetencje na trzy kategorie: wyłączne, dzielone oraz koordynujące, wspierające i uzupełniające (zob. rozdział 2, sekcja 7.4.).
13.2. Instrumenty prawne i procedury
Jeśli chodzi o reformę instrumentów prawnych i procedur podejmowania decyzji, należy wymienić roz-
szerzenie stosowania procedury współdecydowania
(zwykła procedura ustawodawcza) o 41 dziedzin,
włączając w to m.in. politykę rolną, zasoby morskie,
fundusze strukturalne, transport, współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych. Zasada jednomyślności nadal będzie obowiązywać w odniesieniu do
podatków, polityki zagranicznej, obrony oraz zabezpieczenia społecznego. Warto podkreślić wprowadzenie „klauzuli kładki”, umożliwiającej Radzie Europejskiej podjęcie decyzji o ograniczeniu obszarów,
w których stosowana jest jednomyślność i przejście
do procedury kwalifikowanej większości (zob. rozdział 6, sekcja 3.2.2). Traktat zawiera także uregulowania dotyczące formuły większości kwalifikowanej w Radzie. Obecnie podczas głosowań w Radzie
w trybie większości kwalifikowanej stosowany jest
system ustanowiony w Traktacie nicejskim (system
głosów ważonych – alokowanych generalnie według
potencjału demograficznego państw członkowskich).
Zgodnie z postanowieniami Traktatu lizbońskiego, ten
system będzie stosowany do 1 listopada 2014 r. Tego
dnia wejdzie w życie system podwójnej większości
ustanowiony w Traktacie z Lizbony: do przyjęcia aktu
prawnego w Radzie wymagane będzie spełnienie
dwóch kryteriów – poparcie uchwały przez przynajmniej 55% państw członkowskich (tzn. minimum 15
państw w UE liczącej 27 członków), reprezentujących
co najmniej 65% całkowitej populacji UE. Mniejszość
blokująca musi liczyć przynajmniej 4 państwa członkowskie. Niemniej jednak między listopadem 2014 r.
i marcem 2017 r. każde państwo członkowskie może
poprosić o powrót do nicejskiego systemu większości kwalifikowanej (zob. rozdział 3, sekcja 5.5.). Ponadto została uproszczona procedura przyjmowania
budżetu, zniesiono podział na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, a o całości budżetu decydują wspólnie Rada i Parlament. Traktat wprowadza
nowy mechanizm, tzw. inicjatywę obywatelską, na
podstawie którego obywatele UE mogą się zwrócić
do Komisji z wnioskiem, aby ta przygotowała projekt
aktu prawnego, jeżeli zdołają zgromadzić co najmniej
milion podpisów w „znaczącej liczbie państw członkowskich”.
13.3. Instytucje UE
Traktat lizboński reformuje system instytucjonalny
UE, przejmując większość uzgodnionych w Traktacie
konstytucyjnym uregulowań. W związku z przekształceniem Unii w jednolitą organizację międzynarodową
w TUE znalazł się katalog instytucji Unii, do którego
zaliczają się: Parlament Europejski, Rada Europejska,
5. Traktat z Lizbony
Rada, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości
UE, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy. Parlament, Komisja i Rada wspomagane są
w wykonywaniu swoich funkcji przez dwa organy doradcze: Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet
Regionów (szerzej o instytucjach UE zob. rozdział 3.).
Zmiany w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego polegają na wprowadzeniu nowego podziału
miejsc i wzmocnieniu jego pozycji poprzez rozszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania (obecnie zwykłej procedury ustawodawczej)
i zwiększeniu kompetencji w dziedzinie polityki handlowej i budżetu. Liczba deputowanych do Parlamentu Europejskiego nie może przekroczyć 751 (750
posłów + przewodniczący), a miejsca w PE będą rozdzielone między państwa członkowskie na zasadzie
degresywnej proporcjonalności z zastosowaniem
maksymalnej (96) i minimalnej (6) liczby miejsc przypadającym odpowiednio państwu o największym
i najmniejszym potencjale demograficznym.
Przed wejściem w życie Traktatu lizbońskiego
Rada Europejska funkcjonowała jako organ UE odpowiedzialny za nadawanie jej impulsów politycznych, a wszystkie pozostałe instytucje funkcjonowały
w ramach WE. W jej skład wchodzili szefowie państw
lub rządów oraz przewodniczący KE, a towarzyszyli
im ministrowie spraw zagranicznych i członek Komisji. Po przekształceniu UE w jednolitą organizację
międzynarodową Radzie Europejskiej nadano status
instytucji Unii, podkreślając, że nie pełni ona funkcji prawodawczej, zmodyfikowano też jej skład. Na
podstawie uregulowań Traktatu lizbońskiego w skład
Rady wchodzą szefowie państw lub rządów, przewodniczący Rady Europejskiej oraz przewodniczący
KE. W pracach Rady uczestniczy, choć formalnie nie
jest jej członkiem i nie uczestniczy w głosowaniach,
wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeństwa. Ponadto członkowie Rady
Europejskiej mogą zdecydować, by każdemu z nich
towarzyszył minister, a przewodniczącemu Komisji
członek Komisji. Ustanowiony został urząd przewodniczącego Rady Europejskiej.
Najistotniejsza reforma w stosunku do Rady UE
wiąże się z nową formułą podejmowania decyzji
większością kwalifikowaną (por. wyżej) i zwiększeniem liczby dziedzin, w których Rada podejmuje decyzje większością kwalifikowaną. Ustalono sposób
określania konfiguracji Rady. Dwie formacje Rady
ustalone zostały w TUE – Rada ds. Ogólnych (która
zapewnia spójność prac pozostałych składów Rady)
oraz Rada do spraw Zagranicznych (która opracowuje działania zewnętrzne). Pozostałe konfiguracje
| 93
Rady ustala Rada Europejska, decydując większością
kwalifikowaną. Poszczególnym składom Rady przewodniczy Prezydencja, z wyjątkiem Rady do Spraw
Zagranicznych, której z urzędu przewodniczy wysoki
przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki
bezpieczeństwa. Prezydencja w Radzie będzie sprawowana przez grupę trzech państw członkowskich
na zasadzie rotacji co półtora roku, zgodnie z przyjętym przez Radę Europejską kalendarzem.
Dążąc do większej skuteczności pracy Komisji
Europejskiej, traktat wprowadził zmiany w składzie
kolegium, zmniejszając liczbę członków kolegium
Komisji do liczby 2/3 państw członkowskich i wprowadzając zasadę rotacji. Komisja w nowym składzie
powinna rozpocząć funkcjonowanie od 1 listopada
2014 r., przy czym na mocy Traktatu z Lizbony Rada
Europejska otrzymała upoważnienie do zrezygnowania ze zmniejszenia liczby komisarzy w stosunku
do liczby państw członkowskich. W kontekście powtórnego referendum w sprawie ratyfikacji traktatu
w Irlandii, Rada osiągnęła porozumienie polityczne
w postulowanej przez Irlandię sprawie utrzymania
zasady „jedno państwo – jeden komisarz”. Zyska ona
moc traktatową przy podpisaniu najbliższego traktatu akcesyjnego.
Traktat z Lizbony wprowadził również zmiany
w nazewnictwie i rozszerzył zakres jurysdykcji sądów
wspólnotowych. Trybunał Sprawiedliwości UE obejmuje Trybunał Sprawiedliwości (dawniej Europejski
Trybunał Sprawiedliwości), Sąd (dawny Sąd Pierwszej Instancji) i sądy wyspecjalizowane (dawniej izby
sądowe). Rozszerzenie zakresu działania dotyczy
przede wszystkim współpracy w sprawach karnych
i współpracy policyjnej, tj. współpracy, którą obejmował dawny III filar Unii.
13.4. Reformy sektorowe
W dziedzinie unijnego rynku wewnętrznego i polityk
zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony związane
są z objęciem nowych dziedzin zwykłą procedurą
ustawodawczą, co pozwala zwiększyć elastyczność
podejmowania decyzji, wprowadzeniem postulowanej przez Polskę klauzuli solidarności w dziedzinie polityki energetycznej, wprowadzeniem postanowień w dziedzinie polityki ochrony środowiska
naturalnego dotyczących walki ze skutkami zmiany
klimatu, określeniem podstaw prawnych przyjęcia
polityki energetycznej, z podkreśleniem konieczności
zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii. Spotkania ministrów finansów państw członkowskich,
94 |
Olga Brzezińska
których walutą jest euro, w ramach tzw. Eurogrupy
zyskują podstawę traktatową w postanowieniach
TFUE; umocniona zostaje rola Komisji Europejskiej
w Eurogrupie (KE bierze udział w spotkaniach).
Zmodyfikowane zostały warunki przejścia do pełnego członkowstwa w unii gospodarczej i walutowej
(przyjęcia wspólnej waluty). Traktat również modyfikuje regulacje dotyczące budżetu w odniesieniu do
tzw. ram finansowych (wieloletnie plany finansowe),
które muszą być sporządzane na okres przynajmniej
5 lat. Te średniookresowe perspektywy finansowe,
w ramach których planowane są roczne budżety
UE, stają się prawnie wiążące i wymagają akceptacji
Parlamentu.
Zmiany w zakresie wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa związane są przede wszystkim ustanowieniem stanowiska wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Urząd ten łączy trzy funkcje: jest jednocześnie
przedstawicielem Unii do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, przewodniczącym Rady
do Spraw Zagranicznych i komisarzem ds. stosunków
zewnętrznych, a zarazem wiceprzewodniczącym Komisji. Traktat z Lizbony powołuje Europejską Służbę
Działań Zewnętrznych, która działa we współpracy
ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich
i składa się z urzędników Sekretariatu Generalnego
Rady, Komisji i personelu dyplomatycznego delegowanego z państw członkowskich. Wyraźnie podkreślono natomiast, że funkcjonowanie Służby nie może
mieć wpływu na działalność krajowych służb dyplomatycznych. Zwiększenie elastyczności w obszarze
WPZiB polega na tym, że Rada Europejska może jednogłośnie zadecydować, aby w dziedzinach, w których decyzja ma być podejmowana jednomyślnie,
można było decydować większością kwalifikowaną.
Ponadto, oprócz państw członkowskich, również
wysoki przedstawiciel dysponuje prawem inicjatywy legislacyjnej w dziedzinie swej kompetencji.
W ramach WPZiB rozszerzono możliwość podejmowania wzmocnionej współpracy i ustanowiono stałą
współpracę strukturalną, która umożliwia nawiązanie wzmocnionej współpracy w ramach instytucjonalnych Unii między państwami, które dysponują
większym potencjałem obronnym. Do TUE została
wprowadzona klauzula sojusznicza, zobowiązująca
państwa członkowskie nawzajem do udzielenia pomocy w przypadku zbrojnej agresji na terytorium
jednego z nich. Na mocy Traktatu lizbońskiego został rozszerzony zakres tzw. misji petersberskich – na
wspólne działania rozbrojeniowe, misje wojskowego
doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom
i misje stabilizacji sytuacji po konfliktach. W dziedzinie instrumentów prawnych WPZiB traktat stanowi,
że akty te noszą nazwę decyzji, jednak nie stanowią
one aktów prawodawczych i swoim charakterem
odpowiadają wcześniejszym wspólnym strategiom,
działaniom i stanowiskom przyjmowanym w II filarze przed wejściem w życie TL (szerzej o zmianach
w WPZiB zob. rozdział 8., sekcja 2.3.)
Zmiany w obszarze wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości związane są ze zniesieniem trójfilarowej struktury i zastąpieniem jej jednolitą organizacją międzynarodową. W obszarze PWBiS Rada stanowi większością kwalifikowaną, przy czym inne są
testy większości niż w przypadku zwykłej procedury
ustawodawczej: dla przyjęcia uchwały państwa głosujące za muszą zgromadzić co najmniej 72%, a nie 55%
liczby wszystkich państw członkowskich, a w dziedzinach o szczególnym znaczeniu nadal wymagana jest
jednomyślność. Ustanowiono nowe zasady uruchomienia wzmocnionej współpracy, między innymi postanowienie dotyczące zagwarantowania państwom
członkowskim swobody działania i współpracy, gdy
wymaga tego bezpieczeństwo narodowe. W całym
zakresie PWBiS stosowane są jednolite instrumenty
prawne, odpowiadające obecnym rozporządzeniom,
dyrektywom i decyzjom, przy zachowaniu 5-letniego
okresu przejściowego przeznaczonego na przekształcenie dotychczasowych instrumentów prawnych III
filaru w rozporządzenia, dyrektywy i decyzje (szerzej
o zmianach w dawnym III filarze UE zob. rozdział 8.,
sekcja 3.3.).
13.5. Inne zmiany
Od wejścia w życie Traktatu z Lizbony parlamenty narodowe mają wzmocnioną rolę w procesie integracji
europejskiej. Otrzymują od instytucji Unii informacje
i projekty aktów prawnych Unii, czuwają nad poszanowaniem zasady pomocniczości, angażują się
w ocenę wykonania polityk Unii w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz w polityczną kontrolę Europolu i Eurojustu, uczestniczą
w procedurach zmiany traktatów oraz otrzymują
informacje na temat wniosków o przystąpienie do
Unii (zob. rozdział 6., sekcja 2.3.). Ponadto parlamenty narodowe mogą skierować skargę do Trybunału
Sprawiedliwości UE w sprawie naruszenia przez unijny akt prawodawczy zasady pomocniczości.
Traktat z Lizbony wzmacnia ochronę praw podstawowych w Unii, ponieważ nadał Karcie Praw
Podstawowych taką samą moc prawną jak traktaty
5. Traktat z Lizbony
i ustanowił podstawę prawną, a zarazem zobowiązanie Unii do przystąpienia do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w drodze odrębnej umowy, zawartej w trybie jednomyślnej decyzji państw
członkowskich.
14. Znaczenie nowych rozwiązań
prawnych dla Polski
Z punktu widzenia pozycji Polski w systemie instytucjonalnym Unii najbardziej znaczącymi rozwiązaniami przyjętymi w Traktacie z Lizbony są:
• utrzymanie przez systemu głosowania w Radzie zgodnie z zasadami ustalonymi w Traktacie
z Nicei: system głosowania podwójną większością
wejdzie w życie 1 listopada 2014 r., a do tego czasu stosowany będzie system głosowania w uzgodniony w Traktacie nicejskim. Ponadto w okresie
od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. każde
państwo członkowskie może zażądać, aby została
ona podjęta przy zastosowaniu formuły głosów
ważonych zapisanej w Traktacie nicejskim. Za sukces polskiej dyplomacji należy uznać zachowanie
do 2017 r. możliwości odwołania się do systemu
głosowania z Traktatu z Nicei. Zapewnia to Polsce
silniejszą pozycję w Radzie, niż czyni to przewidziany w Traktacie z Lizbony system podwójnej
większości;
• umieszczenie w ramach systemu prawa unijnego
mechanizmu z Janiny: jest to mechanizm prawny
pozwalający zgłaszać zastrzeżenia wobec proponowanej decyzji grupie państw, które nie mogą
zablokować jego przyjęcia w trybie głosowania,
ale tworzą istotną mniejszość (zob. rozdział 3.,
sekcja 5.5.). Jednocześnie na wniosek Polski uzyskano też nienaruszalność i trwałość mechanizmu
z Janiny. Protokół nr 9 stanowi, że jakiekolwiek
zmiany mechanizmu wymagają jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej;
• Karta Praw Podstawowych UE: Karta, choć nie
stanowi integralnej części Traktatu z Lizbony,
po jego wejściu w życie uzyskała moc prawną
równą traktatom (zob. rozdział 9., sekcja 3.3.).
W odniesieniu do zakresu stosowania Karty kilka
państw członkowskich złożyło deklaracje, które mają uściślać zakres jej stosowania: wspólna
deklaracja w sprawie Karty Praw Podstawowych
Unii Europejskiej oraz deklaracje jednostronne
Polski i Czech, w których podkreślono, że Karta
nie tworzy nowego systemu ochrony praw czło-
| 95
wieka, nie tworzy nowych kompetencji Unii ani
nie umożliwia interpretacji rozszerzającej. Protokół w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego
Królestwa potwierdza, że KPP nie może tworzyć
nowych praw lub wolności ponad te, które są
w niej zapisane. Przystąpienie Polski do protokołu oznacza, że ani Trybunał Sprawiedliwości UE,
ani sądy polskie nie będą mogły uznać, że polskie akty prawne lub praktyki administracyjne są
sprzeczne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami Karty. W dziedzinach o szczególnym
znaczeniu (ochrona moralności, prawo rodzinne,
poszanowanie godności i integralności osoby
ludzkiej) Polska zachowuje prawo do niezależnej
regulacji;
• liczba rzeczników generalnych w Trybunale
Sprawiedliwości: deklaracja nr 38 dołączona do
TL przewiduje zwiększenie liczby rzeczników generalnych z 8 do 11, o ile wystąpi o to TS, a Rada
wyrazi zgodę, działając jednomyślnie. Uzgodniono, że przy zwiększeniu liczby rzeczników generalnych Polska będzie miała stałego rzecznika;
• liczba miejsc w Parlamencie Europejskim: zgodnie z Traktatem nicejskim Polska dysponuje
w obecnej kadencji 50 miejscami w PE. TL przewiduje, że decyzję o składzie Parlamentu podejmuje
Rada Europejska, działając jednomyślnie, z inicjatywy PE i po uzyskaniu jego zgody. Na tej podstawie Rada Europejska w czerwcu 2009 r. podjęła
decyzję o uzupełnieniu składu PE o 18 posłów,
a w ramach tej puli Polsce przypadnie jedno dodatkowe miejsce. Tym samym Polska będzie dysponować 51 miejscami w PE;
• solidarność energetyczna: postulowana przez
Polskę zasada solidarności energetycznej została
włączona do Traktatu i stanowi, że Rada może, na
wniosek Komisji, podjąć decyzję co do środków
właściwych w przypadku wystąpienia poważnych
trudności w dostawie energii.
15. Podsumowanie
Traktat z Lizbony stanowi zwieńczenie długiego
i skomplikowanego procesu reformy ustrojowej i instytucjonalnej Unii Europejskiej i wyznacza kierunek
jej rozwoju. Mimo że zmodyfikowane przez Traktat
lizboński traktaty założycielskie są zawiłe, złożone
i zawierają wiele szczegółów o technicznym charakterze, Unia Europejska, jaka wyłania się z ich zapisów,
96 |
Olga Brzezińska
jest obecnie znacznie bardziej czytelna, przejrzysta
i łatwiejsza do zrozumienia. Dzięki wprowadzonym zmianom, Traktat z Lizbony zapewnienia większą przejrzystość, skuteczność i demokrację w Unii
Europejskiej. Tym samym wpisuje się w cele sprecyzowane na początku procesu reformy UE. Postlizbońska UE jest oparta na zasadach demokracji, rządów
prawa, na poszanowaniu praw podstawowych i kieruje się zasadami subsydiarności, proporcjonalności
i lojalnej współpracy między państwami członkowskimi według przyjętego przez wszystkich katalogu
kompetencji. Zasadnicza zmiana wprowadzona przez
Traktat z Lizbony to przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową, co przyczynia się
do ujednolicenia podstaw prawnych, uproszczenia
katalogu instrumentów prawnych UE oraz precyzyjnego podziału kompetencji między UE a państwa
członkowskie. Unia wkroczyła w nowy etap swojego
rozwoju wyposażona w instrumenty i mechanizmy,
które pozwolą na większą elastyczność działania
(zwiększenie liczby obszarów objętych głosowaniem
większościowym, klauzula pomostowa), bardziej solidarna i spójna (klauzula solidarności, bezpieczeństwo energetyczne). Traktat umacnia legitymację
demokratyczną Unii, zwiększając rolę parlamentów
narodowych i poszerzając kompetencje Parlamentu Europejskiego reprezentującego obywateli UE.
Przyczynia się też do lepszej efektywności systemu
instytucjonalnego, wzmacniając rolę Rady Europejskiej i umacniając dotychczasową tendencję ścisłej
współpracy w ramach trójkąta instytucjonalnego
Rady, Komisji i Parlamentu, a dzięki zmianom w dziedzinie polityki zagranicznej przyczynia się do umocnienia tożsamości politycznej UE i jej roli na arenie
międzynarodowej. Traktat jest wyrazem maksimum
kompromisu, jaki obecnie państwa członkowskie
mogły osiągnąć. Warto również podkreślić, że Traktat z Lizbony jest pierwszym traktatem rewizyjnym,
w którego przygotowaniu Polska uczestniczyła jako
pełnoprawne państwo członkowskie UE, przedstawiając swoje postulaty, negocjując rozwiązania
i wreszcie formułując, wspólnie z innymi członkami Unii, ostateczne regulacje zapisane w Traktacie
lizbońskim.
Zagadnienia kontrolne:
1.
Opisz genezę przygotowania reformy ustrojowej
UE po przyjęciu Traktatu z Nicei.
2. W jaki sposób został przygotowany projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy?
3. Jak przebiegała procedura ratyfikacji Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy?
4. Omów skutki odrzucenia Traktatu konstytucyjnego w referendach we Francji i Holandii.
5. Jak doszło do wznowienia dyskusji nad reformą
UE po okresie refleksji?
6. Jakie główne zmiany wprowadza Traktat z Lizbony w systemie instytucjonalnym i ustrojowym
UE?
7. Jakie są główne różnice między Traktatem z Lizbony a Traktatem konstytucyjnym?
8. Jakie trudności wystąpiły podczas ratyfikacji
Traktatu z Lizbony?
9. Jakie były losy ratyfikacji TL w Irlandii?
10. Które z wprowadzonych zmian mają szczególne
znaczenie dla Polski?
Wybrana bibliografia
K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja
deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004;
J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony.
Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. II,
Warszawa 2010; J. Barcz, M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, wyd. II, Warszawa 2010; J. Barcz,
C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego:
wyzwania dla Polski, Warszawa 2003; Cini, M., Perez-Solorzano Borragan, M. (red.), European Union Poli cs, wyd. III,
Oxford 2009; D. Dinan, Ever Closer Union. An Introduc on
to the European Union, wyd. IV, Basingstoke 2010; Karta
Praw Podstawowych wraz z Wyjaśnieniami, Warszawa
2009; N. Nugent, The Government and Poli cs of the European Union, wyd. VII, Basingstoke 2010; A. Wierzchowska,
System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008.
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
dr Paweł Filipek
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Wprowadzenie
2.1. Państwa członkowskie
W niniejszym rozdziale omówione zostaną podstawowe procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, przy czym rozdział nie obejmuje sposobów
podejmowania decyzji w ramach poszczególnych instytucji UE, tj. ich wewnętrznych procedur, które są
przedmiotem rozdziału 3.
Procesy decyzyjne w Unii Europejskiej to kategoria obejmująca zarówno procesy stanowienia prawa,
jak i procesy stosowania prawa. Do tych pierwszych
(procesów stanowienia prawa) zaliczymy w szczególności procedury ustawodawcze (zwykłą i procedury specjalne), procedury przyjmowania aktów
nieustawodawczych, procedurę zawierania umów
międzynarodowych, procedurę zmiany traktatów założycielskich oraz procedurę przyjęcia traktatów akcesyjnych. Do procesów stosowania prawa, którymi
tu nie będziemy się szczegółowo zajmować, zaliczymy wiążące określanie przez instytucje Unii konsekwencji konkretnych stanów faktycznych zapadające
na podstawie obowiązującego prawa – będą to więc
z jednej strony decyzje o charakterze administracyjnym, a z drugiej – orzeczenia sądów unijnych.
Państwa członkowskie są, w pierwszym rzędzie,
uczestnikami procesów decyzyjnych, w których powstaje i zmienia się prawo pierwotne Unii. Państwa
członkowskie, reprezentowane w tym celu przez swoje rządy, były założycielami Wspólnot Europejskich
i są założycielami Unii Europejskiej. Korzystając ze
swych uprawnień, decydują o kształcie instytucjonalnym Unii, jej celach i kierunkach działania oraz szczegółowych kompetencjach. Formą, w jakiej wyraża się
owa wola państw członkowskich, są traktaty założycielskie, traktaty zmieniające i traktaty akcesyjne.
Państwa, czy precyzyjniej mówiąc – narody zorganizowane w państwa, są bowiem depozytariuszami suwerenności i mają prawo decydować również o tym,
czy przynależne im kompetencje chcą wykonywać w
pełni samodzielnie, czy też część z nich będą wykonywać wspólnie, powierzając (delegując) je organizacji
międzynarodowej, którą powołały do życia.
Poza fundamentalną rolą, jaką państwa członkowskie odgrywają w sferze prawa pierwotnego Unii,
mają one również zarezerwowane dla siebie pole
w obszarze prawa wtórnego. Nie można zapominać,
że jedna z dwóch instytucji prawodawczych Unii –
Rada – jest instytucją składającą się z przedstawicieli
rządów państw członkowskich. Wprawdzie działania,
w tym uchwały Rady przypiszemy wprost Unii, bo to
jest jej instytucja, ale zarazem mając w świadomości
to, że najważniejsze decyzje o stanowiskach Rady wobec konkretnych kwes i zapadają w stolicach państw
członkowskich i podczas negocjacji między nimi.
W kilku sytuacjach wskazanych w TFUE państwo
członkowskie Unii może też, jako członek Rady, uruchomić mechanizm tzw. hamulca bezpieczeństwa
i wstrzymać przyjęcie aktu ustawodawczego (zob.
sekcja 5.5.), a w kilku przypadkach przyjęcie aktu
prawa UE wymaga procedury wyjątkowej – bowiem
zatwierdzenia przez wszystkie państwa członkowskie
(zob. sekcje 5.3. i 7.2.3.).
2. Uczestnicy procesów decyzyjnych
W procesach podejmowania decyzji (uchwał) na
forum Unii Europejskiej uczestniczą podmioty zróżnicowane co do charakteru prawnego i uprawnień.
Obok instytucji i organów Unii uczestnikami procesów decyzyjnych mogą być również państwa członkowskie, z reguły wtedy reprezentowane przez swoje
rządy. Jednakże z uwagi na potrzebę demokratycznej
legitymizacji istnienia i działania Unii, samodzielne
(odrębne od rządowych) uprawnienia posiadają parlamenty narodowe.
98 |
Paweł Filipek
Szczególną rolę państwa członkowskie mogą odgrywać w procesach decyzyjnych z obszaru dawnego
III filaru UE, czyli współpracy sądowej w sprawach
karnych i współpracy policyjnej. Dysponują w nim
bowiem grupowym (min. 1/4 państw) prawem inicjatywy ustawodawczej.
2.2. Instytucje i organy Unii
2.2.1. Instytucje UE
W procesach decyzyjnych Unii uczestniczą przede
wszystkim jej najważniejsze instytucje: Komisja Europejska, Parlament i Rada. Pozycja Komisji jako inicjatora aktów prawnych ma długą tradycję. Pamiętając, iż Komisja Europejska jest głównym inicjatorem
procesu stanowienia prawa w Unii, nie można zapominać, iż także ona ma uprawnienia do stanowienia
aktów prawnych (ale nie aktów ustawodawczych),
korzystając bądź to z podstawy prawnej zawartej
wprost w traktacie, bądź z delegacji uprawnień zawartych w aktach prawnych UE, na podstawie których Komisja będzie mogła wydawać akty o charakterze wykonawczym.
Najważniejsza instytucja polityczna Unii – Rada
Europejska – nie bierze natomiast bezpośredniego
udziału w stanowieniu prawa w Unii Europejskiej. Co
podkreśla traktat: Rada Europejska nie pełni funkcji
prawodawczej. Niemniej nadaje impulsy niezbędne
do jej rozwoju i określa główne kierunki i priorytety
polityczne (art. 15 ust. 1 TUE). Rada Europejska ma
prawo zajmowania stanowiska we wszystkich kwes ach dotyczących funkcjonowania Unii Europejskiej,
a przyjmowane podczas jej spotkań konkluzje i deklaracje, choć prawnie nie są wiążące, mogą stanowić
wytyczne legislacyjne dla instytucji uczestniczących
w procesie przyjmowania aktów legislacyjnych.
Znaczniejszą rolę natomiast Rada Europejska odgrywa w procedurze zmian prawa traktatowego Unii.
Z kolei Rada Unii Europejskiej jest uprawniona do wydawania zarówno aktów ustawodawczych
(w procedurach ustawodawczych), jak i aktów nieustawodawczych (w innych procedurach). Wciąż są
też takie obszary, jak wspólna polityka zagraniczna
i bezpieczeństwa (dawny II filar UE), gdzie Rada UE
i Rada Europejska (także złożona przecież z przedstawicieli państw członkowskich, i to najwyższego
szczebla) są niemal wyłącznymi decydentami.
Ogromną ewolucję na drodze do osiągnięcia
statusu instytucji legislacyjnej przeszedł natomiast
Parlament Europejski. Historycznie najważniejsza
rola prawodawcy Wspólnot Europejskich, a potem
Unii Europejskiej bezdyskusyjnie należała do Rady.
Rada miała niemal wyłączność na stanowienie prawa wtórnego. Parlament tylko w pewnym zakresie
brał udział w procesie stanowienia prawa poprzez
uprawnienia do konsultacji. W niektórych przypadkach zasięgnięcie opinii Parlamentu było wprawdzie
obligatoryjne (obowiązkowe), ale już nie jej treść.
Przy negatywnej opinii PE Rada wciąż mogła uchwalić akt w brzmieniu tylko przez siebie akceptowanym.
Dopiero Jednolity Akt Europejski wprowadził zmiany
rozszerzające i zwiększające udział Parlamentu w stanowieniu prawa, wprowadzając procedurę zgody PE
na akt Rady oraz procedurę współpracy Rady z Parlamentem. Procedura współdecydowania Rady i Parlamentu, czyniąca z Parlamentu instytucję właściwie
równoprawną Radzie w zakresie stanowienia prawa,
została wprowadzona dopiero przez Traktat z Maastricht i zmodyfikowana przez Traktat amsterdamski.
Procedura współdecydowania, z drobnymi korektami, została przez Traktat lizboński uznana za zwykłą
procedurę ustawodawczą, tj. procedurę pierwszą
– procedurę, w której stanowiona jest zdecydowana
większość aktów ustawodawczych UE.
Oprócz wymienionych wyżej trzech instytucji Unii
uczestniczących w procesach stanowienia prawa
unijnego, mogą w nich też brać udział inne instytucje. Trzeba pamiętać o, choć bardzo ograniczonej
tematycznie, inicjatywie prawodawczej Trybunału
Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego
i Europejskiego Banku Inwestycyjnego
2.2.2. Organy konsultacyjne
W procedury podejmowania decyzji mogą być również zaangażowane organy doradcze – Komitet Regionów i Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Z głosem
doradczym występować będzie też niekiedy Europejski Bank Centralny.
2.3. Parlamenty narodowe
Pierwotnie parlamenty narodowe miały bezpośredni
wpływ na działalność Parlamentu Europejskiego, ponieważ członkowie PE mianowani byli właśnie przez
parlamenty narodowe spośród swoich członków.
W owym czasie natomiast kompetencje Parlamentu
były znacznie skromniejsze niż dzisiaj, w szczególności nie można go było uznać za instytucję prawodawczą, a jedynie instytucję o charakterze doradczym.
Wraz z pierwszymi wyborami bezpośrednimi do Parlamentu Europejskiego w 1979 r. związek ten został
przerwany (albo co najmniej znacznie osłabiony, po-
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
nieważ niektórzy członkowie PE pełnili równocześnie
funkcje parlamentarzysty krajowego, tj. startowali
i byli wybierani w obu wyborach).
2.3.1. Uprawnienia do bycia informowanym
W zawieraniem kontekście prac nad Traktatem
z Maastricht, a w szczególności z rozszerzaniem się
współpracy na domeny wcześniej zarezerwowane
dla państw członkowskich, np. III filar Unii – wymiar
sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, dostrzegano
potrzebę znaczniejszego zaangażowania się parlamentów krajowych w działania Unii. Do traktatu dołączono zatem Deklarację w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, w której zalecano rządom państw członkowskich, aby parlamenty „otrzymywały projekty aktów prawnych Komisji
w czasie umożliwiającym zapoznanie się z nimi lub ich
ewentualne rozważenie”. Deklaracja, jako dokument
niewiążący, z czasem została wzmocniona przez przyjęty przy okazji zawierania Traktatu amsterdamskiego Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych
w Unii Europejskiej. Podobny, choć jeszcze znaczniej
rozszerzony Protokół uzgodniono wraz z przyjęciem
Traktatu lizbońskiego. Zgodnie z nim parlamentom
narodowym przekazywane są projekty aktów ustawodawczych, roczne programy prac legislacyjnych,
dokumenty dotyczące planowania legislacyjnego
lub strategii politycznej, a także wszelkie dokumenty konsultacyjne Komisji, w tym zielone i białe księgi
oraz komunikaty.
W ramach procedury akcesyjnej parlamenty narodowe mają również prawo otrzymywać informacje
o wnioskach o członkostwo w Unii Europejskiej.
2.3.2. Mechanizm wczesnego ostrzegania
– procedura żółtej kartki
Przyjęty w Traktacie lizbońskim nowy art. 12 TUE
powierzył parlamentom narodowym m.in. zadanie
czuwania nad poszanowaniem zasady pomocniczości. Bardziej szczegółową regulację znajdziemy
w Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych czytanym łącznie z kolejnym protokołem –
w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Ustanawiają one mechanizm dający parlamentom narodowym realny wpływ na procedurę
legislacyjną, a w szczególności na ochronę kompetencji państw (w tym i paramentów narodowych)
przed nadmierną, nieuzasadnioną ingerencją Unii.
Każdy parlament narodowy może bowiem w terminie 8 tygodni od przekazania projektu aktu ustawodawczego wydać uzasadnioną opinię, w której uzna,
| 99
iż określony projekt aktu prawnego nie jest zgodny
zasadą pomocniczości.
Zasada pomocniczości – art. 5 ust. 3 TUE
w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas
i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego
działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno
na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki
proponowanego działania możliwe jest lepsze ich
osiągnięcie na poziomie Unii.
Każdy parlament narodowy dysponuje tu dwoma
głosami. Jeżeli jest dwuizbowy (np. tak jak w Polsce,
gdzie mamy Sejm i Senat), to każda izba dysponuje
jednym głosem; natomiast w krajach, w którym parlament narodowy jest jednoizbowy – izba korzysta
z obu głosów.
Rozesłany do parlamentów narodowych projekt
aktu może się spotkać z ich negatywną oceną, a gdy
1/3 parlamentów uzna go za niezgodny z zasadą pomocniczości, akt musi zostać poddany dodatkowej
procedurze (co obrazowo określa się jako otrzymanie „żółtej kartki”). Próg ten jest niższy w przypadku
aktów dotyczących dawnego III filaru Unii; wystarczy
wtedy negatywna ocena 1/4 parlamentów narodowych. Otrzymanie żółtej kartki oznacza, iż akt musi
zostać poddany ponownej analizie przez instytucję
akt wnoszącą, tj. z reguły przez Komisję Europejską. Po ponownej analizie instytucja ta (Komisja)
może zmienić projekt lub go wycofać, może jednak
również go podtrzymać, przedstawiając stosowną
argumentację.
Dodatkowe zabezpieczenie zostało wprowadzone w odniesieniu do projektów aktów uchwalanych
w zwykłej procedurze ustawodawczej. Jeżeli opinie o niezgodności takiego projektu aktu z zasadą
pomocniczości przedstawi (zwykła) większość parlamentów narodowych (co z kolei bywa określane jako
otrzymanie „pomarańczowej kartki”), a KE projekt
podtrzyma, to ostateczną decyzję o jego procedowaniu podejmą legislatorzy Unii – Parlament Europejski
i Rada.
2.3.3. Prawo weta
Traktat lizboński wprowadził absolutną nowość
– możliwość zablokowania decyzji przyjmowanej na
forum Unii przez parlamenty narodowe, choć jest to
nowość niezwykle w traktacie rzadko spotykana:
100 |
Paweł Filipek
• Środki dotyczące prawa rodzinnego mające skutki transgraniczne zgodnie z traktatem mogą być
ustanawiane przez Radę w specjalnej procedurze
ustawodawczej (art. 81 ust. 3 TFUE). Niemniej
Komisja Europejska może zaproponować Radzie
przyjęcie decyzji określającej te aspekty prawa
rodzinnego mające skutki transgraniczne, które
mogłyby być przyjmowane w zwykłej procedurze ustawodawczej. Ów wniosek Komisji przekazywany jest także parlamentom narodowym,
z których każdy w ciągu 6 miesięcy może notyfikować swój sprzeciw wobec takiej zmiany procedury ustawodawczej. Sprzeciw któregokolwiek parlamentu zablokuje możliwość dokonania zmiany.
• Parlamenty narodowe zyskały także prawo weta
w przypadku zastosowania uproszczonej procedury zmiany traktatu, tzw. procedury kładki (art.
48 ust. 7 TUE). Sprzeciw parlamentu narodowego
wobec decyzji Rady Europejskiej spowoduje zablokowanie przyjęcia zmiany.
2.3.4. Udział w zmianach traktatu
Parlamenty narodowe uczestniczyły i uczestniczą
w procedurze zmiany traktatów zwykle dopiero w ramach procedury ratyfikowania przez państwa członkowskie traktatu nowelizującego, jak na przykład
w Polsce, gdy w formie ustawy Sejm i Senat upoważniają prezydenta do dokonania ratyfikacji.
Nie jest to obecnie jedyny moment procesu zmieniania traktatów, w których parlamenty narodowe
mogą odgrywać pewną rolę. Traktat lizboński przewidział ich uprawnienia w ogólnej procedurze zmieniania traktatów, mianowicie przedstawiciele parlamentów narodowych mają wchodzić w skład konwentu
rozpatrującego propozycje zmian i przygotowującego zalecenia dla konferencji międzyrządowej. Jak już
wskazano, w procedurze kładki parlamenty narodowe zyskały prawo blokowania zmian traktatowych.
2.4. Organizacje zawodowe, organizacje
pozarządowe, lobbyści
Nie uczestnicząc bezpośrednio w procesach stanowienia prawa, organizacje zawodowe, organizacje
pozarządowe, grupy lobbingowe i inne podobne
podmioty mogą w różny sposób oddziaływać na instytucje unijne w kierunku przyjęcia takich regulacji
i rozwiązań prawnych, za którymi się opowiadają.
Przy Komisji Europejskiej działają różne komitety doradcze i niezależni lobbyści.
3. Procedury zmiany traktatów
założycielskich
Traktaty założycielskie zawierane były w określonych
okolicznościach, właściwych dla czasu ich zawierania
i ówczesnego stanu stosunków międzynarodowych
między państwami. Z czasem okoliczności, co jest
naturalne, się zmieniają, stosunki międzynarodowe się zmieniają, a powołane do życia organizacje
i instytucje należy dostosowywać do rzeczywistości
i nowych potrzeb i oczekiwań. Dlatego traktaty założycielskie określają procedury, według których można je zmieniać. Obecnie do traktatów założycielskich
zaliczymy Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (traktatem założycielskim jest również Traktat ustanawiający Euratom, ale tą wspólnotą nie zajmujemy się w niniejszym opracowaniu). Traktaty mogą być zmieniane na
kilka sposobów:
• w drodze zwykłej procedury zmiany – określonej
w art. 48 ust. 2–5 TUE,
• poprzez uproszczone procedury zmiany – określone w art. 48 ust. 6 i 7 TUE,
• poprzez modyfikacje zawarte w traktatach akcesyjnych – zgodnie z procedurą określoną w art. 49
TUE.
Pamiętać też należy, iż w związku z wprowadzeniem przez TL możliwości wystąpienia państwa
członkowskiego z Unii (art. 50 TUE), także proces
ewentualnego wycofania się państwa nie pozostanie
bez wpływu na zakres stosowania traktatów założycielskich, a może nawet oznaczać potrzebę wprowadzenia zmian do prawa pierwotnego UE.
3.1. Zwykła procedura zmiany
Zwykła procedura zmiany traktatów określona została w ogólnej klauzuli rewizyjnej wprowadzonej przez
Traktat z Maastricht, a zmienionej (rozbudowanej)
przez Traktat Lizboński (art. 48 TUE). Wcześniej klauzule rewizyjne zawierały z osobna trzy traktaty ustanawiające poszczególne Wspólnoty Europejskie.
Propozycja dokonania zmiany w Traktacie o Unii
Europejskiej lub Traktacie o funkcjonowaniu UE
może wyjść od każdego (pojedynczego) państwa
członkowskiego, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej. Przekazują one swoje propozycje
Radzie, a ta przesyła je Radzie Europejskiej i parlamentom narodowym. W kolejnej fazie procedury
znacząca rola przypada Radzie Europejskiej. O tym,
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
czy propozycja w ogóle będzie rozpatrywana decyduje wstępnie właśnie ta Rada (zwykłą większością
głosów) po konsultacji z Parlamentem Europejskim
i Komisją. Jeśli uzna propozycje za warte dalszej uwagi, to przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje
szczególne gremium – tzw. konwent, w skład którego
wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich, przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej, a także przedstawiciele parlamentów narodowych. Gdy proponowane zmiany
traktatu (traktatów) dotyczą zmian instytucjonalnych
w dziedzinie pieniężnej, konsultowany będzie również Europejski Bank Centralny.
Konwent nie jest jeszcze ciałem uchwalającym
zmiany w traktatach. Ta prerogatywa zastrzeżona
jest dla państw członkowskich. Konwent ma zadanie
ograniczone – rozpatrzyć propozycje zmian i sformułować zalecenia dla konferencji przedstawicieli
rządów państw członkowskich. Co ważne, konwent
zalecenia takie ma przyjąć bez głosowania – w drodze konsensusu. Nie w każdym przypadku wszczynania procedury zmiany traktatu będzie potrzeba
zwoływania konwentu. Traktat o Unii Europejskiej
pozwala zrezygnować ze zwoływania konwentu przy
zmianach mniejszej wagi. Wprawdzie w traktacie nie
zostało wskazane wyraźne kryterium, kiedy konwentu zwoływać nie trzeba, mówi on bowiem jedynie
o sytuacji, gdy „zakres proponowanych zmian nie
uzasadnia jego zwołania”. Aby zanadto pochopnie
nie rezygnować ze zwołania konwentu i możliwości
przeprowadzenia debaty nad zmianami traktatowymi
w szerszym gronie niż sami przedstawiciele rządowi
(bo w konwencie uczestniczą też eurodeputowani
i parlamentarzyści krajowi), kompetencja Rady do
podjęcia decyzji (zwykłą większością głosów) o niezwoływaniu konwentu połączona została z koniecznością
uzyskania na to zgody Parlamentu Europejskiego.
Zasadnicze negocjacje między państwami członkowskimi co do wprowadzenia zmian w traktatach
toczyć się będą w ramach konferencji międzyrządowej, tj. zwołanej przez przewodniczącego Rady Europejskiej konferencji przedstawicieli rządów państw
członkowskich. Odbywa się ona na zasadach zbliżonych do każdej konferencji międzynarodowej, z jednym wszakże bardzo istotnym wyjątkiem. Otóż, aby
w ogóle można było myśleć o pozytywnym zakończeniu procesu zmiany traktatu, konferencja musi
osiągnąć konsensus. Bez wspólnego porozumienia
wszystkich państw członkowskich wieńczącego konferencję międzyrządową nie ma praktycznie szans
na przeprowadzenie procesu ratyfikacji zmian. Do
głosu dochodzi tu bowiem zasada jednomyślności
| 101
i wymóg dokonania ratyfikacji zmian traktatowych
przez wszystkie państwa członkowskie Unii wedle
ich własnych procedur ratyfikacyjnych. Każde państwo członkowskie ma więc możliwość zablokowania
procesu zmiany traktatów bądź to w trakcie konferencji międzyrządowej, bądź później – nie ratyfikując
uzgodnionych zmian. Zasada jednomyślności przy
zawieraniu traktatów rewizyjnych powoduje, iż ich
treść jest szeregiem kompromisów między państwami członkowskimi.
O ile zręby procedury zmiany traktatów opierają
się na regułach prawa międzynarodowego, to jednak
procedura ta wykazuje odrębności od typowej procedury zawierania umów międzynarodowych. Przede wszystkim z uwagi na znaczący udział instytucji UE
w tym procesie. Ponadto w praktyce wypracowano
pewne reguły odrębne od klasycznego prawa międzynarodowego, przykładowo – państwa członkowskie powstrzymują się od składania jednostronnych
zastrzeżeń do traktatów rewizyjnych, mimo że traktaty wprost ich nie zakazują. Rolę modyfikacji postanowień traktowych przejęły protokoły dołączane do
traktatów.
Traktat o UE przewiduje, iż jeżeli po upływie
dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego
został on ratyfikowany przez 4/5 państw członkowskich, ale jedno lub kilka państw napotkało trudności w procesie ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do
Rady Europejskiej w celu przedyskutowania i rozważenia możliwych działań.
3.2. Uproszczone procedury zmian
W niektórych sytuacjach Traktat o Unii Europejskiej
przewiduje możliwość dokonania zmiany traktatów bez przeprowadzania pełnej procedury zmiany,
w szczególności bez konieczności zwoływania konwentu oraz organizowania konferencji międzyrządowej.
3.2.1. Zmiany w części trzeciej TFUE
Pierwsza z uproszczonych procedur dotyczy wprowadzania zmian w części trzeciej TFUE, tj. części dotyczącej wewnętrznych polityk i działań Unii. Obejmuje ona
faktycznie przeważający obszar działania UE. Zgodnie
z Traktatem zmiany wprowadzanie z zastosowaniem
procedury uproszczonej nie mogą jednak zwiększać
kompetencji Unii (art. 48 ust. 6 TUE), co zdecydowania ogranicza zakres jest możliwego użycia.
W tej procedurze każde państwo członkowskie,
Parlament lub Komisja mogą przedłożyć Radzie Europejskiej propozycje zmian. Przed podjęciem decyzji
102 |
Paweł Filipek
Zwykła procedura zmiany traktatów
Rada Europejska musi się skonsultować z Parlamentem i Komisją (a także z Europejskim Bankiem Centralnym, jeżeli proponowane zmiany dotyczą zmian
instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej). Decyzję
o zmianach Rada Europejska musi przyjąć jednomyślnie, każde z państw członkowskich ma więc tu
możliwość zablokowania niepożądanych przez siebie
nowelizacji. Aby zmiany przyjęte w ten sposób weszły w życie, konieczne jest zatwierdzenie ich przez
wszystkie państwa członkowskie.
Procedura ta dla swej skuteczności wymaga więc
przeprowadzania także fazy prawnomiędzynarodowej – zatwierdzenia decyzji Rady Europejskiej. Traktat stawia przy tym niższy próg, ponieważ wymaga
zatwierdzenia decyzji, a nie jej ratyfikowania (jak
w przypadku procedury ogólnej). Niemniej to, czy
decyzja Rady Europejskiej o zmianie TFUE będzie
faktycznie zatwierdzona, czy ratyfikowana, będzie
ostatecznie zależało od regulacji każdego państwa
członkowskiego. Dla przykładu, w Polsce ratyfikacji
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
| 103
dokonuje prezydent (głowa państwa) w ważniejszych
przypadkach po uzyskaniu zgody Parlamentu (tzw.
potocznie „duża ratyfikacja”). Zatwierdzenia zaś dokonuje Rada Ministrów.
art. 312 ust. 2 TFUE, art. 333 ust. 1 TFUE – w dwu
pierwszych przypadkach decyduje samodzielnie
Rada Europejska, w ostatnim Rada UE – a właściwie
rada wzmocnionej współpracy).
3.2.2. Procedura kładki
3.3. Procedura akcesyjna
Drugą z uproszczonych procedur zmiany jest tzw.
procedura kładki (art. 48 ust. 7 TFUE), która możne
zostać użyta w dwu przypadkach:
• zmianie trybu głosowania w Radzie w określonej
dziedzinie z jednomyślności na większość kwalifikowaną (wyłączone wyraźnie spod takiej możliwości zostały sprawy wojskowe i obronne),
• zmianie w określonym obszarze (podstawie prawnej) procedury uchwalenia aktu ustawodawczego
przyjmowanego przez Radę ze specjalnej procedury ustawodawczej na procedurę zwykłą.
Procedura ta jest wyjątkowa, bowiem instytucją
zarówno inicjującą, jak uchwalającą zmianę jest Rada
Europejska, natomiast zielone światło na zmianę muszą dać wszystkie parlamenty narodowe oraz Parlament Europejski. Po raz pierwszy zmiana traktatu założycielskiego zależy bezpośrednio od parlamentów
narodowych. W tej procedurze każdy parlament ma
pół roku od przekazaniu mu projektu Rady Europejskiej na wyrażenie swojego sprzeciwu wobec zmiany.
Sprzeciw któregokolwiek parlamentu zamyka Radzie
Europejskiej możliwość uchwalenia zmiany.
Dla porządku warto jednak wskazać, iż w kilku
przypadkach traktat przewidział możliwość przejścia
ze specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą
procedurę ustawodawczą w jeszcze bardziej uproszczonym trybie, tj. w szczególności bez angażowania
parlamentów narodowych i jedynie przy konsultacji
PE. W tych przypadkach stanowi Rada UE; przykładowo jest tak:
• w niektórych sprawach z zakresu polityki społecznej (art. 153 ust. 2 TFUE in fine),
• w niektórych sprawach z zakresu ochrony środowiska naturalnego (art. 192 ust. 2 TFUE in fine),
• w ramach wzmocnionej współpracy (art. 333 ust.
2 TFUE – decyzję podejmuje rada wzmocnionej
współpracy, tj. Rada, w której uczestniczyć mogą
wszyscy jej członkowie, ale w głosowaniu biorą
udział tylko reprezentujący państwa uczestniczące we wzmocnionej współpracy).
Zresztą procedura kładki może dotyczyć przejścia
nie tylko ze specjalnej do zwykłej procedury ustawodawczej, ale także rezygnacji z procedury jednomyślności w Radzie na rzecz podejmowania decyzji
większością kwalifikowaną (zob. art. 31 ust. 3 TUE,
Traktat o UE zawiera jednolitą procedurę przystąpienia do Unii (art. 49 TUE), uprzednio procedury
te określały z osobna traktaty założycielskie trzech
Wspólnot Europejskich. Procedura akcesyjna zaczyna się wraz ze złożeniem przez państwo kandydujące
wniosku o członkostwo w Unii do Rady – na ręce jej
przewodniczącego (Polska taki wniosek do Rady złożyła 8 kwietnia 1994 r.). O wniosku informowane są
Parlament Europejski i parlamenty narodowe, a Rada
zwraca się do Komisji o wstępną opinię dotyczącą
kandydatury. Po otrzymaniu opinii podejmowane
są decyzje o przyznaniu państwu statusu kandydata
i rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych.
W trakcie negocjacji dokonuje się przeglądu prawa (screening) państwa kandydującego pod kątem
zgodności z prawem UE. Ustala się, w jakich dziedzinach prawo krajowe kandydata już odpowiada standardom unijnym; w jakich dziedzinach wprawdzie
jeszcze nie odpowiada, ale kandydat zobowiąże się,
iż będzie odpowiadało przed akcesją; w jakich dziedzinach prawdopodobnie potrzebne będą okresy
przejściowe. W szczegółowych negocjacjach, które
następują po przeglądzie prawa, ustala się warunki
członkostwa państwa w Unii (w tym wspomniane
okresy przejściowe) oraz przygotowuje tekst przyszłego traktatu akcesyjnego.
Po zakończeniu etapu negocjacji następuje finalizowanie akcesji. Końcową opinię o zdolności państwa kandydującego do członkostwa wydaje Komisja
Europejska (w przypadku Polski – opinia z 19 lutego
2003 r.), projekt traktatu akcesyjnego musi zaakceptować (bezwzględną większością – tu: większością
głosów wszystkich członków, tj. pełnego składu) Parlament Europejski (w przypadku Polski – uchwała
PE z 9 kwietnia 2003 r.). Ostateczną decyzję o akcesji podejmuje jednomyślnie Rada (w odniesieniu do
Polski – 14 kwietnia 2003 r.). Następnie zaczyna się
procedura prawnomiędzynarodowa – traktat akcesyjny zostaje podpisany przez państwo przystępujące
i dotychczasowych członków Unii (w przypadku Polski miało to miejsce w Atenach 16 kwietnia 2003 r.),
a później musi zostać ratyfikowany przez wszystkie
te państwa (członkowskie i przystępujące).
104 |
Paweł Filipek
Traktat akcesyjny z 2003 r. (źródło: Unia Europejska)
Uroczystość podpisania traktatu akcesyjnego z 2003 r., Ateny 16 kwietnia 2003 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej)
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
4. Inicjatywa legislacyjna
4.1. Inicjatywa bezpośrednia
Artykuł 17 ust. 2 TUE
O ile Traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek
Komisji. Pozostałe akty są przyjmowane na wniosek
Komisji, jeżeli Traktaty tak stanowią.
Kompetencję inicjowania procesu legislacyjnego
w Unii Europejskiej ma przede wszystkim Komisja
Europejska. Od czasu wejścia w życie Traktatu lizbońskiego zasada inicjatywy KE w zakresie stanowienia
aktów ustawodawczych jest zasadą traktatową, tzn.
została wyraźnie zapisana w traktacie (art. 17 ust. 2
TUE). Wcześniej, mimo braku takiego postanowienia, rekonstruowano ją na podstawie poszczególnych
przepisów traktatowych powierzających Komisji zadanie wnoszenia projektów aktów prawnych, a niemal wyłączną inicjatywę legislacyjną KE uznawano za
istotną cechę wspólnotowej (ponadnarodowej) metody stanowienia prawa.
Zielone i białe księgi KE
Nie zawsze sposób i treść regulacji pewnego obszaru działania UE jest tak sprecyzowana, , by Komisja
Europejska mogła od razu sformułować projekt aktu
ustawodawczego. Niekiedy inicjatywa taka poprzedzona jest wieloletnimi pracami badawczymi i dyskusjami. W procesie tym szczególne znaczenie mają
zielone księgi publikowane przez KE. Przedstawiają
one zarys problematyki określonego obszaru, z reguły
dość wąskiego i są formą zaproszenia do publicznej
debaty co do najbardziej właściwych środków działania. Z kolei w wyniku takiej debaty i wyciągniętych
z niej wniosków mogą zostać opublikowane – w białej
księdze – bardziej szczegółowe rozwiązania legislacyjne.
Jedynie w nielicznych przypadkach kompetencję
wnoszenia projektów aktów ustawodawczych mają
inne podmioty. Natomiast w przypadku inicjowania
innych niż ustawodawcze aktów prawnych traktat
Komisji już szczególnie nie wyróżnia. W tym zakresie
inicjatywa może należeć także do innych podmiotów.
Inicjatywę bezpośrednią oprócz Komisji Europejskiej,
mają zatem:
| 105
• Parlament Europejski – jedynie w wąskim zakresie sytuacji immanentnie związanych z działalnością samego Parlamentu. Inicjatywa ta rozciąga
się na:
- jednolitą ordynację wyborczą, według której
w państwach członkowskich mają odbywać
się wybory do Parlamentu Europejskiego (art.
223 ust. 1 TFUE),
- status i ogólne warunki pełnienia funkcji przez
posłów do PE (eurodeputowanych) oraz Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art.
223 ust. 3 i 228 ust. 4 TFUE),
- wykonywanie uprawnień śledczych przez Parlament (dotyczy funkcjonowania tymczasowych komisji śledczych, art. 226 TFUE).
• Państwa członkowskie UE – mają tę kompetencję w obszarach dawnego III filaru UE, tj. w obszarze współpracy sądowej w sprawach karnych,
obszarze współpracy policyjnej, a także współpracy administracyjnej w tych obszarach (art. 76
TFUE). Kompetencję tę zresztą państwa dzielą
z Komisją Europejską, nie jest to więc kompetencja wyłączna państw. Traktat lizboński ograniczył
możliwość występowania państw z inicjatywą
w tym obszarze. Przed wejściem w życie TL każde
państwo członkowskie mogło wnieść projekt aktu
prawnego, działając indywidualnie, od 1 grudnia
2009 r. kompetencję tę mogą wykonywać dopiero
państwa członkowskie w liczbie 1/4 wszystkich
członków Unii (obecnie to minimum 7 państw).
Warto zaznaczyć, iż inicjatywa państw dotyczy tu
zarówno aktów ustawodawczych, jak i aktów nieustawodawczych (przyjęcie środków dotyczących
współpracy administracyjnej – art. 74 TFUE).
• Trybunał Sprawiedliwości – ma inicjatywę (dzieloną z Komisją) wnioskowania o utworzenie sądów wyspecjalizowanych, a także wnioskowania
o zmianę Statutu Trybunału (mającego status załącznika do traktatów założycielskich: TUE, TFUE,
Traktatu ustanawiającego Euratom) (art. 257 i 281
TFUE).
• Europejski Bank Centralny – ma inicjatywę (dzieloną z Komisją) wnioskowania o zmianę Statutu
Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (art. 129 ust. 3 i 4
TFUE), a także inicjatywę w zakresie przyjmowania niektórych przepisów przewidzianych w tym
Statucie.
• Europejski Bank Inwestycyjny – ma inicjatywę
(dzieloną z Komisją) wnioskowania o zmianę swojego Statutu (art. 308 TFUE).
106 |
Paweł Filipek
4.2. Inicjatywa pośrednia
Pojęcie inicjatywy pośredniej oznacza, iż uprawniony podmiot ma prawo żądać od Komisji Europejskiej
przedłożenia odpowiednich propozycji i w ten sposób uruchomienia procedury stanowienia prawa.
Pośrednią inicjatywą legislacyjną obdarzone zostały Parlament Europejski i Rada UE (art. 225 i 241
TFUE). Trzeba jednak podkreślić, iż żądanie takie nie
ustanawia bezwzględnego obowiązku wystąpienia
z inicjatywą, a tym bardziej z inicjatywą po myśli żądającego. Komisja może bowiem dojść do wniosku,
że regulacja w proponowanej sferze wcale nie jest
potrzebna lub że, owszem, jest potrzebna, ale o innej
treści niż ta, o jakiej myślała instytucja występująca
do Komisji. Jednak odmawiając wystąpienia z inicjatywą, Komisja ma obowiązek powiadomić o tym
instytucję, która się do niej zwróciła, oraz podać odpowiednie uzasadnienie swego stanowiska. Wymóg
ten ogranicza możliwość arbitralnego odrzucenia
przez Komisję żądania Rady lub Parlamentu.
Traktat lizboński w szczególny sposób rozciągnął
pośrednią inicjatywę legislacyjną także na obywateli Unii przez ustanowienie inicjatywy obywatelskiej
(art. 11 TUE i art. 24 TFUE). Otóż grupa obywateli,
w liczbie nie mniejszej niż milion i reprezentująca
znaczną część państw członkowskich, może się zwrócić do Komisji o wystąpienie z inicjatywą – wnioskiem
o wydanie konkretnego aktu prawnego. Stosowne
rozporządzenie ustalające szczegółowe warunki korzystania z inicjatywy obywatelskiej zostało uchwalone w pierwszym czytaniu przez PE i RUE i podpisane
16 lutego 2011 r., a obecnie oczekuje na publikację
w Dzienniku Urzędowym UE. Po rocznym vaca o legis zacznie być stosowane od wiosny 2012 r.
5. Procedury ustawodawcze
5.1. Procedura zwykła a procedury specjalne
Procedury ustawodawcze służą przyjmowaniu aktów
ustawodawczych (rozporządzeń, dyrektyw, decyzji),
które stanowią kategorię najważniejszych aktów
prawa wtórnego (pochodnego) Unii Europejskiej.
Akty te służą określaniu „istotnych elementów danej
dziedziny”, innymi słowy – w każdej dziedzinie prawa
i polityki Unii Europejskiej najważniejsze sprawy zarezerwowane są do regulacji przez akty ustawodawcze.
Akty ustawodawcze są w Unii przyjmowane przez Parlament Europejski lub/i Radę w dwóch odmiennych
typach procedur: zwykłej procedurze ustawodawczej
i specjalnych procedurach ustawodawczych.
W zwykłej procedurze ustawodawczej akt jest
uchwalany przez Parlament Europejski i Radę Unii
Europejskiej. W procedurze tej możemy uznać
wpływ obu instytucji za zbilansowany, zrównoważony, bowiem obie instytucje mają w równym stopniu
możliwość wpływu na treść prawa i uchwalenie aktu.
Bez akceptacji któregokolwiek z nich akt nie zostanie
przyjęty. Obie instytucje więc są równorzędnymi legislatorami Unii Europejskiej.
Z kolei w procedurze specjalnej akt jest uchwalany przez Radę z udziałem Parlamentu albo przez
Parlament z udziałem Rady. W odróżnieniu od procedury zwykłej, w której akt uchwalany jest przez dwie
instytucje, w procedurze specjalnej akt uchwalany
jest tylko przez jedną, za to przy udziale tej drugiej.
Udział może polegać na konsultacji względnie udzieleniu zgody na przyjęcie aktu.
5.2. Zwykła procedura ustawodawcza
Zwykła procedura ustawodawcza (art. 294 TFUE) jest
najważniejszą metodą stanowienia prawa wtórnego
Unii. Stosowana jest jako procedura domyślna (stąd
„zwykła”), stosuje się ją, jeżeli traktat wyraźnie nie
stanowi inaczej. W istocie rzeczy zwykła procedura
ustawodawcza jest jedynie skorygowaną przez TL
procedurą współdecydowania, którą po raz pierwszy wprowadził Traktat z Maastricht dla 15 obszarów
działalności WE. Zakres stosowania procedury współdecydowania był rozszerzany kolejno przez traktaty – amsterdamski i nicejski. W latach 1999–2009
łącznie 850 aktów uchwalono w ramach procedury
współdecydowania. Teraz kolejny krok uczynił na tej
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
drodze Traktat lizboński. Ocenia się, że obecnie procedura ta obejmuje ok. 90–95% ustawodawstwa Unii
Europejskiej.
Traktat lizboński a zakres procedury zwykłej
(dawnej procedury współdecydowania)
Traktat istotnie rozszerza zakres zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej– niemal
dwukrotnie – z 44 obszarów działania (podstaw
prawnych) po Traktacie nicejskim do 85 obszarów na mocy Traktatu lizbońskiego. W obszar jej
stosowania Traktat lizboński wprowadził kolejne dziedziny, w tym niektóre obszary wspólnej
polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa
a także wspólnej polityki handlowej, fundusze
strukturalne, politykę azylową, imigracyjną i wizową, oraz dziedziny objęte wcześniej III filarem
Unii – współpracę sądową w sprawach karnych
i współpracę policyjną. W większości z tych
dziedzin Parlament Europejski miał wcześniej jedynie prawo do konsultacji. Zwykłej procedurze
ustawodawczej poddano teraz i obszary, w których PE wcześniej w ogóle nie uczestniczył, np.
wspólna polityka handlowa. Są też obszary nowo
utworzone przez TL, którym przypisano od razu
procedurę zwykłą – np. inicjatywa obywatelska,
własność intelektualna, sport czy polityka energetyczna.
Zwykła procedura ustawodawcza jest procedurą
skomplikowaną – cechuje ją wieloetapowość i zaangażowanie wielu instytucji UE, zwłaszcza Komisji,
Rady i Parlamentu. W szczególny sposób mogą w niej
także uczestniczyć parlamenty narodowe państw
członkowskich (zob. wyżej punkt 2.3.2 i 2.3.3.).
W trakcie trzech czytań projektu oraz w trakcie trwania procedury pojednawczej projekt wniesiony przez
Komisję może ulegać daleko idącym zmianom wprowadzanym zarówno przez Parlament Europejski, jak
i Radę. Niemniej zwykła procedura ustawodawcza
może się zakończyć na każdym z trzech czytań, jeżeli
obie instytucje legislacyjne osiągną pełne porozumienie co do treści aktu.
5.2.1. Pierwsze czytanie
Projekt aktu ustawodawczego przedłożony zostaje
równocześnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE. W Parlamencie wniosek decyzją przewodniczącego PE zostaje skierowany do odpowiedniej komisji parlamentarnej – w zależności od przedmiotu
regulacji. W ramach komisji parlamentarnej za kiero-
| 107
wanie przebiegiem prac nad projektem odpowiada
powoływany przez nią sprawozdawca. W pracach
komisji mogą uczestniczyć eksperci, którzy pomogą
jej w ocenie projektu. Komisje parlamentarne mogą
też zlecać badania i oceny skutków proponowanych
regulacji.
Z racji swej roli sprawozdawca jako pierwsza osoba może proponować poprawki do tekstu wniesionego do Parlamentu, on też przygotowuje dla komisji
sprawozdanie, które po uchwaleniu jest stanowiskiem komisji przekazywanym pod obrady plenarne
PE, podczas których następuje pierwsze czytanie projektu aktu.
Parlament w pierwszym czytaniu zwykłą większością głosów uchwala swoje stanowisko wobec
projektu, w którym akceptuje projekt bez wnoszenia
zmian albo proponuje swoje poprawki.
Sprawa odrzucenia wniosku przez PE w pierwszym czytaniu
To, czy Parlament Europejski w pierwszym czytaniu może całkowicie odrzucić projekt, nie
proponując doń poprawek, budzi wątpliwości.
Traktat nie reguluje tej kwestii, tzn. ani wyraźnie
nie zakazuje, ani wyraźnie nie przewiduje takiej
możliwości – w przeciwieństwie do odrzucenia
projektu w drugim czytaniu, które zostało wyraźnie przez TFUE dopuszczone. Skoro traktat
nie przewiduje odrzucenia wniosku w pierwszym czytaniu, konsekwentnie należy uznać, iż
Parlament takiej kompetencji nie ma. Jednakże PE w praktyce nie uznaje tego ograniczenia
swoich prerogatyw i w kadencji 2004–2009 odrzucił szereg wniosków Komisji Europejskiej już
w pierwszym czytaniu. Zgodnie ze swym regulaminem PE przed formalnym odrzuceniem wniosku KE w rezolucji ustawodawczej zwraca się do
KE o wycofanie wniosku legislacyjnego (art. 56).
W myśl bowiem traktatu Komisja może postanowić o wycofaniu albo zmianie swojego wniosku
w każdej chwili podczas pierwszego czytania, aż
do momentu, kiedy zacznie działać Rada (art.
293 ust. 2 TFUE).
Po przyjęciu wniosku lub zaproponowaniu poprawek przez PE z kolei Rada musi odnieść się do stanowiska Parlamentu albo go większością kwalifikowaną przyjmując, albo odrzucając:
• jeżeli Rada zatwierdzi stanowisko Parlamentu,
projektowany akt zostaje przyjęty w brzmieniu,
które odpowiada stanowisku Parlamentu Europejskiego, i procedura ustawodawcza na tym się
kończy,
108 |
Paweł Filipek
• jeżeli Rada nie zatwierdzi stanowiska Parlamentu, to przyjmuje własne stanowisko w pierwszym
czytaniu i przekazuje je Parlamentowi wraz z uzasadnieniem, dlaczego zdecydowała się na takie
posunięcie. Stanowisko Rady przekazywane jest
również Komisji Europejskiej, która powinna się
do niego ustosunkować.
Warto zaznaczyć, iż na etapie pierwszego czytania
projektu ustawodawczego ani Parlament Europejski,
ani Rada nie są ograniczone żadnymi terminami,
w których miałyby się zmieścić. Tego komfortu instytucje legislacyjne nie mają w kolejnych stadiach
procedury.
Pierwotna wersja procedury współdecydowania
(Traktat z Maastricht) nie przewidywała, że procedura ta może zostać zakończona uchwaleniem aktu już
w pierwszym czytaniu. Stosowną zmianę wprowadził
Obrady komisji PE (źródło: Parlament Europejski)
Traktat amsterdamski i od tego momentu z możliwości tej Parlament i Rada bardzo często korzystały.
Z czasem w istocie rzeczy procedura współdecydowania najczęściej kończyła się już w pierwszym czytaniu
– w kadencji PE w latach 2004–2009 był to wysoki
odsetek 72% (327 przypadków). Można się spodziewać, że i dzisiaj zwykła procedura ustawodawcza będzie w większości przypadków kończyła się na pierwszym czytaniu.
5.2.2. Drugie czytanie
W drugim czytaniu obowiązują już ograniczenia czasowe. Powinno się ono zamknąć w okresie trzech
miesięcy, ewentualnie może zostać przedłużone
o dodatkowy miesiąc – dla każdej z dwóch instytucji
prawodawczych.
Wspólne stanowisko Rady, jako zmieniony projekt
aktu, trafia w Parlamencie Europejskim z reguły do
tej samej komisji parlamentarnej, która zajmowała
się projektem w pierwszym czytaniu. Zazwyczaj ten
sam sprawozdawca, co poprzednio, przygotowuje
kolejne sprawozdanie dla komisji, a ta uchwala swoje stanowisko na obrady plenarne PE. Rozpatrzenie
przez Parlament projektu aktu w wersji Rady może
dać na tym etapie następujące rezultaty:
• jeżeli Parlament zatwierdzi stanowisko Rady
zwykłą większością głosów albo w ogóle się nie
wypowie, wtedy dany akt uważa się za przyjęty
w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady;
• jeżeli z kolei Parlament odrzuci stanowisko Rady
(bezwzględną większością – większością głosów
pełnego składu PE, czyli obecnie min. 369 głosów
na 736 możliwych), to proponowany akt uważa
się za nieprzyjęty, a procedura zostaje zamknięta;
• jeżeli natomiast Parlament zaproponuje (również
większością głosów pełnego składu) poprawki do
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
stanowiska Rady, wtedy ów zmieniony tekst przekazywany jest ponownie Radzie i Komisji. Komisja
powinna się ustosunkować i do tej kolejnej wersji
aktu.
W tym ostatnim przypadku (uchwalenia przez
PE poprawek do stanowiska Rady) teraz to Rada ma
zasadniczo trzy miesiące na odniesienie się do poprawek Parlamentu. Rada może przyjąć wszystkie
poprawki, przyjąć część, a część odrzucić, względnie odrzucić wszystkie proponowane zmiany. Co do
zasady, Rada podejmuje taką uchwałę większością
kwalifikowaną, niemniej jednomyślności wymaga
przyjęcie tych poprawek PE, które negatywnie zaopiniowała Komisja.
• Jeżeli Rada przyjmie wszystkie poprawki PE, to
dany akt uważa się za przyjęty, a procedura zostaje zamknięta;
• jeżeli natomiast Rada nie przyjmie wszystkich
poprawek PE (tj. odrzuci wszystkie lub ich część),
to powoduje to swoisty impas, który może zostać
przełamany w procedurze pojednawczej (koncyliacyjnej).
5.2.3. Procedura pojednawcza
Postępowanie pojednawcze polega na bezpośrednich negocjacjach między Parlamentem i Radą, a odbywa się w ramach komitetu pojednawczego, który
jest powoływany przez przewodniczącego Rady UE
w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu
Europejskiego. Komitet powoływany jest w ciągu
sześciu tygodni (względnie ośmiu tygodni – jeżeli
ustalono przedłużenie terminu), w składzie – w równej liczbie – członków Rady (lub ich przedstawicieli)
i eurodeputowanych. Od 1 stycznia 2007 r. (akcesja
Bułgarii i Rumunii do UE) komitet liczy 54 członków
(27 przedstawicieli państw + 27 członków PE). Zadaniem komitetu pojednawczego jest doprowadzenie
stron do porozumienia i wypracowanie wspólnego
projektu aktu ustawodawczego, na co komitet ma
sześć tygodni, z możliwością wydłużenia terminu
o kolejne dwa tygodnie. Podstawą prac są naturalnie
stanowiska Parlamentu Europejskiego i Rady przyjęte w drugim czytaniu.
Rolę mediatora w tym procesie ma odgrywać Komisja Europejska, która uczestniczy w pracach komitetu pojednawczego, a traktatowo została zobowiązana do podejmowania inicjatyw na rzecz zbliżenia
stanowisk Parlamentu i Rady. Ewentualne osiągnięte
porozumienie musi zostać zaakceptowane zarówno przez członków komitetu reprezentujących Radę
(większością kwalifikowaną), jak i Parlament Euro-
| 109
pejski (większością głosów). Komitet pojednawczy
ma sześć tygodni (z możliwością wydłużenia terminu
o dwa tygodnie z inicjatywy PE lub RUE) na wypracowanie wspólnego projektu. Jeżeli mimo wysiłków
stron zaangażowanych w proces koncyliacyjny komitet nie osiągnie porozumienia i nie zatwierdzi wspólnego projektu, procedura zostaje zakończona, a akt
uważa się za nieprzyjęty.
5.2.4. Trzecie czytanie
Do trzeciego czytania dochodzi tylko wtedy, gdy komitet pojednawczy Parlamentu i Rady zdołał wypracować wspólny projekt. Wspólny projekt musi zostać
potwierdzony przez pełny skład PE i RUE, co daje
ostatnią szansę na przyjęcie aktu. Parlament (zwykłą
większością głosów) i Rada (większością kwalifikowaną) głosują osobno nad wspólnym projektem. Nie
mogą w tym stadium wprowadzać do niego żadnych
poprawek. Na przyjęcie projektu mają sześć tygodni
(z możliwością przedłużenia o dwa kolejne) od przyjęcia wspólnego projektu przez komitet. Jeżeli tego
nie uczynią, projekt ostatecznie upada i procedura
zostaje zakończona.
5.3. Specjalne procedury ustawodawcze
W przypadkach zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej akt jest uchwalany przez Radę
z udziałem Parlamentu albo przez Parlament
z udziałem Rady. Stosowanie tych procedur jest sytuacją szczególną, co zresztą podkreśla sama nazwa:
„procedura specjalna”. Odmiennie niż w przypadku procedury zwykłej, która jest opisana jednolicie
w konkretnym artykule TFUE (art. 294), procedury
specjalne są rozproszone po traktacie i określane
w tych postanowieniach, które jednocześnie ustanawiają kompetencję do wydania aktu ustawodawczego w procedurze specjalnej.
Procedura specjalna ma zastosowanie w przypadkach szczególnych, gdy wyraźnie stanowi o tym traktat. Traktat o funkcjonowaniu UE przewiduje zastosowanie procedury specjalnej w ponad 30 artykułach.
Akt ustawodawczy jest uchwalany albo przez Radę,
albo Parlament Europejski, a ta druga instytucja (odpowiednio PE lub RUE) nie jest tu traktowana jako
równoprawny legislator – akt jest bowiem przyjmowany jedynie przy jej ograniczonym udziale. Udział
może polegać bądź na konsultacji aktu – stanowisko
instytucji nie jest wtedy wiążące, w szczególności jej
sprzeciw wobec aktu nie stanowi przeszkody do jego
uchwalenia, bądź wyrażeniu zgody na akt – sprzeciw
110 |
Zwykła procedura ustawodawcza
Paweł Filipek
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
instytucji zablokuje możliwość przyjęcia aktu (swoiste prawo weta), natomiast instytucja sama nie ma
wpływu na treść aktu, może go tylko przyjąć lub odrzucić w zaproponowanej wersji. Specjalna procedura ustawodawcza, co do zasady, zajmuje w traktatach
miejsce wcześniej znanych procedur konsultacji,
współpracy i zgody.
Analizując przepisy traktatu stanowiące o zastosowaniu specjalnej procedury ustawodawczej, łatwo jest zauważyć, iż jest ona daleko prostsza, mniej
skomplikowana niż procedura zwykła. Jest to w dużym stopniu konsekwencją rezygnacji z parytetu między PE i RUE i przyznania w tej procedurze prymatu
jednemu z legislatorów Unii i ograniczenia roli tego
drugiego.
Można również zauważyć, iż wśród wariantów
procedury specjalnej zdecydowanie dominuje ten
z Radą jako instytucją ustawodawczą. Stosunkowo
rzadko mamy do czynienia z sytuacją przeciwną, gdy
to Parlament jest ustawodawcą, a Rada mu jedynie
„pomaga” w przyjęciu aktu (zob. 223.2, 226, 228.4
TFUE), wtedy zresztą udział Rady przyjmuje formę
zgody.
W kilku przypadkach traktat, wskazując specjalną procedurę ustawodawczą jako tryb przyjęcia
aktu, wprowadza równocześnie dodatkowy wymóg
warunkujący wejście w życie aktu, a mianowicie konieczność jego zatwierdzenia przez wszystkie państwa członkowskie. Przypadki takie dotyczą:
• uzupełnienia praw przysługujących obywatelom
Unii (art. 25 TFUE),
• uchwalenia przepisów o jednolitej procedurze
wyborczej do Parlamentu Europejskiego (art. 223
ust. 1 TFUE),
• przyznanie Trybunałowi Sprawiedliwości UE
jurysdykcji w zakresie sporów dotyczących euro-
| 111
pejskich tytułów prawnych w dziedzinie własności intelektualnej (art. 262 TFUE).
Zresztą podobnej procedury (tj. zatwierdzenia
przez państwa członkowskie) będzie wymagać także
zawarcie umowy o akcesji Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (zob. sekcja 7.2.3.).
Przykłady zastosowania specjalnej procedury
ustawodawczej:
• zwalczanie wszelkiej dyskryminacji (w szczególności ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie
etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek, orientację seksualną) – podjęcie środka prawnego wymaga jednomyślnej decyzji Rady
UE po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego,
• warunki wykonywania przez obywateli Unii
praw wyborczych (elekcyjnych) do Parlamentu
Europejskiego i w wyborach lokalnych – uchwalenie warunków wymaga jednomyślnej decyzji Rady
po konsultacji z Parlamentem,
• jednolita procedura wyborcza w wyborach do
Parlamentu Europejskiego – uchwala Rada (jednomyślnie) po uzyskaniu zgody Parlamentu,
• status i ogólne warunki pełnienia funkcji euro
deputowanego (członka PE) – uchwala Parlament
Europejski po uzyskaniu zgody Rady (potrzebna
jest także opinia Komisji Europejskiej)
5.4. Podpisanie i publikacja aktu
Akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą są podpisywane przez przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego Rady. Od lutego 2004 r. przewodniczący
Parlamentu i Rady uchwalone teksty aktów prawodawczych podpisują
wspólnie, w czasie sesji plenarnych
PE w Strasburgu. Z kolei akt przyjęty
w specjalnej procedurze ustawodawczej podpisywany jest jedynie
przez przewodniczącego instytucji,
która go przyjęła (Rady albo Parlamentu).
Następnie uchwalone i podpisane akty ustawodawcze podlegają
publikacji w Dzienniku Urzędowym
Wspólne podpisywanie aktów przez
przewodniczących PE i RUE (źródło:
Parlament Europejski)
112 |
Paweł Filipek
Unii Europejskiej. Ich data wejścia w życie może być
określona w samym akcie. Jeśli tego nie ma, to akt
wchodzi w życie dwudziestego dnia po publikacji.
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
jest oficjalnym biuletynem publikacyjnym UE. Ukazuje się we wszystkich oficjalnych językach państw
członkowskich (z ograniczeniami w przypadku języka
maltańskiego), a wydawany jest każdego dnia roboczego, niekiedy nawet kilka numerów dziennie. Składa się z dwóch podstawowych serii:
- seria L – legislacja: obejmuje akty ustawodawcze i akty niemające charakteru ustawodawczego,
w tym akty delegowane i wykonawcze, a także
umowy międzynarodowe zawierane przez UE;
- seria C (z ang. Communications) – zawierająca
komunikaty, informacje i zawiadomienia. Dawniej
obejmowała też akty poddawane procedurze legislacyjnej, obecnie publikowane są one w tzw. serii
CE, dostępnej tylko w wersji elektronicznej.
Akty publikowane w Dzienniku Urzędowym dostępne są w Internecie poprzez wyszukiwarkę EUR-lex
(http://eur-lex.europa.eu/pl/) Do Dziennika Urzędowego wydawany jest również Suplement, w którym
zamieszczane są zamówienia publiczne (dostępny
http://ted.europa.eu/).
5.5. „Hamulec bezpieczeństwa”
W niektórych sytuacjach Traktat o funkcjonowaniu
UE przewiduje, iż członek Rady może wstrzymać
prace legislacyjne i zażądać przedłożenia sprawy Radzie Europejskiej. Rozróżnić tu można dwie sytuacje,
pierwszą – gdy państwo powołuje się na klauzulę
swojego systemu prawnego, oraz drugą – gdy nie powołuje takiej argumentacji.
W pierwszym przypadku, powołując się na to, iż
projekt aktu ustawodawczego narusza podstawowe
aspekty jego systemu krajowego w zakresie objętym
regulacją, państwo doprowadza do zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej. W Radzie Europejskiej przeprowadza się dyskusję na ten temat i próbuje – w ciągu 4 miesięcy – osiągnąć porozumienie
(konsensus). Jeśli uda się je wypracować, to Rada
Europejska odsyła projekt aktu Radzie UE i procedura zostaje odwieszona. Taki mechanizm, „hamulec
bezpieczeństwa”, może zostać uruchomiony w przypadku:
• środków ustanawiających system umożliwiający
migrującym pracownikom najemnym i osobom
prowadzącym działalność na własny rachunek
oraz uprawnionym osobom od nich zależnym:
- zaliczenie wszystkich okresów uwzględnianych
w prawie poszczególnych państw, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz
naliczenia wysokości świadczeń;
- wypłatę świadczeń osobom mającym miejsce
zamieszkania na terytoriach państw członkowskich (art. 48 TFUE);
• projektu dyrektywy ustanawiającej minimalne
standardy:
- wzajemnego dopuszczania dowodów między
państwami członkowskimi;
- praw jednostek w postępowaniu karnym;
- praw ofiar przestępstw;
- innych szczególnych aspektów postępowania
karnego, określonych uprzednio przez Radę
w drodze decyzji (art. 82 TFUE);
• projektu dyrektywy ustanawiającej normy minimalne dotyczące określania przestępstw oraz kar
(art. 83 TFUE).
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
W drugim przypadku państwa nie muszą się powołać na klauzulę swojego systemu prawnego, za
to nie mogą samodzielnie odesłać projektu aktu do
Rady Europejskiej. Może to zrobić dopiero grupa minimum 9 państw. Te przypadki obejmują dwie sytuacje środków przyjmowanych w specjalnej procedurze
ustawodawczej:
• rozporządzenie ustanawiające Prokuraturę Europejską (art. 86 ust. 1 TFUE),
• środki dotyczące współpracy operacyjnej między
organami policji, służb celnych itp. (art. 87 ust. 3
TFUE).
Jeśli Rada Europejska nie osiągnie porozumienia
w zakresie odesłanych do niej środków z zakresu
współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej, zainteresowane państwa (min. 9)
mają otwartą drogę do zainicjowania w tym zakresie
wzmocnionej współpracy.
6. Przyjmowanie aktów
nieustawodawczych
6.1. Akty Rady
W pewnym zakresie Rada UE ma uprawnienia do
przyjmowania aktów prawnych niemających charakteru ustawodawczego, aczkolwiek mających nadal
charakter normatywny. Podstawą prawną może
być dla niej bezpośrednio sam traktat – tak będzie
przykładowo w przypadku wydawania rozporządzeń
lub dyrektyw w dziedzinie reguł konkurencji (art. 103
TFUE, akty te przyjmuje Rada w procedurze konsultacji z Parlamentem, a na wniosek KE) i, co trzeba
podkreślić, nie jest to przypadek specjalnej procedury ustawodawczej. Podstawą prawną może być także
akt prawa wtórnego, przewidujący możliwość wydawania aktów wykonawczych przez Radę UE (art. 291
ust. 2 TFUE).
6.2. Akty Komisji
Komisja Europejska, mimo że, co do zasady, jest organem wykonawczym, ma również kompetencje do
wydawania aktów prawnych. Podstawą prawną tych
aktów może być wprost traktat (np. art. 105 ust. 3,
106 ust. 3 TFUE) bądź upoważnienie zawarte w akcie
ustawodawczym.
Mocą aktu ustawodawczego Komisja Europejska
może zostać upoważniona do wydawania aktów
| 113
delegowanych – tj. aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniając
lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy
aktu prawodawczego (art. 290 ust. 1 TFUE). Bardzo
ważne jest, aby pamiętać, iż kompetencja Komisji do
wydania aktów delegowanych ma charakter wtórny,
a delegacja uprawnień nie może dotyczyć istotnych
elementów danej dziedziny – te są zastrzeżone wyłącznie do regulacji przez akty ustawodawcze.
Choć Komisja – korzystając z podstawy prawnej
zawartej w akcie ustawodawczym – samodzielnie
uchwala akt delegowany, to jednak Rada i Parlament
Europejski mają szerokie uprawnienia do zablokowania takiego aktu. Zgodnie bowiem z Traktatem:
• Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień;
• akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy,
gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą
sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt
ustawodawczy.
Zgodnie z klasyfikacją wprowadzoną przez TL,
drugą kategorią aktów prawnie wiążących, a niemających charakteru aktów ustawodawczych są akty
wykonawcze. Uprawniona do ich wydawania jest
w pierwszym rzędzie Komisja (w niektórych przypadkach Rada). Akty wykonawcze uchwalane są w celu
ustalenia jednolitych warunków wykonywania aktów
prawnie wiążących (ustawodawczych i delegowanych).
Kontrolę nad wykonywaniem przez Komisję
uprawnień wykonawczych TFUE powierza państwom
członkowskim, Parlament i Radę zaś upoważnił i zobowiązał do przyjęcia (w drodze rozporządzeń) regulacji prawnych owej kontroli.
Przed wejściem w życie Traktatu lizbońskiego Komisja wydawała akty wykonawcze (opierając się na
upoważnieniu Rady) w tzw. procedurach komitologicznych, które polegały na współpracy KE z komitetami składającymi się z przedstawicieli państw członkowskich (komitologia). W zależności od zakresu
uprawnień komitetu wyróżniano:
• procedurę doradczą – opinia komitetu była niewiążąca, nie stanowiła przeszkody do przyjęcia
aktu przez KE, choć opinia negatywna obligowała
KE do powiadomienia o tym PE i RUE,
• procedurę zarządzania – negatywna opinia komitetu powodowała przesłanie projektu aktu wykonawczego Radzie, która podejmowała decyzję
o jego zmianie lub uchwaleniu nowego aktu,
• procedurę regulacyjną – obok negatywnej opinii
komitetu, również brak opinii komitetu powodował odesłanie uprawnień Radzie, i
114 |
Paweł Filipek
• dodaną później procedurę regulacyjną połączoną z kontrolą – wprowadzała dodatkową kontrolę
działań KE i decyzji komitetu przez PE i RUE.
Po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego TFUE
przewiduje, iż tryb kontroli zostanie określony przez
PE i UE w zwykłej procedurze ustawodawczej. W praktyce oznacza to kontynuację metody komitologicznej. I tak, w projekcie rozporządzenia ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli
przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (KOM (2010) 83
z 9 marca 2010 r.) przewiduje się dwie procedury: doradczą (odpowiadającą dotychczasowej procedurze
doradczej) i procedurę badania (w zasadzie oddającą
pozostałe procedury), przy czym istotniejszą rolę będzie odgrywać procedura doradcza. Rozporządzenie
nie zostało jeszcze uchwalone, w grudniu 2010 r. PE
zajął się nim w pierwszym czytaniu.
7. Procedura zawierania umów
przez Unię Europejską
W porządku prawnym Unii Europejskiej umowa
międzynarodowa jest prawnym instrumentem regulowania stosunków zewnętrznych Unii. Właściwie
z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego umowa
międzynarodowa przestaje być instrumentem regulowania stosunków wewnętrznych Unii. Przed TL
umowy międzynarodowe między państwami członkowskimi mogły być bowiem zawierane w obszarze
III filaru Unii (dawny art. 34 ust. 2 (d) TUE), a także
w zakresie pewnych działań mających wspomagać
funkcjonowanie wspólnego rynku (konwencje pomocnicze na podstawie dawnego art. 293 TWE).
W tych przypadkach jednak to nie Unia, ale wyłącznie państwa członkowskie były stronami konwencji.
Pozycję przewodnią w procesie zawierania umów
międzynarodowych przez Unię ma Rada UE. Ona
decyduje o rozpoczęciu negocjacji, nadzoruje ich
przebieg, a także decyduje o podpisaniu i zawarciu
umowy. Rola Parlamentu jest ograniczona, choć przy
niektórych umowach bez jego zgody umowy zawrzeć
nie będzie można.
W Unii przewidziana została ogólna procedura
traktatowa (art. 218 TFUE) w odniesieniu do umów
międzynarodowych, których stroną ma być Unia
Europejska. W niektórych obszarach działania Unii
procedura ta jest modyfikowana i wprowadzane są
szczególne rozwiązania uzasadnione charakterem tematyki, jaką dany obszar obejmuje.
7.1. Ogólna procedura traktatowa
Mamy tu do czynienia ze szczególnym podziałem
kompetencji między Radę Unii Europejskiej a Komisję Europejską. Przydział kompetencji przywodzi tu
na myśl swoisty mechanizm wzajemnej stymulacji
i hamowania. Podstawową zasadą jest założenie, iż
negocjacje prowadzi Komisja, natomiast umowę zawiera Rada.
Inicjatywa traktatowa zwykle uzewnętrzniona
jest po raz pierwszy w nieformalnych rozmowach
z ewentualnym partnerem (partnerami), których celem jest wysondowanie jego nastawienia do proponowanej umowy. Z kolei formalny impuls do wszczęcia procedury zawierania umowy międzynarodowej
daje Komisja, która przekazuje Radzie zalecenie
o potrzebie podjęcia negocjacji. Zalecenie takie jest
niewiążące, ale jeśli Rada uzna je za uzasadnione, to
wyda upoważnienie do prowadzenia negocjacji. Negocjacje w imieniu Unii prowadzi mianowany przez
Radę negocjator bądź przewodniczący zespołu negocjacyjnego (w praktyce Komisja, w przypadku zaś
WPZiB będzie to wysoki przedstawiciel Unii do spraw
zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, zob. niżej).
Negocjator nie ma samodzielnej pozycji, bowiem
Rada może wpływać na przebieg negocjacji w dwojaki sposób. Po pierwsze, Rada może przekazywać
mu wiążące dla niego wytyczne negocjacyjne, które
faktycznie określają mandat negocjatora. W zależności od stopnia szczegółowości wytyczne te mogą
w znacznym stopniu ograniczać swobodę negocjatora, pozostawiając mu faktycznie niewielkie pole manewru. Przy zmieniającej się sytuacji negocjacyjnej
i możliwości wykroczenia poza przyznany mu mandat, negocjator powinien uprzednio uzyskać od Rady
nowe wytyczne. Po drugie, Rada może wyznaczyć
specjalny komitet, który ma pomagać negocjatorowi, a negocjator ze swej strony ma obowiązek konsultowania się z komitetem. W praktyce członkami
komitetu mogą urzędnicy ministerstw państw członkowskich, kompetentni ze względu na rodzaj materii będącej przedmiotem rokowań. Członkowie tak
powołanego komitetu mogą być nawet obecni przy
negocjacjach, ale bez prawa zabierania głosu.
Po zakończeniu negocjacji i ustaleniu tekstu umowy decyzję o jej podpisaniu, a także decyzję o jej zawarciu, tj. wyrażeniu ostatecznej zgody na związanie
się umową, podejmuje Rada na wniosek negocjatora. Jeśli istniałaby potrzeba, aby umowę zaczęto tymczasowo stosować już przed jej formalnym wejściem
w życie, co w związku z długotrwałością procedur
traktatowych może zająć nawet kilka (i więcej) lat,
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
to stosowaną decyzję o tymczasowym stosowaniu
umów również może podjąć Rada na wniosek negocjatora. Co do zasady, decyzje te – podobnie jak inne
decyzje podejmowane w trakcie procedury traktatowej – Rada podejmuje większością kwalifikowaną.
W niektórych sytuacjach jednak traktat podwyższa
próg i wymaga od Rady decyzji podjętej jednomyślnie. Dzieje się tak w następujących sytuacjach:
• umów dotyczących dziedziny, w której do przyjęcia aktu Unii wymagana jest jednomyślność,
• układów stowarzyszeniowych,
• umów o współpracy gospodarczej, finansowej lub
technicznej z państwami kandydującymi do Unii,
• umowy dotyczącej przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Parlamentowi Europejskiemu w procesie zawierania umów międzynarodowych – obok uprawnienia
do bycia informowanym „natychmiast i w pełni na
wszystkich etapach procedury” – przysługują uprawnienia konsultacyjne, które mogą przyjąć formę bądź
to opinii, bądź zgody. Konsultacja jest obowiązkowa w tym sensie, że Rada ma obowiązek zwrócenia
się o opinię względnie zgodę. Jednak w przypadku
zwrócenia się o opinię Rada może zakreślić termin
| 115
jej wydania, a w przypadku bezskutecznego upływu
tego terminu, Rada może działać dalej sama. Opinia
PE ma charakter niewiążący. W przypadku więc negatywnej opinii Parlamentu Rada nie jest powstrzymywana od dalszego działania, choć działanie wbrew
opinii Parlamentu stanowiłoby poważny zgrzyt polityczny między najważniejszymi instytucjami Unii.
Z kolei brak zgody PE w sytuacjach, w których traktat
jej wymaga, zamyka drogę do zawarcia umowy.
Zasadą jest, iż Parlament wydaje opinię, chyba
że dana kategoria umów poddana została reżimowi
uzyskania zgody lub w ogóle wyłączona ją spod kompetencji Parlamentu (tak w przypadku WPZiB). Zgody PE wymagają:
• układy o stowarzyszeniu;
• umowa dotycząca przystąpienia Unii do EKPC;
• umowy, które tworzą specyficzne ramy instytucjonalne przez organizację procedur współpracy;
• umowy mające istotne skutki budżetowe dla
Unii;
• umowy dotyczące dziedzin, do których stosuje się
zwykłą procedurę ustawodawczą lub specjalną
procedurę ustawodawczą, jeżeli wymagana jest
zgoda Parlamentu Europejskiego.
Podpisanie porozumienia między Wspólnotą Europejską (reprezentowaną przez przedstawiciela Prezydencji
działającego z upoważnienia RUE) a Japonią o współpracy naukowej i technologicznej, 30 listopada 2009 r.
(źródło: Rada Unii Europejskiej)
116 |
Paweł Filipek
Traktat przewidział możliwość przeprowadzania
prewencyjnej kontroli sądowej umów zawieranych
przez Unię, tj. sprawdzenia, czy projektowana umowa międzynarodowa nie narusza traktatów. Aż do
momentu zawarcia umowy każde państwo członkowskie, Parlament Europejski (uzyskał to uprawnienie dopiero na podstawie Traktatu nicejskiego),
Rada lub Komisja mogą się zwrócić do Trybunału
Sprawiedliwości UE o wydanie opinii w tej sprawie.
Jest to ich prerogatywa, nie ma natomiast obowiązku
zwracania się o opinię. Jurysdykcja TS w tym zakresie
ma na celu unikanie potencjalnych komplikacji wynikających ze sporów dotyczących zgodności umowy
z traktatami
Opinia TS nr 1/75
Opinia dotyczyła projektu porozumienia zawieranego pod auspicjami OECD (Organizacja Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju), a dotyczącego standardów
kosztów lokalnych. Zwróciła się o nią Komisja Europejska. W opinii Trybunał podkreślił, iż „ewentualna
decyzja Trybunału stwierdzająca, że umowa – z powodu jej treści lub procedury przyjętej do zawarcia jej
– jest niezgodna z postanowieniami Traktatu mogłaby zapobiec – nie tylko w kontekście wspólnotowym,
ale i w stosunkach międzynarodowych – poważnym
trudnościom i niezamierzonym konsekwencjom dla
wszystkich zainteresowanych stron, łącznie z państwami trzecimi”.
Opinia Trybunału może dotyczyć nie tylko kwes i
zgodności postanowień projektowanej umowy i traktatu, lecz także samej kwes i kompetencji do zawarcia umowy, w tym podziału uprawnień między Unię
a jej państwa członkowskie. Właśnie w odniesieniu
do zagadnienia kompetencji traktatowej Trybunał
może wyrazić swoją opinię nie tylko od momentu
rozpoczęcia negocjacji, ale nawet przed ich formalnym wszczęciem (tak było np. w przypadku opinii
2/94 z marca 1996 r. dotyczącej możliwości przystąpienia Wspólnoty Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; opinia TS była negatywna).
W stosunku zaś do zgodności obu umów Trybunał
będzie mógł wydać opinię, gdy będzie miał odpowiednią wiedzę w zakresie istotnych elementów projektu umowy dotyczących kwes i objętej wnioskiem
o opinię.
Wbrew swej nazwie opinia Trybunału może rodzić
wiążące skutki prawne. Dotyczy to w pierwszej mierze opinii negatywnej. W takiej sytuacji umowa może
wejść w życie albo dopiero po odpowiedniej zmianie
jej treści, albo zmianie traktatu (traktatów). Możliwa
jest więc sytuacja, gdy negatywna opinia Trybunału
na długi czas zamyka możliwość rozpoczęcia rokowań w określonej sprawie.
Opinie TS w sprawie porozumienia o utworzeniu
Europejskiego Obszaru Gospodarczego
W lipcu 1991 r. Komisja Europejska zwróciła się do
Trybunału o wydanie opinii w sprawie zgodności projektu umowy o utworzeniu EOG z ówczesnym prawem wspólnotowym. Wątpliwości Komisji szczególnie budziła kwestia powołania do życia na podstawie
tej umowy Trybunału EOG. Trybunał Sprawiedliwości
w opinii 1/91 uznał, że umowa o EOG jest sprzeczna z Traktatem rzymskim (ustanawiającym EWG)
właśnie z powodu powołania odrębnego Trybunału,
który zdaniem TS miał wkraczać w jego kompetencje.
TS stwierdził, iż „Trybunał ten [EOG] będzie orzekał
o kompetencjach Wspólnoty i państw członkowskich
w sprawach uregulowanych przez umowę. Nadanie
takiej jurysdykcji Trybunałowi EOG jest niezgodne
z prawem Wspólnot, ponieważ narusza podział kompetencji zawarty w Traktatach i autonomiczność porządku prawnego Wspólnot, na straży którego zgodnie
z art. 164 Traktatu o EWG może stać wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości”.
W związku z negatywną opinią TS negocjacje w sprawie umowy o EOG musiały zostać wznowione. Wprowadzono szereg zmian do tekstu umowy, w szczególności zrezygnowano z pomysłu utworzenia Trybunału
EOG, a zamiast niego wprowadzono wspólny komitet
do systematycznego badania rozwoju orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału EFTA. Projekt umowy został renegocjowany na tyle skutecznie,
że Trybunał Sprawiedliwości w opinii 1/92 uznał już
zgodność porozumienia o EWG z prawem wspólnotowym.
7.2. Szczególne procedury zawierania umów
Określona obecnie w art. 218 TFUE procedura zawierania umów międzynarodowych jest procedurą
wspólną dla wszystkich obszarów działania Unii. Likwidacja struktury filarowej Unii zniosła co do zasady odrębność proceduralną umów zawieranych
w obszarach II i III filaru – obejmuje je teraz ogólna procedura traktatowa. Wciąż jednak zachowane
zostają pewne odrębności w zawieraniu przez Unię
umów celnych i handlowych (art. 207 TFUE) oraz
umów dotyczących kursów wymiany euro w stosunku do obcych walut – umów walutowych (art. 219
6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
TFUE). Szczególną procedurę przewidziano też dla
umowy o przystąpieniu Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
7.2.1. Umowy zawierane w obrębie WPZiB
Podobnie w ramach WPZiB ogólna procedura zawierania umów została zmodyfikowana w dwóch zasadniczych elementy:
• Rolę odgrywaną w ogólnej procedurze przez Komisję przejmuje tu wysoki przedstawiciel Unii do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
On to więc inicjuje proces zawierania umowy,
zwracając się do Rady o zgodę na rozpoczęcie
procedury i o mandat negocjacyjny, on również
odgrywa rolę negocjatora.
• W procedurze zawierania umów nie uczestniczy
formalnie Parlament Europejski.
7.2.2. Umowy mieszane
Ogólna procedura traktatowa ma również odpowiednie zastosowanie w obrębie kompetencji dzielonych,
ale w tym przypadku muszą zostać uwzględnione
odmienności ze względu na udział państw członkowskich w zawieraniu umów mieszanych. Podsta-
| 117
wowym problemem w przypadku zawierania umów
mieszanych jest skład delegacji mającej negocjować
taką umowę. Traktat milczy o takiej sytuacji, w grę
wchodzić więc musi praktyka. W przypadku umów
dwustronnych zwyczajowo przyjęta reguła nakazuje
utworzenie jednej delegacji Unii i państw członkowskich, której zwykle przewodniczy przedstawiciel
państwa członkowskiego sprawującego Prezydencję
w Radzie. Natomiast w przypadku umów wielostronnych praktyka unijna nie jest jednolita i wskutek tego
brak jest jednej powszechnej reguły. Stosuje się kilka
rozwiązań:
• w negocjacjach i przy zawarciu umowy występuje
jedna delegacja UE i państw członkowskich. Państwa te zatem nie wysyłają odrębnych delegacji
(tzw. formuła rzymska);
• występuje więcej niż jedna delegacja, a mianowicie delegacja UE oraz indywidualne delegacje
państw członkowskich. Wariant ten różnicuje się
dalej w zależności od składu delegacji unijnej, tj.,
czy obejmuje ona tylko przedstawicieli instytucji
UE, czy też w jej skład wchodzą przedstawiciele
państw członkowskich.
Podpisanie umowy mieszanej: umowy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi a Gruzją o wspólnej
przestrzeni lotniczej, 2 grudnia 2010 r. Umowa jest podpisywana przez przedstawiciela Gruzji, przedstawiciela Prezydencji (reprezentującej UE i działającą z upoważnienia RUE) i potem kolejno przez przedstawicieli wszystkich państw
członkowskich (źródło: Rada Unii Europejskiej)
118 |
Paweł Filipek
7.2.3. Umowa o przystąpieniu do Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka
Przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC zostało przesądzone przez Traktat lizboński, który wprowadził do
TUE odpowiednią kompetencję, a jednocześnie obowiązek akcesji („Unia przystępuje do europejskiej
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”, art. 6 ust. 2 TUE). Co więcej, przewidziano również minimalny zakres treściowy umowy
akcesyjnej (zob. Protokół nr 8 dot. art. 6 ust. 2 TUE),
a także zmodyfikowano procedurę zawarcia umowy.
Wprawdzie, co do zasady, odbywa się ona według
reguł procedury ogólnej, jednak z tą odrębnością, iż
decyzja Rady UE (podjęta jednogłośnie) o zawarciu
umowy do swej skuteczności wymaga zatwierdzenia
jej przez wszystkie państwa członkowskie UE, zgodnie z ich procedurami wewnątrzkrajowymi (art. 218
ust. 8 TUE).
Zagadnienia kontrolne:
1.
Wymień uczestników procesów decyzyjnych
w Unii Europejskiej.
2. Omów rolę parlamentów narodowych w procesach stanowienia prawa UE.
3. Na czym polega procedura „żółtej kartki”? Jaką
zasadę Unii chroni ta procedura?
4. W jakich sytuacjach parlamenty narodowe dysponują prawem weta?
5. Jaka jest rola konwentu, a jaka konferencji międzyrządowej w procedurze zmiany traktatu?
6. Czym jest „procedura kładki”?
7. Omów procedurę akcesji do UE.
8. Na czym polega bezpośrednia, a na czym pośrednia inicjatywa ustawodawcza w UE? Kto ma
inicjatywę bezpośrednią, a kto pośrednią?
9. Czym ogólnie różni się zwykła procedura ustawodawcza od specjalnych procedur ustawodawczych?
10. Z jakich etapów składa się zwykła procedura
ustawodawcza?
11. Kto i w jakiej liczbie wchodzi w skład komitetu
pojednawczego? Jaka jest jego rola?
12. Na czym polega mechanizm „hamulca bezpieczeństwa”?
13. Jakie możliwości kontrolowania wydawania
przez Komisję aktów delegowanych mają Rada
UE i Parlament Europejski?
14. Kto może być negocjatorem w procesie zawierania umów międzynarodowych przez Unię?
15. Co to są wytyczne negocjacyjne? Kto i komu je
wydaje?
16. Kto podejmuje decyzję o zawarciu umowy międzynarodowej przez Unię?
17. Jaką rolę w procesie zawierania umów międzynarodowych odgrywa Parlament Europejski?
18. W jaki sposób odbywa się prewencyjna kontrola
sądowa projektów umów międzynarodowych
zawieranych przez UE?
19. Czym wyróżnia się procedura zawierania umów
międzynarodowych w obrębie WPZiB?
Wybrana bibliografia:
M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, wyd. IV, Warszawa 2005; J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa
2008; S. Biernat, Tworzenie prawa Unii Europejskiej, [w:]
J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, wyd. III, Warszawa 2006; J. Barcz, Przewodnik po
Traktacie z Lizbony, Warszawa 2008; T. Dubowski, Zasada
równowagi instytucjonalnej w prawie Unii Europejskiej,
Warszawa 2010; M Fryźlewicz, Kategorie aktów prawnych
w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, [w:]
S. Dudzik, Konstytucja dla Europy – przyszły fundament
Unii Europejskiej, Kraków 2005; R. Grzeszczak, A. Zawidzka, Tworzenie prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.)
Ustrój Unii Europejskiej, tom I, wyd. II, Warszawa 2010;
M. M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii
Europejskiej, wyd. IV, Warszawa 2008; N. Półtorak, Akty
nieustawodawcze jako instrumenty prawne w traktacie
ustanawiającym Konstytucję dla Europy, [w:] S. Dudzik,
Konstytucja …, op.cit.; M. Witkowska, Procesy decyzyjne w Unii Europejskiej, Warszawa 2004; A. Wróbel (red),
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz,
Warszawa 2008–2010.
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
dr Magdalena Góra
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
dr Rafał Riedel
Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego, Centre for European Studies ARENA
– University of Oslo
1. Wprowadzenie
Wielu obserwatorów dotychczas sprawowanych
Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej przestrzega
przed wydawaniem pochopnych ocen. Łatwo jest
Prezydencję oceniać na podstawie ogólnych wrażeń
czy doniesień „z drugiej ręki”, zdecydowanie trudniej
dokonać rzetelnej ewaluacji. Tymczasem pełna analiza poziomu sprawowania Prezydencji musi się odnosić do jej poszczególnych funkcji i ról. Musi również
uwzględniać uwarunkowania zewnętrzne, a więc co
w danym momencie jest możliwe do osiągnięcia i zrealizowania. Może się wówczas okazać, że Prezydencje, które nie miały dobrej prasy, jak np. czeska z roku
2009 (ze względu na upadek rządu Mirka Topolanka
w samym środku Prezydencji) czy belgijska z roku
2010 (ze względu na permanentny kryzys polityczny,
uniemożliwiający wykreowanie stabilnej większości
rządzącej), na poziomie administracyjnym radziły
sobie dobrze i realizowały zdecydowaną większość
funkcji przewidzianych przez traktaty, natomiast zawiódł poziom polityczny – w związku z czym rola lidera politycznego nie była sprawowana w satysfakcjonujący sposób. Problem polega na tym, że bardzo
często dla opinii publicznej tylko sfera polityczna jest
widoczna, a co za tym idzie sądy oceniające formułowane są na podstawie li tylko obserwacji zachowań
premierów czy prezydentów państw członkowskich
sprawujących Prezydencję – a to zaledwie „wierzchołek góry lodowej”.
Trudności w sprawiedliwej ocenie Prezydencji
wynikają ze szczególnego charakteru pozycji Rady UE
w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, jak
również ze szczególnego trybu jej prac. Efekty funkcjonowania tej instytucji znajdują swoje odzwierciedlenie (i ślad mogący podlegać analizie i weryfikacji)
Prezydencja czy przewodnictwo?
Sformułowanie „Prezydencja” weszło już na stałe do
polskiego słownika politycznego zwłaszcza przed objęciem tej funkcji przez Polskę w 2011 roku.
Warto wyjaśnić jednak, skąd wzięło się to pojęcie
i jak je poprawnie stosować. Jak stwierdza Jan Barcz,
pierwotne rozbieżności w używaniu w języku polskim
pojęcia „Prezydencja”, „przewodnictwo”, „przewodniczący” – wynikało z braku oficjalnego tłumaczenia
traktatów stanowiących UE (2010:3). Do języka polskiego określenie Prezydencja weszło jako przeniesienie (spolszczenie) angielskiego słowa presidency, które pochodzi od czasownika to preside, czyli dosłownie
przewodniczyć. Stąd w języku angielskim odnajdziemy Presidency of the Council, przewodniczący zaś
pracom jakiegoś organu to president. Podobnie jest
w języku francuskim czy niemieckim. Wraz z wejściem Polski do UE w 2004 roku oficjalne tłumaczenia
traktatów stanowią podstawę do rozstrzygania wątpliwości językowych.
Więcej na ten temat zobacz: J. Barcz, Prezydencja
w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010.
w szczególnych aktach prawnych i innych dokumentach, np.: decyzje Rady, konkluzje Prezydencji, deklaracje, protokoły itd. Niektóre z nich nie mają mocy
wiążącej, jednak należy je traktować z całą powagą,
ponieważ stanowią istotne wytyczne legislacyjne.
Czasami jednak rezultaty pracy Rady nie znajdują śladu w oficjalnych dokumentach, np. w sytuacji braku
konsensusu i odsunięciu decyzji na późniejszy czas.
Wielokrotnie trudno również zidentyfikować strukturę i motywację preferencji danej delegacji rządowej, odzwierciedla ona często wolę i interesy państw
jako takich, ale czasami par i rządzącej (lub koalicji
120 |
Magdalena Góra, Rafał Riedel
par i), ambicji poszczególnych polityków czy grup
interesów.
Ponadto, począwszy od 2010 r., dodatkowym
utrudnieniem jest fakt, iż Traktat lizboński, który
wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., modyfikuje sposób
funkcjonowania Prezydencji. Co więcej, dopiero obserwacje jej funkcjonowania w Radzie UE w najbliższym czasie pozwolą ustalić, jaką polityczną treścią
zostaną wypełnione ramy prawne ustalone przez
nowy traktat reformujący. Wejście w życie Traktatu
z Lizbony oznaczało ważne zmiany instytucjonalne,
które wpłynęły na zakres zadań Prezydencji, jak również sposób ich wykonywania – w szczególności w zakresie: przewodniczenia pracom Rady Europejskiej,
Rady UE i jej organów pomocniczych, reprezentowania UE na arenie międzynarodowej oraz współpracy
w ramach tria.
2. Definicja Prezydencji i jej rola
w systemie Rady
Każdy kraj członkowski UE obejmując Prezydencję
w Radzie UE na sześć miesięcy, przejmuje odpowiedzialność za porządek obrad poszczególnych Rad
i przewodzi wszystkim jej posiedzeniom (za wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych – postanowienie
Traktatu lizbońskiego), kierując procesem decyzyjnym w pracach legislacyjnych oraz wypracowując
kompromisy między państwami członkowskimi. Rotacja państw członkowskich odbywała się niegdyś
w porządku alfabetycznym, dziś jednak stosuje się
inną logikę – postawiono na przeplatanie się państw
małych i dużych, dawnych członków i nowych, państw
położonych w różnych rejonach Unii (zobacz ramka
2). Kraje członkowskie cenią sobie możliwość sprawowania Prezydencji, ponieważ wiąże się ona nie tylko
z organizowaniem posiedzeń, ale również z możliwością wpływu na ich program i przebieg. Idea przyświecająca rotacyjnej Prezydencji polega na umożliwieniu
każdemu krajowi członkowskiemu wpływu na sprawy
europejskie, bez względu na jego wielkość, wkład do
budżetu czy potencjał społeczno-gospodarczy. Rada
jest bardzo specyficzną instytucją, w której ścierają
się interesy państw członkowskich, ale w której jednocześnie sam kraj sprawujący Prezydencję stara się
prowadzić konsensualną politykę służącą całej Unii.
Taka deliberatywna demokracja wymaga delikatności równoważącej logikę międzyrządową i ponadnarodową. Konkluzje wypracowane na szczytach Rady
Europejskiej dają poważną legitymację do działań
podejmowanych na poziomie Rady UE, COREPER-u
czy grup roboczych – w konsekwencji znajdują swoje
odzwierciedlenie w aktach prawnych UE.
3. Porządek sprawowania Prezydencji
Kalendarz Prezydencji przewiduje, aby przeplatać
Prezydencje dużych i małych, starych i nowych krajów członkowskich, jak również leżących w różnych
(geograficznych) miejscach zjednoczonej Europy. Porządek zmienia się również po to, by żaden kraj członkowski nie sprawował stale Prezydencji w okresie styczeń – czerwiec lub lipiec – grudzień, ponieważ musiałby się wówczas zajmować zawsze tymi samymi,
ustalonymi punktami programu legislacyjnego (jak
na przykład określanie rocznych kwot odłowów ryb
jesienią czy cen produktów rolnych wiosną). Obecny
porządek sprawowania Prezydencji (obowiązujący od
1 stycznia 2007 r. do końca czerwca 2020 r.) określa
Decyzja Rady z 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania Prezydencji w Radzie (2007/5/WE,
Euratom). Jest on następujący:
Porządek prezydencji Rady
rok
styczeń – czerwiec
lipiec – grudzień
2007
Niemcy
Portugalia
2008
Słowenia
Francja
2009
Czechy
Szwecja
2010
Hiszpania
Belgia
2011
Węgry
Polska
2012
Dania
Cypr
2013
Irlandia
Litwa
2014
Grecja
Włochy
2015
Łotwa
Luksemburg
2016
Holandia
Słowacja
2017
Malta
Wielka Brytania
2018
Estonia
Bułgaria
2019
Austria
Rumunia
2020
Finlandia
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
Państwa w ramach ustalonego porządku są także
pogrupowane w tria. Potrzeba współpracy między
rotacyjnymi Prezydencjami pojawiała się już w latach
80., w szczególności w zakresie współpracy w obszarze rozwijanej od 1970 r. Europejskiej Współpracy
Politycznej zajmującej się sprawami zagranicznymi.
Z czasem współpraca kolejnych Prezydencji przybrała
formułę „trojki” – sformalizowanej współpracy trzech
następujących po sobie Prezydencji. Podczas prac
nad kolejnymi traktatami reformującymi UE temat
instytucjonalizacji współpracy kolejnych Prezydencji
powracał, a od 2002 r. państwa w ramach trojki koordynowały planowanie (zobacz więcej na ten temat
Barcz 2010).
Na podstawie Traktatu z Lizbony Rada Europejska podjęła decyzję o instytucjonalizacji współpracy
w formie grup i w art. 1 Decyzji Rady Europejskiej
z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (2009/881/UE) stwierdza, że:
„Prezydencję Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują uprzednio ustalone grupy trzech
państw członkowskich przez okres 18 miesięcy.
Grupy te tworzone są na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu
ich różnorodności i równowagi geograficznej w ramach Unii”.
Zakres tej współpracy określono także w art. 2
kolejnej decyzji wykonawczej. Stwierdzono, że „Pozostali członkowie grupy wspierają prezydencję we
wszystkich jej obowiązkach na podstawie osiemnastomiesięcznego programu Rady”, a także, że mogą
„przyjąć inne ustalenia między sobą” na podstawie
wzajemnych uzgodnień [Decyzja Rady z 1 grudnia
2009 r. ustanawiająca środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania
prezydencji Rady oraz dotycząca przewodnictwa
w organach przygotowawczych Rady (2009/908/UE)].
4. Prezydencja hybrydowa
Tak jak cała Unia Europejska bardzo często określana
była dotychczas jako organizacja hybrydowa, skupiająca w sobie zarówno element międzyrządowości
(właśnie w Radzie) oraz ponadnarodowości (w metodzie wspólnotowej, poprzez funkcjonowanie Komisji
Europejskiej, Parlamentu Europejskiego czy Trybunału Sprawiedliwości UE), tak współcześnie – po najnowszej reformie traktatowej – o samej Radzie również możemy mówić jako o instytucji hybrydowej,
| 121
Fragmenty Traktatu lizbońskiego dotyczące stanowiska stałego przewodniczącego Rady Europejskiej
Art. 15
1. Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne
do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Rada Europejska nie pełni funkcji
prawodawczej.
2. W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie
państw lub rządów Państw Członkowskich, jak
również jej przewodniczący oraz przewodniczący
Komisji. W jej pracach uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki
bezpieczeństwa.
3. Rada Europejska zbiera się dwa razy w ciągu półrocza, zwoływana przez jej przewodniczącego. Jeżeli
wymaga tego porządek obrad, członkowie Rady
Europejskiej mogą podjąć decyzję, aby każdemu
z nich towarzyszył minister, a w przypadku przewodniczącego Komisji – członek Komisji. Jeżeli
sytuacja tego wymaga, przewodniczący zwołuje
nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej.
4. O ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensusu.
5. Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch
i pół roku; mandat przewodniczącego jest jednokrotnie odnawialny. W przypadku przeszkody lub
poważnego uchybienia Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą
samą procedurą.
6. Przewodniczący Rady Europejskiej:
a) przewodniczy Radzie Europejskiej i prowadzi
jej prace;
b) zapewnia przygotowanie i ciągłość prac Rady
Europejskiej, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw
Ogólnych;
c) wspomaga osiąganie spójności i konsensusu
w Radzie Europejskiej;
d) przedstawia Parlamentowi Europejskiemu
sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej.
Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez
uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
Przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować krajowej funkcji publicznej.
122 |
Magdalena Góra, Rafał Riedel
a to z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze,
nowy lider Rady Europejskiej w postaci jej przewodniczącego to aktor ponadnarodowy – w logikę jego
funkcjonowania zakodowany jest interes unijny, a nie
danego państwa członkowskiego czy jakiejkolwiek
grupy państw. A więc na czele organu międzyrządowego ustanowiony został element ponadnarodowy.
Po drugie, hybrydowy charakter nowego systemu
przewodnictwa w Radzie wynika z połączenia komponentu rotacyjnego z elementem stałym.
Prezydencja w Radzie to jedna z najważniejszych
instytucji pionu międzyrządowego Unii Europejskiej.
Jej geneza sięga samych początków integracji, czyli
lat 50. ubiegłego stulecia i specyficznej konstrukcji
organów międzyrządowych – w szczególności spotkań ministrów, czyli Rady Ministrów Wspólnot Europejskich. Szczególne nowe znaczenie kwes a Prezydencji nabrała po utworzeniu Rady Europejskiej,
która zaczęła funkcjonować od 1974 r. Gromadzi ona
przede wszystkim szefów państw lub rządów. Jest to
nadrzędna instytucja UE, a także istotne forum polityczne. Zgodnie z art. 15 Traktatu o UE, Rada Europejska spotyka się przynajmniej cztery razy w roku, dwa
razy podczas Prezydencji. Może także zostać zwołane
spotkanie nadzwyczajne tego gremium. Rada Europejska podejmuje decyzje przez konsensus. Traktat
lizboński wprowadził istotne novum, a mianowicie
ustanowił stałego jej przewodniczącego (wybieranego na dwa i pół roku), minimalizując tym samym rolę
w tym gremium Prezydencji rotacyjnej.
Warto, zanim przejdziemy do funkcji i ról Prezydencji, przyjrzeć się strukturze międzyrządowych
instytucji WE/UE, czyli tych instytucji, gdzie Prezydencja odgrywa istotną rolę. Podstawową instytucją
od samego początku funkcjonowania WE była Rada
sprawująca w strukturze WE zarówno funkcje ustawodawcze (w miarę rozwoju kompetencji Parlamentu Europejskiego we współpracy z nim), jak i funkcje
wykonawcze, dzielone z Komisją Europejską.
Rada to także od samego początku instytucja
międzyrządowa, gdzie reprezentowane są interesy
państw członkowskich. Traktat lizboński rozdzielił
Radę ds. Ogólnych od Rady do Spraw Zagranicznych,
głównie z powodu nadmiaru pracy, jakim dotychczas
obarczone było to gremium. Co więcej, zgodnie z art.
18 Traktatu o UE Rada do Spraw Zagranicznych została wyłączona spod rotacyjnej Prezydencji i jej przewodnictwo jest stałe sprawowane przez wysokiego
przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W pozostałych konfiguracjach
przewodnictwo prac jest rotacyjne i, co do zasady, co
sześć miesięcy przechodzi w ręce kolejnego ministra
państwa członkowskiego, zgodnie z ogólnym porządkiem rotacji.
Obecnie Prezydencja rotacyjna sprawowana jest w 9
konfiguracjach Rady: ds. Ogólnych; ds. Gospodarczych
i Finansowych; ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw
Wewnętrznych; ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej,
Zdrowia i Ochrony Konsumentów; ds. Konkurencyjności (Rynek Wewnętrzny, Przemysł i Badania); ds.
Transportu, Telekomunikacji i Energii; ds. Rolnictwa
i Rybołówstwa; ds. Środowiska; ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury.
Fragmenty Traktatu lizbońskiego dotyczące zmian
w systemie Prezydencji
Artykuł 16 określa kompetencje rady ministrów.
W zakresie Prezydencji istotny jest paragraf 9.
Art. 16. 9. Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem
Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie
równej rotacji przedstawiciele Państw Członkowskich
w Radzie, na warunkach określonych zgodnie z artykułem 236 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 18 definiuje nowe stanowisko wysokiego
przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa i określa zadania w zakresie
przewodniczenia pracom UE w zakresie stosunków
zewnętrznych.
Art. 18.1. Rada Europejska, stanowiąc większością
kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji,
mianuje wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Rada Europejska może zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą
procedurą.
2. Wysoki przedstawiciel prowadzi wspólną politykę
zagraniczną i bezpieczeństwa Unii. Przyczynia się,
poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki
i realizuje ją działając z upoważnienia Rady. Dotyczy
to także wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.
3. Wysoki przedstawiciel przewodniczy Radzie do
Spraw Zagranicznych.
4. Wysoki przedstawiciel jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Czuwa nad spójnością działań
zewnętrznych Unii. Odpowiada w ramach Komisji za
jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych
i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych
Unii. W wykonywaniu tych obowiązków w ramach Komisji, i tylko w odniesieniu do tych obowiązków, wysoki przedstawiciel podlega procedurom regulującym
funkcjonowanie Komisji w zakresie, w jakim jest to
zgodne z ustępami 2 i 3.
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
Płynność funkcjonowania Rady UE w jej wielu
konfiguracjach zależy od działania Komitetu Stałych
Przedstawicieli (COREPER). Pracami tej instytucji kieruje państwo (a właściwie jego stały przedstawiciel
i jego zastępca) pełniące Prezydencję.
Grupy robocze stanowią najniższy szczebel w systemie Rady UE, to właśnie na tym poziomie odbywa się gros prac przygotowujących decyzje Rady UE.
Podczas półrocznej Prezydencji urzędnicy i eksperci
państwa sprawującego Prezydencję przewodniczą
licznym spotkaniom na poziomie grup roboczych.
Jest to istotny wkład w funkcjonowanie UE.
Jak już wspomniano, Traktat lizboński wprowadził przewodnictwo hybrydowe. Powyżej omówione
zostały zasady Prezydencji rotacyjnej sprawowanej
przez państwa członkowskie. Wspomniano także
o wprowadzeniu przewodnictwa stałego, a właściwie
dwóch nowych stałych instytucji: przewodniczącego
Rady Europejskiej i przewodniczącego Rady do Spraw
Zagranicznych w osobie wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Wysoki przedstawiciel jednocześnie jest wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej i zastąpił
urząd wysokiego przedstawiciela UE ds. wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, zakotwiczony
do tej pory instytucjonalnie w Sekretariacie Rady UE.
Decyzja ta miała funkcjonalnie stworzyć urząd ministra spraw zagranicznych (choć przeciw takiej nazwie
w ostatniej chwili zaprotestowali przedstawiciele
Wielkiej Brytanii podczas przygotowywania ostatecznej wersji traktatu) i zakończyć wielogłos w reprezentacji UE w stosunkach zewnętrznych. Zatem kompetencje Prezydencji rotacyjnej zostały w tych dwóch
obszarach – przewodnictwa Radzie Europejskiej
| 123
i nadzoru nad kwes ami europejskiej polityki zagranicznej i przewodnictwa kluczowej w tym zakresie
Rady do Spraw Zagranicznych – ograniczone. Warto
zwrócić uwagę, że w dotychczasowych doświadczeniach funkcja reprezentowania UE w stosunkach zewnętrznych była istotnym – a na pewno najbardziej
widocznym – przykładem działania Prezydencji. Wraz
z nowymi przepisami Traktatu z Lizbony od grudnia
2009 r. kwes e te uległy zmianie. Do najważniejszych
zmian należy przyznanie Unii Europejskiej osobowości prawnomiędzynarodowej i dzięki temu zakończenie dwoistości instytucjonalnej w tym zakresie. Do
wspierania funkcjonowania wysokiego przedstawiciela powołano nową instytucję: Europejską Służbę
Działań Zewnętrznych, w której skład weszli urzędnicy zarówno Komisji (Dyrekcji Generalnej ds. stosunków zewnętrznych), jak i piony Sekretariatu Rady
zajmujące się sprawami WPZiB, a także dyplomaci ze
struktur narodowych.
Zmiany traktatowe wyłączające rotacyjną Prezydencję z poziomu Rady Europejskiej, a więc najwyższego i jednocześnie najbardziej politycznego
poziomu, oraz z działań zewnętrznych spowodują jej
jeszcze większą marginalizację w dyskursie publicznym.
5. Role i funkcje Prezydencji
Identyfikację głównych ról i funkcji wypełnianych
przez Prezydencję należy rozpocząć od stwierdzenia,
że kontestacji podlega sama istota przewodnictwa
w Radzie. Wielu obserwatorów życia politycznego
Spotkanie Rady ds. Ogólnych, 31 stycznia 2011 (źródło: Rada Unii Europejskiej)
Magdalena Góra, Rafał Riedel
124 |
Unii Europejskiej odnosi się ze sceptycyzmem do
możliwości kształtowania przez sprawującą Prezydencję administrację państwa członkowskiego agendy prac całej Unii. Zarówno ze strony niektórych
eurodeputowanych, którzy mają tendencję widzieć
cały system unijny z perspektywy Parlamentu Europejskiego, czy ze strony specjalistów z zakresu prawa
międzynarodowego, którzy z kolei ograniczają swoją
perspektywę do wymiaru zapisów norm traktatowych, często pojawia się argument, że państwo sprawujące Prezydencję zapewnia centrum konferencyjne, organizuje obsługę tłumaczy i na tym kończy się
jego rola. Taki redukcjonistyczny pogląd budowany
jest na restrykcyjnej hipotezie, że Prezydencja nie ma
żadnej formalnej prerogatywy w zakresie inicjowania
nowych aktów prawnych. Wobec monopolu Komisji w tym zakresie, Rada działa tylko i wyłącznie pod
dyktando i tempo nadawane przez Komisję i Parlament. Oczywiście możliwość kształtowania porządku
obrad na posiedzeniach Rady tylko w ograniczonym
stopniu zależy od tzw. priorytetów ustalonych na początku Prezydencji. Jest ona pochodną m.in. aktywności Komisji Europejskiej, prac Parlamentu Europejskiego czy wreszcie czynników zewnętrznych (patrz
przykłady Prezydencji francuskiej w 2008 r. zdominowanej – przynajmniej w pierwszej fazie – przez wojnę
w Gruzji czy brytyjskiej w 2005 r., która rozpoczęła się
od zamachów terrorystycznych w Londynie).
Wychodząc poza samą treść regulacji traktatowych, z analizy prac badawczych poświeconych
problematyce przewodniczenia w Radzie UE, jak
również z obserwacji dotychczasowej praktyki (należy podkreślić – odbywającej się w innym ustroju traktatowym) funkcjonowania systemu wspólnotowego
Koncentracja na:
Działania
Typ przywództwa
Role odgrywane przez Prezydencję
Organizator
Broker
Zorientowane na zadanie Zorientowane na grupę
Przywódca
Reprezentant narodowych interesów
Zorientowane na zmianę Odnoszący się do trady(transformacyjne)
cyjnej roli państwa wg
paradygmatu realistycznego
• Planowanie spotkań
• Reprezentowanie
w relacjach z krajami
trzecimi
• Szkicowanie programu spotkań (agenda
dra ing)
• Przewodniczenie
posiedzeniom
• Przygotowywanie
i dystrybucja dokumentów
• Proponowanie rozwiązań
• Organizacja zaplecza
wspierającego proces
decyzyjny (np. eksperckiego)
• Tworzenie dobrej
• Kontekstualizowanie • Orientacja na krótkowzroczne interesy
atmosfery
bieżącej dyskusji
• Silna presja na zmia• Umożliwienie artyw długookresowej
nę agendy (wzbogakulacji wszystkich
perspektywie czasocanie jej
stanowisk wraz z ich
wej
uzasadnieniem
• Nawigacja dyskusji
o elementy, którymi
w kierunku rozwiązań
zainteresowana jest
• Organizacja procesu
systemowych
Prezydencja, względdeliberacyjnego
• Identyfikacja zakre• Przekonywanie delenie eliminacja tych
sów elastyczności
gacji do uwolnienia
tematów, które są
poszczególnych delesię od krótkookresodla danego państwa
gacji
wych celów i intereniewygodne)
• Formułowanie rozsów
wiązań kompromisowych
Efektywność w poszukiwaniu wspólnego
stanowiska
Uczciwość wobec wszyst- Rozwoju całej Wspólnoty
kich zainteresowanych
w skali makro w długostron w poszukiwaniu
okresowej perspektywie
wspólnego stanowiska
Unikanie wysokich kosztów politycznych
w odniesieniu do polityki
krajowej
Opracowanie własne na podstawie: A. Schout, S. Vanhoonacker, „Nice and the French Presidency”. W: Laursen F.
(red.) The Treaty of Nice: Actor Preferences, Bargaining and Ins tu onal Choice, Dordrecht 2005
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
można wyodrębnić co najmniej cztery ważne funkcje
sprawowane przez Prezydencję:
• lidera;
• mediatora;
• przedstawiciela zarówno wobec świata zewnętrznego, jak i wobec pozostałych instytucji wspólnotowych;
• administratora (administra ve manager).
Badacz niemieckich Prezydencji, Andreas Maurer
(2008: 51–59), dodaje do tego jeszcze konieczność organizowania procesu politycznego na poziomie unijnym, jak również wbudowywania krótkowzrocznych
negocjacji w szerszy kontekst procesu integracyjnego
w ogóle. Z kolei według koncepcji A. Schout i S. Vanhoonacker (2005) wskazuje się również na role:
• organizatora;
• brokera;
• lidera politycznego;
• przedstawiciela narodowego.
Sama funkcja lidera doczekała się licznych i zróżnicowanych konceptualizacji. Teoria przywództwa
wyróżnia co najmniej trzy istotne (z punktu widzenia sprawowania Prezydencji) typy przywództwa: przywództwo zorientowane na zadanie (PZZ),
w którym lider nastawiony jest przede wszystkim na
osiągnięcie rezultatu, drugorzędnie traktując relacje w grupie, przywództwo zorientowane na grupę
(PZG), w którym priorytetem jest atmosfera kompromisu (również w odniesieniu do innych instytucji, jak np. Parlament Europejski czy Komisja), oraz
przywództwo zorientowane na zmianę/transformację (PZT), w którym nie chodzi o rezultat w ogóle, ale
o cele o charakterze strategicznym, przynoszącym
jakościową zmianę, często konieczność modyfikacji
dotychczasowego kierunku rozwoju. Powyższa tabela przedstawia zidentyfikowane role odgrywane
przez Prezydencję.
W przypadku konkretnych ewaluacji poszczególnych Prezydencji powyższe role podlegają operacjonalizacji, pozwalającej zweryfikować jakość
i skuteczność Prezydencji, np. w odniesieniu do kategorii efektywności może to być: pozytywna konkluzja procesu negocjacyjnego, jednoznaczność wyniku
negocjacyjnego, jakościowe aspekty rezultatu negocjacji, atmosfera po negocjacjach, osiągnięcie celów
ogłoszonych na początku Prezydencji. Jednocześnie
należy mieć na względzie sam kontekst przebiegu
negocjacji, działania poprzednika itd., czynniki te bowiem mogą mieć decydujący wpływ na efektywność
Prezydencji. Ponadto, przy analizie Prezydencji, obok
| 125
determinant natury zewnętrznej, należy również
uwzględnić czynniki o charakterze wewnętrznym, jak
np. charakter opozycji w parlamencie, stopień eurosceptycyzmu elektoratu, odległość od wyborów itp.
6. Cele poprzednich Prezydencji
W tej części omówione zostaną cztery poprzednie
Prezydencje w UE. Skoncentrowano się na przedstawieniu różnorodnej grupy krajów, tak by wskazać, jak
różni aktorzy podchodzą do tego ważnego dla nich
zadania. Wybrano Prezydencję słoweńską, czeską,
szwedzką oraz hiszpańską i omówiono je w porządku sprawowania przewodnictwa. Warto zaznaczyć,
że wszystkie one przypadły na okres przed wejściem
w życie nowych przepisów Traktatu lizbońskiego, zatem istotnie różnią się zakresem pełnionych funkcji
od tych sprawowanych od początku roku 2010. Na
koniec omówione zostaną także możliwe cele i zadania dla polskiej Prezydencji.
6.1. Prezydencja słoweńska
Słoweńska Prezydencja w Radzie UE była pod wieloma względami pionierska. Słowenia była pierwszym
słowiańskim i pierwszym postsocjalistycznym (choć
nienależącym do bloku wschodniego) krajem, który przewodził pracom Unii Europejskiej (w 2008 r.).
Należała wraz z Republiką Federalna Niemiec i Portugalią do pierwszego tria, które zainicjowało nowy
porządek Prezydencji w 2007 r. i przygotowało nowy,
wspólnie uzgodniony 18-miesięczny plan Prezydencji. Prezydencja Słowenii to także wiele wyzwań dla
tego niewielkiego kraju i istotny wysiłek dla jego administracji i dodatkowe wydatki w budżecie. Jednak
to także moment, by wskazać na niezwykłą drogę,
jaką Słowenia przebyła od 1991 r., kiedy to ogłoszono
niepodległość kraju.
Do największych wyzwań, jakim musiała stawić
czoło, zaliczyć przede wszystkim należy objęcie Prezydencji (także jeszcze ówcześnie w zakresie spraw
zewnętrznych) przez młodą, niezbyt liczną i niedoświadczoną dyplomację i administrację. Co więcej,
tuż przed słoweńską Prezydencją wypadały wybory
na prezydenta kraju (październik-listopad 2007), tuż
po jej zakończeniu w czerwcu 2008 r. – wybory parlamentarne (wrzesień 2008). Oznaczało to, że obie
kampanie wyborcze będą pokrywać się zarówno
126 |
Magdalena Góra, Rafał Riedel
z przygotowaniami do pełnienia tej funkcji, jak i będą
ważnym czynnikiem w jej trakcie.
Słowenia podeszła do swojej Prezydencji bardzo funkcjonalnie, korzystając ze wsparcia udzielonego przez ważnych europejskich graczy: Republiki
Federalnej Niemiec, rozpoczynającej rok wcześniej
nową turę Prezydencji, jak i Francji, która Prezydencję podjęła po Słowenii. Oba państwa wspierały kraj
w przygotowaniu zarówno planu tria na 18 miesięcy
(Niemcy), jak i wykonywania funkcji reprezentacji zewnętrznej UE. Także istotną rolę w planowaniu Prezydencji odgrywał „odziedziczony” plan prac Rady UE.
W tym kontekście Słowenia skoncentrowała się na
ograniczonej liczbie priorytetów. Do kategorii „odziedziczonych” celów można zaliczyć przede wszystkim
postęp w zakresie ratyfikacji Traktatu lizbońskiego
przygotowanego przez RFN kilka miesięcy wcześniej
i podpisanego tuż przed objęciem przez Słowenię
Prezydencji. Drugim priorytetem było zainicjowanie
tzw. procesu ljubljańskiego dotyczącego rozwijania
Europejskiego Obszaru Badawczego (European Research Area). Trzeci cel to osiągnięcie wstępnego
porozumienia w zakresie pakietu energetycznego
i zmian klimatycznych. Jedynym oryginalnym celem
słoweńskim związanym z żywotnymi interesami tego
kraju była kwes a integracji z UE regionu Bałkanów
zachodnich (w tym w szczególności kontrowersyjnej
kwes i Kosowa). Ostatnim celem był dialog międzykulturowy (co związane było z tym, że rok 2008 to
Rok Dialogu Międzykulturowego w UE). Prezydencja
słoweńska jest bardzo dobrze oceniana. Podobnie
jak dla innych małych krajów najważniejszym dla niej
celem było skuteczne wypełnienie funkcji na poziomie organizacyjnym, i na tym właśnie administracja
słoweńska się skoncentrowała.
6.2. Prezydencja czeska
Republika Czeska była drugim nowym krajem członkowskim, który objął Prezydencję w Radzie UE,
pierwszym zaś byłym postsowieckim państwem
komunistycznym należącym w przeszłości do bloku
wschodniego. Mimo doskonałego przygotowania
administracji czeskiej do wypełnienia funkcji, na Prezydencji tej cieniem położyły się domowe niesnaski
i konflikty polityczne, niwecząc wysiłki urzędników.
Na okres czeskiej Prezydencji w pierwszym półroczu
2009 r. przypadły także trudne wydarzenia międzynarodowe, z którymi musiała się borykać czeska dyplomacja. Na przełomie lat 2008 i 2009 Izrael zaatakował Strefę Gazy, a podczas jego operacji „Płynny
Ołów”, skierowanej przeciwko działaniom zbrojnym
Prezentacja programu Prezydencji słoweńskiej, 20 grudnia 2007 (źródło: Rada Unii Europejskiej)
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
Hamasu, zginęło wielu cywilów oraz zaatakowano
siedzibę biura ONZ. Wymagało to natychmiastowej
reakcji UE, a w jej imieniu przedstawicieli czeskich.
W styczniu wybuchł gorący konflikt o dostawy gazu
między Ukrainą i Rosją, czego efektem było wstrzymanie dopływu gazu także dla niektórych krajów UE.
W tym okresie także uwagę skupił najpoważniejszy
od kilkudziesięciu lat światowy kryzys gospodarczy,
który dotknął w szczególności strefę euro, do której
Czechy z resztą nie należą. Z drugiej strony, działania
rządu czeskiego poważnie ograniczała wewnętrzna
sytuacja polityczna. Republika Czeska pełniła Prezydencję we współpracy z Francją i Szwecją. Plan tego
tria w dużej mierze wpłynął na priorytety tej Prezydencji. Należały do nich:
• kwes e gospodarcze. Pierwotnie Czesi zakładali
ambitne plany między innymi liberalizacji handlu
w ramach WTO, jednak kryzys ekonomiczny spowodował całkowite przewartościowanie tych projektów i skierowanie uwagi głównie na działania
antykryzysowe;
• drugim priorytetem była energia i zmiany klimatyczne. Tematyka ta związana była ze zbliżającym się szczytem klimatycznym w Kopenhadze
(w grudniu 2009 r.) i pracami nad przygotowaniem
europejskiego stanowiska na konferencję. Czesi
za jeden z nadrzędnych celów swojej Prezydencji
postawili kwes e zewnętrznego bezpieczeństwa
energetycznego. Potrzebę działań w tym względzie unaocznił styczniowy kryzys gazowy;
• kolejny priorytet to rola UE w świecie. W tym zakresie Czesi skoncentrowali się na promowaniu
Partnerstwa Wschodniego i stosunków z Rosją. Ta
tematyka bliska jest wszystkim państwom regionu Europy Środkowej i Wschodniej. Nasi sąsiedzi
skoncentrowali się także na kwes i dalszego rozszerzenia i relacji z krajami Bałkanów zachodnich
oraz na wzmocnieniu relacji transatlantyckich.
| 127
6.3. Prezydencja szwedzka
Szwedzka Prezydencja (raport rządu przedstawiony
Riksdagowi 9 kwietnia 2010) sama określiła się jako
„Prezydencja przejściowa”. Po pierwsze, ze względu
na fakt, iż podczas jej trwania wszedł w życie Traktat lizboński (1 grudnia 2009) i w związku z tym Unia
zaczęła funkcjonować w nowych ramach prawnych.
Ale również dlatego, że w związku z wyborami do
Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r. oraz
końcem kadencji Komisji Europejskiej, rozpoczynał
się nowy cykl polityczny w Brukseli. W konsekwencji
mieliśmy do czynienia z punktem krytycznym, w którym konieczne było wyłonienie nowego składu Komisji Europejskiej, jak również obsadzenie stanowisk
przewodniczącego Rady Europejskiej oraz wysokiego
przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (19 listopada 2009), co wymagało
wypracowania decyzji absorbujących w znacznym
stopniu szwedzki kapitał polityczny w Brukseli.
Jednocześnie – biorąc pod uwagę indywidualne
cele państwa przewodzącego pracom Rady – Szwe-
Ocena wykonania czeskich priorytetów nie jest
zadaniem łatwym. W jakiejśc mierze czeska Prezydencja była zdominowana przez wydarzenia nieoczekiwane, na które zarówno UE, jak i Prezydencja
musiały reagować, nawet kosztem wcześniej ustalonych planów. Podczas czeskiego przewodnictwa
uwidoczniła się kolejna prawda o Prezydencji, że jej
jakość sprawdza się nie po znaczeniu, a nawet nie po
wykonaniu wyznaczonych celów, lecz po poziomie
i sprawności zarządzania w nieprzewidywalnych
i nieoczekiwanych sytuacjach kryzysowych.
Prezentacja programu Prezydencji szwedzkiej, 22 czerwca 2009 (źródło: Rada Unii Europejskiej)
128 |
Magdalena Góra, Rafał Riedel
cja dysponowała określonymi priorytetami swojej
Prezydencji, jednak po jej odbyciu rząd nie podkreślał realizacji poszczególnych celów, za to podkreślał
przede wszystkim wzmocnienie pozycji Królestwa
Szwecji w rodzinie państw należących do Unii w
ogóle (co związane było właśnie ze wspomnianym
powyżej przeprowadzeniem Unii do nowego reżimu
traktatowego).
Wśród celów szwedzkiej Prezydencji dwa traktowane były priorytetowo, tzn.:
• międzynarodowe negocjacje prowadzące do
konferencji ONZ w sprawie zmian klimatycznych
w Kopenhadze – grudzień 2009;
• wyjście z kryzysu fiskalnego, który dotknął Europę jako konsekwencja kryzysu finansowego
w gospodarce światowej.
Ponadto, wśród innych celów, rząd szwedzki wyznaczył:
• strategię dla regionu Morza Bałtyckiego;
• Program sztokholmski, mający pomóc w budowaniu bezpiecznej i transparentnej Europy.
W szwedzkim programie znalazły się również cele
tradycyjnie powtarzane przez każdą Prezydencję, takie jak:
• wzmocnienie głosu Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych;
• kontynuacja procesu rozszerzenia.
Logo Prezydencji hiszpańskiej (źródło: Unia Europejska)
6.4. Prezydencja hiszpańska
Również Prezydencja hiszpańska określała się mianem przejściowej. W programie Prezydencji rząd
hiszpański deklarował wolę „transformacji Unii”
w związku z nowym traktatem. Zmiana systemowa
o takim zakresie obejmie zatem wiele rotacyjnych
Prezydencji i wielu wymiarach, jak np. w zakresie reprezentowania Unii na zewnątrz, będzie obejmowała
również polską Prezydencję. Oprócz implementacji
Traktatu lizbońskiego, Hiszpanie planowali kontynuować wysiłki na rzecz zwalczania kryzysu ekonomicznego (i jego skutków). Jest to o tyle zrozumiałe,
że Hiszpania w sposób szczególny doświadczyła załamanie gospodarcze w latach 2008/2009, jak również ze względu na koincydencję czasową związaną
z koniecznością wypracowania nowej strategii obejmującej dekadę (po „Lizbonie 2010)”. Tak więc rząd
hiszpański wiele trudu włożył w wypracowanie „Strategii Wzrostu i Zatrudnienia – Europa 2020”. Kontynuacja w reformowaniu Unii widoczna jest również
w kolejnym priorytecie związanym z wzmacnianiem
polityki zagranicznej Unii. Oczywiście ze względów
historyczno-geograficzno-strategicznych Hiszpanie
zainteresowani byli głównie pogłębieniem współpracy z Ameryką Łacińską oraz regionem Karaibów.
Generalnie Prezydencja hiszpańska wyniosła do ran-
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
gi priorytetów zdecydowanie większą liczbę celów,
bowiem obejmowały one również:
• kontynuację rozszerzenia UE w regionie Bałkanów
zachodnich,
• wznowienie i wzmocnienie relacji transatlantyckich,
• rozwój współpracy z państwami azjatyckimi,
• uczynienie UE bardziej demokratyczną (rozwój instytucji inicjatywy ludowej),
• rozwój wspólnotowej polityki migracyjnej i azylowej.
Prezydencja hiszpańska istotna z polskiego punktu widzenia, ponieważ rozpoczęła ona trio obejmujące również Belgię oraz Węgry, bezpośrednio poprzedzające polską Prezydencję.
7. Plany polskiej Prezydencji
Polska Prezydencja w Radzie UE rozpocznie się 1 lipca 2011 r. Polska będzie pierwszym krajem nowego
tria (wraz z Danią i Cyprem). Przygotowania do Prezydencji polski rząd rozpoczął wcześnie, początkowo
koncentrując się na wyzwaniach administracyjnych
i logistycznych. Takie zadania, jak przygotowania
urzędników do prowadzenia obrad w grupach roboczych Rady, przygotowanie zaplecza logistycznego
w kraju i organizacja spotkań na różnych szczeblach,
opracowanie programu promowania kraju w zakresie choćby prezentacji polskiej kultury w Europie czy
wreszcie organizacja działań informacyjnych skierowanych do polskiego społeczeństwa, będą działaniami, które Polska będzie musiała podejmować i wypełnić bez względu na to, jakie będą priorytety polityczne polskiego przewodnictwa. Jak wspomniano,
to zdolność administracyjna kraju do prowadzenia
prac UE i wypełniania rozlicznych funkcji oraz umiejętność reagowania kryzysowego budują wizerunek
państwa w trakcie Prezydencji. Warto zaznaczyć, że
zwłaszcza podnoszenie kwalifikacji administracji to
działanie, które przyniesie rezultaty także po zakończeniu Prezydencji. Stopniowo do tych przygotowań
zaczęto włączać także debatę nad możliwymi celami
politycznymi Prezydencji polskiej. Warto pamiętać,
że priorytety Prezydencji wynikają nie tylko z woli
państwa, lecz także z planów tria (ustalonych na 18
miesięcy), planów pracy Rady UE i Komisji Europejskiej oraz kalendarza procesów podejmowania decyzji w UE, ale i z konkretnych okoliczności wewnętrznych i międzynarodowych, na które rzadko można
mieć wpływ.
| 129
21 lipca 2010 r. Rada Ministrów przyjęła dokument, w którym wstępnie naszkicowano cele polskiej
Prezydencji. Jest to plan maksimum, który w trakcie
pierwszej połowy 2011 r. będzie dostosowywany do
opisanych wyżej czynników. Ostateczna lista priorytetów danego kraju zazwyczaj ogłaszana jest tuż przed
objęciem Prezydencji.
Na obecnym etapie przygotowań programowych
wytyczono obszary, w których Polska będzie koncentrować swoje działania. Zgodnie z decyzją z lipca
2010 są to:
• Negocjacje wieloletnich ram finansowych na lata
2014–2020. Cel ten wynika z długoterminowego
kalendarza przygotowań UE do nowego planu
finansowego. Na okres polskiej Prezydencji oraz
całego tria polsko-duńsko-cypryjskiego przypadnie etap analizy propozycji Komisji Europejskiej
i identyfikacji głównych zagadnień negocjacyjnych, a następnie osiągnięcia porozumienia politycznego państw członkowskich.
• Rynek wewnętrzny – w szczególności jego wzmocnienie w dobie kryzysu gospodarczego na świecie.
• Stosunki ze Wschodem. Od lat jednym z priorytetów polskiej polityki zagranicznej w ramach UE
jest europejska polityka wschodnia. Polska, we
współpracy z wysoką przedstawicielką Unii ds.
zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, będzie
promować Partnerstwo Wschodnie.
• Wzmocnienie zewnętrznej polityki energetycznej
UE. Podobnie jak Prezydencji czeskiej, priorytetem Polski jest stopniowe budowanie europejskich działań w tym zakresie oraz wzmacnianie
bezpieczeństwa energetycznego UE.
• Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. Od kilku już lat polscy politycy współpracują z partnerami europejskimi nad tą jedną z najmłodszych polityk europejskich. Celem w tym zakresie będzie
podnoszenie efektywności UE w takich obszarach,
jak zarządzanie kryzysowe, pogłębienie współpracy państw członkowskich w dziedzinie obronności
oraz zapewnienie partnerstwa z NATO.
• Pełne wykorzystanie kapitału intelektualnego Europy. W tym zakresie Polska zamierza wraz z Komisja Europejską budować i wzmacniać szeroko
rozumiany kapitał intelektualny Europy, a zarazem konkurencyjność i wydajność jej gospodarki
(więcej na ten temat zobacz „Priorytety i program
polskiego przewodnictwa w Radzie UE w II połowie 2011 r.”, h p://Prezydencjaue.gov.pl/obszary-przygotowa/programowanie).
130 |
Magdalena Góra, Rafał Riedel
Priorytety sektorowe polskiej Prezydencji
W grudniu 2010 roku odbyła się w Sejmie debata na temat priorytetów polskiej Prezydencji. Sekretarz stanu
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Mikołaj Dowgielewicz w taki sposób scharakteryzował dodatkowe priorytety sektorowe Prezydencji:
„Jeśli chodzi o sprawy gospodarcze i finansowe, polska prezydencja będzie prowadziła prace nad wzmocnieniem zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej i konsolidacją finansów publicznych. W związku z tym na
okres przewodnictwa Polski w Radzie ECOFIN przypadnie wdrażanie długofalowych rozwiązań, które w tej chwili
są uzgadniane. Polska będzie także przewodniczyła pracom nad realizacją pierwszego cyklu tzw. europejskiego
semestru ekonomicznego. Będziemy także przewodniczyć pracom dotyczącym przyjęcia rocznego budżetu Unii
Europejskiej na 2012 r., co, jak się okazało w tym roku, nie zawsze jest takie proste. Wreszcie w obszarze usług
finansowych i koordynacji gospodarczej kluczowe znaczenie będzie miała współpraca polskiej prezydencji z prezydencją francuską w grupie G20.
Jeśli chodzi o transport, telekomunikację i energię, jedną z kluczowych kwestii dla polskiej prezydencji będzie
rewizja wytycznych w sprawie transeuropejskich sieci transportowych, w tym zasad finansowania inwestycji
w te sieci. Istotnym tematem będzie także europejska agenda cyfrowa, która właśnie jest przewidziana jako pakiet
legislacyjny na drugie półrocze 2011 r. Chodzi także o pakiet rozwiązań dotyczących e-administracji. W obszarze
energetycznym będziemy dążyć do utworzenia mechanizmów finansowania małych i rozproszonych inwestycji
w efektywność energetyczną z Funduszu Spójności w takich sektorach, jak budownictwo, ciepłownictwo lokalne,
sieci dystrybucji ciepła i energii elektrycznej, lokalny transport zbiorowy. Bardzo ważne będą także decyzje dotyczące energetycznego pakietu infrastrukturalnego.
Konkurencyjność. W Radzie do Spraw Konkurencyjności kluczowym zadaniem będzie dyskusja na temat polityki
przemysłowej w kontekście kryzysu gospodarczego i jego wpływu na kondycję przedsiębiorstw. Polska prezydencja może się okazać odpowiednim okresem do zbiorczego zestawienia działań, do jakich państwa członkowskie
zobowiązały się pod koniec 2008 r., popierając propozycję planu działań opracowanego na podstawie „Small
business act for Europe”. Przewidywane jest także podjęcie tematu innowacji, kontynuowanie prac mających na
celu utworzenie patentu Unii Europejskiej, a także w zakresie legislacji dotyczącej harmonizacji technicznej. Polska zamierza także kontynuować przegląd prawa w dziedzinie praw konsumenta, wspierać podniesienie poziomu
bezpieczeństwa produktów konsumenckich oraz wzmocnienie nadzoru rynków w odniesieniu do produktów stwarzających poważne zagrożenie.
Chciałbym także wspomnieć o tym, że na czas polskiej prezydencji przypadną prace nad podstawami programu
ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego. Polska będzie kładła nacisk na zwiększenie synergii
między polityką spójności a ósmym programem ramowym, dążąc do zapewnienia komplementarności instrumentów funduszy strukturalnych i programów ramowych, wspierania budowy klastrów europejskich, stworzenia
mechanizmu współfinansowania ze środków ósmego programu budowy i funkcjonowania infrastruktury badawczej o charakterze regionalnym oraz integracji regionalnych i krajowych polityk w obszarze badań i rozwoju.
Obszar rolnictwa i rybołówstwa. W tym obszarze działania polskiej prezydencji skupią się na dyskusji o reformie
systemu płatności bezpośrednich, przyszłości polityki rozwoju obszarów wiejskich, wspieraniu inwestycji związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii na terenach wiejskich oraz pracach nad gruntownymi zmianami
zasad wspólnej polityki rybackiej. W kwestii reformy systemu płatności bezpośrednich Polska będzie dążyła do
osiągnięcia porozumienia oraz wypracowania nowego systemu płatności. W kwestii przyszłości polityki rozwoju
obszarów wiejskich Polska będzie dążyła, w ramach prac o charakterze strategicznym i legislacyjnym, do wypracowania porozumienia, akcentując znaczenie komplementarnego wykorzystania instrumentów WPR i polityki
spójności dla rozwoju obszarów wiejskich, jak również istotną rolę tych obszarów w kontekście nowych wyzwań,
takich jak kwestie klimatyczne, ochrona różnorodności biologicznej, gospodarka wodna, dobra publiczne.
Wreszcie w obszarze polityki społecznej i zatrudnienia w ramach priorytetu: Aktywna Europa prezydencja
polska podejmie temat aktywizacji zawodowej wobec wyzwań demograficznych, spójności społeczno-gospodarczej, promocji aktywnego obywatelstwa z uwzględnieniem obchodów Europejskiego Roku Wolontariatu” (podkreślenia – MG i RR).
(Wybrane fragmenty Informacji ministra spraw zagranicznych na temat wstępnych priorytetów i programu polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej w II połowie 2011 roku przedstawionej przez sekretarza stanu
w MSZ Mikołaja Dowgielewicza podczas 80. posiedzenia Sejmu 14 grudnia 2010 r.)
7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej
| 131
Zagadnienia kontrolne:
Wybrana bibliografia:
1.
A. Adamczyk, Mechanizmy współpracy w Unii Europejskiej,
Studia Europejskie nr 3 (47) 2008; J. Barcz, Prezydencja
w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010; F. Emmert,
M. Morawiecki, Prawo Europejskie, wyd. II, WarszawaWrocław 2000; D. Fink-Hafner, D. Lajh, The 2008 Slovenian
Presidency: A New Synergy for Europe? A Midterm Report,
Sieps 2008; F. Hayes-Renshaw, H. Wallace, The Council of
Ministers, Nowy Jork, Londyn 2006; S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010; C. Kaddous, Role
and posi on of the High Representa ve of the Union for
Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty,
[w:] S. Griller and J. Ziller (red.) The Lisbon Treaty: Cons tu onalism without a Cons tu onal Treaty?, Wiedeń
2008; D. Kral, V. Bartovic, V. Řiháčková, The 2009 Czech
EU Presidency: Contested Leadership at a Time of Crisis,
Sieps 2009; K. Michałowska, Podejmowanie decyzji w Unii
Europejskiej, Warszawa 2002; A. Maurer, The German Council Presidency: Managing Conflic ng Expecta ons, Journal of Common Market Studies, vol. 46 Annual Review
2008; Report on the Swedish Presidency of the Council
of the European Union. 1.07.2009–31.12.2009, Sztkholm
2010; The Programme for the Spanish Presidency of the
Council of the European Union. 01.01.2010–30.06.2010,
Madryd 2010; R. Riedel, Governance po europejsku, czyli jak przewodzić policentrycznemu i wielopoziomowemu
systemowi politycznemu, [w:] 2011 – Polska Prezydencja
w Unii Europejskiej (red.) P. Klimontowski, R. Riedel, Opole
2010; A. Schout, S. Vanhoonacker, Evalua ng Presidencies
of the Council of the EU: Revisi ng Nice, Journal of Common Market Studies, vol. 44, nr 5, 2007; K. Smyk, Reforma Prezydencji w Unii Europejskiej w świetle postanowień
Traktatu Lizbońskiego, Studia Europejskie nr 3 (47) 2008,
str. 175–190; J. Tallberg, The agenda-shaping powers of
the EU Council Presidency, Journal of European Public Policy, vol. 10, nr 1, February 2003; A. Wierzykowska, System
instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008
Jaka jest geneza instytucji Prezydencji w Radzie
UE?
2. Omów miejsce Prezydencji rotacyjnej w systemie Rady UE.
3. Przedstaw najważniejsze funkcje organizacyjne
Prezydencji rotacyjnej.
4. Omów role organizatora i brokera ogrywane
przez Prezydencję.
5. Przedyskutuj zmiany, jakie w zakresie przewodniczenia pracom UE wprowadził Traktat lizboński.
6. Co to jest trio i na czym polega współpraca między kolejnymi Prezydencjami?
7. Na czym polega prezydencja hybrydowa?
8. Omów, na czym polegają zmiany związane
z utworzeniem stanowiska stałego przewodniczącego Rady Europejskiej?
9. Jakie czynniki wpływają na realizację przez daną
Prezydencję jej celów politycznych. Podaj przykłady.
10. Przedyskutuj priorytety polskiej prezydencji.
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE
w świetle Traktatu z Lizbony
mgr Marcin Zubek
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Likwidacja systemu filarowego UE
Tematyka niniejszego rozdziału poświęcona jest
analizie zmian, jakie wprowadza Traktat lizboński
w zakresie trzech, do tej pory wyraźnie rozdzielonych,
sfer działania Unii Europejskiej. Do momentu wejścia
w życie TL architektura instytucjonalna, a co za tym
idzie i funkcjonalna Unii Europejskiej opierała się na
tzw. systemie filarowym. Rzeczone filary reprezentowały różne piony działalności UE: filar I to przede
wszystkim kwes e związane z rynkiem wewnętrznym
i niektórymi politykami Wspólnot. Charakteryzował
się on największym stopniem ponadnarodowości,
czyli decyzje w jego ramach najczęściej były podejmowane w drodze głosowań większościowych, przy
dużym udziale takich instytucji, jak Parlament Europejski czy kompletnej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pozostałe dwa filary –
wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (filar
II) oraz współpraca w dziedzinie spraw wewnętrznych
i sprawiedliwości (filar III) cechowały się, po pierwsze, dużo mniejszym udziałem rozwiązań ponadnarodowych, po drugie, odmiennymi instrumentami
prawnymi, które bardzo często były przyjmowane
raczej drogą jednomyślności czy też konsensusu niż
metodą głosowania większościowego. W tym duchu
również kompetencje zarówno TSUE, jak i PE w tych
dziedzinach napotykały na pewne ograniczenia.
Traktat lizboński jednoznacznie zlikwidował system filarowy, choć jest to zmiana w dużej mierze
semantyczna. Mimo że filary jako takie przestały
istnieć, nadal mamy do czynienia z pewnym rozdziałem i odmiennością wyżej wspomnianych obszarów.
Niemniej zapisy TL porządkują i ujednolicają niektóre
kwes e, wprowadzając tym samym nieco większy
ład do zasadniczych domen działalności UE, tj. wy-
branych aspektów odnoszących się do wspólnego
rynku, politycznego wymiaru działalności zewnętrznej UE oraz jej bezpieczeństwa wewnętrznego.
2. Wspólna polityka zagraniczna
i bezpieczeństwa
2.1. WPZiB w konstrukcji Unii Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest
obszarem budzącym najwięcej kontrowersji i emocji. Dzieje się tak zasadniczo z dwóch powodów. Po
pierwsze, jest to stosunkowo młoda i najmniej rozwinięta dziedzina współpracy w ramach UE. Po drugie, jej zasięg w sposób naturalny obejmuje kwes e,
które jednoznacznie stykają się z kompetencjami
rządów krajowych i ingerują w suwerenność państw
członkowskich. Dotyczą bowiem takich zagadnień,
jak obecność i pozycja państw europejskich w stosunkach międzynarodowych oraz, w niektórych przypadkach, możliwość i zdolność użycia siły militarnej
poza ich granicami.
Wiąże się to z faktem, że rządy niechętnie przekazują kompetencje w tej dziedzinie na poziom ponadnarodowy, a jeśli już to czynią, to z zastrzeżeniem
prawa weta wobec podejmowanych decyzji, poprzez
wprowadzanie zasady jednomyślności. Ponadto, jako
że istnienie Wspólnot Europejskich było w mniejszym
lub większym stopniu motywowane pragnieniem
odbudowy zrujnowanych gospodarek europejskich
po II wojnie światowej i miało przede wszystkim stanowić swoiste, ekonomiczne panaceum na liczne
spory (zarówno narodowościowe, jak i polityczne)
w Europie, czyniąc Wspólnoty w pierwszym rzędzie
134 |
Marcin Zubek
organizacją o charakterze gospodarczym, polityczny
wymiar współpracy między państwami członkowskimi dotyczącej podmiotów trzecich został zepchnięty na margines tendencji integracyjnych. Co się zaś
tyczy bezpieczeństwa – zapewniane ono było przez
parasol ochronny NATO, ze Stanami Zjednoczonymi
na czele.
2.2. Ewolucja WPZiB
Dopiero w latach 70. ubiegłego stulecia państwa
należące do Wspólnot zaczęły poważnie myśleć o
integracji swoich polityk w kontekście świata zewnętrznego. W konsekwencji w 1970 r. powołano do
życia Europejską Współpracę Polityczną mówiącą,
między innymi, o obowiązku konsultacji stanowisk
państw członkowskich na forach organizacji międzynarodowych, przede wszystkim ONZ. Chciano, aby
Wspólnoty, w miarę możliwości, wypowiadały się
jednym głosem w kwes ach globalnych. EWP przyniosła namacalne, choć jednak ograniczone rezultaty
– na przykład na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ
kraje wspólnotowe, przy przyjmowaniu rezolucji,
w ponad 60% głosowań zgłaszały identyczne stanowiska. Wynik ten utrzymuje się na takim poziomie aż
do dziś, nie zmienił tego nawet wzrost liczby państw
członkowskich (dane na podstawie badań K.-D. Stadlera, L. Hurwitza, P. Luifa oraz analiz własnych autora). Można się domyślać, że nie jest łatwo pogodzić
interesy narodowe 27 organizmów politycznych
o często różnie sprecyzowanych celach czy stanowiskach, nie sprowadzając jednocześnie zawartego
przez nie porozumienia do najmniejszego wspólnego
mianownika.
W latach 80. nastąpił okres tzw. euroletargu,
co odbiło się również na zahamowaniu integracji
w dziedzinie wspólnej polityki zewnętrznej. Dopiero
po zakończeniu zimnej wojny, na początku lat 90.,
wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht, miało miejsce nowe otwarcie. Oficjalnie umocowano
traktatowo istnienie wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa, tworząc tym samym to, co do niedawna było II filarem UE. Współpraca w jego ramach
miała charakter stricte międzyrządowy. Rola organów wspólnotowych została znacznie ograniczona
na rzecz Rady Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej i zasady jednomyślności, czyli de facto rządów
państw członkowskich. Aby jeszcze bardziej podkreślić odrębność tego filaru od pozostałych, również nazewnictwo instrumentów prawnych przyjmowanych
w jego ramach znacznie różniło się od tego, jakie
Żołnierze misji EUFOR w Kinszasie (Kongo) w 2008 r. (źródło: EUFOR RD Kongo)
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony
zastosowano w pierwszym wspólnotowym filarze.
Toteż mieliśmy do czynienia nie z rozporządzeniami,
dyrektywami czy decyzjami, a z ogólnymi wytycznymi, wspólnymi strategiami i wspólnymi działaniami.
Jak już wspomniano, najważniejszą instytucją II filaru była Rada Europejska, która nadawała impulsy
do działania i określała długofalowe cele, oraz RUE,
odpowiedzialna za przełożenie tych wytycznych na
realną politykę. Obradowała ona nad kwes ami
związanymi z WPZiB na najwyższym szczeblu, tj. jako
Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych,
gdzie państwa reprezentowane były przez ministrów
spraw zagranicznych.
Lata 90. przyniosły kolejne rozwiązania. Z inspiracji
francusko-brytyjskiej powołano do życia europejską
politykę bezpieczeństwa i obrony, Traktat z Amsterdamu ustanowił wysokiego przedstawiciela do spraw
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który stawał się jednocześnie sekretarzem generalnym
RUE (funkcję tę do grudnia 2009 r. sprawował Javier
Solana). Utworzono również Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, składający się ze stałych przedstawicieli
(ambasadorów) państw członkowskich przy UE, który miał wspomagać Radę w kwes ach powiązanych
z II filarem i sprawować kontrolę polityczną nad działaniami UE, np. jej misjami. Oprócz tego, na mocy
zawartych wcześniej (1992) porozumień petersberskich, UE mogła aktywnie się włączać w organizacje
misji militarnych, których celem było przywracanie
lub utrzymywanie pokoju, zarządzanie kryzysowe
czy działania humanitarne. W 2003 r. miała miejsce
pierwsza misja wojskowa UE – operacja EUFOR Concordia w Macedonii. Od tego czasu aktywność misyjna Unii (czy to militarna, czy cywilna) rozszerzyła
się, obejmując zarówno obszar Europy, jak i Bliskiego
Wschodu, Azji i Afryki.
Wpływ pozostałych instytucji UE na WPZiB był
bardzo ograniczony. Komisja Europejska miała za zadanie wspieranie Rady oraz prezydencji, jeśli chodzi
o kontrolę implementacji polityki zagranicznej Unii.
Komisja mogła także wywierać pewien wpływ na
unijną politykę zewnętrzną dzięki nieformalnej inicjatywie ustawodawczej w II filarze, która dawała jej
możliwość zwrócenia się do Rady o podjęcie działań
w danej sprawie, oraz poprzez komisarza do spraw
stosunków zewnętrznych, mającego pod swoim
przewodnictwem tzw. DG RELEX. Mimo tych ograniczeń, należy jednak pamiętać, że stosunki zewnętrzne UE obejmują o wiele szersze spektrum zagadnień
niż wyłącznie aspekty polityczne. Stosunki UE ze
światem zewnętrznym nie są bowiem kształtowane
tylko i wyłącznie przez pryzmat działań II filaru. Pod-
| 135
stawową siłą Brukseli we współczesnych stosunkach
międzynarodowych jest jej potencjał gospodarczy,
a nie militarny czy geostrategiczny. W przypadku
gdy UE w odniesieniu do państw trzecich stosuje
dobrze znaną politykę „kija i marchewki”, prezentowane przez nią zachęty i groźby mają najczęściej wymiar ekonomiczny, a niekoniecznie polityczny. Toteż
w dużej mierze polityka handlowa UE stanowi o jej
największej sile i zdolności wpływania na partnerów,
a w tworzeniu tej polityki dużą rolę odgrywa KE oraz
RUE, decydująca odpowiednią większością głosów,
a nie jednomyślnie. Pozostaje jeszcze kwes a ewentualnego wpływu Parlamentu Europejskiego na WPZiB.
Jak łatwo się domyślić, kompetencje PE w II filarze
również nie były szerokie i sprowadzały się głównie
do corocznej debaty o WPZiB oraz udzielania zgody
przy ważniejszych umowach międzynarodowych.
2.3. Postanowienia Traktatu lizbońskiego
Choć dążenie do przeniesienia na poziom ponadnarodowy jak największej liczby polityk stanowi jedną
z myśli przewodnich Traktatu lizbońskiego, nowe
postanowienia odnoszące się do wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa nie w pełni odzwierciedlają ten trend. Mimo formalnej likwidacji podziału filarowego, WPZiB nadal stanowi oddzielny obszar
polityki UE, w którym gros decyzji wciąż podejmowana jest prawie wyłącznie przy udziale RUE i w ogromnej większości przypadków na zasadzie konsensusu.
Niektóre z wprowadzonych zmian są czysto kosmetyczne; TL ma, między innymi, przyczynić się do
ujednolicenia nazewnictwa wydawanych przez UE
aktów prawnych, wprowadzając taką samą nomenklaturę we wszystkich obszarach swojej polityki (czyli
niegdysiejszych filarach). Tak też postąpiono w przypadku WPZiB i jako główny akt prawny w tej dziedzinie traktat wymienia „decyzję”, która jednak różni się
od decyzji wydawanych w związku z innymi politykami. Decyzje dotyczące WPZiB nie są aktami ustawodawczymi. W rzeczywistości są one odpowiednikami
wcześniejszych wspólnych strategii i działań.
Jedna z najważniejszych i najbardziej doniosłych
reform to ustanowienie wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W niedoszłym traktacie konstytucyjnym miał
to być minister spraw zagranicznych UE. Funkcja ta,
według zapisów TL, jest o tyle interesująca, że stanowi swoisty pomost między z natury ponadnarodową
Komisją Europejską a odzwierciedlającą porządek
międzyrządowy RUE. Pomost o, jak się okazuje, bar-
136 |
Marcin Zubek
dzo solidnej konstrukcji. Otóż, wysoki przedstawiciel
jednocześnie pełni funkcję pierwszego z wiceprzewodniczących KE, niejako przejmując rolę szefa DG
RELEX, oraz przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych. Należy tu wspomnieć, że Traktat lizboński
przewiduje działanie Rady do Spraw Zagranicznych
jako jednej z możliwych konfiguracji RUE, powodując pozdział wspomnianej Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych na: Radę do Spraw Zagranicznych, i Radę do Spraw Ogólnych. Na tym jednak wyjątkowość Rady do Spraw Zagranicznych się nie kończy. RUE w tej właśnie konfiguracji będzie mieć stałe
przewodnictwo w osobie wysokiego przedstawiciela,
podczas gdy przewodniczący w innych składach Rady
będą zmieniać się tak jak wcześniej, tj. w zależności
od tego, które państwo sprawuje w danym momencie Prezydencję.
To, że wysoki przedstawiciel umocowany jest zarówno w Komisji, jak i w RUE, z jednej strony niesie
nadzieję na jeszcze lepszą koordynację polityk UE i
zwiększenie spójności jej działań poprzez doskonalenie współpracy między instytucjami reprezentującymi odmienną logikę. Z drugiej strony jednak może
rodzić problemy. Mając silną pozycję zarówno w Radzie do Spraw Zagranicznych i KE, wysoki przedsta-
wiciel może się znaleźć w sytuacji, gdy będzie musiał
prezentować stanowisko sprzeczne z pozycją którejś
z tych instytucji.
Kolejna bardzo istotna innowacja TL w dziedzinie WPZiB to powołanie do życia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, która ma stanowić trzon
unijnej służby dyplomatycznej. W jej skład wchodzić
mają zarówno urzędnicy wywodzący się z Sekretariatu Generalnego RUE, Komisji Europejskiej, jak
i wydelegowani przez państwa członkowskie. Takie
rozwiązanie już u zarania rodzi pewien konflikt, przede wszystkim o to, która z tych instytucji zdominuje
ESDZ. Spór ten toczy się bynajmniej nie tylko między
instytucjami UE a państwami członkowskimi, ale także RUE i KE walczą o jak największy parytet uczestnictwa dla swoich przedstawicieli w tych służbach.
Trzeba jednak wierzyć, że Europejska Służba Działań
Zewnętrznych sprawi, że działania UE wobec państw
trzecich będą bardziej skuteczne, a nawet, dzięki wypełnianiu swojej funkcji informacyjnej i mediacyjnej,
może się stać ważnym narzędziem służącym wczesnemu rozpoznawaniu i zapobieganiu konfliktom.
Pewne interesujące rozwiązania wprowadzono
również w sprawach polityki bezpieczeństwa i obrony. Pierwsza zmiana, choć kosmetyczna, to nowa na-
Catherine Ashton z dopiero co mianowanymi szefami ESDZ: Pierrem Vimontem i Davidem O’Sullivanem, 25 października 2010 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej)
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony
zwa: już nie EPBiO, lecz WPBiO – wspólna polityka
bezpieczeństwa i obrony. Inna zmiana, o wiele ważniejsza, to poszerzenie zakresu przedmiotowego
misji petersburskich, do którego to zakresu zostały
wpisane wspólne działania rozbrojeniowe, wojskowe
doradztwo i wsparcie, misje zapobiegania konfliktom, misje stabilizacyjne w sytuacji postkonfliktowej.
Wyraźnie zaznaczono, że wszystkie te zadania mają
się, między innymi, przyczyniać do zwalczania terroryzmu w państwach trzecich.
Misje petersberskie
Wszelkie misje mające charakter militarny i cele humanitarne, ratunkowe, utrzymania bądź zaprowadzenie pokoju poza terytorium UE. Można tu wskazać
operacje afrykańskie: w Demokratycznej Republice Konga w latach 2003 i 2006 czy misję w Czadzie
w roku 2008.
Reformy z Lizbony wprowadzają również do TUE
tzw. klauzulę sojuszniczą. Przypomina ona w dużym
stopniu zobowiązania państw w ramach NATO i mówi
o obowiązku udzielenia pomocy państwu UE, które
stałoby się ofiarą zbrojnej agresji. Co istotne, TUE
mówi wyraźnie, że pomoc taka musi być zgodna z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych i nie
może naruszać obowiązków państw członkowskich
należących jednocześnie do NATO, a także szanować
odrębny charakter polityk obronnych niektórych
państw europejskich (chodzi tu przede wszystkim
o państwa tradycyjnie neutralne – Austrię, Finlandię,
Irlandię, Maltę i Szwecję).
W ramach WPBiO wprowadzono jeszcze jedną istotną modyfikację – możliwość wzmocnionej
współpracy, czyli tzw. stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obrony (ang: Permanent Structured
Coopera on in Defence). Może ona zostać zawiązana po wyrażeniu zgody przez RUE większością kwalifikowaną i objąć te państwa UE, których zdolności
militarne są lepiej rozwinięte, bądź kraje te mają
ważne zobowiązania, jeśli chodzi o misje wojskowe.
Dotychczas żadne z państw nie zdecydowało się na
ten rodzaj współpracy, choć w grudniu 2010 r. o chęci
i o możliwości takiej kooperacji wspomnieli ministrowie spraw zagranicznych Polski, Francji i Niemiec
(inicjatorem był minister Radosław Sikorski). Sformułowali oni list do Catherine Ashton, w którym wyrazili
chęć dążenia do utworzenia stałej komórki do planowania operacji cywilno-militarnych, wzmocnienia
i dofinansowania europejskich grup bojowych pod
względem logistycznym, podkreślili też konieczność
| 137
doskonalenia współpracy w dziedzinie obrony przed
cyberatakami.
Ponadto traktatowo umocowana zostaje Europejska Agencja Obrony z wysokim przedstawicielem
na czele. EDA istniała dużo wcześniej, bo od 2004
r. na mocy wspólnego działania RUE. Jej priorytetowe zadania to monitorowanie i ocena zdolności
wojskowych państw członkowskich, identyfikacja
i harmonizacja potrzeb operacyjnych państw oraz
ujednolicenie przepisów dotyczących zakupu technologii militarnych, a także wspieranie badań naukowych w dziedzinie technologii wojskowych oraz ich
wdrażania.
Jeśli chodzi o podejmowanie decyzji w ramach
WPZiB czy WPBiO, to (jak już wspomniano) regułą
jest jednomyślność. Są jednak pewne wyjątki, zresztą nieliczne. Mianowicie RUE może podjąć decyzję
większością kwalifikowaną, gdy:
• działa na podstawie określonego przez Radę Europejską interesu strategicznego UE,
• dany akt zaproponowany został przez wysokiego
przedstawiciela na prośbę Rady Europejskiej,
• przyjmuje środki wykonawcze do decyzji definiującej pozycję UE wobec konkretnej sprawy lub
działania,
• w przypadku powoływania specjalnych przedstawicieli, o określonym mandacie, najczęściej działających w konkretnych rejonach.
Rada Europejska może też jednogłośnie przyjąć, że
w innych kwes ach niż wymienione wyżej, będzie decydować większością kwalifikowaną. Co bardzo istotne, wszystkie powyższe wyjątki od reguły jednomyślności nie mają zastosowania do decyzji mogących
mieć implikacje militarne lub obronne. Jak zapewne
łatwo się domyślić, parlamenty narodowe nie uzyskują jakichkolwiek kompetencji w sferze WPZiB.
3. Przestrzeń wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości
3.1. Powstanie PWBiS
Jeśli chodzi o współpracę państw UE w takich dziedzinach jak polityka azylowa i imigracyjna, sprawy
wewnętrzne, sądownictwo karne i cywilne czy koordynacja działań organów ścigania, one również
nie od razu znalazły się w głównym nurcie integracji
europejskiej. Są to sprawy drażliwe, bowiem ocierają
się o sferę, która jest jedną z kluczowych dla suwe-
138 |
Marcin Zubek
renności państwa, czyli monopolu rządu na użycie
siły i przymusu wobec własnych obywateli, czy szerzej – osób podlegających ich jurysdykcji.
3.2. Ewolucja PWBiS
Podobnie jak w przypadku II filaru, w połowie lat 70.
państwa członkowskie WE podjęły bardziej skoordynowane działania na rzecz stworzenia przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W 1975 r.
powstała tzw. grupa TREVI (od francuskich słów:
Terrorisme, Radicalisme, Extermisme et Violence Interna onal). Choć jej działanie było nieoficjalne, nie
miała też ona własnego budżetu, to poprzez wymianę informacji, doświadczeń czy technik śledczych jej
istnienie przyczyniło się do zacieśnienia współpracy
w zakresie przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej i terroryzmowi oraz przygotowania gruntu
pod przyszły Europejski Urząd Policji (Europol). TREVI zakończyła swoje funkcjonowanie w 1993 r., wraz
z wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej.
Kolejnym ważnym wydarzeniem było podpisanie
w 1985 r. Układu z Schengen oraz konwencji wykonawczej do niego w roku 1990. Obydwa te akty
uzyskały moc prawną w 1995 r. i sprawiły, że jedna
z najważniejszych „czterech swobód” obowiązujących w UE – swoboda przepływu osób – została
osiągnięta. Brak kontroli na wewnętrznych granicach
Unii stworzył jednak pewną lukę w bezpieczeństwie
i skłonił państwa członkowskie do wzmocnienia
i ujednolicenia swoich polityk wobec cudzoziemców
oraz jeszcze ściślejszej współpracy sądowej i policyj-
Siedziba Europolu w Hadze (źródło: Europol)
nej. Możliwość prowadzenia obserwacji czy pościgu
transgranicznego, stworzenie swoistej bazy danych
(Systemu Informacyjnego Schengen, SIS) czy pogłębienie współpracy w dziedzinie kontroli broni palnej
i środków odurzających, to najlepsze przykłady dorobku prawnego Schengen. Póżniej został on włączony do traktatu z Maastricht.
To właśnie w TUE pojawiły się zapisy o utworzeniu
odrębnego międzyrządowego obszaru współpracy,
obejmującego: politykę azylową, kontrolę i monitoring zewnętrznych granic UE, zasady wjazdu, pobytu,
pracy i poruszania się po terytorium UE obywateli
państw trzecich, politykę imigracyjną, przeciwdziałanie narkomanii, terroryzmowi i oszustwom o skali
międzynarodowej, współpracy sądowej w sprawach
karnych i cywilnych. Jak już wspomniano, współpraca przy powyższych zagadnieniach miała charakter
wyłącznie międzyrządowy, toteż RUE stała się przewodnią instytucją w obejmującym je III filarze UE
– współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Wiąże się to rzecz jasna
z faktem, że wszelkie decyzje w jego ramach (poza
niektórymi aspektami dotyczącymi polityki wizowej)
podejmowane były na zasadzie jednomyślności.
Taka sytuacja, podobnie jak w przypadku WPZiB,
po pierwsze, znacznie spowalniała podejmowanie
decyzji, po drugie, istniało ryzyko, że będą się one
sprowadzać do najmniejszego wspólnego mianownika. Niemniej w pierwszej połowie lat 90. udało się
zainicjować proces tworzenia Europolu (1992) oraz
utworzyć Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (1993). Sukcesy te były jednak
ograniczone, a brak jasno nakreślonego celu i zakre-
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony
su współpracy w III filarze, co znajdowało odbicie
w niechęci RUE do wykorzystywania niektórych instrumentów prawnych (głównie chodziło o długotrwały proces przyjmowania konwencji, których moc
obowiązujaca była również dyskusyjna), stały na
przeszkodzie w jego skutecznym funkcjonowaniu.
W związku z tym podczas kolejnej reformy UE,
w Traktacie amsterdamskim z 1997 r., zdecydowano o uwspólnotowieniu części zagadnień, czyli przeniesieniu ich z III do I filaru. Polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, zewnętrzne kontrole graniczne,
przemieszczanie się obywateli państw trzecich oraz
współpraca sądowa w sprawach cywilnych zostały objęte reżimem wspólnotowym, co wiązało się
z przejściem z jednomyślności na większość kwalifikowaną przy podejmowaniu decyzji, większy udział
Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej oraz
częściową jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości.
Obszar III filaru został zatem zredukowany do kwes i
współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Omawiany traktat postawił przed UE nowy cel:
ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości (PWBiS). Traktat nicejski zaś nie
wprowadził, poza określeniem zasad wzmocnionej
współpracy w jego ramach oraz stworzenia podstaw
traktatowych do ustanowienia Eurojustu, innych
zmian w III filarze.
Oprócz rozwiązań traktatowych, na kształt III filaru duży wpływ miały też inicjatywy Rady Europejskiej, formułowane na specjalnych spotkaniach na
szczycie. Pierwsze tego rodzaju spotkanie odbyło
się w Tampere, w Finlandii, w 1999 r. Zadecydowano tam o podjęciu starań na rzecz lepszego dostępu
do aparatu sprawiedliwości, wzajemnego uznawania
decyzji sądowych, przeciwdziałania praniu brudnych
pieniędzy. Miały temu służyć zintensyfikowane działania prewencyjne, wymiana doświadczeń, powoływanie wspólnych transgranicznych zespołów śledczych, wzrost roli Europolu, powołanie Europejskiego Kolegium Policyjnego, zbliżanie ustawodawstwa
w zakresie definicji i wymiarów kar za przemyt osób,
narkotyków oraz przestępstwa finansowe; był to tzw.
program z Tampere. W 2004 r. zastąpiono go programem haskim (choć przyjęty on został nie w Hadze,
a w Brukseli), który przewidywał głównie zwiększenie nacisku na współpracę Europolu i Eurojustu,
włącznie w działania koordynatora UE ds. zwalczania
terroryzmu, więcej uwagi, zapewne na skutek wydarzeń z 11 września 2001 r., poświęcono też bezpieczeństwu lotów. Obecnie działania UE koncentrują
się wokół programu sztokholmskiego, obejmującego
lata 2010–2015, który dotyczy kwes i wykorzystania
| 139
obserwacji satelitarnej, współpracy wywiadowczej,
a nawet możliwości interwencji poza granicami UE
(przy wykorzystaniu bądź to wojska, bądź Europejskich Sił Żandarmeryjnych).
Odrębność III filaru była zaznaczona również
przez odmienność instrumentarium prawnego. Traktat amsterdamski przewidywał w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych przyjmowanie przez RUE: decyzji ramowych wydawanych
w celu zbliżania przepisów ustawowych państw
członkowskich oraz decyzji służących realizacji każdego innego celu. Ponadto zastosowanie miały konwencje, przypominające tradycyjne umowy międzynarodowe, wiążące tylko sygnatariuszy, oraz wspólne
stanowiska, które miały określać sposób postępowania UE w danej sprawie.
W tym miejscu należy wspomnieć o dość specyficznej strukturze podejmowania decyzji w III filarze. O ile zazwyczaj jest ona trójczłonowa – składająca się z (1) przygotowania na szczeblu merytorycznym przez grupy robocze, (2) negocjacji na niższym
szczeblu politycznym w ramach COREPER, kiedy to
ma miejsce (bądź nie) osiągnięcie jakiegoś porozumienia, oraz (3) negocjacje i decyzja na najwyższym
szczeblu RUE. W III filarze mieliśmy jeszcze do czynienia z pewnym stadium pośrednim między fazami (1)
a (2). TA przewidywał bowiem dodatkowy „szczebel”
w postaci specjalnego komitetu zwanego CATS (fr.
Comite d’Ar cle Trente-Six – Komitet art. 36). W jego
skład wchodzili co prawda niżsi urzędnicy polityczni (dyrektorzy departamentów w ministerstwach),
jednak łączył on debatę merytoryczną nad dyskutowanymi kwes ami z debatą polityczną, pełniąc przy
tym funkcję koordynacyjną między tymi dwoma poziomami.
Jak łatwo się domyślić, przewodnią instytucją
w III filarze UE była RUE, a także, w świetle wspomnianych wyżej programów (z Tampere, haski, sztokholmski) Rada Europejska. W związku z międzyrządowym
charakterem współpracy Parlament Europejski odgrywał przede wszystkim rolę opiniodawczą, a jurysdykcja TS była ograniczona. W przeciwieństwie jednak do postanowień mających zastosowanie w II filarze, w pewnym zakresie została wzmocniona pozycja
Komisji Europejskiej. Otóż, po pierwsze, utworzono
nową dyrekcje generalną – DG do spraw Wolności,
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, po drugie zaś,
podjęto decyzję o przyznaniu Komisji bezpośredniej
inicjatywy ustawodawczej. Oznaczało to, że KE będzie dzielić ten przywilej z państwami członkowskimi,
co świadczyło o tym, że z jednej strony III filar miał
charakter międzyrządowy, gdyż wyraźnie zaznaczona
140 |
Marcin Zubek
została inicjatywa państw członkowskich, z drugiej
jednak oznaczało pewien trend w UE, dążący do całkowitego wcielenia treści zawartych w III filarze do
filaru I. Komisja mogła pochwalić się nawet pewnymi
osiągnięciami w związku z tą kompetencją, zainicjowała bowiem legislację w zakresie Europejskiego Nakazu Aresztowania czy decyzji ramowej o zwalczaniu
terroryzmu. Jak się okazało, tendencja ta znalazła
swoje ucieleśnienie w Traktacie lizbońskim.
3.3. Postanowienia Traktatu lizbońskiego
Inaczej niż wobec postanowień II filaru, zmiany
w obszarze niegdysiejszego filaru III nie były zmianami kosmetycznymi. Po pierwsze, tytuł V TFUE określa
Unię Europejską jako przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obejmującą zarówno
politykę azylową, imigracyjną i dotyczącą kontroli
granicznych oraz współpracy sądowej w sprawach
cywilnych, jak i współpracę wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz współpracę policyjną. Oznacza to tyle, że te polityki zostają objęte
jednolitym reżimem ponadnarodowym, spójnym,
jeśli chodzi o procedury podejmowania decyzji oraz
instrumenty prawne (rozporządzenia, dyrektywy
i decyzje). Mówiąc krótko, podlegają one zwykłej
procedurze prawodawczej, a decyzje podejmowane
są przeważnie kwalifikowaną większością głosów.
Od tej reguły istnieją pewne wyjątki, w których
wciąż słychać echa niedawnego międzyrządowego
charakteru współpracy w III filarze.
• Po pierwsze, w kwes ach współpracy policyjnej
i sądowej w sprawach karnych zachowano możliwość inicjowania legislacji ze strony państw
członkowskich, choć w pewnej mierze ją ograniczono, to znaczy, ustawodawstwo musi zostać zainicjowane nie jak dotychczas przez jeden kraj, ale
przez przynajmniej 1/4 państw członkowskich.
• Po drugie, o ile rzeczywiście zasadą w podejmowaniu decyzji jest większość kwalifikowana,
o tyle trudniej będzie ją osiągnąć. Jeśli projekt aktu
prawnego pochodzić będzie od KE, to wystarczy,
że poprze go 55% członków RUE (ale nie mniej niż
15), reprezentujących co najmniej 65% ludności
UE. Jeżeli jednak z projektem wystąpią państwa
członkowskie, to niezbędne będzie poparcie 72%
RUE przy takim samym progu ludnościowym.
• Po trzecie, w kilku przypadkach reguła jednomyślności w RUE została zachowana. Będzie wymagana przy ustanawianiu prokuratury europejskiej,
środków współpracy operacyjnej między organa-
mi policji oraz kwes i norm minimalnych w zakresie przestępstw, kar, wzajemnego uznawania
wyroków i orzeczeń sądowych. Oprócz tego, w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych
przy ustanawianiu przepisów dotyczących prawa
rodzinnego o implikacjach transgranicznych, również przewidziana jest specjalna procedura ustawodawcza.
• Po czwarte, w zakresie współpracy sądowej
w sprawach karnych TL przewiduje możliwość
wykorzystania przez państwo członkowskie mechanizmu „hamulca bezpieczeństwa”, gdyby uznało, iż przyjmowane prawo rażąco godzi
w podstawowe elementy jego systemu sprawiedliwości w sprawach karnych (zob. rozdział 6, sekcja 5.5.). Zastosowanie hamulca oznacza skierowanie projektu do Rady Europejskiej na okres do
czterech miesięcy.
Mimo tego, że przedstawione wyżej rozwiązania
są swego rodzaju wyjątkami od ponadnarodowych
rozstrzygnięć Traktatu lizbońskiego, to i tak należy je
uznać za duży krok w kierunku przeniesienia jak największej liczby obszarów polityki na szczebel supranarodowy w stosunku do rozwiązań sprzed grudnia
2009 r.
Nie jest niespodzianką, że w związku z zastosowaniem zwykłej procedury ustawodawczej do obszaru
niegdysiejszego III filaru, znacznie wzrasta rola Parlamentu Europejskiego, który współdecyduje obecnie o kształcie PWBiS. Podobnie sytuacja wygląda
w odniesieniu do TS, który uzyskał tu właściwie pełną
jurysdykcję. Nie będzie miał tylko uprawnień w decydowaniu o ważności bądź proporcjonalności działań
policji i innych organów ścigania w państwach UE (np.
nie może się wypowiadać o zasadności użycia broni
palnej przez policjanta podczas interwencji). Nie będzie mógł też orzekać w odniesieniu do wykonania
przez państwa obowiązków dotyczących utrzymania
porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego.
Jeśli chodzi o inne rozwiązania mające gwarantować uwspólnotowienie omawianych w tym rozdziale
kwes i, to nie należy zapominać o wzmocnieniu roli
parlamentów narodowych. Na mocy postanowień
lizbońskich mają one bowiem kompetencję w tej
dziedzinie polityki do oceny, w jakim stopniu została
uszanowana zasada pomocniczości (subsydiarności)
w aktach prawnych PWBiS oraz będą informowane
o treści i wynikach ewaluacji postępów państw członkowskich przy wdrażaniu PWBiS.
Ponadto utrzymany zostaje CATS, choć formalnie
działa pod inną nazwą: COSI – Stały Komitet (czy też
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony
Komitet Koordynacyjny). Jest to o tyle istotne, że TL
wyraźnie rozgranicza kompetencje UE od kompetencji państw członkowskich, a COSI może stanowić
doskonałą pla ormę koordynacji i konsultacji działań
wykonywanych w ramach różnych kompetencji.
Po powołaniu PWBiS pewnym transformacjom
ulega także skład Komisji Europejskiej. Mianowicie,
stanowisko komisarza do spraw sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa zostało rozdzielone na dwie
osobne DG. Z jednej strony powstało bowiem stanowisko komisarza do spraw sprawiedliwości, praw
podstawowych i obywatelstwa UE, który jest odpowiedzialny przede wszystkim za wdrażanie PWBiS,
z drugiej zaś utworzono stanowisko komisarza spraw
wewnętrznych, skierowane bardziej ku kwes om dotyczącym bezpieczeństwa wewnętrznego UE.
Na marginesie należy wspomnieć, że Wielka Brytania i Irlandia korzystają z tzw. opcji opt-out (nieuczestniczenia) w odniesieniu do podejmowania
decyzji w obszarze współpracy policyjnej i sądowej
za pomocą większości kwalifikowanej. Obydwa te
państwa mogą jednak zdecydować, w zależności
od rozpatrywanej kwes i, jaką chcą przyjąć metodę
głosowania.
4. Obszar rynku wewnętrznego
i polityki wspólnotowe
Reform wprowadzonych przez Traktat lizboński
w zakresie rynku wewnętrznego UE oraz niektórych
polityk z pewnością nie można uznać za rewolucyjne.
Te dziedziny współpracy stanowiły bowiem, i wciąż
stanowią, sedno europejskiej integracji i właściwie
od początku istnienia Wspólnot były one jej głównym celem i motorem napędowym. Wiąże się to
z faktem, że rynek wewnętrzny Unii należy do najbardziej uwspólnotowionych obszarów polityki,
a postanowienia jego dotyczące, począwszy od Traktatu z Maastricht, co do zasady mieściły się w I filarze UE, gdzie RUE przy zastosowaniu różnych procedur decyzyjnych dzieliła się w dużej mierze swoimi
wpływami z Parlamentem Europejskim i Komisją,
a Trybunał Sprawiedliwości stawał się, poprzez swoje
orzeczenia, jedną z najważniejszych instytucji w tej
dziedzinie.
W związku z tym nowelizacje TL mają charakter
bardziej systematyzujący i po części deklaratoryjny,
z tylko kilkoma istotniejszymi zmianami w stosunku
do poprzednich traktatów. Do najważniejszych i najciekawszych można zaliczyć:
| 141
• Modyfikację nomenklatury; traktat nie mówi już
o wspólnym rynku, a o rynku wewnętrznym.
• Do TL wpisano klauzulę solidarności dotyczącą
polityki energetycznej i zapewnienia UE bezpieczeństwa energetycznego. Ma się ona opierać na
rozwoju odnawialnych źródeł energii, poprawie
wydajności energetycznej i integracji sieci energetycznych. Wpisanie tych postanowień do traktatu
to w pewnej mierze zasługa polskiej delegacji, ale
służyć one będą całej UE z uwagi na niski stopień
dywersyfikacji importu surowców energetycznych, którego skutkiem jest relacja asymetrycznej
(na niekorzyść UE) współzależności z niektórymi
dostawcami. W rzeczywistości jednak zapisy dotyczące solidarności energetycznej mają w dużej
mierze charakter życzeniowy i trudno je przełożyć
na realną politykę.
• Ułatwiono nieco wejście do strefy euro państwom, wobec których wciąż stosuje się derogację w tej dziedzinie. Zniesiono mianowicie wymóg
przeglądu spełnienia przez takie państwo kryteriów konwergencji w okresie przynajmniej co dwa
lata.
• W kwes ach budżetowych planowanie musi brać
pod uwagę perspektywę co najmniej pięcioletnią.
RUE powinna przyjąć perspektywę budżetową
jednomyślnie po uzyskaniu zgody PE, a w razie
gdyby się to nie udało, w kolejnym roku budżetowym UE będzie funkcjonować według pułapów
ustalonych w roku ubiegłym.
• W ważnej dla poprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego kwes i, mianowicie własności
intelektualnej, TL ustanowił zwykłą procedurę
ustawodawczą (wobec wcześniejszej jednomyślności w RUE po konsultacji z PE) przy tworzeniu
regulacji odnośnie do ochrony praw własności
intelektualnej dotyczących UE jako całości. Procedura co do harmonizacji narodowych przepisów
w tej dziedzinie pozostaje bez zmian.
• W związku z coraz większym naciskiem kładzionym przez UE na kwes ę ochrony środowiska
i ocieplenia klimatu, TFUE wyraźnie zaznacza ten
problem i potwierdza wolę działania państw Unii
na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego,
zarówno w granicach samej UE, jak i w wymiarze
globalnym.
• W zakresie swobodnego świadczenia usług
w UE, odzwierciedlono obecne od jakiegoś czasu w orzeczeniach TS tendencje prowadzące
w kierunku odejścia od zasady niezakłóconej konkurencji w odniesieniu do usług, które są świadczone dla dobra publicznego i ogólnego interesu
ekonomicznego danej społeczności.
142 |
Marcin Zubek
• W ramach zasady swobodnego przemieszczania
się i podejmowania pracy w państwach członkowskich UE wprowadzono zwykłą procedurę
ustawodawczą w zakresie polityki zabezpieczenia społecznego, a konkretnie w odniesieniu do
zaliczenia okresów ubezpieczeniowych i transgranicznego eksportu świadczeń. Jednocześnie zagwarantowano w tej dziedzinie możliwość użycia
„hamulca bezpieczeństwa” – skierowania projektu do Rady Europejskiej na cztery miesiące, po
czym proces może zostać zawieszony, kontynuowany bądź KE jest zmuszona do przedstawienia
nowej legislacji.
• Jeśli chodzi o bardzo wrażliwą kwes ę wspólnej
polityki rolnej, zaczęła ona występować w traktacie razem z polityką rybołówstwa. Ważniejsze
jest jednak to, że w ramach WPR obowiązuje już
zwykła procedura ustawodawcza, a nie (jak do
niedawna) procedura konsultacji. Dzięki temu
Parlament Europejski zyskał istotny wpływ w obszarze rolnictwa. Od tej zasady są jednak wyjątki,
mianowicie RUE decyduje samodzielnie o przyznaniu pomocy przedsiębiorstwom dotkniętym
klęskami żywiołowymi, a także o ustalaniu cen,
kwot lub ograniczeń ilościowych w odniesieniu
do rybołówstwa. TFUE znosi również rozróżnienie
na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe.
• Zdecydowano się też na zastosowanie zwykłej
procedury ustawodawczej co do stwierdzenia istnienia w danym państwie nadmiernego deficytu
oraz przyjmowania środków w celu jego ograniczenia, definiowania głównych zadań i celów
funduszy strukturalnych UE i Funduszu Spójności
oraz możliwości zastosowania derogacji w dziedzinie wspólnej polityki transportu.
• TFUE zapewnił również formalne podstawy funkcjonowania tzw. Eurogrupy, czyli spotkań ministrów państw strefy euro. W tych nieformalnych
i organizowanych ad hoc spotkaniach mają brać
udział przedstawiciele KE oraz Europejskiego Banku Centralnego.
Podsumowanie
Analizując reformy, jakie przyniósł Traktat lizboński
w najważniejszych obszarach działania UE, można
stwierdzić, że w zależności od rozważanej sfery działalności zmiany te miały różny charakter. W przypadku wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony mo-
dyfikacje są, z jednej strony, najbardziej medialne
i doniosłe, z drugiej jednak potwierdzają istniejące
do tej pory status quo. Jasne jest, że międzyrządowy charakter tej współpracy został utrzymany, mimo
rezygnacji ze struktury filarowej. Co do swojej istoty,
polityka zagraniczna UE nie ulega zasadniczym zmianom, a modyfikacje są w dużej mierze nakierowane
na uporządkowanie i doprecyzowanie niektórych
kwes i. Najciekawszym novum i zarazem mogącym
mieć największy wpływ na przyszłość stosunków
zewnętrznych UE jest utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, co może się przyczynić
do wzrostu świadomości wśród państw trzecich, że
w kontaktach politycznych z UE należy ją traktować
jako całość, a wśród państw członkowskich zapewni
lepszą koordynacje działań wobec tak silnych graczy
na arenie międzynarodowej, jak Chiny czy Rosja.
Jeżeli zaś chodzi o wysokiego przedstawiciela, to
poza umiejscowieniem go w Komisji i RUE, reformy
lizbońskie niewiele zmieniają, co jest akurat pozytywnym przejawem zdroworozsądkowego myślenia
i odejścia od pomysłu nazywania go ministrem spraw
zagranicznych UE, która to nazwa byłaby zupełnie
nieadekwatna do jego funkcji.
W dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości reformy wydają się być najbardziej znaczące i namacalne, choć z pewnością nie
tak medialnie atrakcyjne jak w przypadku WPZiB.
W ciągu niecałych dwudziestu lat udało się przenieść na poziom ponadnarodowy niemal cały obszar
współpracy dawnego III filaru, co z pewnością można
uznać za jeden z większych sukcesów omawianych tu
zmian.
Co do rynku wewnętrznego i najważniejszych polityk, to na uwagę zasługuje przede wszystkim zapisana traktatowo klauzula solidarności w dziedzinie
współpracy energetycznej, a także wola lepszej koordynacji polityki monetarnej wyrażona w zapisach
o Eurogrupie. Pozostałe nowości w zakresie regulacji
dotyczących wspólnego, czy raczej wewnętrznego,
rynku UE mają charakter systematyzujący, acz nakierowane są liberalizację wybranych dziedzin, na co
pozwoli, jak można przypuszczać, coraz częstsze stosowanie zwykłej procedury ustawodawczej.
Zagadnienia kontrolne:
1.
2.
Jaki charakter mają zmiany zaproponowane
przez TL w dziedzinie WPZiB oraz PWBiS?
Dlaczego PWBiS oraz WPZiB są dziedzinami, które trudno zreformować?
8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony
3.
W jakim stopniu możliwe jest przeniesienie
w Europie takich obszarów jak polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na poziom ponadnarodowy?
4. Czym jest „klauzula solidarności”, a czym misje
petersberskie?
5. Jakie instytucje UE odgrywają główną rolę w podejmowaniu decyzji w WPZiB, a jakie PWBiS?
6. Dlaczego funkcja wysokiego przedstawiciela
może być uważana za wyjątkową?
7. Wymień najważniejsze reformy TL w dziedzinie
WPBiO.
8. Czym wyróżnia się struktura podejmowania decyzji w ramach PWBiS?
9. Na czym polega wyjątkowa rola Rady Europejskiej w kształtowaniu PWBiS?
10. Omów najważniejsze reformy dotyczące wspólnego rynku i polityk UE.
| 143
Wybrana bibliografia
J. Barcz, Unia Europejska na Rozstajach. Traktat z Lizbony,
wyd. II, Warszawa 2010; S. Parzymies (red.), Dyplomacja
czy siła? Unia Europejska w Stosunkach Międzynarodowych, Warszawa 2009; A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii
Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach
karnych, Warszawa 2009; R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa
2007; S. Keukeleire, J. MacNaughtan, The foreign Policy of
the European Union, Basingstoke 2008.
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej
dr Agnieszka Czubik
Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
1. Wprowadzenie
Pozycja jednostki w Unii Europejskiej ewoluowała
wraz z rozwojem procesów integracyjnych. Początkowo integracja zdominowana była przez zagadnienia
o charakterze gospodarczym. Prawa jednostki pojawiały się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości
w latach 60. i 70. XX wieku w związku z realizacją celu,
jakim było powstanie wspólnego rynku. Niemniej
z biegiem czasu ochrona praw jednostek rozwijała się
i umacniała. Konstrukcja zasad wspólnego rynku bez
zabezpieczenia praw podstawowych jednostek okazała się niemożliwa. Przełomowe znaczenie w tym
zakresie miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości
w sprawie van Gend and Loos z 1963 r., w którym
stwierdzono, iż
„Wspólnota stanowi nowy porządek prawny (…) którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie
ale również ich przynależni. Niezależnie od prawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe
zatem nie tylko nakłada obowiązki na jednostki, lecz
zmierza równocześnie do nadania im praw, które stają
się częścią ich dziedzictwa prawnego”.
Na mocy tego orzeczenia podmiotami praw i obowiązków Wspólnot stały się, oprócz państw członkowskich, również jednostki (przynależni tych państw).
Trybunał Sprawiedliwości, sięgając do, początkowo,
szczątkowych uregulowań wspólnotowych w tym
zakresie (zwłaszcza do norm zakazujących różnych
form dyskryminacji), stopniowo wypracowywał model ochrony praw podstawowych. Niezwykle ważnym
punktem odniesienia stała się funkcjonująca w systemie Rady Europy Europejska Konwencja Praw Człowieka, wraz z rozwiniętym na jej podstawie orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Akceptację tego modelu ochrony oraz jego traktatowe
podstawy wprowadzał Traktat z Maastricht. Kolejnym
ważnym etapem w rozwoju koncepcji ochrony praw
jednostki stała się Karta Praw Podstawowych, która
początkowo miała charakter deklaracji politycznej,
a następnie, po zmianach wprowadzonych przez
Traktat z Lizbony, otrzymała „moc taką jak Traktaty”.
Wydaje się, iż planowane przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
zakończy ten wieloetapowy i wielopłaszczyznowy
proces kształtowania pozycji jednostki w Unii Europejskiej i ochrony jej praw, zwłaszcza że podstawy
prawne w tym zakresie już są stworzone. Specyficzne prawa i wynikające z obywatelstwa Unii, na mocy
którego powstaje swoista zależność między Unią
Europejską a jednostką, wzmacniają jeszcze pozycję
prawną jednostek – obywateli UE.
2. Zasada równości
i niedyskryminacji
2.1. Podstawowe regulacje
Zasada równości i niedyskryminacji to jedna z podstawowych zasad funkcjonujących w Unii Europejskiej. Pierwotnie została ona uznana, a następnie
rozwinięta przez Trybunał Sprawiedliwości (zob np.
orzeczenie w sprawie Defrenne z 1978 r. dotyczące
bezpośredniej skuteczności równości płacy kobiet
i mężczyzn, orzeczenie w sprawie Bilka z 1986 r. dotyczące dyskryminacji pośredniej w kontekście równości płci czy orzeczenie P przec. S i Cornwall County
Council z 1996 r. odnoszące się do praw transseksualistów). Sukcesywnie były także wprowadzane postanowienia traktatowe dotyczące szczególnych aspektów tej zasady. Niemniej, jako ogólna zasada prawa,
obejmuje ona wszelkie sytuacje należące do zakresu
stosowania prawa UE, a nie tylko te wyraźnie wymienione przez prawo traktatowe.
Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność
państwową został zawarty już w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (1957).
146 |
Agnieszka Czubik
Po zmianach wprowadzonych przez Traktat amsterdamski w 1997 r. Rada została upoważniona do
podjęcia środków niezbędnych w celu zwalczania
wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub
pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.
Wolność przedsiębiorczości, obejmująca prawo
do podjęcia działalności zarobkowej i jej wykonywanie, tworzenie i zarządzanie przedsiębiorstwami,
przysługuje osobom przebywającym na terytorium
danego państwa tak jak obywatelom tego państwa.
Podobnie w ramach swobody świadczenia usług
przyjęto zasadę, iż usługodawca może, dla spełnienia świadczenia, wykonywać tymczasowo działalność
w kraju, gdzie świadczenie jest spełniane, na warunkach przyznanych obywatelom.
W ramach zasady odnoszącej się do swobodnego przepływu osób znalazły się gwarancję równego
traktowania pracowników państw członkowskich
w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych
warunków pracy bez względu na przynależność
państwową. Fundamentalne regulacje z zakresu
równouprawnienia zawierał Traktat ustanawiający
Europejską Wspólnotę Gospodarczą; stanowił zasadę jednakowego wynagrodzenia kobiet i mężczyzn za
jednakową pracę.
Traktat amsterdamski upoważnił instytucje do podejmowania odpowiednich działań w celu zwalczania
dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie
etniczne, religię lub wyznanie, inwalidztwo, wiek czy
orientację seksualną. Przepis ten stanowił podstawę
do uchwalenia przez UE ważnych dyrektyw, m.in.:
• dyrektywy 2000/78/WE ustanawiającej ogólne
warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy;
• dyrektywy 2000/43/WE wprowadzającej w życie
zasadę równego traktowania osób bez względu
na pochodzenie rasowe lub etniczne;
• dyrektywy 2006/54/WE wprowadzającej w życie
zasadę równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia
i pracy.
2.2. Treść zasady równości i niedyskryminacji
Z zasady równości i niedyskryminacji wynika zakaz
zróżnicowanego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej czy podobnej sytuacji, jeśli
to zróżnicowanie jest arbitralne i nieuzasadnione.
Wobec tego wszelkie zróżnicowane traktowanie powinno być uzasadnione rzeczywistą i godną uwzględ-
nienia sytuacją, która może być zweryfikowana przez
kryteria obiektywne. Dyskryminacja może bowiem
nastąpić:
• w formie jawnej (dyskryminacja bezpośrednia),
wtedy gdy zastosowane będzie wyraźnie zakazane kryterium zróżnicowania;
• w formie ukrytej (dyskryminacja pośrednia),
wtedy gdy przyjęte kryterium ma charakter neutralny, ale jego faktyczne zastosowanie, zamierzone czy też nie, doprowadzić może do zakazanego
różnicowania.
Zasada równości i niedyskryminacji obowiązuje:
państwa członkowskie, instytucje i organy UE oraz
podmioty prywatne.
Dla wymiaru sprawiedliwości zasada równości
i niedyskryminacji oznacza równe rozstrzyganie
sporów prawnych w jednakowych sytuacjach. Tak
rozumiana równość jest podstawowym wymogiem
sprawiedliwości i zaprzeczeniem arbitralności. Istotne regulacje w tym zakresie wprowadziła Karta Praw
Podstawowych (zob. 3.3. tego rozdziału).
3. Ochrona praw podstawowych
w Unii Europejskiej
3.1. Znaczenie pojęcia „prawa podstawowe”
Termin „prawa podstawowe” został wykształcony
w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, a następnie przejęty przez prawo traktatowe. Jest to termin charakterystyczny dla określenia praw jednostki
w Unii Europejskiej; Rada Europy i Organizacja Narodów Zjednoczonych używają raczej terminu „prawa
człowieka”. Jego znaczenie było przedmiotem wielu dyskusji i analiz prawnych zarówno w Unii Europejskiej, jak i jej państwach członkowskich. Trudno
przyjąć, iż istnieje jedna wiodąca definicja „praw
podstawowych”. Opierając się na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (zob. zwłaszcza orzeczenie
w sprawie 4/73 Nold Kohlen- und Baustoffgroßhandlung przeciwko Komisji), można przyjąć, iż prawa
podstawowe to: ogólne zasady prawa, które czerpią
swe źródło z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla
państw członkowskich UE, a także z umów międzynarodowych, przy zawarciu których współdziałały
państwa członkowskie lub których są one sygnatariuszami. Szczególne znaczenie mają umowy międzynarodowe odnoszące się do ochrony praw człowieka,
z uwzględnieniem praw socjalnych, gospodarczych
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej
i kulturalnych. Pośród nich niezwykle ważnym punktem odniesienia jest Europejska Konwencja Praw
Człowieka, przyjęta w ramach systemu Rady Europy,
oraz orzecznictwo rozwinięte na jej podstawie przez
Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
3.2. Ochrona realizowana poprzez orzecznictwo
Trybunału Sprawiedliwości UE
Prawa podstawowe, historycznie najwcześniej, uzyskały ochronę na mocy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Wobec faktu, iż pierwsze lata integracji
europejskiej zdominowane były przez zagadnienia
o charakterze gospodarczym, brak było norm prawnych pisanych dotyczących bezpośrednio ochrony
prawa człowieka. Podstawą ochrony stała się zatem
koncepcja traktowania praw podstawowych jako
ogólnych zasad prawa. Można wyróżnić kilka orzeczeń o charakterze zasadniczym dla omawianego zakresu:
• orzeczenie w sprawie Stauder przec. miastu Ulm
z 1969 r., w którym po raz pierwszy wyrażono zasadę ochrony praw podstawowych w porządku
prawnym UE;
• orzeczenie w sprawie Interna onale Handelsgesellscha z 1970 r., w którym TS uznał, iż
w ramach UE muszą być gwarantowane prawa już
objęte ochroną na mocy konstytucyjnej tradycji
wspólnej dla wszystkich państw członkowskich;
• orzeczenie w sprawie Nold Kohlen- und Baustoffgroßhandlung z 1974 r., w którym Trybunał
Sprawiedliwości stwierdził, że środki niezgodne
z podstawowymi prawami uznanymi i chronionymi przez konstytucje państw członkowskich nie
mogą być stosowane. Ponadto stwierdzono, iż
umowy międzynarodowe gwarantujące ochronę
praw człowieka mają zasadnicze znaczenia przy
konstruowaniu systemu ochrony praw podstawowych w ramach systemu UE;
• orzeczenie w sprawie Ru li przec. Minister for the
Interior z 1975 r., w którym Trybunał Sprawiedliwości podkreślił miejsce, jakie pośród umów międzynarodowych, branych pod uwagę przy definiowaniu praw człowieka, ma Europejska Konwencja
Praw Człowieka wolności przyjęta w ramach systemu Rady Europy.
Model ochrony prawa podstawowych wypracowany przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości został potwierdzony przez państwa członkowskie
w Traktacie z Maastricht, w art. F ust. 2, który stanowił, iż
| 147
„Unia szanuje prawa podstawowe, zagwarantowane
w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako
zasady ogólne prawa wspólnotowego”.
Należy zauważyć, iż w ramach ochrony sądowej
przyznanej w ramach UE osoba fizyczna lub osoba
prawna mogą występować ze skargami do Trybunału
Sprawiedliwości czy Sądu w ramach tzw. ograniczonej legitymacji, co oznacza, iż mogą zaskarżyć jedynie te akty prawa unijnego, których są adresatami
lub które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie
oraz akty regulacyjne, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych (art. 263
ak. 4 Traktatu o funkcjonowaniu UE po zmianach dokonanych Traktatem z Lizbony).
3.3. Ochrona realizowana na mocy
Karty Praw Podstawowych UE
3.3.1. Geneza powstania Karty Praw Podstawowych
Postulaty stworzenia katalogu praw chronionych
w UE sięgają roku 1975 r., gdy w Komisji Europejskiej
pojawiła się idea opracowania listy praw, które stanowiłyby fundament UE; w tym samym roku pomysł
ten został podjęty przez Parlament Europejski, który postulował opracowanie karty praw odnoszących
się do społeczeństw WE. Idee te zaowocowały powstaniem w 1989 r. pierwszych projektów kodeksów
praw podstawowych, które nie miały jednak wiążącego charakteru – Deklaracji Podstawowych Praw
i Wolności opracowanej przez Parlament Europejski oraz Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników. Następnie podjęto prace nad Kartą Praw
Podstawowych. W 1999 r. na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii państwa członkowskie UE zdecydowały o konieczności opracowania dokumentu, który
expressis verbis odnosiłby się do ochrony praw podstawowych w UE. Zakładano wstępnie, że dokument
ten będzie proklamowany przez Radę, Parlament
i Komisję, nie przesądzając o jego mocy wiążącej.
W 1999 r. powołany został Konwent – zespół, który
miał zająć się opracowaniem tekstu karty. Na spotkaniu w Nicei w 2000 r. Karta Praw Podstawowych
została podpisana przez przewodniczących Rady,
Parlamentu i Komisji Europejskiej i uroczyście proklamowana w obecności głów państw i szefów rządów.
Miała charakter porozumienia międzyinstytucjo-
148 |
Agnieszka Czubik
nalnego, co oznaczało, iż zobowiązane do jej stosowania są jedynie instytucje UE. Na mocy Deklaracji
z Laeken (2001) wysunięto propozycje nadania mocy
wiążącej Karcie Praw Podstawowych. W 2003 r. podczas Konferencji międzyrządowej przygotowującej
projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla
Europy zdecydowano o włączeniu Karty jako części
II tego Traktatu. W 2007 r. Karta Praw Podstawowych
została powtórnie proklamowana przez Parlament
Europejski, Radę i Komisję i ogłoszona w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej. Traktat lizboński zrównał Kartę Praw Podstawowych pod względem prawnym z prawem pierwotnym UE.
3.3.2. Charakter prawny Karty Praw Podstawowych
Proklamowana w 2000 r. Karta Praw Podstawowych
miała charakter deklaracji o charakterze politycznym. Ochrona praw podstawowych była akceptowana w systemie prawa UE jako ogólna zasada prawa
już przed powstaniem Karty, niemniej Karta nazwała i definiowała prawa podstawowe gwarantowane
przez Unię Europejską. Preambuła Karty wyraźnie
podkreśla jej deklaratoryjny charakter – „niezbędne
jest wzmocnienie ochrony praw podstawowych poprzez wyszczególnienie tych praw w Karcie i przez
to uczynienie ich bardziej widocznymi”. Była ona
ponadto porozumieniem międzyinstytucjonalnym,
co oznaczało, iż był to akt wiążący wewnętrzne instytucje UE. Miała także znaczenie symboliczne. Odwoływała się do praw jednostki zawartych w tradycji
konstytucyjnych państw członkowskich UE oraz praw
człowieka chronionych na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Kart Społecznych przyjętych
przez Radę Europy i UE. Jako punkt odniesienia dla
europejskiej ochrony praw człowieka Karta wskazywała także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości
i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W preambule podkreślono również konieczność poszanowania kompetencji UE oraz zasady pomocniczości
w kontekście ochrony praw zawartych w Karcie Praw
Podstawowych.
W Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy znalazły urzeczywistnienie poglądy postulujące
zmianę charakteru Karty Praw Podstawowych. Jednocześnie treść Karty została zmodyfikowana, sprecyzowano zwłaszcza zakres jej zastosowania. W art. 1–9
pod tytułem „Prawa podstawowe” Traktat stanowił,
iż „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone
w Karcie Praw Podstawowych, która stanowi część
II”. Zasada ochrony praw podstawowych została włączona w zakres norm o charakterze konstytucyjnym.
Idea włączenia Karty Praw Podstawowych do traktatów zakończyła się fiaskiem z powodu braku ratyfika-
Uroczyste podpisanie Karty Praw Podstawowych, 7 grudnia 2000 r. (źródło: Unia Europejska)
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej
cji tego dokumentu. Ponadto, wobec zarzutów wysuwanych przeciwko Karcie podczas debaty mającej
miejsce w krajach członkowskich podczas procedur
ratyfikacji konstytucji europejskiej, zdecydowano, iż
Karta zostanie wyłączona z tekstu traktatu.
Karta proklamowana ponownie w 2007 r., przed
przyjęciem Traktatu z Lizbony, otrzymała podobnie
jak podczas pierwszej proklamacji status porozumienia międzyinstytucjonalnego (Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji). Ta ponowna proklamacja,
uzupełniona niezbędnymi dostosowaniami technicznymi w związku z postanowieniami Traktatu z Lizbony, stanowiła kolejną próbę nadania Karcie Praw
Podstawowych wiążącego charakteru. Tym razem
nie włączono tekstu Karty Praw Podstawowych do
traktatu, ale posłużono się techniką szczegółowych
odesłań do Karty, podkreślając zarazem, iż Karta ma
taką samą moc prawną jak traktaty. Artykuł 6 ustęp
1 Traktatu o UE zmodyfikowany postanowieniami
Traktatu z Lizbony akceptuje treść Karty i nie zmieniając jej charakteru zrównuje ją w mocy prawnej
z prawem pierwotnym.
| 149
kładni przeznaczonym do wyjaśnienia postanowień
Karty”. Zakres przedmiotowy Karty Praw Podstawowych został określony bardzo szeroko. Odnosi się
ona bowiem do praw politycznych, obywatelskich,
a także praw socjalnych. Włączenie do Karty Praw
Podstawowych praw socjalnych jest istotnym novum
zarówno w regionalnym, europejskim, jak i uniwersalnym systemie ochrony praw człowieka.
3.3.3. Prawa podstawowe
a. Godność
Ochrona godności osoby ludzkiej została uregulowana w art. 1 Karty, jest pierwszą z powszechnych i niepodzielnych wartości, na których opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej. Jej znaczenie precyzują
Wyjaśnienia załączone do Karty Praw Podstawowych
– „żadne z praw zawartych w Karcie nie może zostać
użyte do naruszenia godności innej osoby, a godność
człowieka jest częścią istoty praw zawartych w Karcie. Dlatego też prawo to nie może zostać naruszone, nawet jeżeli oznaczałoby to ograniczenie innego
prawa”. Z uznaniem godności za wartość zasadniczą
wiąże się zasada nienaruszalności tej wartości. Godność człowieka jest wartością nadrzędną, której nie
można porównywać z innymi interesami niemajątkowymi, a tym bardziej majątkowymi w ramach testu
proporcjonalności.
Obok godności w tytule I również zatytułowanym
„Godność”, uregulowano:
• prawo do życia i zakaz skazywania na karę śmierci
i jej wykonywania;
• prawo do integralności fizycznej i psychicznej człowieka. Prawo to obejmuje w odniesieniu do medycyny i biologii dobrowolną i świadomą zgodę
dawcy i biorcy wyrażone zgodnie z ustawowymi
procedurami, a także zakaz praktyk eugenicznych
i zakaz wykorzystywania ciała ludzkiego i jego części jako źródła zysku, a także zakaz reprodukcyjnego klonowania istot ludzkich.
• zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania, albo karania oraz zakaz niewolnictwa,
pracy przymusowej i handlu ludźmi.
3.3.3.1. Przedmiot ochrony
Karta Praw Podstawowych składa się z preambuły
i siedmiu rozdziałów: „Godność”, „Wolności”, „Równość”, „Solidarność”, „Prawa obywatelskie”, „Wymiar sprawiedliwości” oraz „Postanowienia ogólne
dotyczące wykładni stosowania Karty”. Ważne wskazówki dotyczące wykładni Karty Praw Podstawowych
zawierają Wyjaśnienia, które zostały sporządzone
przez Prezydium Konwentu opracowującego Kartę.
Dokument nie ma mocy obowiązującej, ale, mimo
to – jak sam stanowi, jest „cennym narzędziem wy-
b. Wolności
Definiując wolności, twórcy Karty wielokrotnie odnosili się do postanowień zawartych w Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka, szukając tam istotnych
odniesień interpretacyjnych. Oryginalnym rozwiązaniem przyjętym w Karcie jest uregulowanie ochrony
danych osobowych w odrębnym niż prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego artykule.
Muszą być one rzetelnie przetwarzane, a jednostka
ma prawo dostępu do zebranych danych, które jej do-
„Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone
w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7
grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12
grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą
moc prawną jak Traktaty”.
Zabieg techniczny zastosowany w Traktacie lizbońskim ma znaczenie symboliczne i jest związany
z procesem dekonstytucjonalizacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Wydaje się, iż
w ten sposób spełniły się cele stawiane Karcie przez
pierwszych pomysłodawców – stworzenia katalogu
gwarantowanych praw jednostki w ramach UE. Karta ostatecznie otrzymała status dokumentu prawnie
wiążącego.
150 |
Agnieszka Czubik
tyczą, i prawo do dokonania ich sprostowania. Wiele
kontrowersji powodowało także uregulowane w tym
tytule prawo do zawarcia małżeństwa i założenia
rodziny. W tym zakresie jednak Karta nie wykracza
poza gwarancje przewidziane przez ustawodawstwo
krajowe. Wskazówki interpretacyjne jasno stanowią,
iż norma ta nie przewiduje nadania statusu związku
małżeńskiego związkom osób tej samej płci ani tego
nie zakazuje. Kwes a ta została pozostawiono uznaniu państw członkowskich UE. Należy także podkreślić nowatorskie rozwiązania Karty w zakresie ochrony własności intelektualnej, która została wyrażona
expressis verbis ze względu na jej rosnące znaczenie
oraz rozwój prawa wtórnego w tym zakresie. W tytule „Wolności” uregulowano następujące prawa:
• prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego;
• prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego;
• prawo do ochrony własności intelektualnej;
• prawo do zawarcie małżeństwa i założenia rodziny;
• wolność myśli, sumienia, religii;
• wolność wypowiedzi i informacji;
• wolność zgromadzenie i stowarzyszania się;
• wolność sztuki i nauki;
• prawo do nauki;
• wolność wyboru zawodu;
• prawo do podejmowania pracy;
• wolność prowadzenia działalności gospodarczej;
• prawo własności.
c. Równość
W tytule III pod zbiorczą nazwą „Równość” zamieszczono zasady mające przeciwdziałać dyskryminacji.
Zwraca zwłaszcza uwagę szczegółowość i wyczerpujący charakter dotyczącej tego zakresu regulacji.
Definiuje ona pola, na których jednostka może doświadczyć dyskryminacji w sposób bardzo szeroki;
stanowiąc zakaz dyskryminujących zachowań np.
ze względu na cechy genetyczne czy przynależność
państwową, niespotykane w innych dokumentach
odnoszących się do prawnomiędzynarodowej ochrony praw człowieka. Tytuł ten zawiera postanowienia
odnoszące się do następujących zagadnień:
• równości wobec prawa;
• zakazu wszelkiej dyskryminacji, w szczególności
ze względu na względu na płeć, rasę, kolor skóry,
pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność
do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie,
niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną,
a także ze względu na przynależność państwową;
• prawa do poszanowania różnic kulturalnych, religijnych i językowych;
• równości mężczyzn i kobiet we wszystkich dziedzinach, w tym w sprawach zatrudnienia, pracy
i wynagrodzenia;
• ochrony praw dziecka: prawo do ochrony i opieki,
prawo do wyrażania poglądów, a także prawo do
kontaktu z obojgiem rodziców;
• praw osób w podeszłym wieku; uczestnictwo
w życiu kulturalnym i społecznym;
• praw osób niepełnosprawnych do korzystania ze
środków umożliwiających im „samodzielność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności”.
d. Solidarność
Prawa socjalne i pracownicze, chronione na mocy
tego tytułu, stały się przedmiotem wielu debat i kontrowersji, związanych szczególnie z obawami przed
nałożeniem na państwa członkowskie obciążeń
w tym zakresie, zwłaszcza że rozbudowane regulacje
tego tytułu dają możliwość różnej interpretacji. Wyjaśnienia, jako ich inspiracje i źródło, wskazują Wspólnotową Kartę Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników i Europejską Kartę Społeczną przyjęte
w ramach Rady Europy. Po raz pierwszy jednak postanowienia dotyczące praw socjalnych i pracowniczych
znalazły się w dokumencie prawnomiędzynarodowym o charakterze wiążącym. Tytuł „Solidarność”
odnosi się do następujących zagadnień:
• prawo pracowników do informacji i konsultacji
w ramach przedsiębiorstwa;
• prawo do rokowań i działań zbiorowych;
• prawo dostępu do usług wyszukiwania miejsc
pracy;
• ochrona w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy;
• należyte i sprawiedliwe warunki pracy;
• prawo pracownika do życia rodzinnego i zawodowego;
• prawo do zabezpieczenia społecznego i pomocy
społecznej;
• ochrona zdrowia;
• dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym;
• ochrona środowiska;
• ochrona konsumentów.
e. Prawa obywateli
Pośród uregulowań tytułu V na szczególną uwagę
zasługuje prawo do głosowania i kandydowania
w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Przysługuje ono obywatelowi Unii w państwie członkow-
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej
skim, w którym ma miejsce zamieszkania; powinien
być traktowany tak jak obywatel tego państwa. Karta
określa także, jakie warunki powinny spełniać wybory do Parlamentu Europejskiego, tzn. powinny być
powszechne i bezpośrednie, a głosowanie powinno
być wolne i tajne. Na podkreślenie zasługują również
postanowienia zawarte w art. 41 Karty, stanowiące
jej oryginalne rozwiązanie dotyczące prawa do dobrej administracji. Postanowienia te wywodzą się
z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i są konsekwencją uznania podmiotowości prawnej Unii, która
funkcjonuje na podstawie zasady dobrej administracji. Ważne wskazówki interpretacyjne przy wykładni
tego prawa zawiera Europejski Kodeks Dobrej Administracji, opracowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich UE. Kodeks ten po wprowadzeniu niewielkich
zmian został przyjęty na mocy rezolucji Parlamentu
Europejskiego z 6 września 2001 r. [C5-0438/2000
– 2000/2212 (COS)] i jest stosowany przez organy
i instytucje UE. Prawa obywatelskie obejmują:
• prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego;
• prawo głosowania i kandydowania w wyborach
lokalnych;
• prawo do dobrej administracji;
• prawo dostępu do dokumentów;
• prawo skargi do Europejskiego Rzecznika Praw
Obywatelskich;
• swoboda przemieszczania się i pobytu;
• prawo petycji do Parlamentu Europejskiego;
• prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej.
f. Wymiar sprawiedliwości
Zagadnienia związane w gwarancjami praw jednostki w postępowaniu sądowym to zasadnicze
postanowienia tytułu VI. W przypadku konieczności
wykładni tych norm z pewnością przydatne będzie
bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, wykształcone na podstawie paralelnych
przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
W tym tytule uregulowano:
• prawo do skutecznego środka prawnego i do
sprawiedliwego procesu sądowego;
• domniemanie niewinności i prawo do obrony;
• zasady legalności oraz proporcjonalności czynów
zabronionych zagrożonych karą i kar;
• zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony zagrożony karą.
| 151
3.3.4. Zakres zastosowania Karty Praw
Podstawowych
Postanowienia dotyczące zakresu zastosowania
Karty Praw Podstawowych zostały wprowadzone ze
względu na obawy wyrażane przez państwa członkowskie, zwłaszcza Wielką Brytanię. Zgodnie z zasadą pomocniczości, Karta ma zastosowanie:
• do instytucji i organów Unii;
• do państw członkowskich, ale jedynie wtedy,
gdy działają one w zakresie zastosowania prawa
Unii. Odnosi się on zarówno do władz na szczeblu
centralnym, jak i do organów regionalnych i lokalnych.
Kolejne postanowienia Karty podkreślają, iż
nie może ona poszerzać kompetencji i zadań, które powierzają Unii traktaty. Wobec tego obowiązek
stosowania zasad Karty może powstać w granicach
uprawnień, które Unia już ma. Kolejny dokument
potwierdzający deklaratoryjny charakter Karty Praw
Podstawowych to Deklaracja nr 29 w sprawie Karty
Praw Podstawowych UE, stanowiąca: „Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii, nie ustanawia
nowych uprawnień ani zadań Unii, ani też nie zmienia uprawnień i zadań określonych w Traktatach”.
3.3.4.1. Protokół brytyjski
Protokół nr 30, tzw. Protokół brytyjski, został podpisany przez Wielką Brytanię, Polskę, a następnie
przez Czechy. Dotyczy on stosowania Karty Praw
Podstawowych, precyzując zakres tego stosowania
w wymienionych państwach. Zasadnicze postanowienia Protokołu przewidują, iż Karta nie rozszerza
jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE oraz jurysdykcji sądów krajowych do uznania, iż krajowe
akty prawne lub administracyjne są niezgodne z prawami, wolnościami i zasadami zawartymi w Karcie
Praw Podstawowych. Ponadto stanowią one, iż żadne z praw przewidzianych w tytule „Solidarność”
nie mogą być podstawą roszczeń. Wyjątek przewidziano dla sytuacji, w której taka możliwość wynika
z prawa wewnętrznego tych państw członkowskich.
Podkreślono też, iż w przypadku, gdy postanowienia
Karty odnoszą się do ustawodawstw i praktyk krajowych, to w stosunku do Polski i Wielkiej Brytanii będą
one mieć zastosowanie w zakresie, w jakim odnośne
prawa i zasady są uznane przez ustawodawstwo lub
praktyki w tych państwach.
152 |
Agnieszka Czubik
3.3.4.2. Deklaracja nr 61 i 62
Rzeczpospolita Polska dołączyła do Protokołu brytyjskiego dwie Deklaracje – nr 61 i nr 62. Deklaracje te
nie są częścią umów międzynarodowych, nie mają
charakteru wiążącego, a jedynie interpretacyjny.
Deklaracja nr 61 stanowi, iż Karta Praw Podstawowych „w żaden sposób nie wpływa na prawo Państw
Członkowskich do stanowienia prawa w zakresie
moralności publicznej, prawa rodzinnego, a także
ochrony godności ludzkiej oraz poszanowania fizycznej i moralnej integralności człowieka”. Wydaje
się, iż jest ona skutkiem szeroko w Polsce podejmowanej dyskusji na temat dopuszczalności małżeństw
homoseksualnych czy legalizacji aborcji.
Deklaracja nr 62 stanowi, iż Polska „w pełni szanuje prawa społeczne i pracownicze ustanowione
prawem Unii Europejskiej, a w szczególności prawa
potwierdzone w tytule IV Karty” („Solidarność”).
Powołano się przy tym na tradycję ruchu społecznego Solidarność, odpowiadając na zarzut polskich
związków zawodowych dotyczący, wobec podpisania
Protokołu brytyjskiego, relatywizacji praw socjalnych
i pracowniczych.
3.4. Ochrona realizowana poprzez przystąpienie
UE do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka
W związku z koniecznością unifikacji standardów
w zakresie ochrony praw człowieka w Europie oraz
wzmocnienia tej ochrony w samej UE pojawiła się
koncepcja przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Nowo powstały system ma zmienić istniejącą dotychczas architekturę europejską,
nakładając, zarówno na UE, jak i Radę Europy, nowe
zobowiązania i wyposażając je w nowe kompetencje.
Pierwsze propozycje przystąpienia do EKPC zostały
wysunięte przez Komisję Europejską w 1979 r. Stanowisko to zostało potwierdzone w 1990 r. Postulaty przystąpienia wysuwane były nie tylko ze strony
Wspólnot (Unii), ale i Rady Europy. Już w 1995 r.
Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wezwało
Wspólnoty Europejskie do podjęcia formalnych kroków umożliwiających to przystąpienie. Wobec faktu,
iż stanowisko państw członkowskich w tym zakresie
nie było jednolite, Rada Unii Europejskiej zwróciła się
Europejska Konwencja Praw Człowieka (strona z podpisami) (źródło: Rada Europy)
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej
do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie opinii odnoszącej się do skutków postulowanego przystąpienia. Trybunał Sprawiedliwości w opinii 2/94 z 1996 r.
stwierdził, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny,
iż Wspólnota nie ma kompetencji do przystąpienia
do EKPC. Opinia ta wytyczyła kierunek podejmowanych w ramach UE działań, które miały doprowadzić
do zmian w prawie traktatowym umożliwiających
to przystąpienie. Zmiany te były konieczne zarówno
w prawodawstwie UE, jak i w prawodawstwie Rady
Europy i uskutecznione zostały dwutorowo:
• w ramach Rady Europy: na mocy art. 17 Protokołu 14 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
zamieszczono postanowienie: „Unia Europejska
może przystąpić do Konwencji”, dając podstawę
akcesji do konwencji podmiotowi będącemu organizacją międzynarodową;
• w ramach Unii Europejskiej: Traktat z Lizbony
wprowadził konieczne zmiany do prawa unijnego ,stanowiąc normę o charakterze pierwotnym:
„Unia przystępuje do europejskiej Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…)”.
Pozytywnym aspektem przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka będzie usunięcie luk w zakresie ochrony praw człowieka, bowiem
z ochrony przyznanej na mocy EKPC będą mogły korzystać osoby, których prawa zostały naruszone przez
prawo unijne. Ponadto przystąpienie umożliwi uniknięcie ryzyka paralelnej wykładni postanowień Konwencji dokonywanej przez Europejski Trybunał Praw
Człowieka w Strasburgu i Trybunał Sprawiedliwości
w Luksemburgu. W konsekwencji powstanie jeden
spójny i efektywny regionalny system ochrony praw
człowieka w Europie.
Obecnie procedura ta nie została zakończona;
stworzone zostały jedynie podstawy prawne umożliwiające to przystąpienie. Finalizacja tej procedury
spowoduje stworzenie systemu ochrony praw człowieka w Europie, który zapewniał będzie bezpieczeństwo prawne i chronił jednostkę przed naruszeniami
nie tylko ze strony państwa, ale i instytucji UE, co ma
ogromne znacznie wobec wzrostu kompetencji UE
w niemal wszystkich dziedzinach życia.
4. Obywatelstwo Unii Europejskiej
4.1. Obywatelstwo UE a obywatelstwo krajowe
Wspólne obywatelstwo dla obywateli państw członkowskich ustanowił Traktat z Maastricht w celu
| 153
wzmocnienia ochrony praw i interesów obywateli.
Powstała w ten sposób swoista więź prawna między Unią a jej obywatelami. Jest to również jedna
z form realizacji celów Unii. Jednostka, której przynależą prawa związane z obywatelstwem, może się domagać ich realizacji przed sądami krajowymi i przed
Trybunałem Sprawiedliwości UE. Podstawy prawne
odnoszące się do obywatelstwa UE stanowi art. 20
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej:
Artykuł 20 TUE
„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem
Unii jest każda osoba mająca przynależność Państwa
Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie
zastępując go jednak.
2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w Traktatach. Mają między
innymi prawo do:
a) swobodnego przemieszczania się i przebywania na
terytorium Państw Członkowskich;
b) głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych
w Państwie Członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego Państwa;
c) korzystania na terytorium państwa trzeciego, w którym Państwo Członkowskie, którego są obywatelami,
nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatyczne i konsularnej każdego z pozostałych Państw
Członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego Państwa;
d) kierowania petycji do Parlamentu Europejskiego,
odwoływania się do Europejskiego Rzecznika Praw
Obywatelskich oraz zwracania się do instytucji i organów doradczych Unii w jednym z języków Traktatów
oraz otrzymywania odpowiedzi w tym samym języku.
Prawa te są wykonywane na warunkach i w granicach
określonych przez Traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu”.
Traktat dzieli materię związaną z obywatelstwem
na następujące obszary merytoryczne: określa, kto
jest uznawany za obywatela UE, oraz zawiera katalog
praw obywatelskich. Jeśli chodzi o pierwszy obszar
regulowany przez Traktat, ustanawia on zasadę, iż
obywatelem Unii jest każda osoba będąca obywatelem państwa członkowskiego, a obywatelstwo to
uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go
jednak. Statusu obywatela nie można więc uzyskać
na podstawie jednolicie określonych warunków, ponieważ o nich decydują państwa członkowskie, które
154 |
Agnieszka Czubik
rozstrzygają o przynależności państwowej danej osoby w przepisach prawa wewnętrznego. Należy także podkreślić, iż nie ma znaczenia fakt, czy jednostka ma obywatelstwo więcej niż jednego państwa,
w tym także obywatelstwo państwa trzeciego. Ponadto posiadanie obywatelstwa Unii Europejskiej nie
prowadzi do podwójnego obywatelstwa w rozumieniu prawa międzynarodowego.
Podobnie, utrata statusu obywatela Unii Europejskiej związana jest tylko i wyłącznie z utratą obywatelstwa państwa członkowskiego. Utrata obywatelstwa Unii następuje wtedy automatycznie.
W przypadku, gdy jednostka ma obywatelstwo
więcej niż jednego państwa członkowskiego, kwes a, którego państwa członkowskiego dana osoba
jest obywatelem, może być rozstrzygnięta wyłącznie
na podstawie prawa wewnętrznego zainteresowanego państwa. Państwa członkowskie zobowiązały się
także, iż nie będą wprowadzać dodatkowych warunków, od których spełnienia uzależniałyby przyznanie
praw obywatelom innych państw członkowskich (np.
wymogu zamieszkiwania na terytorium danego państwa, którego jednostka jest obywatelem).
Wobec tego obywatelstwo Unii Europejskiej ma
charakter:
• zależny: nie istniałoby bez obowiązującego obywatelstwa krajowego;
• akcesoryjny: nie zastępuje obywatelstwa państw
członkowskich, ale je jedynie uzupełnia;
• personalny: dotyczy wyłącznie osób fizycznych
mających obywatelstwo jednego z państw członkowskich;
• wzajemny: wynika z niego obowiązek postępowania zgodnie z prawem Unii, z drugiej strony
obywatelowi przysługują z tytułu obywatelstwa
pewne określone prawa.
• wyjazd z państwa ojczystego;
• wjazd na terytorium innego państwa członkowskiego;
• prawo do krótkookresowego przebywania w państwie członkowskim;
• prawo do zamieszkania na stałe w państwie członkowskim;
• prawo do swobodnego przemieszczania się po terytorium danego państwa członkowskiego.
Kwes a obywatelstwa została także uregulowana
przez Dyrektywę 2004/38, odnoszącą się do prawa
obywateli i członków ich rodzin do przemieszczania
się i pobytu na terytorium UE. Na mocy tej dyrektywy obywatelom UE i członkom ich rodzin przysługuje prawo pobytu do trzech miesięcy na terytorium
innego państwa członkowskiego; jedynym warunkiem, który należy spełnić, jest posiadanie ważnego
dokumentu podróży: paszportu lub dowodu tożsamości. Ponadto wymienionym wyżej podmiotom
przysługuje prawo do pozostawania na terytorium
państwa członkowskiego dłużej niż trzy miesiące;
przysługuje ono w razie spełnienia jednego z poniższych warunków:
• zatrudnienie lub samozatrudnienie na terytorium
państwa przyjmującego;
• posiadanie wystarczających środków finansowych
i ubezpieczenia chorobowego obejmującego państwo przyjmujące;
• podjęcie studiów w państwie członkowskim, posiadanie środków na studia i ubezpieczenia chorobowego.
Prawa wymienione wyżej przysługuję obywatelowi i członkom jego rodziny, nawet gdy nie są obywatelami UE.
4.2. Prawa obywatela UE
Traktat z Maastricht wprowadzał do Traktatu o Unii
Europejskiej art. 8b (obecnie art. 20 ust. 2 pkt. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), na mocy
którego obywatelom Unii Europejskiej przyznano
także ważne prawa polityczne, pod warunkiem że
mają miejsce zamieszkania w państwie członkowskim. Prawa te wówczas przysługują obywatelom
UE tak jak obywatelom tego państwa. Należą do
nich prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach
lokalnych.
Rada przyjęła dwie dyrektywy określające szczegóły wykonywania praw wyborczych w wyborach do
Parlamentu Europejskiego (Dyrektywa 93/109/WE)
oraz w wyborach lokalnych (Dyrektywa 94/80/WE).
4.2.1. Prawo do swobodnego poruszania się
i przebywania na terytorium państw
członkowskich
Jest to prawo, które określa istotę statusu obywatela
UE; warunkuje bowiem korzystanie z innych uprawnień, np. praw wyborczych. Prawo to wykształciło się
ze swobody przepływu pracowników migrujących.
Trybunał Sprawiedliwości, na mocy swego orzecznictwa, poszerzył krąg osób korzystających z tej swobody. Prawo to obejmuje:
4.2.2. Prawa polityczne
9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej
Jeśli chodzi o wykonywanie praw wyborczych w wyborach lokalnych, to państwa członkowskie mogą
ograniczyć na korzyść własnych obywateli prawo
dostępu do wybieralnych stanowisk we władzy wykonawczej administracji lokalnej. Udział w wyborach
warunkowany jest spełnieniem tych samych wymagań, które są stawiane obywatelom danego państwa
członkowskiego.
4.2.3. Prawo do ochrony dyplomatycznej
i konsularnej
Z obywatelstwem wiąże się także prawo opieki każdego państwa członkowskiego UE, przysługujące
na takich samych warunkach jak obywatelom tego
państwa, w państwie trzecim, nienależącym do UE.
Obywatel UE może skorzystać z tego prawa wtedy,
gdy jego własne państwo nie ma swego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub konsularnego na terenie państwa trzeciego. Gwarantem wykonywania
tego prawa jest państwo członkowskie, a nie Unia
Europejska. Obywatel UE może się zwrócić o pomoc
np. w przypadku choroby, ciężkiego wypadku czy pozbawienia wolności na terytorium państwa trzeciego (pomoc konsularna). Skuteczność działań, które
realizują taką opiekę, będzie jednak zależała od woli
państw trzecich.
4.2.4. Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego
Petycja stanowi bezpośredni środek nawiązania
kontaktu między obywatelem Unii Europejskiej
a organem unijnym. Dla jednostki jest on jednym
ze sposobów poznania metod funkcjonowania Parlamentu, natomiast dla Parlamentu jest to istotne
źródło informacji o sytuacji jednostki w kontekście
aktywności UE. Mogą one stanowić impuls do podjęcia odpowiednich środków w celu przeciwdziałania
naruszeniom praw obywatelskich. Należy zauważyć,
iż petycje do Parlamentu Europejskiego mogą być
składane również przez wszystkie osoby fizyczne lub
prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową
siedzibę w państwie członkowskim. Petycje można
wnosić w sprawach objętych zakresem działalności
Unii, które:
• dotyczą stosowania prawa UE w państwach członkowskich lub niewłaściwego działania organu krajowego wykonującego to prawo;
• bezpośrednio wpływają na sytuację tego obywatela.
Petycje rozpatruje komisja petycji Parlamentu Europejskiego, w której skład wchodzą członkowie Par-
| 155
lamentu. Udziela ona odpowiedzi na wszystkie złożone petycje; nie skutkują one bezpośrednim obowiązkiem prawnym dla stron uczestniczących w sporze,
mogą być jednak ważnym środkiem nacisku. Komisja
petycji może bowiem zwrócić się do Komisji Europejskiej z zaleceniem wszczęcia postępowania przeciwko
państwu członkowskiemu w związku z naruszeniem
spowodowanym zaniechaniem wdrożenia prawa europejskiego lub niewłaściwego stosowania tego prawa przez organy krajowe. W konsekwencji działania
te mogą doprowadzić do zmian w ustawodawstwie
krajowym. Ponadto komisja petycji może przekazać
petycję innym komisjom Parlamentu Europejskiego
do wiadomości lub w celu podjęcia dalszych działań
(dana komisja może, na przykład, uwzględnić petycję w swych pracach legislacyjnych). W wyjątkowych
przypadkach może przedstawić Parlamentowi sprawozdanie, które zostanie poddane głosowaniu na
posiedzeniu plenarnym, lub przeprowadzić wizytę
wyjaśniającą. Może podjąć również jakiekolwiek inne
działanie, które uzna za właściwe w celu pomyślnego
rozwiązania danej sprawy.
4.2.5. Prawo skargi do Europejskiego Rzecznika
Praw Obywatelskich
Europejski Rzecznik Praw obywatelskich jest niezależnym i bezstronnym organem wybieranym przez
Parlament Europejski na 5-letnią kadencję, odpowiadającą kadencji Parlamentu Europejskiego. Przeprowadza on dochodzenie na podstawie składanych
skarg lub z własnej inicjatywy, badając działanie
instytucji lub organów UE (z wyjątkiem Trybunału
Sprawiedliwości UE wykonującego swoje funkcje sądowe). Skarga powinna dotyczyć niewłaściwego administrowania.
Prawo do złożenia skargi mają:
• obywatele UE;
• firmy i organizacje UE;
• osoby zamieszkałe w jednym z krajów UE lub podmioty mające zarejestrowaną siedzibę w jednym
z krajów UE.
Warunki wniesienia skargi:
• dotyczy niewłaściwego administrowania (dyskryminacja, niesprawiedliwość, nadużycie władzy,
przewlekłość procedury, nieudzielenie informacji,
niepoprawność procedury);
• wskazanie instytucji, której skarga dotyczy;
• skarżący musi ujawnić swoją tożsamość;
• zachowanie terminu: 2 lata od dnia, w którym
osoba wnosząca skargę dowiedziała się o sytuacji
będącej przedmiotem skargi.
156 |
Agnieszka Czubik
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może
podjąć następujące działania:
• wydać zalecenie zainteresowanej instytucji UE
wskazujące sposób rozwiązania sprawy;
• sporządzić specjalne sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego, jeśli w ciągu 3 miesięcy instytucja, której wydał odpowiednie zalecenie, nie
zastosuje się do niego.
4.2.6. Prawa obywateli w kontaktach z instytucjami
i organami UE
Instytucje i organy UE powinny wykonywać swoje zadania i cele, uwzględniając zasadę otwartości
oraz „zbliżenia” do obywatela. Mają one obowiązek
umożliwić obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się oraz publiczną wymianę poglądów odnoszących się do działalności podejmowanej przez UE. Do osiągnięcia tego celu instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog
za stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim (zob. art. 11 Traktatu o UE). Realizacja zasad otwartości i „zbliżenia” do obywatela
jest uwarunkowana poprzez zapewnienie jednostce
możliwości uzyskania swobodnego dostępu do informacji. Swobodny dostęp do informacji gwarantują następujące prawa należne obywatelowi:
• prawo zwracania się pisemnie do instytucji i organów UE (Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komisji Europejskiej, Trybunału
Sprawiedliwości UE, Trybunału Obrachunkowego,
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu
Regionów i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich) w jednym z oficjalnych języków; odpowiedź powinna być przekazana w tym samym
języku;
• prawo do dostępu do dokumentów instytucji,
organów i jednostek organizacyjnych UE; prawo
to może zostać ograniczone w związku z ochroną interesu prywatnego i publicznego; ponadto
każda z wyżej wymienionych instytucji określa
w regulaminie szczegółowe warunki realizacji prawa dostępu do dokumentów.
4.2.7. Europejska inicjatywa obywatelska
W art. 11 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony wprowadzono
nowe uprawnienie dla obywateli Unii – europejską
inicjatywę obywatelską. Według rozwiązań przyjętych na mocy tego artykułu obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion i mający obywatelstwo
znacznej liczby państw członkowskich mogą podjąć
inicjatywę zwrócenia się do Komisji o przedłożenie
odpowiednich wniosków, w ramach jej uprawnień,
w sprawach, w których, według zdania obywateli,
stosowanie traktatów wymaga ustanowienia aktu
prawnego Unii. W ten sposób umożliwiony został
bezpośredni udział obywateli UE w procesie stanowienia prawa unijnego – a w konsekwencji – udział
w demokratycznym życiu Unii. Procedury i warunki wymagane do przedstawienia inicjatywy obywatelskiej określane są w drodze rozporządzenia
przyjmowanego przez Parlament Europejski i Radę
na wniosek Komisji Europejskiej (zob. rozdział 11,
sekcja 1.3.).
Zagadnienia kontrolne:
1.
Scharakteryzuj zasadę równości i niedyskryminacji.
2. Co oznacza pojęcie „prawa podstawowe”?
3. Czy na podstawie obecnie obowiązującego prawa możliwe jest przystąpienie Unii Europejskiej
do EKPC?
4. Czy Karta Praw Podstawowych ma charakter
wiążący?
5. W jakim zakresie państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek stosować Kartę Praw
Podstawowych?
6. Scharakteryzuj prawa chronione na podstawie
Karty Praw Podstawowych.
7. Omów znaczenie tzw. Protokołu brytyjskiego.
8. W jaki sposób można nabyć i utracić obywatelstwo Unii Europejskiej?
9. Jakie uprawnienia są związane z obywatelstwem
Unii Europejskiej?
10. Kto i na jakich warunkach może wnieść skargę do
Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich?
Wybrana bibliografia
J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; A. Kuś (red.),
Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010; J Barcz (red.), Ochrona Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Warszawa 2008; A Wróbel (red.),
Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, Warszawa 2009; M. Muszyński, S. Hambura, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, BielskoBiała 2001.
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej
– kontekst prawny
mgr Katarzyna Cira
Katedra Studiów Europejskich Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie
1. Uwagi ogólne
1.1. Rola sektora medialnego w UE
Media, jako instrument oddziaływania na opinię
publiczną państw członkowskich i jedna z prężniej
rozwijających się gałęzi przemysłu Unii Europejskiej,
odgrywają istotną rolę w procesie integracji europejskiej. Reglamentacja tego sektora w systemie
prawa UE to proces ewolucyjny.
W sektorze audiowizualnym znalazło zatrudnienie ponad milion obywateli UE, 98% gospodarstw
domowych na obszarze UE ma przynajmniej jeden
odbiornik telewizyjny, a przeciętny Europejczyk
korzysta z tego medium ponad 3 godz. dziennie.
Źródło: www.europa.eur.int./avpolicy/intro.htm
1.2. Media a prawo pierwotne UE
W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską
brak jakiegokolwiek postanowienia dotyczącego
bezpośrednio tej dziedziny działalności gospodarczej, bowiem jego twórcy wychodzili z założenia,
że działalność medialna nie ma wymiaru międzynarodowego. W konsekwencji, aż do końca lat 80.,
prawotwórczą rolę w analizowanej dziedzinie odegrało orzecznictwo TS, wykorzystujące traktatowe
regulacje:
• swobód rynku wewnętrznego,
• polityk wspólnotowych,
• prawa konkurencji.
Praktyka dowiodła jednak, iż szczególnie telewizja to medium przekraczające granice państwowe.
Przedsiębiorstwa działające w tym sektorze nierzad-
ko osiągają status międzynarodowych koncernów,
dysponujących potężnym kapitałem. Stąd już na początku lat 80. podjęto próby jego regulacji na szczeblu wspólnotowym. Początkowo szukano uzasadnienia w koncepcji „jedności europejskiej”, zarzuconej
już wkrótce jako zbyt politycznej i zastąpionej ochroną „kulturalnej różnorodności” państw członkowskich. Przełomowym okazał się rok 1984, kiedy KE
opublikowała zieloną księgę o ustanowieniu wspólnego rynku dla działalności nadawczej, wyraźnie
akcentując jej ekonomiczny wymiar jako przesłankę
regulacyjną.
W tej sytuacji Traktat o UE wprowadził bardzo
ostrożne zmiany. W związku z rozszerzeniem zakresu integracji na kwes e pozagospodarcze, dodano
m.in. art. 151 [128] TWE dotyczący kultury, który
bardziej jednoznacznie odnosił się do mediów audiowizualnych. Radykalnych zmian nie przyniósł
ani Traktat amsterdamski ani Traktat nicejski. Należy jedynie odnotować przyjęcie Protokołu o systemie publicznej działalności emisyjnej w państwach członkowskich, mającego jednak charakter interpretacyjny w kwes i pomocy publicznej.
O mediach wspomina także deklaracja Aktu Końcowego konferencji Maastricht II (1996–1997), wedle
której środki podejmowane w ramach współpracy
sądowej w sprawach cywilnych nie będą przeszkodą
w stosowaniu przez państwa członkowskie własnych
norm konstytucyjnych dotyczących wolności prasy
i wolności wypowiedzi w innych mediach. Traktat lizboński, rozbudowując kulturowy wymiar współpracy w duchu poszanowania dziedzictwa kulturowego i kulturowej różnorodności (por. tytuł XIII TFUE),
uznaje kompetencje UE za co najwyżej koordynujące, wspierające i uzupełniające działania państw
członkowskich.
158 |
Katarzyna Cira
1.3. Problemy kompetencyjne
Polityki audiowizualnej nie ma wśród obszarów,
w których państwa uznają kompetencję Unii, co
oznacza, iż chcąc podjąć jakąkolwiek aktywność w tej
sferze, a zwłaszcza o charakterze legislacyjnym, musi
szukać podstaw prawnych w różnych przepisach
traktatowych i za każdym razem dowodzić, że konkretna sytuacja, w której dane przedsiębiorstwo się
znajdzie, podlega pod jedną z istniejących regulacji
ogólnych. Jest to istotne utrudnienie w prowadzeniu spójnych działań w omawianej dziedzinie.
1.4. Unijna polityka medialna
– wymiary i organizacja
Unijna polityka medialna realizowana jest na czterech płaszczyznach:
• legislacyjnej (prawna ochrona, przede wszystkim,
unijnego rynku audiowizualnego),
• tzw. mechanizmów wspierających (programy
i projekty pomocowe, m.in. Media I–II),
• promocji idei edukacji medialnej, społeczeństwa
informacyjnego i pluralizmu mediów,
• współpracy z podmiotami zewnętrznymi (głównie Rada Europy, organizacje branżowe).
Organizacyjnie omawiany obszar podlega – w obrębie Komisji Europejskiej – Dyrekcji Generalnej do spraw społeczeństwa informacyjnego
i mediów.
Obecnie w ramach polityki medialnej sięga się przede wszystkim do regulacji TFUE dotyczących:
• wolności rynku wewnętrznego (głównie swoboda przepływu usług, ale też towarów, osób, kapitału oraz swoboda przedsiębiorczości),
• prawa konkurencji.
Nie bez znaczenia pozostają też przepisy prawa
pierwotnego odnoszące się do:
• kultury,
• szkolenia zawodowego,
• konkurencyjności w przemyśle,
• badań i rozwoju technologicznego,
• polityki handlowej.
Instrumentami prawa wtórnego wykorzystywanymi w omawianym obszarze są zasadniczo:
• dyrektywy,
• decyzje.
Wciąż duże znaczenie ma orzecznictwo TS. Należy też podkreślić szczególną rolę prawotwórczą licznych aktów niewiążących, dokumentów roboczych,
i stosunkowo niewielkie zainteresowanie UE zawie-
raniem umów międzynarodowych w tym obszarze.
Z zasad ogólnych oficjalnie uznaną, a mającą znaczenie w sferze mediów, jest wolność wypowiedzi, wymieniona w art. 11 Karty Praw Podstawowych (por.
zwłaszcza ust. 2)
2. Media a wolności rynku
wewnętrznego
Regulacje swobód rynku wewnętrznego stosuje się
do działalności przedsiębiorstw medialnych na zasadach ogólnych, uwzględniając funkcje publiczne
tego sektora.
2.1. Swoboda przypływu towarów
Swoboda przepływu towarów dotyczy tych elementów działalności przedsiębiorstwa medialnego, które
wiążą się z produkcją i dystrybucją dóbr. TS pojęciem
„towaru” obejmuje m.in. taśmy dźwiękowe, kasety
filmowe, sprzęt używany do transmisji telewizyjnych.
Istotne znaczenie ma zakaz stosowania środków
taryfowych i parataryfowych. W tym kontekście TS
rozpatrywał włoski podatek konsumpcyjny, nałożony na produkty fotooptyczne i audiowizualne. Jako
że pochodzenie towaru nie miało znaczenia dla wysokości stawki ani sposobu jej pobrania, a dochód nie
był przeznaczony na cele dyskryminujące podmioty
zagraniczne, TS odmówił uznania środka za równoważny cłu importowemu, sytuując go jako element
wewnętrznego systemu podatkowego.
Do działalności medialnej odnoszą się również
regulacje dotyczące środków pozataryfowych. TS
nie znalazł podstaw do uznania za takowy francuskiego zakazu reklam telewizyjnych usług dystrybucyjnych. Wprowadzone ograniczenie mogło mieć
wpływ na poziom sprzedaży produktów importowanych, ale nie zostały zakazane inne formy promocji,
a sama regulacja traktowała jednakowo podmioty
zagraniczne i krajowe, nie miała więc charakteru
dyskryminującego.
2.2. Swoboda przepływu osób
Zastosowanie wolności przepływu osób wprowadza
m.in. zakaz dyskryminacji pracowników ze względu
na obywatelstwo w zakresie dostępu do zawodu,
warunków pracy.
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
W jednym z orzeczeń TS odniósł się m.in. do kwes i przyznania prawa do corocznego urlopu pracowniczego osobom zatrudnionym m.in. w sektorze
audiowizualnym. Unijna Dyrektywa 93/104 dotycząca pewnych aspektów organizacji czasu pracy
przesądziła o przyznaniu takiego uprawnienia każdemu pracownikowi. Tymczasem, wedle regulacji
brytyjskich, przysługiwało ono jedynie zatrudnionym
nieprzerwanie przez co najmniej 13 tygodni. Zarzut
niezgodności z prawem unijnym podniosła angielska
organizacja reprezentująca pracowników m.in. radia,
telewizji, kinematografii, teatru. Skarżący wskazali
na specyfikę zatrudnienia pracowników przez nich
reprezentowanych (umowy krótkoterminowe w celu
zrealizowania konkretnego projektu), która uniemożliwia spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania uprawnień pracowniczych. TS stwierdził, iż prawo
angielskie w tym zakresie jest niezgodne z Dyrektywą
93/104, tym samym pośrednio przyznając, iż osobom
pracującym przy produkcji programów radiowych,
telewizyjnych, teatralnych itp. należą się wszystkie
uprawnienia wynikające ze stosunku pracy.
2.3. Swoboda przedsiębiorczości
i przepływu kapitału
Do działalności przedsiębiorstw medialnych stosuje się także reguły wolności przedsiębiorczości
i przepływu kapitału. Wynika stąd, m.in., że państwa
członkowskie nie mogą dyskryminować osób fizycznych ani prawnych w zakładaniu i rozwoju własnych
przedsiębiorstw medialnych, jak również w zakresie
rozliczeń związanych z tą aktywnością (np. honoraria autorskie). Jednakże podstawowe znaczenie dla
omawianego sektora mają traktatowe regulacje
świadczenia usług.
2.4. Swoboda świadczenia usług
Dylemat kwalifikacji działalności telewizyjnej starał się rozstrzygnąć TS już w 1974 r., w orzeczeniu
G. Sacchi, zaliczywszy telewizyjny przekaz reklamowy, z uwagi na brak wyraźnych przepisów o odmiennej treści i „z racji jego natury”, do sfery usług. TS
za usługę jednoznacznie uznaje transmisję sygnałów
radiowych i telewizyjnych, bez względu na technologię (kabel, satelita, naziemne stacje przekaźnikowe), formę i treść przekazu.
Za usługę TS uznaje też działalność kinematograficzną. Kontrowersje wzbudził rynek kaset wideo.
Trybunał uznał, że działalnością usługową nie jest
| 159
z pewnością produkcja kaset wideo, gdyż efekt bezpośredni to przedmiot materialny, sklasyfikowany
we wspólnej taryfie celnej. Podobne stanowisko zajął
w przypadku druku periodyków.
Trudności mogą się jednak pojawić na tle ustalania konstytutywnych elementów definicji usług.
Z TFUE wynika, iż usługa oznacza świadczenie wykonywane okresowo, zwykle za wynagrodzeniem, które nie podlega przepisom o wolnościach przepływu
towarów, osób, kapitałów i płatności i ma charakter
transnarodowy (z uwagi na przekraczanie granic
państwowych przez usługodawcę, usługobiorcę lub
samą usługę).
I tak, w kontekście wynagrodzenia, działalność
np. nadawców niekomercyjnych nie będzie podlegała temu reżimowi.
Dyskusyjne jest kryterium „niekomercyjności” – według V. Salvatore należy badać cele przedsiębiorstwa
medialnego w płaszczyźnie programowej, zdaniem C.
Mika właściwsza byłaby analiza sposobu finansowania działalności.
Z drugiej strony, w wyniku analizy specyfiki sektora audiowizualnego, TS sprecyzował charakter owego
wynagrodzenia. Nie jest wymagana ani transgraniczność, ani fakt uiszczenia zapłaty przez wszystkich odbiorców świadczenia. Wystarczy, iż nadawca będzie
je otrzymywał od widzów państwa-siedziby. Nie ma
też znaczenia, czy usługę opłacają ci, dla których jest
rzeczywiście realizowana. Jeśli więc np. holenderscy operatorzy kablowi utrzymują się z abonamentu
i sprzedaży reklam, to dla zastosowania do ich działalności swobody świadczenia usług nieistotne jest,
czy nadawcy programów płacą za rozpowszechnianie
ich programów, czy też nie.
W kontekście ponadnarodowego wymiaru samej usługi, działalność audiowizualna ma charakter korespondencyjny, tzn. granicę przekracza jedynie świadczenie (tu: sygnał, dane). Mieści się zatem
w omawianej kategorii nie nadawca działający tylko na terytorium jednego państwa członkowskiego,
ale taki, który ma przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim niż odbiorca jego usług.
Problem stanowi również kryterium czasu. Przekazy audiowizualne realizowane są, na ogół, w rytmie całodobowym, co pozostaje w sprzeczności
z wymogiem „okresowości” świadczeń usługowych.
Rozwiązaniem może być zastosowanie kryterium odbiorcy, korzystającego z oferty wedle swoich potrzeb
i możliwości.
160 |
Katarzyna Cira
W płaszczyźnie tzw. integracji negatywnej, w odniesieniu do rynku mediów, TS zaleca interpretację
regulacji unijnych zgodnie z Europejską Konwencją
Praw Człowieka.
Metoda integracji negatywnej zakłada osiągnięcie
rynku wewnętrznego przez eliminację wszelkich zakazów i ograniczeń w obrocie gospodarczym, w szczególności przez zagwarantowanie traktowania narodowego towarom, usługom, osobom, kapitałom z innych
państw członkowskich Znoszenie barier nie ma charakteru bezwzględnego. Dopuszczalne są ograniczenia, które mają jako podstawę porządek publiczny,
bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne,
jak również takie, które uznane zostały w orzecznictwie TS za uzasadnione interesem ogólnym.
Trybunał podkreśla też, że zakaz dyskryminacji,
będący istotą tej regulacji, dotyczy jedynie sytuacji,
w których nierówny status jest efektem świadomej
działalności ludzkiej, nie zaś naturalnych czy nieprzewidywalnych procesów zachodzących w środowisku
zewnętrznym (np. zakłócenia odbioru sygnału, spowodowane niekorzystnym położeniem geograficznym). Ponadto TS uznaje za zgodne z prawem unijnym ograniczenia wynikające z charakteru usług,
np. transmisji sygnałów telewizyjnych.
Usprawiedliwiając stosowanie środków ograniczających swobodę świadczenia usług, TS, jako ważne powody, wymienia m.in. ochronę:
• własności intelektualnej,
• pracowników,
• konsumentów,
• krajowego dziedzictwa historycznego i artystycznego,
z zachowaniem zasady proporcjonalności.
Orzecznictwo w ramach tych regulacji dotyczy
głównie:
• dostępu i funkcjonowania na rynku audiowizualnym (przeważnie działalność reklamowa),
• ochrony praw autorskich.
I tak, za sprzeczny z prawem unijnym TS uznał
belgijski zakaz rozprowadzania w sieciach kablowych programów nadawanych z innych państw
członkowskich w języku innym niż języki państwa,
gdzie usługodawca ma swe przedsiębiorstwo. Rząd
Belgii nie kwes onował dyskryminującego charakteru regulacji, uzasadniając go celami polityki kulturalnej. Trybunał nie przychylił się do tej argumentacji,
twierdząc, że wprowadzone środki służą uprzywilejowaniu nadawców krajowych, głównie na rynku rekla-
mowym, co, jako cel o charakterze ekonomicznym,
nie mieści się w katalogu, przewidzianych w prawie
unijnym, ważnych powodów.
Licznych przykładów nieuzasadnionych ograniczeń świadczenia usług na rynku medialnym dostarczyło prawo holenderskie. Trybunał m.in. przychylił
się do stanowiska holenderskiego stowarzyszenia reklamodawców, agencji reklamowych i operatora sieci
kablowej, uznając za naruszenie wolności świadczenia usług zakaz umieszczania reklam i napisów skierowanych do widzów holenderskich w programach
nadawców zagranicznych emitowanych w holenderskich sieciach kablowych.
Jednak TS poparł ustawodawcę holenderskiego
w sprawie wspomaganego finansowo przez państwo
stowarzyszenia Veronica, aktywnie uczestniczącego w tworzeniu na terytorium Luksemburga siedziby nadawcy komercyjnego RTL–Veronique (biznes
plan, poręczenie kredytu, porady prawne, udziały),
którego program skierowany został do widzów holenderskich. Podkreślił tu, że nie można odmówić
państwu członkowskiemu podjęcia środków zmierzających do ograniczenia wykorzystywania wolności traktatowych do uchylenia się od stosowania
surowszych norm prawa ojczystego. Tak więc sformułowany w prawie holenderskim zakaz wspierania,
w jakiejkolwiek formie, tworzenia zagranicznych spółek radiowo–telewizyjnych bądź zakaz reemisji ich
programów, zorientowanych na rodzimy rynek, jest
uzasadniony interesem ogólnym, przejawiającym się
w formie ochrony pluralistycznego i niekomercyjnego systemu przekazu informacji.
Trybunał wypowiedział się też w kwes i zgodności monopolu telewizyjnego ze swobodą świadczenia usług. Zwrócił uwagę, że chociaż istnienie
monopolu emisyjnego nie jest sprzeczne z prawem
unijnym, to jednak może być on tak zorganizowany,
iż dojdzie do naruszenia wolności świadczenia usług.
Z przypadkiem takim spotykamy się zwłaszcza, gdy
monopol prowadzi do dyskryminacji audycji telewizyjnych ze względu na ich pochodzenie.
3. Unijne reguły konkurencji i ich
znaczenie w działalności medialnej
3.1. Uwagi wstępne
Internacjonalizacja i koncentracja wyznaczają obecnie standard rozwoju nie tylko europejskiego, ale
i światowego rynku medialnego.
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają traktatowe regulacje konkurencji, w tym
zwłaszcza:
• zmowa kartelowa,
• nadużycie pozycji dominującej,
• nielegalna koncentracja przedsiębiorstw,
• nielegalna pomoc państwowa.
Prawo konkurencji określa też położenie przedsiębiorstw publicznych oraz obdarzonych prawami wyłącznymi lub specjalnymi. Trzy pierwsze instytucje prawa konkurencji łączy to, że odnoszą się
do zachowań przedsiębiorstw, ocenianych według
jednolitych standardów, tzw. rynku produktowego
i geograficznego.
Z obwieszczenia Komisji o definicji rynku relewantnego dla celów wspólnotowego prawa konkurencji
wynika, iż podstawowym kryterium wyodrębniania rynku produktu jest substytucyjność pewnych
dóbr lub usług z punktu widzenia odbiorców, mierzona właściwościami fizycznymi, przeznaczeniem,
elastycznością cenową i dochodową podaży i popytu,
strukturą rynku (monopol, oligopol, konkurencja monopolistyczna, wolna konkurencja).
Rynek geograficzny to obszar zbytu dóbr lub usług,
który jest jeszcze osiągalny dla oddalonych dostawców
takich samych lub podobnych dóbr lub usług (obszar,
na którym panują homogeniczne warunki konkurowania). Można go postrzegać jako cały wspólnotowy
rynek wewnętrzny, rynki niektórych państw członkowskich a nawet rynek jednego państwa bądź też
jego cześć.
Do kluczowych warunków określających podobieństwo warunków konkurowania należą: koszty transportu, zwyczaje konsumentów, ekonomiczne możliwości osiągnięcia przez odbiorców oddalonych przestrzennie rynków rzeczowych.
W doktrynie wyróżnia się też tzw. rynek czasowy,
uwarunkowany np. pogodą, porą roku, kryzysem,
modą, który jednak w praktyce Komisji występuje raczej jako aspekt rynku produktowego.
Komisja i sądy UE w odniesieniu np. do działalności telewizyjnej wyodrębniały następujące rynki
produktowe:
• praw do emisji telewizyjnej filmów,
• danych o widowni audycji telewizyjnych,
• udostępniania przestrzeni transpondera dla transmisji satelitarnych (KE nie rozróżniła tu rynków satelitów średniej mocy i małej mocy),
• telewizji płatnej i dostępnej swobodnie,
| 161
• usług technicznych dla telewizji płatnej,
• nabywania praw emisyjnych, zwłaszcza do filmów
i wydarzeń sportowych,
• dystrybucji i funkcjonowania kanałów wyspecjalizowanych (KE sprzeciwiła się tu wyodrębnieniu
rynków telewizji płatnej analogowej i cyfrowej,
biorąc pod uwagę ich cechy i dążenie do zastąpienia przekazu analogowego cyfrowym. Nie dostrzegła też powodów wydzielania rynków płatnych emisji naziemnej, satelitarnej i kablowej,
dowodząc w szczególności, że telewizja kablowa
jest substytutem telewizji satelitarnej),
• rynku telewizyjnych programów sportowych.
Właściwe organy Unii Europejskiej, ustalając rynek asortymentowy, biorą pod uwagę:
• strukturę podmiotową (jakie podmioty? jakie
udziały? jaki status prawny?),
• przedmiotową (np. ofertę programową, liczbę
konsumentów, np. widzów),
• zachodzące na rynku interakcje (np. wpływ telewizji komercyjnej na telewizję publiczną),
• oraz jego dynamikę (m.in. zastępowanie telewizji
analogowej przez telewizję cyfrową).
Jeśli chodzi o definiowanie rynku geograficznego,
kluczową rolę odgrywa język.
W sprawie Berteismann / Kirch / Premierę z 1998 Komisja spostrzegła, że w zakresie telewizji płatnej istnieje rynek języka niemieckiego, obejmujący – prócz
Niemiec – Austrię, niemieckojęzyczne części Belgii
i Szwajcarii oraz Luksemburg. Niekiedy język może się
okazać zawodnym wyznacznikiem rynku. W sprawie
RTL/Veronica/Endemol z 1995. Komisja stwierdziła,
np. że różnice kulturowe między Belgią i Holandią
(różnice co do ekspresji słownej, gustu narodowego,
preferencje co do osobowości telewizyjnych) sprawiły, że mimo wspólnoty języka, nie można mówić
o jednym rynku emisji telewizyjnej. Podobnie rynek
reklamowy nie może być uznany za wspólny dla ludności holenderskojęzycznej, m.in. dlatego, że w obu
państwach występują radykalnie odmienne warunki
konkurencji.
Bywają jednak sytuacje, kiedy rynek geograficzny
wyznacza terytorium państwa lub nawet obszar UE.
3.2. Zmowa kartelowa
Komisja dostrzegła zmowę w wyłącznych porozumieniach licencyjnych, które obejmują zbyt wiele
interesujących lub mających masową widownię fil-
162 |
Katarzyna Cira
mów w stosunku do potrzeb programowych, trwają
bezzasadnie długo i tworzą sztuczne bariery dla innych nadawców w postaci więzi wykraczającej poza
formalny okres licencji, wreszcie przewidują prawo
pierwszych negocjacji, ograniczające wytwórnie
w sferze wyboru kontrahentów.
Krytykę Komisji wywołała też klauzula umowna
uniemożliwiająca korzystanie z dogodniejszych dla
stron danych o widowni telewizyjnej, które pochodziłyby od podmiotów innych niż powołane do życia
joint-venture.
Zmowa kartelowa może też polegać, zdaniem
Komisji, na przyjęciu klauzuli kontraktowej, która nakazywała promocję wszelkich programów za pośrednictwem joint-venture, obowiązek konsultacji cen za
używanie przestrzeni transpondera z przedsiębiorstwem wspólnym oraz zakaz oferowania przez joint-venture dogodniejszych warunków korzystania z innych satelitów do świadczenia usług telewizyjnych.
Komisja dostrzegła również elementy zmowy kartelowej w klauzulach umowy o wspólnym przedsiębiorstwie dotyczących m.in. zakazu uruchomienia
alternatywnego satelitarnego kanału przez stronę,
uprzywilejowanego dostępu do audycji produkowanych lub pozyskiwanych przez członków przedsiębiorstwa założycielskiego z jednoczesnym ograniczeniem dostępu podmiotów trzecich.
W kwes i możliwych wyłączeń Komisja i TS jednoznacznie stwierdzają, że polepszenie produkcji lub
dystrybucji, bądź promowanie postępu technicznego
lub gospodarczego przy jednoczesnym zapewnieniu
słusznej korzyści dla konsumentów nie ma miejsca
m.in. w przypadku uzależnienia wejścia na rynek
nowych operatorów od zgody już tam działających
podmiotów.
3.3. Nadużycie pozycji dominującej
Orzecznictwo TS potwierdza, iż pozycję dominującą
ma np. przedsiębiorstwo telewizyjne, które jest monopolistą na swoim rynku bez względu na to, czy
ów status wypływa z przepisów prawa krajowego,
czy jest skutkiem gry sił rynkowych. Natomiast samo
posiadanie praw wyłącznych, np. wyłącznego prawa
do reprodukcji programów telewizyjnych, nie tworzy
pozycji dominującej w rozumieniu unijnego prawa
konkurencji.
3.4. Koncentracja przedsiębiorstw
Nadużycie pozycji dominującej i zmowa kartelowa
nierozerwalnie wiążą się z nielegalną koncentracją
przedsiębiorstw, której kontrola jest obecnie szeroko dyskutowana nie tylko w krajach UE, głównie
w kontekście koncentracji mul medialnej.
Unia Europejska, zrazu przychylna operacjom
łączenia się w tej branży, zaczęła się im przyglądać
stosunkowo późno, bo dopiero na początku lat 90.
Pierwszym dokumentem była rezolucja Parlamentu
Europejskiego z 15 lutego 1990 r. o przejęciu i fuzji
przedsiębiorstw medialnych, wzywająca Komisję do
przygotowania odpowiednich regulacji prawnych.
W odpowiedzi Komisja przedstawiła (1992) zieloną
księgę pt. „Pluralizm i koncentracja mediów na rynku wewnętrznym. Ocena potrzeby działania Wspólnoty”, w której, uznając specyfikę sektora, zaproponowała kilka rozwiązań, konsultowanych następnie
z państwami członkowskimi. Na tym bieg wydarzeń
się zatrzymał. W literaturze przedmiotu wskazuje się
głównie na przeszkody natury kompetencyjnej (m.in.
trudno uzasadniać ochronę pluralizmu mediów wymogami np. rynku wewnętrznego), ale wspomina też
o silnym lobbingu przedsiębiorstw medialnych (m.in.
szantażowanie przeniesieniem działalności poza obszar UE).
W tej sytuacji podstawowym aktem pozwalającym
kontrolować operacje łączenia się przedsiębiorstw
medialnych pozostaje ogólne rozporządzenie Rady
139/2004 z 20 stycznia 2004 r. Rozporządzenie to ma
zastosowanie do wszelkich form koncentracji (fuzja
pełna, przejęcie kontroli, joint-venture i fuzja częściowa) o wymiarze unijnym. O tym wymiarze przesądza
kryterium obrotów. Operacja koncentracji przedsiębiorstw oceniana jest jako nielegalna, gdy w jej wyniku powstała lub umocniła się pozycja dominująca,
wskutek której konkurencja na wspólnym rynku lub
jego zasadniczej części została poważnie zakłócona.
Wyłączną kompetencję do oceny legalności połączeń ma Komisja Europejska.
Państwa członkowskie mogą jednak podejmować
środki do zapewnienia ochrony swych uzasadnionych interesów, m.in. pluralizmu środków masowego komunikowania. Pluralizm mediów jest uzasadnioną podstawą ingerencji o tyle, o ile państwa
członkowskie zmierzają do utrzymania różnorodności źródeł informacji. Środki muszą być właściwe,
a zatem nie tylko, jak zauważa Komisja, specyficznie
skierowane na urzeczywistnienie pluralizmu mediów,
lecz także niezbędne i najmniej rygorystyczne. Nie
mogą przy tym podważać decyzji Komisji, uznającej
operację za niezgodną ze wspólnym rynkiem.
Państwa członkowskie są szczególnie aktywne,
jeśli chodzi o zapobieganie koncentracji mul medialnej.
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
Znacząca część decyzji Komisji o zgodności połączeń z prawem unijnym dotyczy telewizji i prasy.
Polityka Komisji w stosunku do tych sektorów nie odbiega od ogólnego standardu. W odpowiedzi na liberalizację amerykańskiego prawa antymonopolowego
Komisja zasadniczo zatwierdza notyfikowane jej decyzje dotyczące połączeń. Tylko w kilku przypadkach
zakazano połączenia z powodu nadmiernego ograniczenia konkurencji.
3.5. Pomoc państwa
Za pomoc państwową, zgodną z prawem unijnym,
można uznać wspieranie kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego, m.in.:
• ulgi fiskalne na rzecz inwestycji w produkcję audiowizualną we Francji,
• subwencje wspierające promocję dzieł kinematograficznych w Hiszpanii,
• obniżone oprocentowanie pożyczek dla małych
i średnich przedsiębiorców działających w sektorach radiofonii, telewizji, kinematografii i wideo
w landzie Hamburg.
3.6. Przedsiębiorstwa publiczne
Regulacje dotyczące stosowania prawa konkurencji
do przedsiębiorstw publicznych oraz tych, którym
zagwarantowano prawa szczególne lub prawa wyłączne, mają znaczenie przede wszystkim dla rynku
radiowego i telewizyjnego. Chodzi tu o nadawców
publicznych, także prywatne przedsiębiorstwa audiowizualne, którym państwo (władze centralne lub
lokalne) powierzyło wykonywanie usług w interesie
ogólnym, oraz wyłączni operatorzy telekomunikacyjni, którzy świadczą np. usługi telewizji kablowej
czy usługi internetowe.
W unijnej praktyce orzeczniczej omawiana instytucja była rozpatrywana najczęściej w kontekście
nadużycia pozycji dominującej, ostatnio także pomocy państwowej. TS uznał, iż samo posiadanie monopolu na rynku telewizyjnym ani jego rozszerzenie
nie stanowią jeszcze nadużycia pozycji dominującej.
Zakazany może być sposób zorganizowania i wykonywania praw monopolistycznych (np. przyznanie
monopolu emisyjnego i retransmisyjnego jednocześnie). Przedsiębiorstwo może jednak udowodnić,
że stosowanie reguł konkurencji i innych przepisów
prawa unijnego nie jest możliwe z uwagi na sprzeczność z misją, jaką mu powierzono.
Przez wiele lat funkcjonowania rynku wspólnotowego do publicznych przedsiębiorstw monopolistycz-
| 163
nych działających na rynku medialnym przepisy traktatowe o pomocy państwowej nie były stosowane.
Pierwsze orzeczenie wydał Sąd Pierwszej Instancji
w sprawie pomocy udzielanej regionalnym spółkom publicznego nadawcy w Hiszpanii i dotyczyło
ono kwes i proceduralnych (skarga na bezczynność
Komisji). Sąd stwierdził że okolicznością obciążającą
jest dla Hiszpanii przyznanie pomocy bez uprzedniego notyfikowania Komisji. Zagadnienie pomocy państwowej dla telewizji publicznej pojawiło się również
na tle wsparcia udzielonego włoskiej RAI w postaci
obowiązkowego abonamentu rocznego od telewidzów oraz subwencji z budżetu państwa. Problemy
mają skandynawscy nadawcy publiczni, którzy uzyskali pomoc państwową na cyfryzację przekazu.
Do standaryzacji oceny pomocy dla telewizji publicznej z pewnością przyczynił się wspomniany już
Protokół o systemie emisji publicznej w państwach
członkowskich oraz rozwijająca go rezolucja Rady.
Z Protokołu wynika, iż państwa mogą finansować publiczną działalność nadawczą w zakresie,
w jakim to finansowanie jest przyznawane w celu
wykonania misji publicznej, która została powierzona, zdefiniowana i zorganizowana przez każde państwo członkowskie, pod warunkiem że finansowanie
nie zmienia warunków handlu i konkurencji w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem UE oraz z uwzględnieniem zadań usługi publicznej.
Rada i rządy państw członkowskich zwróciły uwagę, iż Protokół z Amsterdamu potwierdza jednomyślną wolę państw co do uznania roli emisyjnej
usługi publicznej. W rezolucji podkreśla się m.in.,
że szeroki dostęp publiczny, na zasadach niedyskryminacji i równych możliwości, do różnych kanałów
i usług jest koniecznym warunkiem wstępnym wykonywania specjalnego obowiązku wiążącego się z publiczną usługą emisyjną.
4. Harmonizacja prawa mediów
Procesy koordynacyjne i harmonizacyjne największy
stopień zaawansowania wykazują na rynku audiowizualnym.
4.1. Dyrektywa AMS – standard europejskiej
polityki audiowizualnej
Trzon regulacji działalności audiowizualnej stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady
2010/13/UE z 10 marca 2010 r. w sprawie koordyna-
164 |
Katarzyna Cira
cji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych
i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych
(dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych
skr. AMS – tekst ujednolicony), powstała w wyniku
dwukrotnego znowelizowania fundamentalnego dla
unijnej polityki audiowizualnej aktu prawnego – dyrektywy 89/552 o działalności telewizyjnej (tzw. dyrektywa „Telewizja Bez Granic” skr. TWF).
4.1.1. Definicja audiowizualnej usługi medialnej
Audiowizualne usługi medialne (AMS) art. 1 lit. A
dyrektywa definiuje jako:
• usługi,
• za które odpowiedzialność redakcyjną ponosi
dostawca usług medialnych
• i których podstawowym celem jest dostarczanie
ogółowi odbiorców, poprzez sieci łączności elektronicznej, audycji w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych.
TFUE, jak już wspomniano, za działalność usługową uznaje świadczenia realizowane w sposób zorganizowany i ciągły, w celach zarobkowych. Z uwagi
na ostatnią przesłankę poza zakresem omawianej
Dyrektywy znajdują się wszelkie formy aktywności
niemające charakteru i celu gospodarczego, np. prywatne witryny internetowe, wideoblogi czy serwisy
społecznościowe służące nieodpłatnemu udostępnianiu i dystrybucji treści wytworzonych przez prywatnych użytkowników typu You Tube, My Space.
Problematyczna staje się kwes a częściowo komercyjnego charakteru takich form – choćby pobieranie opłat za równolegle prowadzoną działalność
promocyjną. Wydaje się, że pomocna w rozstrzygnięciu tej sprawy może się okazać definicja dostawcy
usług medialnych (art. 1 lit. d) identyfikująca ich krąg
na podstawie kryterium odpowiedzialności redakcyjnej, czyli faktycznej kontroli (art. 1 lit. c) wyboru
i sposobu zestawienia treści. W przypadku wymienionych wcześniej serwisów wpływ na kształtowanie treści ma zawsze i ostatecznie osoba zamieszczająca tam swoje materiały, rolę zaś podmiotów
udostępniających przestrzeń i dostęp do takowych
serwisów można zakwalifikować jako rolę dystrybutorów i deponentów treści, co, zgodnie z zaleceniem
Komisji wyrażonym w ustępie 19 preambuły, wyłącza
owe serwisy z zakresu oddziaływania analizowanego aktu prawa UE.
To samo dotyczy, poddawanego przez wielu ustawodawców krajowych w wątpliwość, statusu operatorów kablowych w świetle Dyrektywy. Dopóki
zajmują się oni jedynie rozprowadzaniem, czyli dystrybucją treści stworzonej, weryfikowanej i zmienianej przez inne podmioty, nie ingerując w nią, dopóty
nie podlegają Dyrektywie. Jednak jeśli zaczną rozpowszechniać własne treści, uzyskują status dostawcy
usług medialnych.
Nie ma audiowizualnej usługi medialnej bez jej
publicznego i medialnego charakteru.
Oznacza to, po pierwsze: że spod zakresu Dyrektywy wyłączone są wszystkie audiowizualne usługi,
które nawet dostarczając informacji, rozrywki czy
służąc edukacji bądź wymianie opinii, nie mają publicznego charakteru i wymiaru, np. korespondencja
prywatna, rozsyłana do określonej grupy osób, zamknięte fora internetowe itp.
Po drugie, przekaz medialny powinien, według Dyrektywy, opierać się na formie audycji, definiowanej
w art. 1 lit. b) jako stanowiący odrębną całość programową ciąg ruchomych obrazów z dźwiękiem lub bez
niego. Dyrektywa nie znajduje więc zastosowania do
tych przekazów, w których audiowizualność nie jest
elementem głównym i zasadniczym. Wyklucza to
spod jej zakresu internetowe witryny dzienników,
czasopism czy stacji radiowych oraz wszystkie strony internetowe zawierające elementy audiowizualne
(np. animacje, spoty reklamowe), niezwiązane z konkretną usługą audiowizualną.
Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że np. witryny
internetowe nadawców telewizyjnych, służąc jako
dodatkowy kanał świadczenia usług, podlegają analizowanej regulacji. Podobnie jak przekazy tekstowe
i dźwiękowe towarzyszące audycjom, np. listy dialogowe, audiotranskrypcje.
4.1.2. Systematyka audiowizualnych usług
medialnych
Zasada neutralności technologicznej, którą w imię
aktualności i elastyczności przepisów kierował się
ustawodawca unijny, przesądziła, iż mający znaczenie dla standardu regulacji podział audiowizualnych
usług medialnych nie przebiega wedle kryterium kanału komunikacyjnego, a kryterium układu i charakteru treści programowych.
Dyrektywa rozróżnia trzy kategorie AMS:
• rozpowszechnianie/przekaz telewizyjny (broadcas ng), czyli tzw. usługi linearne, których istotą jest pozostawienie decyzji o doborze i porze
emisji audycji dostawcy usług medialnych (art. 1
lit. e),
• audiowizualne usługi medialne na żądanie, czyli
tzw. usługi nielinearne, dające odbiorcy możli-
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
wość wyboru rodzaju i pory emisji audycji z zaproponowanego przez dostawcę usług medialnych
katalogu (art. 1 lit. g),
• audiowizualne przekazy handlowe (audiovisual commercial communica on), czyli wszelkiego
rodzaju sekwencje obrazów z dźwiękiem lub bez,
służące promowaniu usług, towarów, wizerunku
podmiotów gospodarczych, towarzyszące audycjom lub umieszczane w nich w zamian za opłatę,
inne wynagrodzenie lub w celu autopromocji (art.
1 lit g). Warto podkreślić, że Dyrektywa nie kwalifikuje tu promocji usług publicznych, np. par i
politycznych, projektów rządowych, działań organizacji międzynarodowych niemających charakteru gospodarczego, czy tzw. marke ngu organizacji
społecznych (ust. 26 preambuły).
Jeśli dostawca oferuje zarówno usługi linearne,
jak i nielinearne i możliwe jest ich wyraźne wyodrębnienie, każda z kategorii podlega regulacjom
właściwym dla siebie. Wedle zaleceń KE, reżim regulacyjny stosuje się do podmiotów operujących na
tym rynku, ale zgodnie z kategorią usług przez nie
świadczonych. Ale co jeśli dana audycja występuje
w ramach usług linearnych i jednocześnie nielinearnych? KE sugeruje tu prymat reżimu prawnego
usług linearnych.
4.1.3. Dwustopniowy model regulacyjny
Konsekwencją intensywnego lobbingu środowisk
komunikacji elektronicznej jest przyjęcie w dyrektywie kompromisowego, dwustopniowego podejścia
regulacyjnego. Za wariantem prostego rozszerzenia
dotychczasowych regulacji (tj. wspomnianej wcześniej Dyrektywy 89/552 o działalności telewizyjnej)
na usługi audiowizualne realizowane w środowisku
komunikacji elektronicznej opowiadały się organizacje konsumenckie i publiczny sektor nadawczy. Przeciwko rozszerzaniu, szczególnie o usługi nielinearne,
występowały stowarzyszenia branżowe nowych mediów. Ukłonem w stronę opcji pierwszej jest pierwszy
poziom regulacji (tzw. regulacje I stopnia), dotyczący wszystkich audiowizualnych usług medialnych.
4.1.4. Zasady ogólne
Mieszczą się tu dotychczas obowiązujące w odniesieniu do działalności telewizyjnej:
• zasada jurysdykcji (art. 2 i art. 3 ust. 6), nazywana też zasadą państwa pochodzenia, sprowadzająca się do nakazu kontroli zgodności z prawem
wewnętrznym i dyrektywą przez wyłącznie jedno państwo członkowskie, którego jurysdykcji,
zgodnie z kryteriami sformułowanymi w dy-
| 165
rektywie, dostawca usług medialnych podlega.
W ramach tych kryteriów na plan pierwszy wysuwa się siedziba, potem, kolejno, miejsce faktycznej działalności personelu, ośrodek decyzyjny,
związki gospodarcze i kryteria technologiczne.
Tu wzmocniono znaczenie lokalizacji naziemno-satelitarnych stacji nadawczych kosztem łącza
satelitarnego. Warto wspomnieć, że kryteria jurysdykcji nie mają charakteru kumulatywnego,
a kaskadowy (wykluczają się, więc nie można
spełnić ich wszystkich),
• zasada wolności rozpowszechniania i odbioru,
zakazująca państwom członkowskim ograniczania w jakikolwiek sposób świadczenia audiowizualnych usług medialnych przez dostawców
z innych państw członkowskich z przyczyn związanych z zakresem regulacyjnym dyrektywy (art.
2 a ust 1),
• zasada standardów minimalnych (art. 3 ust. 1),
umożliwiająca wprowadzenie przez państwo
członkowskie bardziej restrykcyjnych regulacji
niż standard dyrektywy, ale jedynie w stosunku
do podmiotów podlegających jurysdykcji tego
państwa.
4.1.5. Pierwszy (wspólny) poziom regulacji
Na wszystkich dostawców audiowizualnych usług
medialnych unijny ustawodawca nakłada też obowiązek poszanowania:
• nowej, inspirowanej standardami RE, zasady
transparentności, czyli udostępnienia odbiorcom łatwego, bezpośredniego i trwałego dostępu
do informacji o firmie, siedzibie, innych danych
kontaktowych oraz, w odpowiednich przypadkach (koncesje, kapitał obcy, spółki kapitałowe),
o właściwych organach regulacyjnych lub nadzorczych (art. 3a),
• godności ludzkiej i zasady niedyskryminacji (art.
3 b) ,
• zasady chronologii mediów, czyli świadczenia
usług polegających na emisji dzieł kinematograficznych w oparciu o umowy zawarte z posiadaczami praw do tych dzieł.
Dyrektywa zachęca, ale nie zobowiązuje do stopniowego zwiększania dostępności audiowizualnych
usług medialnych dla osób z upośledzeniami wzroku lub słuchu (art. 3c).
Wreszcie ustawodawca unijny przeniósł z rozdziału IV dyrektywy telewizyjnej, dotychczas regulującego usługi telewizyjne o charakterze handlowym,
znaczącą część regulacji jakościowych (art. 3 e ust. 1),
czyli:
166 |
Katarzyna Cira
• zasadę identyfikacji (oznakowania charakteru
przekazu),
• zakaz stosowania technik podprogowych,
• zasadę poszanowania godności człowieka i środowiska naturalnego,
• zakaz promocji papierosów i wyrobów tytoniowych, leków i zabiegów dostępnych na receptę;
zakaz promocji alkoholu, skierowanej do małoletnich i zachęcającej do nieumiarkowanego
spożycia,
• zasady jakościowe przekazów skierowanych do
małoletnich (przekazy te nie mogą bezpośrednio
nawoływać małoletnich, wykorzystując ich niedoświadczenie lub łatwowierność, do kupowania
towarów lub usług; nie powinny zachęcać małoletnich, by przekonali rodziców lub osoby trzecie
do zakupu reklamowanych towarów lub usług;
nie mogą też pokazywać małoletnich w sytuacjach niebezpiecznych i wykorzystywać szczególnego zaufania, jakim darzą rodziców, nauczycieli
lub inne osoby),
stosując je teraz do ogółu dostawców audiowizualnych usług medialnych.
Wiele kontrowersji wzbudził, zaproponowany
przez państwa skandynawskie, zakaz promowania
„niezdrowej żywności” w ramach audycji i przekazów handlowych skierowanych do dzieci (art. 3 e.
ust. 2). Ustawodawca europejski jedynie zaleca, a nie
wyraźnie zobowiązuje dostawców medialnych usług
audiowizualnych do „opracowania standardów postępowania” w takich sytuacjach, co uwzględnia głosy oponentów wskazujących na konieczność większej
edukacji zdrowotnej zamiast wprowadzania kolejnych ograniczeń.
Do przepisów wspólnych należy też regulacja
sponsoringu (art. 3 f).
Sponsorowane audycje lub audiowizualne usługi
medialne powinny spełniać następujące wymogi:
• ich treść i czas emisji nie może być kształtowana pod wpływem sponsora, jeśli takie działanie
naruszałoby odpowiedzialność i niezależność nadawcy w sferze programowej,
• muszą one być jasno identyfikowalne przez nazwę lub logo sponsora umieszczone na początku,
w trakcie lub na końcu audycji; państwa członkowskie mogą jednak zabronić prezentacji oznaczenia sponsora podczas emisji audycji dla dzieci
oraz audycji dokumentalnych i religijnych,
• nie mogą zachęcać do kupna lub najmu produktów czy usług sponsora, w szczególności poprzez
nadmierne eksponowanie tychże produktów
i usług w trakcie programu.
Dyrektywa wyklucza z grona sponsorów audycji
telewizyjnych osoby fizyczne lub prawne, zajmujące
się zasadniczo produkcją lub dystrybucją towarów
czy świadczeniem usług, których promocja jest zakazana (tj. wyroby tytoniowe, leki i zabiegi medyczne; pominięto tu alkohol). Ograniczenie przedmiotowe sponsoringu dotyczy zaś audycji informacyjnych
i publicystycznych poruszających sprawy bieżące.
Zdecydowanie więcej kontrowersji wzbudziła,
umieszczona na wspólnym poziomie, regulacja tzw.
lokowania produktu. Wielu przeciwników jej wprowadzenia twierdziło, że usługa product placement
mieści się w pojęciu sponsoringu naturalnego i jako
taka jest dozwolona. Dyrektywa jednak różnicuje te
kategorie.
Lokowanie produktu (product placement), wedle definicji zawartej w art. 1 pkt m, obejmuje wszelkie formy audiowizualnego przekazu handlowego,
których istotą jest przedstawienie lub nawiązanie,
w zamian za opłatę lub podobne wynagrodzenie,
produktu, usługi czy znaku towarowego w taki sposób, że stanowią one element samej audycji. Natomiast informacje sponsorowane mogą się pojawić
w trakcie trwania audycji, ale nie stanowią elementu jej akcji (ust. 61 preambuły). Można sądzić, iż
w przypadkach wątpliwych za kwalifikacją sponsoringową przemawia finansowy charakter wsparcia,
gdy rzeczowy zbliża je do product placement.
Szczęśliwie wyłączenia produktowe (wyroby tytoniowe, farmaceutyki i zabiegi dostępne na receptę
– art. 3g ust. 3) i jakościowy reżim regulacyjny (zakaz
wpływania na kształt i charakter audycji podmiotów
lokujących w niej swój produkt, zakaz nadmiernego
eksponowania i bezpośredniego zachęcania do jego
zakupu, wyraźne oznaczenie podmiotu lokującego
produkt – art. 3g ust. 2 lit. a-d) dla lokowania produktu i sponsoringu są podobne. Jedyną różnicę stanowi możliwość odstąpienia od wymogu wyraźnego
poinformowania widzów o zastosowaniu lokowania
produktu w odniesieniu do audycji niebędących
dziełem dostawcy usług medialnych ani przedsiębiorstwa z nim powiązanego, ani nie powstałym na
zlecenie tych podmiotów.
Ustawodawca unijny zakazuje lokowania produktu (art. 3g ust. 1), z dwoma wyjątkami (art. 3g
ust. 2), których uwzględnienie pozostawia uznaniu
państw członkowskich.
Pierwszy dopuszcza product placement w:
• utworach kinematograficznych, filmach i serialach wyprodukowanych na użytek audiowizualnych usług medialnych,
• audycjach sportowych,
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
• audycjach rozrywkowych, pod warunkiem że nie
są one skierowane do dzieci.
Drugi dotyczy rekwizytów i nagród.
Warto podkreślić, że w przypadku wyboru opcji
całkowitego zakazu lokowania produktu, taki zakaz będzie obejmował tylko audiowizualne usługi
medialne świadczone przez dostawców pozostających w jurysdykcji danego państwa członkowskiego.
W stosunku do zagranicznych produkcji odmienne
regulacje unijnego kraju pochodzenia w tym zakresie
muszą zostać uszanowane.
4.1.6. II poziom – regulacje sektorowe
W regulacji II stopnia, różnicującej status usług linearnych i nielinearnych, „lżejsze” obowiązki zostały
nałożone na usługi nielinearne, co ustawodawca
unijny uzasadnił większym stopniem wyboru i kontroli użytkownika oraz mniejszym wpływem na opinię publiczną tej kategorii usług. Ograniczają się one
jedynie do (rozdział II b):
• ochrony małoletnich (obowiązek legislacyjny
ustawodawcy wewnętrznego ustanowienia procedur uniemożliwiających małoletnim korzystanie z usług zawierających treści szkodliwe dla ich
rozwoju – art. 3h; procedury te jednak nie mogą
prowadzić do działań mających charakter cenzury prewencyjnej i powinny, wedle suges i KE,
ograniczyć się do systemów filtrujących, kodowania czy znakowania audycji zweryfikowanych
treściowo przez samych nadawców; pozostaje
problem kwalifikacji treści – nierozwiązany wciąż
w Dyrektywie, również w odniesieniu do usług
linearnych),
• promocji europejskich dzieł audiowizualnych
(art. 3i – zalecane środki to: finansowanie produkcji i zakupu takich dzieł oraz ich eksponowanie
w katalogu audycji jednak bez wyraźnych limitów
kwotowych, co może grozić znacznym różnicowaniem charakteru zobowiązań usługodawców
w poszczególnych państwach członkowskich
i wzrostem kosztów funkcjonowania na młodym
rynku usług nielinearnych).
Znacznie bardziej szczegółowe są regulacje II
stopnia w odniesieniu do usług linearnych (rozdziały
IIc, III, IV, V i VI). Obejmują one postanowienia dotyczące:
• relacji z ważnych wydarzeń, będących przedmiotem praw wyłącznych (art. 3 j),
• krótkich relacji z takich wydarzeń (art. 3 k)
w kontekście prawa do informacji,
• prawa do odpowiedzi, czyli sprostowania/polemiki (art. 23 – problematyczny jest zakres jego
| 167
zastosowania, gdyż Komisja sugeruje, że można go stosować do komunikacji elektronicznej,
ale ostatecznie przepis, wbrew suges om PE,
rozciągnięto jedynie na usługi linearne, co zdaje się przeczyć zasadniczym założeniom aktu
unijnego, zakładającym poszanowanie praw
człowieka w tym katalogu zawartego w Karcie Praw Podstawowych; Komisja niesłusznie
dokonuje tu uprzywilejowania nielinearnych
usług audiowizualnych, zapewne pod wpływem organizacji sektorowych, upatrujących
w tej regulacji zamachu na wolność i niezależność Internetu; należy jednak pamiętać, szczególnie w kontekście ogólnej zasady poszanowania godności osobistej, o prawie do polemiki
z treściami naruszającymi dobre imię),
• promocji europejskich dzieł audiowizualnych
i produkcji niezależnej – (art. 4 i 5 ustanawiające dla audycji europejskich system kwotowy,
tj. 10% czasu trwania programu, z wyłączeniem
audycji informacyjnych, sportowych, rozrywkowych, teletekstu, reklamy i telesprzedaży, lub
10% budżetu programowego – dla audycji producentów niezależnych od nadawcy; większościowa kwota czasu antenowego z analogicznymi
wyłączeniami),
• zasad ochrony małoletnich przed treściami dla
nich szkodliwymi (art. 22),
• reguł jakościowych i ilościowych stosowania
reklamy telewizyjnej i telesprzedaży (art. 10
– zasada wyraźnego oznaczenia przekazów reklamowych i telesprzedażowych; art. 11 – zasada
poszanowania integralności programów – przerwy reklamowe powinny być wyjątkami; przerwy reklamowe w trakcie emisji dzieł filmowych
(z wyłączeniem seriali) i kinematograficznych
oraz programów informacyjnych – jedna na
30 minut; przerywanie programów dla dzieci
– możliwe, jeśli program trwa więcej niż 30 minut; zakaz przerywania audycji religijnych; art.
14 – zakaz telesprzedaży farmaceutyków i zabiegów dostępnych tylko z przepisu lekarza, 15
– zakaz reklamy wyrobów alkoholowych, jako
środków leczniczych, gwarantujących sukces towarzyski, zakaz pokazywania w reklamach tych
produktów małoletnich spożywających alkohol,
zakaz ukazywania abstynencji w negatywnym
a nieumiarkowanego spożycia alkoholu w pozytywnym świetle; art. 18 – limit 20% reklamy i telesprzedaży na każdą godzinę emisji; 18a – bloki
telesprzedaży – minimalny czas trwania 15 minut; art. 20 – możliwość zastosowania innego niż
standard dyrektywy, sposobu regulacji limitów
168 |
Katarzyna Cira
dla bloków telesprzedaży i systemu przerywania
audycji z art. 11, ale tylko dla nadawców o zasięgu krajowym).
4.1.7. Problemy proceduralne
Po ostatniej (2007) nowelizacji dyrektywy największe
wątpliwości legislatorów krajowych budzą kwes e
proceduralne, które sprowadzają się przede wszystkim do problemów kompetencyjnych wewnętrznych regulatorów rynku. Jaki organ i w jakim zakresie będzie egzekwował uprawnienia jurysdykcyjne
w stosunku do nadawców? Możliwości jest kilka:
• wyodrębnienie regulatora do spraw treści i odrębnego, do spraw technologicznych, z opcją
współdziałania,
• stworzenie jednego organu regulacyjnego, odpowiedzialnego za wszystkie audiowizualne usługi
medialne w sensie zawartości i technologii,
• rozdzielenie kompetencji wedle kryterium kanału
przekazu.
Ten ostatni model wydaje się być sprzeczny z intencją dyrektywy, zakładającą neutralność technologiczną. Z uwagi na specyfikę regulacji, szczególnie
usług środowiska elektronicznego, zasadne może
być rozdzielenie odpowiedzialności treściowej
i technologicznej.
Pozostaje jednak kwes a efektywnej kontroli
świadczeniodawców usług, którą umożliwia, chociażby w minimalnym stopniu, wymóg ich rejestracji. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że ustawodawca
unijny zaleca ograniczenie wymogu koncesjonowania, szczególnie w środowisku elektronicznym. Interesujące w tym kontekście jest podejście prawodawcy
brytyjskiego, przewidującego wymóg koncesjonowania jedynie dla nadawców korzystających z przekazu
naziemnego, dla reszty zaś – wymóg rejestracyjny.
Nie wyklucza on jednak w toku postępowania rejestracyjnego stosowania i egzekwowania regulacji odnoszących się do treści programowych.
Wątpliwości nasuwa też realizacja procedury odstępstwa od zasady wolności odbioru (art. 2a ust.
2–6). Chodzi przede wszystkim o ochronę porządku
publicznego, interesów konsumentów oraz inwestorów jako przyczyny ograniczenia wolności odbioru usług nielinearnych. Wymóg kompatybilności
z innymi regulacjami branży usług elektronicznych
sugeruje, iż te regulacje powinny zostać rozszerzone
na usługi linearne świadczone w środowisku elektronicznym, czego nie uczyniono w dyrektywie.
Egzekwowanie odpowiedzialności za działania
delokalizacyjne (przeniesienie działalności do inne-
go państwa w celu obejścia bardziej restrykcyjnych
regulacji krajowych – art. 3 ust. 2–5) usługodawców
też może okazać się niełatwe. Ta procedura została
wprowadzona m.in. dzięki staraniom państw skandynawskich i Polski, nawiązując do regulacji ustanowionych już w systemie Rady Europy.
Problemem jest, po pierwsze: definicja pojęcia interesu ogólnego, zgodnie z którym państwa
wprowadzają bardziej restrykcyjne regulacje. Dyrektywa odwołuje się tu do orzecznictwa TS, wskazując na ochronę konsumentów, dziedzictwa kulturalnego, wyłączając jednak motywy o charakterze
ekonomicznym.
Drugą problematyczną kwes ą jest wystąpienie państwa sprawującego jurysdykcję, na wniosek
państwa dotkniętego skutkami delokalizacyjnymi,
do świadczeniodawcy usług z wnioskiem o przestrzeganie bardziej surowych regulacji w odniesieniu
do przekazów realizowanych dla widowni państwa-wnioskodawcy. Podstawowe pytanie brzmi: jaki charakter powinno mieć to wystąpienie i jak sankcjonować bierność państwa jurysdykcyjnego w tym zakresie? Z zapisów dyrektywy wynika, że cała procedura
powinna mieć charakter konsultacyjny i polubowny,
a dopiero w końcowej fazie, z inicjatywy państwa-wnioskodawcy, mogą zostać zastosowane środki
ograniczające świadczenie usług. Wydaje się jednak,
że należałoby tu poprzestać jedynie na zawieszeniu,
nie zaś całkowitym zlikwidowaniu możliwości odbierania programu.
Warto w tym miejscu wspomnieć o działaniach
przewidzianych w Dyrektywie, pomocnych w egzekwowaniu analizowanych procedur, czyli:
• wprowadzeniu dla organów regulacyjnych obowiązku opracowywania tabel zgodności prawa
krajowego z dyrektywą i podawania ich do wiadomości publicznej,
• współpracy organów regulacyjnych i KE w celu
wymiany informacji dotyczących stosowania
i przestrzegania zapisów Dyrektywy (art. 23 b).
Odrębnym zagadnieniem jest absolutna nowość
w ramach procesu implementacji, który dotychczas
odwoływał się zasadniczo do środków legislacyjnych.
Teraz, wzorem Brytyjczyków, oprócz tzw. hard law
wprowadzona została możliwość tworzenia, w ramach mechanizmów samo- i współregulacji, tzw.
so law. Ten model sprawdza się już na rynku usług
elektronicznych.
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
4.1.8. Dyrektywa AMS – znaczenie dla rozwoju
europejskiego rynku audiowizualnego
Wychodząc naprzeciw rozwojowi technologicznemu
technik informacyjnych, Dyrektywa 2010/13 miała
zagwarantować pewność, ale i elastyczność regulacji. Jako efekt kompromisu całkowicie przeciwstawnych opcji regulacyjnych: restrykcyjnej (m.in.
Francja), zakładającej podporządkowanie dotychczasowym standardom wszystkich nowych kategorii
medialnych usług audiowizualnych, i liberalnej (m.in.
Wielka Brytania), odżegnującej się od poddania reżimowi Dyrektywy, szczególnie usług na żądanie,
w ostatecznym kształcie rodzi wiele dylematów implementacyjnych.
Dyrektywa jako akt harmonizacyjny wydaje się
spełniać swoje zadanie, co szczególnie w kontekście
pewności prawa, podkreślają przedstawiciele sektora nowych mediów. Dopracowania, w perspektywie
rozwoju technologicznego, wymagają jednak kwes e klasyfikacyjne i proceduralne. Być może szansą
jest tu intensyfikacja działań samo- i współregulacyjnych w ramach branży medialnej nie tylko na poziomie krajowym, ale i unijnym.
4.2. Ochrona praw autorskich i unijny reżim
technologiczny na rynku medialnym
Uzupełnieniem wyżej omówionej regulacji są dwie
grupy aktów dotyczące kwes i technicznych i ochrony praw autorskich.
Z prawnego punktu widzenia ważne jest to, jak
układają się relacje między posiadaczami praw autorskich do audycji radiowych i telewizyjnych a ich
nadawcami. Zagadnienia te regulują:
• Dyrektywa 2006/115/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. w sprawie
prawa najmu i użyczenia oraz niektórych praw
pokrewnych prawu autorskiemu w zakresie własności intelektualnej (wersja ujednolicona),
• Dyrektywa Rady 93/83/EWG z 27 września
1993 r. w sprawie koordynacji niektórych zasad
dotyczących prawa autorskiego i praw pokrewnych stosowanych w odniesieniu do przekazu satelitarnego oraz retransmisji drogą kablową,
• Dyrektywa 2006/116/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 grudnia 2006 r. w sprawie czasu ochrony prawa autorskiego i niektórych praw
pokrewnych (wersja ujednolicona).
Niemałe znaczenie ma także harmonizacja
aspektów technicznych. W szczególności należy tu
| 169
Dyrektywa 93/83 reguluje jedynie kwestie związane
z poszanowaniem praw autorskich w związku z emitowaniem programów drogą satelitarną i rozprowadzaniem ich drogą kablową. Prawo wyłączne
zezwalania na emisję w pierwszym przypadku przyznaje autorowi dzieła (art. 2). Państwa członkowskie
mają obowiązek zapewnić, by zezwalanie odbywało
się tylko w drodze umownej (ust. 15, 16 preambuły,
art. 3 ust. 1). Przy tym dopuszczalne są umowy zbiorowe między stowarzyszeniami autorów a organizacją nadawczą co do danej kategorii dzieł. Mogą
być rozszerzone na autorów niezależnych, pod warunkiem że komunikowanie dzieł publiczności drogą
satelitarną odbywa się równolegle z emisją naziemną
tego samego nadawcy i autor niezależny będzie miał
za każdym razem prawo wyłączenia się spod działania skutków umowy zbiorowej. Nie dotyczy to jednak
dzieł kinematograficznych (art. 3 ust. 1–3). Państwa
członkowskie mają również obowiązek zapewnienia,
aby prawa autorskie i pokrewne były przestrzegane w odniesieniu do reemisji kablowej programów,
dokonywanej na podstawie umów indywidualnych
lub zbiorowych między posiadaczami praw i operatorami kablowymi (art. 8 ust. 1), zawieranych tylko za
pośrednictwem stowarzyszeń zarządzających zbiorowo prawami, nawet jeśli uprawniony nie upoważnił
żadnego z nich do reprezentowania swych interesów.
Istnieje wówczas domniemanie uzyskania takiego
upoważnienia przez stowarzyszenie zarządzające
prawami podobnej kategorii. Uprawniony powinien
móc korzystać ze swych praw przez co najmniej
3 lata od daty retransmisji kablowej zawierającej
jego dzieło (art. 9 ust. l i 2). Regulacja ta nie ma zastosowania do praw wykonywanych przez organizacje
nadawcze w stosunku do własnych programów
(art. 10). Jeśli strony nie mogą dojść do porozumienia
w sprawie zezwolenia na retransmisję, państwa członkowskie muszą zapewnić, by mogły odwołać się do
niezależnych mediatorów (art. 11).
wymienić: Dyrektywę 86/529 o przyjęciu wspólnych
specyfikacji technicznych należących do rodziny standardów MAC/packet dla bezpośredniego przekazu
satelitarnego zastąpioną Dyrektywą 92/38 o przyjęciu wspólnych standardów dla emisji satelitarnej
sygnałów telewizyjnych (tzw. standard wysokiej rozdzielczości), uchyloną następnie na mocy Dyrektywy
95/47 o użyciu standardów w transmisji sygnałów
telewizyjnych.
170 |
Katarzyna Cira
Dyrektywa 2006/116/WE dokonuje harmonizacji
czasu trwania ochrony praw autorskich do dzieł literackich lub artystycznych w sensie art. 2 Konwencji
berneńskiej. Mówi ona, że ochrona trwa za życia autorów i 70 lat po śmierci (art. l ust. l). W przypadku
współautorstwa okres ochronny zaczyna bieg po
śmierci ostatniego ze współautorów (ust. 2). Jeżeli
dzieło składa się z tomów, części lub odcinków, czas
biegnie osobno dla każdego tomu, części lub odcinka (ust. 5). W przypadku dzieł kinematograficznych
lub audiowizualnych głównego reżysera uważa się
za autora lub jednego z nich. Państwa członkowskie
mogą poszerzyć krąg współautorów. Bieg okresu
ochronnego rozpoczyna się tu od śmierci ostatniej
z następujących osób: główny reżyser, autor scenariusza, autor dialogów, kompozytor muzyki bez
względu na to czy zostały uznane za współautorów
(art. 2). Prawa pokrewne artystów-wykonawców
wygasają po 50 latach od daty pierwszego wykonania bądź od daty pierwszej legalnie publikacji lub
publicznego odtworzenia dzieła, (art. 3 ust. l). Prawa
producentów pierwszego utrwalenia filmu (oznacza
ono tutaj dzieło kinematograficzne, audiowizualne
lub ruchome obrazy, ze ścieżką dźwiękową lub bez)
wygasną dopiero po 50 latach od daty utrwalenia,
jednak z podobnym zastrzeżeniem jak poprzednio co
do publikacji lub publicznego odtworzenia. Prawa organizacji nadawczych wygasną natomiast 50 lat po
pierwszej emisji przewodowej lub bezprzewodowej
(w tym kablowej lub satelitarnej) dzieła (art. 3 ust. 4)
Powyższych standardów ochronnych nie stosuje się
do dzieł pochodzących z państw trzecich. W tym
wypadku ochrona na obszarze UE trwa nie dłużej niż
w kraju pochodzenia (art. 7 ust. 1). Dyrektywa nie reguluje autorskich praw osobistych (art. 9)
4.3. Nowe media –reżim regulacyjny
Tę regulację z kolei uchyliła Dyrektywa 2002/21/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002
r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci
i usług łączności elektronicznej (tzw. dyrektywa
ramowa), definiująca m.in. pojęcia sieci, abonenta, usługi powszechnej czy dostępu warunkowego, wyznaczająca podstawowy zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych, szczególnie
w kontekście zasady jawności i współpracy transgranicznej, a także odnosząca się do podstawowych
instytucji prawa konkurencji, m.in. nadużycia pozycji
dominującej.
Do działalności telewizyjnej i sektora tzw. nowych mediów nawiązuje również Dyrektywa 98/84
WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 listopada
1998 r. w sprawie prawnej ochrony usług opartych
lub polegających na warunkowym dostępie.
Celem Dyrektywy 98/84 jest zbliżenie przepisów
państw członkowskich dotyczących środków skierowanych przeciwko nielegalnym urządzeniom umożliwiającym dostęp do usług chronionych (art. 1), którymi, w rozumieniu dyrektywy, są m.in. przekazy telewizyjne w sensie art. 1lit. a Dyrektywy „Telewizja bez
granic”. Usługi muszą być świadczone za wynagrodzeniem i na zasadzie dostępu warunkowego ( art. 2 lit. a).
Dostęp warunkowy oznacza wszelki środek techniczny lub uzgodnienie, na mocy którego dostęp do usługi
chronionej zależy od uprzedniego indywidualnego
zezwolenia (art. 2 lit. b). Dyrektywa ma wyłącznie
kontekst handlowy. Poza sferą jej zainteresowania
pozostają aspekty kulturalne (ust. 10 Preambuły),
prawo konkurencji, ochrony własności intelektualnej (ust. 21), nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych, które nie wkraczają w materie nią
uregulowane, a które przyjęte są dla ochrony małoletnich, porządku publicznego lub bezpieczeństwa
publicznego (ust. 24). Wymaga wprowadzenia przez
państwa członkowskie zakazu produkcji, importu,
dystrybucji, sprzedaży, najmu lub posiadania dla
celów handlowych, instalowania, utrzymywania
nielegalnych urządzeń oraz ich promocji (art.4).
Państwa członkowskie muszą w przypadku naruszenia tychże zakazów stosować proporcjonalne sankcje
odstraszające, oraz zapewnić świadczącym usługi
chronionej odpowiednie środki realizacji roszczeń,
w tym powództwa odszkodowawcze itp. (art. 5). Środki powyższe nie mogą być jednak pretekstem dla
ograniczania świadczenia usług chronionych lub
z nimi związanych, a pochodzących z innych państw
członkowskich, jak również do ograniczania swobodnego przepływu urządzeń zapewniających dostęp
warunkowy do usług chronionych (art. 3 ust. 2 w zw.
z art. 2 lit. c).
Spośród tzw. pakietu regulacji społeczeństwa informacyjnego istotne znaczenie dla sektora mediów
ma też Dyrektywa 2000/31 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego
w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu
elektronicznym), odnosząca się m.in. do:
10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny
• obowiązków informacyjnych w obrocie elektronicznym,
• usług informacyjnych i promocyjnych świadczonych w sieci,
• umów zawieranych drogą elektroniczną oraz
• odpowiedzialności pośredników w dostarczaniu
informacji.
Obecnie trwają konsultacje dotyczące harmonizacji regulacji dotyczących tzw. treści kreatywnych
(książki, filmy, gry) w sieci. Głównym celem regulacji
jest stworzenie jednolitego europejskiego rynku treści kreatywnych, opartego na:
• wysokich standardach jakościowych (merytorycznych i technicznych),
• niwelowaniu technologicznych i ekonomicznych
barier dostępu oraz
• poszanowaniu praw własności intelektualnej.
Zagadnienia kontrolne:
1.
Czy którykolwiek z aktów prawa pierwotnego
zawiera regulacje bezpośrednio dotyczące działalności medialnej?
2. Określ zakres i charakter kompetencji Unii Europejskiej w odniesieniu do regulacji rynku medialnego.
3. Usługa medialna w kontekście unijnej zasady
swobody świadczenia usług – scharakteryzuj.
4. Omów zastosowanie zasady swobodnego przepływu towarów do działalności medialnej.
5. Unijne prawo konkurencji – scharakteryzuj regulacje w odniesieniu do działalności medialnej.
6. Wymień i krótko scharakteryzuj cztery płaszczyzny unijnej polityki medialnej.
7. Audiowizualna usługa medialna – zdefiniuj,
wskaż rodzaje i przykłady.
8. Sponsoring a lokowanie produktu – scharakteryzuj na podstawie regulacji zawartych w dyrektywie AMS.
9. Omów trzy zasady ogólne dotyczące audiowizualnych usług medialnych, sformułowane w Dyrektywie AMS.
10. Jakie zobowiązania nakłada dyrektywa AMS wyłącznie na dostawców usług linearnych?
11. Promocja alkoholu – omów regulacje, które
wprowadza dyrektywa AMS.
12. Scharakteryzuj system kwot europejskich na rynku dostawców usług linearnych i nielinearnych.
| 171
13. Ochrona praw autorskich i pokrewnych na rynku
medialnym.
14. Nowe media – stan i zakres harmonizacji prawa.
Wybrana bibliografia
Cira K., Dyrektywa 2007/65 o audiowizualnej usłudze medialnej – dylematy implementacyjne, „Zeszyty Naukowe
AE. Prace z zakresu spraw europejskich i międzynarodowych” Kraków 2010; Cira K., Wyciślak S., Polityka innowacyjności i konkurencyjność, [w:] projekt „W kierunku
wspólnego obszaru państwa prawa w Europie Środkowowschodniej – ochrona praw inwestorów i usuwanie barier
wzrostu”, Instytut Kościuszki – Instytut Integracji Europejskiej, Kraków 2008; Cira K., Zmiany w polskiej ustawie
o radiofonii i telewizji w świetle procesu dostosowywania prawa do standardów unijnych, [w:] Oblicza polskich
mediów po 1989 roku, red. L. Pokrzycka, B. Romiszewska,
Lublin 2008; Cira K., Ustawa o radiofonii i telewizji a Dyrektywa UE „Telewizja bez granic” – analiza porównawcza
w świetle procesów harmonizacyjnych, „Zeszyty Naukowe
AE. Prace z zakresu spraw europejskich i międzynarodowych” nr 699, Kraków 2005; Cira K., Nowelizacja ustawy
o radiofonii i telewizji a proces dostosowywania prawa
do standardów wspólnotowych, [w:] Polskie media w jednoczącej się Europie – szanse i wyzwania, Kraków 2006;
Cira K., Sitek M., Podstawy Prawne Integracji Europejskiej,
Nowy Sącz 2000; Galster J., Mik C., Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1995;
Goldberg D., Prosser T., Verhulst S., EC Media Law and
Policy, London 1998; Kołodziejczyk W., Stępka P., Old and
New media. Audiovisual Media Services Direc ve as an attept to respond to market and technological challenges.
„Media Studies” 2008, nr 1; Miąsik D., Kontrola koncentracji kapitału w środkach masowego przekazu, „Rejent”
2000, nr 4(108); Mik C., Media masowe w europejskim
prawie wspólnotowym, TNOiK, Toruń 1999, Mik C., Radiofonia i telewizja w europejskim prawie wspólnotowym,
„Przegląd Prawa Europejskiego” 1996, nr 1; Salvatore V.,
Quotas on TV Programmes and EC LAW, CMLR 1992,
nr 5; Williams G., From Isola on to Consensus: The UK’s
Role in the Revision Process of the Television Without Froners Direc ve, Westminster Papers in Communica on
and Culture 2007 (University of Westminster, London),
Vol. 4(3). [h p://www.wmin.ac.uk/mad/PDF/WPCC-Vol4No3-Granville_Williams.pdf].
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
mgr Ewa Kamarad
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego
dr Katarzyna Przybysławska
Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć
1. Organizacje pozarządowe
w świetle Traktatu lizbońskiego
Ewa Kamarad
1.1. Wprowadzenie
Organizacje pozarządowe (ang. non-governmental
organiza ons – NGOs) są formą działalności stworzoną z inicjatywy obywatelskiej. Podstawą funkcjonowania takich organizacji jest statut, będący
porozumieniem o charakterze prywatnoprawnym.
Członkami organizacji pozarządowych mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a także stowarzyszenia
takich osób. Celem organizacji pozarządowych jest
działanie w interesie publicznym, które nie jest nastawione na zysk. Nie oznacza to, że nie mogą one prowadzić działalności gospodarczej. Ograniczenie dotyczy sposobu wykorzystania dochodów pochodzących
z takiej działalności, które nie mogą być podzielone
między jej członków, a muszą być wykorzystane na
prowadzenie dalszej działalności statutowej.
W stosunku do organizacji pozarządowych używane jest także określenie trzeci sektor, które opie-
ra się na odróżnieniu ich od administracji publicznej
i różnych form prowadzenia działalności gospodarczej, która ma na celu osiąganie zysku.
Organizacje pozarządowe, w przeciwieństwie do
organizacji międzyrządowych (ang. governmental
organiza ons – GOs), nie są podmiotami prawa międzynarodowego, a ich sytuacja prawna uregulowana
jest przepisami poszczególnych państw. W prawie
polskim podstawowym aktem w tym zakresie jest
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która zawiera definicję organizacji pozarządowych i działalności pożytku publicznego, którą się
one zajmują.
Art. 3 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie:
ust. 1. Działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych
określonych w ustawie.
ust. 2. Organizacjami pozarządowymi są, niebędące
jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone
na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia (…).
Niektóre organizacje pozarządowe, które zrzeszają osoby fizyczne i osoby prawne z różnych państw,
określane są mianem międzynarodowych organizacji
pozarządowych (ang. interna onal non-government
organizatons – INGOs). Tak jak krajowe organizacje
pozarządowe, są one organizacjami prywatnymi,
których działalność wykracza poza granice jednego
państwa. Przykładem takiej organizacji może być
Amnesty Interna onal lub Greenpeace.
174 |
Ewa Kamarad
1.2. Rola organizacji pozarządowych
w WE/UE przed Traktatem lizbońskim
Stopniowe umacnianie pozycji organizacji pozarządowych we Wspólnotach Europejskich, a obecnie
w Unii Europejskiej sięga początku lat 90. XX wieku.
Proces ten został zapoczątkowany wprowadzeniem
do Traktatu rzymskiego przez Jednolity Akt Europejski przepisu, który zobowiązywał Komisję Europejską
do podejmowania starań mających na celu rozwój
dialogu między partnerami społecznymi na poziomie
europejskim. Dialog społeczny miał być prowadzony
(w formie konsultacji, negocjacji i wspólnych działań)
między organizacjami zrzeszającymi pracowników
i prawodawców z różnych państw członkowskich
oraz między tymi organizacjami a instytucjami ynijnymi. Organizacje pozarządowe dążyły do włączenia
się w ten dialog, przekształcając go w dialog obywatelski. Traktat z Maastricht nie wprowadził w tej
kwes i znaczących zmian, bowiem organizacjom pozarządowym (fundacjom i stowarzyszeniom) poświęcona została niewiążąca Deklaracja nr 23, w której
podkreślono ich rolę w procesie poprawy warunków
pracy na wspólnym rynku unijnym. Z kolei do Traktatu amsterdamskiego dołączona została Deklaracja
nr 38, która zwracała uwagę na pozytywne skutki
działalności organizacji pozarządowych na rzecz rozwoju solidarności społecznej.
Możliwość ściślejszej współpracy instytucji unijnych i państw członkowskich z partnerami społecznymi dawały przepisy wprowadzone do prawa unijnego przez Traktat nicejski. Między innymi pozwalały
państwom członkowskim zdecydować o powierzeniu
partnerom społecznym wykonania dyrektyw przyjętych przez Radę UE i Parlament Europejski, dotyczących takich zagadnień jak poprawa warunków pracy,
polepszenie systemu ochrony socjalnej i działalności
wyrównania szans mężczyzn i kobiet na rynku pracy.
Ponadto powołany został Komitet Ochrony Socjalnej, który funkcjonował jako organ o charakterze
konsultacyjnym, a jego celem było działanie na rzecz
współpracy w dziedzinie ochrony socjalnej między
państwami członkowskimi a Komisją, co miało następować m.in. przez nawiązanie odpowiednich kontaktów z partnerami społecznymi.
Duże nadzieje na umocnienie pozycji na arenie
unijnej organizacje pozarządowe wiązały z Kartą
Praw Podstawowych, jednak ostatecznie nie zamieszczono w niej żadnych odniesień dotyczących
prowadzenia dialogu z partnerami społecznymi.
Nowe możliwości udziału organizacji pozarządowych
w procesie integracji europejskiej stworzył dopiero
Traktat lizboński.
1.3. Organizacje pozarządowe jako platforma
aktywności obywatelskiej w UE
w świetle Traktatu lizbońskiego
W zamyśle twórców jednym z celów Traktatu lizbońskiego jest zmniejszenie deficytu demokracji,
tj. doprowadzenie do sytuacji, w której obywatele
mają większy wpływ na decyzje podejmowane przez
instytucje unijne i większy udział w działaniach prowadzonych na poziomie unijnym. Ważną rolę w tym
zakresie odgrywają organizacje pozarządowe, które
wzmacniają społeczeństwo obywatelskie, dając
obywatelom możliwość przedstawiania ich interesów i wyrażania poglądów. Stąd też Traktat lizboński
wprowadził do Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucje unijne dialogu z trzecim sektorem:
Artykuł 11 Traktatu o Unii Europejskiej
1. Za pomocą odpowiednich środków instytucje
umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę
poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii.
2. Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi
i społeczeństwem obywatelskim.
Co więcej, na mocy art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej obywatelom Unii została stworzona możliwość
podjęcia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, rozumianej jako skierowanie do Komisji Europejskiej
wniosku, zachęcającego ją do zainicjowania procesu
legislacyjnego mającego na celu przyjęcie określonego aktu prawnego.
Artykuł 11 Traktatu o Unii Europejskiej
4. Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion,
mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do
Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej
uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach,
w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii (...).
Doprecyzowanie kwes i związanych z podejmowaniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
w praktyce zostało wedle art. 24 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej powierzone Radzie
UE i Parlamentowi Europejskiemu w drodze przyjęcia przez nie w tej materii rozporządzenia. 31 marca 2010 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt
rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej.
15 grudnia 2010 r. Parlament Europejski i Rada UE
osiągnęły porozumienie w sprawie tego rozporządzenia. Po uchwaleniu go przez PE i Radę rozporządzenie zostało podpisane przez przewodniczących
tych instytucji w dniu 16 lutego 2011 r. Będzie stosowane od 2012 r.
Zgodnie z projektem rozporządzenia pierwszym
krokiem do podjęcia inicjatywy obywatelskiej jest
powołanie komitetu organizacyjnego, w skład którego wejdą obywatele Unii pochodzący z co najmniej
1/4 państw członkowskich (obecnie oznacza to co
najmniej 7 państw członkowskich). Następnie inicjatywa musi zostać zarejestrowana w Komisji Europejskiej przez organizatora, którym może być obywatel Unii lub organizacja mająca siedzibę w państwie
członkowskim. Komisja ma za zadanie zbadać, czy inicjatywa spełnia podstawowe wymogi i opublikować
informacje o niej w specjalnym rejestrze dostępnym
| 175
on-line. Od tego momentu organizatorzy inicjatywy
mają rok na zebranie, zarówno w formie elektronicznej, jak i tradycyjnej, miliona głosów poparcia. Każdy
z sygnatariuszy musi mieć obywatelstwo Unii oraz
być w wieku uprawniającym do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, co w 26 państwach jest równoznaczne ze skończonym 18 rokiem
życia (wyjątkiem w tym zakresie jest Austria, gdzie
wystarczy skończyć 16 rok życia). Ponadto osoby składające głosy poparcia dla inicjatywy muszą mieć obywatelstwo co najmniej 1/4 państw członkowskich,
przy czym w każdym z 7 państw członkowskich musi
zostać przekroczony odpowiedni próg liczby podpisów, ustalony proporcjonalnie względem liczby ludności tego państwa, co przedstawia tabelka poniżej.
Kolejnym krokiem jest przedstawienie Komisji
przez organizatora szczegółowego wyjaśnienia dotyczącego kwes i zawartych w inicjatywie. Możliwe jest także przedstawienie inicjatywy w ramach
publicznego wysłuchania („public hearing”) w Parlamencie Europejskim. Następnie wniosek należy
skierować do Komisji, która po sprawdzeniu wszystkich formalnych wymogów uznaje wniosek za nadający się do rozpatrzenia. W takim wypadku Komisja
Austria
Belgia
Bułgaria
Cypr
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
14250
16500
13500
4500
16500
9750
4500
9750
55500
Hiszpania
Grecja
Irlandia
Litwa
Luksemburg
Łotwa
Malta
Niderlandy
Niemcy
40500
16500
9000
9000
4500
6750
4500
19500
72000
Słowenia
Szwecja
Węgry
Wielka Brytania
Włochy
6000
15000
16500
54750
54750
Polska
38250
Portugalia Rumunia Słowacja
16500
24750
9750
176 |
Ewa Kamarad
Europejska będzie miała cztery miesiące, by ocenić
jego treść i podjąć decyzję o rozpoczęciu procedury
legislacyjnej.
Z punktu widzenia organizacji pozarządowych
europejska inicjatywa obywatelska daje im pewne
nowe możliwości udziału w funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Organizacje pozarządowe mogą odgrywać
rolę organizatorów takiej inicjatywy oraz wspierać
i promować inicjatywy formalnie zainicjowane przez
inne podmioty. Z drugiej strony, propozycja rozporządzenia nie przewiduje wspierania inicjatywy przez
Komisję Europejską w takich kwes ach, jak tłumaczenie tekstów lub pomoc prawna. Także finansowanie
inicjatywy pozostawiono w całości jej organizatorom,
gdyż instytucje Unii nie są na gruncie projektu rozporządzenia zobligowane do udzielania dotacji lub
zwrotu poniesionych kosztów w tym zakresie.
1.3.1. Dostęp do informacji o funkcjonowaniu
instytucji i organów UE
Aktywny udział obywateli Unii Europejskiej w podejmowanych przez nią działaniach musi być poprzedzony możliwością uzyskania przez nich dostępu do
informacji dotyczących tego, w jaki sposób funkcjonują instytucje i organy Unii. Stąd też prawo unijne
gwarantuje przejrzystość prac instytucji Unii, pod
którym to pojęciem rozumiana jest możliwość zaznajomienia się z działalnością instytucji, przede
wszystkim poprzez wgląd w dokumenty będące
w ich posiadaniu oraz udział w charakterze obserwatora w obradach Parlamentu Europejskiego i Rady,
obradujących i głosujących nad projektami aktów
prawnych. Przejrzystość prac instytucji ma więc dwa
aspekty. Po pierwsze, jest bazą dla społeczeństwa
obywatelskiego, które w pierwszej kolejności musi
mieć wiedzę o tym, czym zajmują się instytucje Unii,
aby móc włączyć się w jej działania. Po drugie, jest
formą mobilizowania instytucji unijnych do możliwie najrzetelniejszego i najskuteczniejszego działania, gdyż zapobiega nadużyciom władzy, utrudniając
ukrywanie świadczących o nich faktów.
Kwes a dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji i organów unijnych została uregulowana w TFUE (art. 15 ust. 3) oraz w Rozporządzeniu nr 1049/2001 z 30 maja 2001 r. Zgodnie z nimi
obywatel Unii, osoba fizyczna zamieszkała na terytorium Unii oraz osoba prawna mająca siedzibę na terytorium Unii mają prawo dostępu do dokumentów
instytucji dotyczących kwes i związanych z polityką,
działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze
odpowiedzialności tych instytucji. Nie ma przy tym
znaczenia forma, w jakiej dokument został utrwalony – może to być forma papierowa, elektroniczna czy
dźwiękowa, nagranie wizualne lub audiowizualne.
Odmowa dostępu do dokumentu może nastąpić jedynie wyjątkowo, m.in. wówczas, gdy jego udostępnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego lub
prywatności i integralności osoby fizycznej, w tym
przede wszystkim ochronę danych osobowych.
Sama przejrzystość prac instytucji unijnych może
jednak w praktyce okazać się niewystarczająca. Dla
tzw. zwykłego obywatela pewne kwes e poruszane
na posiedzeniach instytucji lub zamieszczone w udostępnionych dokumentach mogą się okazać niezrozumiałe. Stąd też prawo unijne gwarantuje każdemu
obywatelowi UE prawo do pisemnego zwrócenia się
do każdej instytucji, organu i jednostki organizacyjnej
Unii w jednym z języków urzędowych Unii i otrzymania odpowiedzi w tym samym języku.
1.3.2. Organizacje pozarządowe a Prezydencja
w Radzie UE
W prawie unijnym, zarówno w traktatach, jak i w aktach prawa wtórnego, brak jest regulacji dotyczących współpracy państwa sprawującego Prezydencję
z organizacjami wchodzącymi w skład trzeciego sektora. Wiele więc zależy od sytuacji w danym państwie
członkowskim, zwłaszcza od stopnia, w jakim społeczeństwo obywatelskie angażuje się w życie polityczne. Niewątpliwie jednak państwa członkowskie zdają
sobie sprawę z korzyści, jakie płyną z takiej współpracy, przede wszystkim z organizacjami pozarządowymi o charakterze europejskim, tj. takimi, które mają
swoje siedziby w „sercu Unii Europejskiej” – w Brukseli, Luksemburgu czy Strasburgu, a ich działalność
wiąże się z szeroko rozumianą integracją europejską. Zazwyczaj dysponują własnym zapleczem eksperckim, które jest niezależne zarówno od państw
członkowskich, jak i od instytucji unijnych, przez co
może być traktowane jako w największym stopniu
obiektywne i rzetelne źródło informacji. Wiedza,
analizy i rozwiązania, jakie mogą zaproponować takie
organizacje, mogą się więc okazać bardzo przydatne
w kontekście przewodniczenia Unii. Ponadto europejskie organizacje pozarządowe odgrywają także
znaczącą rolę w tworzeniu debaty unijnej dotyczącej polityk prowadzonych prze Unię. Debata ta jest
prowadzona w odmienny sposób niż ma to miejsce
w państwach członkowskich, co pozwala spojrzeć na
problemy Unii z innej perspektywy – nie krajowej,
ale właśnie unijnej.
Do wykorzystania półrocznej Prezydencji w jak
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
najbardziej efektywny sposób znacznie przyczynia się
także współpraca rządu danego państwa z organizacjami pozarządowymi, które działają jako think tanki
(ang. zbiornik myśli). Są to ośrodki badawczo-analityczne, zrzeszające zazwyczaj od kilku do kilkunastu
osób, których celem jest poszukiwanie rozwiązań
aktualnych problemów społecznych i aktywny udział
w debacie publicznej. Z założenia są one niezależne
i nie prowadzą działalności nastawionej na zysk,
a ich działalność jest finansowania z różnorodnych
źródeł: fundacji, przedsiębiorstw, osób prywatnych,
a także ze środków państwowych. Think tanki poszukują nieustannie nowych rozwiązań, co niewątpliwie
wpływa pozytywnie na różnorodność opinii w społeczeństwie, zwiększając jego pluralizm, który jest nieodzownym elementem demokratycznego ustroju.
Niektóre think tanki działają na skalę europejską,
zrzeszając osoby z różnych państw członkowskich.
Przykładem takich organizacji mogą być:
• Centrum Studiów nad Polityką Europejską
(ang. Centre for European Policy Studies – CEPS),
z siedzibą w Brukseli, będący najstarszym (działającym od 1983 r.) think tankiem zajmującym się
kwes ami związanymi z integracją europejską;
• Centrum Polityki Europejskiej (ang. European
Policy Centre – EPC), mający swą siedzibę w Brukseli, działający na rzecz debaty europejskiej dotyczącej przede wszystkim roli Unii Europejskiej na
arenie międzynarodowej;
• „Bruegel” mieszczący się również w Brukseli i zajmujący się zagadnieniami związanymi z ekonomią
i gospodarką Unii Europejskiej;
• „Notre Europe” (fr. Nasza Europa) założony
w 1996 r. przez byłego przewodniczącego Komisji
Europejskiej – Jacquesa Delorsa i mieszczący się
w Paryżu, który działa m.in. na rzecz umacniania
europejskiej tożsamości i idei demokracji deliberatywnej;
• Centrum na rzecz Reformy Europejskiej (ang.
Centre for European Reform – CER), z siedzibą
w Londynie, który postuluje gruntowne reformy
instytucjonalne Unii i zacieśnienie kontaktów
między Unią a Stanami Zjednoczonymi;
• Europejska Rada Spraw Zagranicznych (ang. European Council on Foreign Rela ons – ECFR), będący pierwszym think tankiem o charakterze paneuropejskim, tworzącym sieć biur mających siedzibę w sześciu stolicach państw członkowskich:
Berlinie, Londynie, Madrycie, Paryżu, Rzymie
i Sofii.
To, w jakim stopniu współpraca między państwem
przewodniczącym w Radzie UE a europejskimi think
| 177
tankami będzie owocna, zależy każdorazowo od formy prowadzenia debaty politycznej w danym państwie, jednak można zauważyć, że współpraca ta
z roku na rok staje się coraz ściślejsza. Do tradycji weszło już każdorazowe spotkanie przedstawiciela państwa, które obejmuje przewodnictwo w Radzie UE
z CPES. Ponadto z inicjatywy Francji w 2008 r. powstał raport „Think Global Act European” kilkunastu europejskich think tanków, analizujący kwes e
związane z Prezydencją francuską, czeską i szwedzką.
W marcu 2010 r. opublikowana została kolejna edycja raportu, tym razem dotycząca Prezydencji trzech
kolejnych państw – Hiszpanii, Belgii i Węgier.
Wartą odnotowania formą współpracy między
organizacjami trzeciego sektora pochodzącymi z różnych państw członkowskich są Europejskie Dni Obywatelstwa (ang. European Civic Days) organizowane
przez państwo członkowskie sprawujące aktualnie
Prezydencję. Po raz pierwszy zostały one zorganizowane z inicjatywy Komisji Europejskiej podczas
Prezydencji francuskiej. Odbyły się w La Rochelle we
Francji we wrześniu 2008 r. Kolejne takie spotkania
zostały zorganizowane w czeskim Brnie, szwedzkim
Örebro i hiszpańskiej Maladze. Skupiają się one na
aktualnych problemach europejskich, przede wszystkim na formach udziału społeczeństwa obywatelskiego w działaniach podejmowanych na poziomie
Unii i przybierają ciekawą formę dyskusji, warsztatów
i projektowania konkretnych inicjatyw, w których
często biorą udział znani politycy europejscy.
1.3.3. Organizacje pozarządowe
a Komisja Europejska
Stosunki organizacji pozarządowych z Komisją Europejską nabierają dużego znaczenia w kontekście
tego, że Komisja jest instytucją mającą inicjatywę
legislacyjną. Toteż zadaniem organizacji pozarządowych w tym zakresie jest przede wszystkim informowanie Komisji o potrzebie przyjęcia określonego aktu
prawnego i stymulowanie jej do rozpoczęcia procesu
legislacyjnego. Z kolei Komisja Europejska jest prawnie zobligowana (na podstawie art. 11 TUE) do przeprowadzania konsultacji społecznych, w tym z organizacjami pozarządowymi:
Artykuł 11 Traktatu o Unii Europejskiej
3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia
spójności i przejrzystości działań Unii.
178 |
Ewa Kamarad
Obowiązek konsultacji został przewidziany również w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonym do Traktatu
lizbońskiego, w którym podkreślono, że przeprowadzanie konsultacji jest zasadą, a odstąpienie od nich
może nastąpić jedynie wyjątkowo.
Informowanie podmiotów, które mogłyby być zainteresowane wyrażeniem opinii na temat proponowanego aktu prawnego w ramach przeprowadzanych
konsultacji, jest zadaniem odpowiedniej Dyrekcji
Generalnej. Wynik takich konsultacji jest następnie
ujęty w dziale „Ocena skutków” (ang. Impact assessments), który jest częścią wniosku kierowanego
przez Komisję do Parlamentu Europejskiego i Rady
UE, zawierającego projekt aktu prawnego. Ponadto
od czerwca 2008 r. europejskie organizacje społeczeństwa obywatelskiego, w tym m.in. organizacje
pozarządowe, mogą na swój dobrowolny wniosek
zostać umieszczone w prowadzonej przez Komisję
bazie danych, zwanej CONECCS (ang. Consulta on,
the European Commission and Civil Society – Konsultacje, Komisja Europejska i Społeczeństwo Obywatelskie). Baza jest używana przez Komisję jako źródło
informacji o organizacjach społecznych potencjalnie
zainteresowanych daną inicjatywą legislacyjną.
Poza konsultacjami społecznymi dotyczącymi
konkretnego aktu prawnego, Komisja Europejska
podejmuje także różnego rodzaju działania na rzecz
ustanowienia społecznego dialogu w wymiarze ogólnym. Taką formą są m.in. coroczne spotkania odpowiednich Dyrekcji Generalnych i „ciał konsultacyjnych” (ang. consulta ve bodies), tj. tych organizacji
społecznych zamieszczonych w bazie CONECCS, które, zdaniem Komisji, mogą być zainteresowane wyrażeniem swojej opinii.
Większa część współpracy między Komisją Europejską a organizacjami pozarządowymi nie jest
jednak zinstytucjonalizowana, ale przybiera kształt
nieformalnych kontaktów. Zwykle mają one miejsce
w ramach Pla ormy Europejskich Społecznych Organizacji Pozarządowych (ang. Pla orm of European
Social NGOs, w skrócie: Pla orma Społeczna), która
od 1995 r. zrzesza organizacje społeczne, reprezentując je w Unii Europejskiej i działając na rzecz europejskiego społeczeństwa obywatelskiego.
Komisja Europejska współpracuje również z think
tankami. Jeszcze przed wejściem w życie Traktatu
lizbońskiego Komisja nadała think tankom „impuls”
zachęcający je do wyrażania opinii na temat tego,
jakie konkretne działania powinny zostać podjęte
na poziomie unijnym. Wiele europejskich think tanków przesłało swoje propozycje do Komisji, które
następnie zostały w większości ujęte w manifeście
politycznym ogłoszonym w 2009 r. przez przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso.
Na początku 2010 r., pod nazwą „Brussels Think Tank
Forum”, odbyło się także spotkanie przedstawicieli
Komisji (w tym jej przewodniczącego) z europejskimi
think tankami.
Warto także wspomnieć, że rok 2011 został ogłoszony przez Komisję Europejskim Rokiem Wolontariatu. W założeniu ma to podkreślić rolę wolontariuszy, którzy bezinteresownie poświęcają swe siły
i czas, działając na rzecz dobra ogółu. Według danych
Spotkanie przedstawicieli organizacji pozarządowych z José Manuelem Barroso, 13 lipca 2006 r.
(źródło: Unia Europejska)
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
Komisji ponad 100 milionów obywateli Unii angażuje
się w takie formy działalności, bardzo często w ramach organizacji pozarządowych.
1.3.4. Organizacje pozarządowe a Parlament
Europejski. Petycje do Parlamentu
Europejskiego
W Parlamencie Europejskim organizacje pozarządowe współpracują przede wszystkim z nieformalnymi
grupami (ang. intergroups), które zrzeszają członków
Parlamentu należących do różnych frakcji, a których
łączy określony, wspólny cel. Grupy te są nieformalne
w tym sensie, że nie są uważane za organy Parlamentu Europejskiego i nie mają prawa używać logo lub
nazw, które sugerowałyby ich związek z tą instytucją
Unii. Bardzo często ściśle współpracują one z wybranymi organizacjami pozarządowymi, dzięki czemu
organizacje te mają informacje na temat tego, czym
zajmuje się Parlament oraz mają pośredni wpływ na
parlamentarzystów.
Przykładem takiej nieformalnej grupy w Parlamencie Europejskim, która utrzymuje liczne kontakty
z organizacjami pozarządowymi, jest Grupa do spraw
wolontariatu, której znaczenie w Parlamencie wzrosło ze względu na trwający obecnie Europejski Rok
Wolontariatu. Grupa do spraw wolontariatu działa na rzecz upowszechniania zjawiska wolontariatu
w państwach członkowskich oraz stanowi płaszczyznę współpracy między wolontariuszami a europarlamentarzystami.
Zgodnie z prawem unijnym organizacje pozarządowe mają prawo kierować do Parlamentu Europejskiego petycje w sprawach, które dotyczą ich bezpośrednio. Uprawnienie to dotyczy nie tylko organizacji
pozarządowych mających osobowość prawną i siedzibę na terytorium Unii, ale także takich organizacji
pozarządowych, które takiej osobowości nie mają.
Przepisy prawa unijnego zezwalają bowiem, aby taka
petycja została złożona nie tylko indywidualnie, ale
także zbiorowo, przez grupę obywateli Unii lub osób
mających miejsce zamieszkania na terytorium Unii.
Artykuł 227 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej
Wszyscy obywatele Unii, jak również wszystkie osoby
fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub
statutową siedzibę w Państwie Członkowskim, mają
prawo kierowania, indywidualnie lub wspólnie z innymi obywatelami lub osobami, petycji do Parlamentu
Europejskiego w sprawach objętych zakresem działalności Unii, które dotyczą ich bezpośrednio
| 179
W tym ostatnim przypadku musi zostać wyznaczona osoba, która będzie pełniła funkcję przedstawiciela takiej grupy. Petycja musi być ponadto sporządzona w jednym z języków urzędowych Unii albo
przetłumaczona na jeden z języków urzędowych
Unii.
Instytucja petycji może być skutecznie wykorzystywana jako forma informowania Parlamentu
Europejskiego o niewłaściwym stosowaniu prawa
unijnego w państwie członkowskim, a także jako forma wywierania nacisku. Można bowiem w jej treści
zawrzeć różnorakie uwagi na temat przepisów prawa
unijnego, w tym suges e zmian aktualnie obowiązujących regulacji, jak i propozycje nowych (zob. też
rozdział 9., sekcja 4.2.4).
Parlament Europejski stwarza także możliwość
publicznego wysłuchania (ang. public hearing) obywatela lub grupy obywateli Unii, którzy są przeciwni proponowanym rozwiązaniom zawartym w akcie
prawnym lub pragną zgłosić uwagi, których celem
jest przygotowanie lepszej regulacji.
1.3.5. Skargi do Europejskiego Rzecznika Praw
Obywatelskich
Zadaniem Europejskiego Rzecznika Prawa Obywatelskich jest badanie skarg dotyczących niewłaściwego administrowania instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Prawo unijne gwarantuje
uprawnienie do skierowani takiej skargi każdemu
obywatelowi Unii, osobie fizycznej mającej miejsce
zamieszkania na terytorium Unii oraz osobie prawnej, której statutowa siedziba mieści się w jednym
z państw członkowskich.
Artykuł 228 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej
1. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, wybierany przez Parlament Europejski, jest uprawniony
do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub
każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie
Członkowskim skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji,
organów lub jednostek organizacyjnych Unii, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykonującego swoje funkcje sądowe. Europejski
Rzecznik Praw Obywatelskich bada te skargi i sporządza sprawozdanie na ich temat.
Wynika z tego, że kierować skargę do europejskiego ombudsmana mogą także te organizacje pozarzą-
180 |
Ewa Kamarad
dowe, które mają osobowość prawną. W przypadku
pozostałych może to zrobić osoba fizyczna będąca
członkiem takiej organizacji, która jest obywatelem
Unii lub ma miejsce zamieszkania na jej terytorium.
Z takiego uprawnienia może, przykładowo, skorzystać organizacja pozarządowa, która uważa, że
bezzasadnie została pominięta w konsultacjach
społecznych prowadzonych przez Komisję Europejską w ramach przygotowywania projektu aktu
prawnego.
1.3.6. Organizacje pozarządowe a Europejski
Komitet Ekonomiczno-Społeczny
W skład Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, który jest organem doradczym instytucji
unijnych, wchodzą przedstawiciele organizacji pracodawców, pracowników oraz inni przedstawiciele
podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie, między innymi organizacji pozarządowych.
W wielu dziedzinach instytucje Unii są zobligowane przez prawo unijne do skonsultowania się
z Komitetem, jednak jego opinie nie są dla instytucji
wiążące. Co więcej, opinia przygotowana przez Komitet musi zostać zatwierdzona przez jego członków
większością głosów, co oznacza, że istnieją niewielkie szanse na to, że opinie pojedynczych członków
lub małych grup zostaną uwzględnione i przekazane
instytucjom unijnym. Z drugiej strony, w przypadku
wielu różnorodnych opinii stwarza to konieczność
prowadzenia dyskusji i osiągnięcia kompromisu.
Członkowie Komitetu reprezentujący społeczeństwo obywatelskie stanowią obecnie około 31%
ogólnej liczby członków Komitetu, jest ich bowiem
109. Jest to jednak oczywiście zbyt mała liczba, aby
mogła ona w pełni odzwierciedlać różnorodność
społeczeństwa obywatelskiego, daje jednak szeroki
obraz spectrum działalności społecznej i ekonomicznej w ramach Unii. Mając powyższe na względzie,
Komitet w 2004 r. powołał „Grupę Liaison”, która
ma być pla ormą porozumienia między Komitetem
a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, które nie są w nim reprezentowane. Formą współpracy
są regularne spotkania, które odbyły się już osiemnaście razy.
1.4. Lobbing organizacji pozarządowych w UE
Zaczerpnięte z języka angielskie słowo „lobbing”
wywodzi się od „lobby”, oznaczającego „kuluary”.
Ów źródłosłów oddaje istotę lobbingu, który jest
definiowany jako wywieranie wpływu na decyzje
podejmowane przez daną instytucję, jednak bez
formalnego uczestniczenia w procesie podejmowania tej decyzji, czyli właśnie niejako z kuluarów, a nie
z sali obrad. W procesie integracji europejskiej zjawisko lobbingu nie jest nowe, pojawiło się bowiem
w latach 80. XX wieku, kiedy to na poziomie europejskim toczyła się debata dotycząca przyszłego kształtu Wspólnot Europejskich, zwieńczona przyjęciem
w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Lobbing
prowadzony na poziomie unijnym jest działaniem
o charakterze doradczym i ma na celu przygotowywanie projektów regulacji unijnych, które będą
korzystne z punktu widzenia społeczeństw państw
członkowskich. W tym kontekście jest oczywiste,
że wiele różnych podmiotów prowadzi w Unii działalność tego typu, łącząc się w grupy według klucza
branżowego.
Ważnym dokumentem dotyczącym lobbingu
w Unii Europejskiej jest opublikowany 27 maja 2008 r.
komunikat Komisji Europejskiej w sprawie Europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości, zawierający
zasady dotyczące stosunków z przedstawicielami
grup interesu. Komunikat przewidywał utworzenie
dobrowolnego rejestru podmiotów reprezentujących
grupy interesów (wspomniany uprzednio CONECCS),
co nastąpiło w 2008 r. Ponadto częścią komunikatu
Komisji jest Kodeks postępowania, który zawiera reguły, wedle których podmioty lobbujące w Unii Europejskiej powinny prowadzić tę działalność. Ponad rok
później, 28 października 2009 r., Komisja Europejska
opublikowała kolejny komunikat, w którym oceniła skuteczność podjętych uprzednio działań. Przede
wszystkim podkreślono stały wzrost liczby wpisów
do rejestru CONECCS prowadzonego przez Komisję.
Trzeba podkreślić, że otwartość Komisji na komentarze dotyczące technicznych i merytorycznych aspektów funkcjonowania rejestru w znacznym stopniu
przyczyniła się do jego udoskonalenia. Jednocześnie
Komisja Europejska wezwała Parlament do podjęcia
wspólnych działań w celu stworzenia międzyinstytucjonalnego rejestru. Dotychczas obie instytucje uruchomiły wspólną stronę internetową, która zawiera
odnośniki do obu rejestrów. Zgodnie z komunikatem
Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego
z 6 maja 2010 r. prace nad stworzeniem wspólnego
rejestru zostały wznowione przez specjalnie do tego
celu powołaną grupę roboczą, w skład której weszli
członkowie obu instytucji. 12 listopada 2010 r. grupa robocza opublikowała projekt porozumienia między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską
w sprawie ustanowienia „Rejestru przejrzystości”,
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
który zawierał również propozycję wspólnego kodeksu postępowania. Aby projekt porozumienia mógł
nabrać mocy wiążącej, konieczne jest jego przyjęcie
przez obie instytucje.
Z powyższych przedsięwzięć Komisji Europejskiej
i Parlamentu Europejskiego wynika, że przedstawiciele grup interesu są traktowani przez instytucje unijne
jako istotny element ustroju demokratycznego Unii,
równorzędny z innymi podmiotami obecnymi na poziomie unijnym.
2. Organizacje pozarządowe
a finansowanie z Unii Europejskiej
Katarzyna Przybysławska
2.1. Wstęp
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, poza istotnymi zmianami dotyczącymi kwes i gospodarczych
oraz prawnych, zasadniczo wpłynęło również na
funkcjonowanie organizacji pozarządowych. Wśród
najważniejszych korzyści wynikających z członkostwa
Polski w UE niezwykle często wskazuje się na dostępność wsparcia finansowego dla różnych podmiotów
działających w rozmaitych obszarach w ramach funduszy unijnych. Dostępność tych środków stawia
zarazem przed organizacjami pozarządowymi nowe
wyzwania, wymuszając określone zmiany strukturalne w ich funkcjonowaniu oraz konsekwentnie wpływając na ich profesjonalizację. Omawiając korzyści
płynące dla organizacji pozarządowych z możliwości
ubiegania się o dotacje unijne, należy zarazem wskazać na trudności czy nawet zagrożenia, jakie mogą się
wiązać ze zbyt pochopnym angażowaniem się organizacji w wysokobudżetowe, ambitne projekty, których realizacja się może okazać prawdziwą próbą dla
ich stabilności.
Jednocześnie coraz więcej polskich organizacji
skutecznie aplikuje o środki unijne, rozwijając swój
potencjał oraz rozszerzając pola działania. Przy zaś
odpowiednim przygotowaniu merytorycznym korzystanie z tych środków może być drogą do sukcesu organizacji w osiągnięciu ich statutowych celów.
Dotacje unijne są narzędziem realizacji polityki regionalnej UE. Są one zasobem finansowym, który
pomaga w modernizacji oraz restrukturyzacji gospodarek krajów UE poprzez zwiększanie spójności gospodarczej oraz społecznej tych państw.
| 181
Do 2004 r., a więc do czasu uzyskania członkostwa
w Unii Europejskiej, Polska miała możliwość korzystania z pomocy przedakcesyjnej, czyli środków finansowych przeznaczonych dla krajów ubiegających
się o przystąpienie do UE. Po uzyskaniu członkostwa
pojawiły się zupełnie nowe możliwości uzyskiwania
dotacji. Obecny okres programowania budżetu UE
obejmuje lata 2007–2013. Polskie organizacje pozarządowe mogą w tym czasie korzystać z różnorakich
źródeł finansowania swoich działań.
2.2. Tzw. zasada dodatkowości
Warto zauważyć, iż dotacje „unijne”, o które mogą
się ubiegać organizacje pozarządowe, w rzeczywistości nie pochodzą w całości ze środków Unii Europejskiej, lecz częściowo finansowane są ze środków
budżetu państwa. W pewnym uproszczeniu można
przyjąć, że na każdą złotówkę dotacji wydaną przez
władze krajowe przypadają 4 złote otrzymane z Unii
Europejskiej. Ma to bezpośrednie odzwierciedlenie
w wysokości dofinansowania poszczególnych projektów, dofinansowanie z UE dla projektów organizacji
pozarządowych sięga bowiem maksymalnie 75%
wartości całkowitego budżetu projektu, dodatkowe
10% pochodzą ze środków krajowych. Zgodnie z tzw.
zasadą dodatkowości odnoszącą się do zarządzania
funduszami strukturalnymi, środki przekazywane
przez Komisję Europejską z tych funduszy mają być
bowiem uzupełnieniem środków przeznaczonych na
dany program lub projekt przez władze krajowe i nie
mogą całkowicie zastępować środków krajowych.
2.3. Fundusze strukturalne
Fundusze strukturalne to fundusze tworzone
w budżecie Unii Europejskiej [Rozporządzenie Rady
nr 1083 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy
ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999], umożliwiające pomoc
w restrukturyzacji i modernizacji gospodarki krajów
członkowskich drogą interwencji w kluczowych sektorach i regionach (poprawa struktury).
Obecnie działają dwa fundusze strukturalne:
• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego [Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999],
182 |
Katarzyna Przybysławska
• Europejski Fundusz Społeczny [Rozporządzenie
(WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego
i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego
Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999].
Inny instrument finansowania projektów ze środków unijnych to Fundusz Spójności (Fundusz Kohezyjny). Nie jest on formalnie rzecz biorąc funduszem
strukturalnym, ale w perspektywie finansowej 2007–
2013 funkcjonuje na bardzo zbliżonych zasadach.
2.3. Jakie organizacje mogą się ubiegać
o dotacje z UE?
Zarówno pojęcie „organizacja pozarządowa”, jak
i „organizacja społeczna” czy „organizacja społeczeństwa obywatelskiego” nie są terminami prawnymi,
nie mają jednoznacznej definicji. Szczegółowe kryteria dotyczące tego, jakie organizacje mogą się ubiegać o konkretne formy dofinansowania, zawarte są
w poszczególnych ogłoszeniach o naborze wniosków
do programów. W razie wątpliwości należy się skontaktować z jednostką ogłaszającą nabór projektów
i wyjaśnić kwes e dostępności dofinansowania indywidualnie. W odniesieniu do większości programów
termin „organizacja pozarządowa” jest rozumiana
jako organizacja:
• Która nie działa dla zysku [chociaż może oczywiście zatrudniać personel na normalnych zasadach
oraz angażować się w działania przynoszące dochód, o ile dochód ten przeznaczony będzie na
cele statutowe (społecznie użyteczne), a nie będzie po prostu rozdzielony między jej członków].
• W której członkostwo ma charakter dobrowolny.
• Która ma określoną formę i stopień zinstytucjonalizowania (ma statut lub inny dokument określający jej misję, cele i obszary działalności), która
odpowiada zarówno przed swoimi członkami, jak
i swoimi darczyńcami.
• Która jest niezależna, w szczególności od władz
państwowych, par i politycznych i organizacji komercyjnych.
• Która nie koncentruje się na osiąganiu celów
własnych członków, ale spełnia misję użyteczną
społecznie, działając na rzecz społeczeństwa lub
określonych grup czy kategorii osób.
W żargonie unijnym, jak i we wszystkich dokumentach dotyczących funduszy UE i dokumentach
konkursowych używa się powszechnie określenia:
beneficjent.
Beneficjent – zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia
2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej, korzystająca
z publicznych środków wspólnotowych i publicznych
środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, podjętej odpowiednio
przez właściwego ministra, jeśli pełni funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej, albo
przez wojewodę, jeśli pełni funkcję instytucji pośredniczącej. W skrócie beneficjent to po prostu wnioskodawca, z którym Instytucja Wdrażająca podpisała
umowę o dofinansowanie projektu.
2.4. Dostępne fundusze unijne
Wśród ogromnej liczby dostępnych możliwości finansowania ze środków unijnych trudno znaleźć takie,
o które nie mogą się ubiegać organizacje pozarządowe. Tak więc można przyjąć, że niemal w każdym obszarze swych działań organizacje pozarządowe mogą
korzystać z dotacji unijnych, należy jedynie dobrze
dopasować zaplanowany projekt do określonego rodzaju programów UE.
Dotacje dla organizacji pozarządowych dostępne są zarówno w ramach konkursów organizowanych centralnie przez Komisję Europejską, jak i tych
ogłaszanych przez władze krajowe. Szacuje się, iż
Komisja rocznie przeznacza ponad miliard euro bezpośrednio na projekty organizacji pozarządowych.
Większość tej sumy zasila programy z zakresu relacji zewnętrznych UE – na rozwój i współpracę, prawa człowieka, demokratyzację, a w szczególności
na pomoc humanitarną (około 400 milionów euro).
Inne istotne zakresy działań to sektory: spraw socjalnych (70 milionów), edukacji (50 milionów) oraz
środowiska.
2.5. Typy dofinansowania
Organizacje pozarządowe mogą się ubiegać o dwa
typy dofinansowania:
• Poprzez złożenie wniosku o dofinansowanie na
konkretny projekt wchodzący w zakres określonego programu UE i w razie pozytywnej decyzji
– uzyskanie dofinansowania jego budżetu przez
grant.
• W ramach niektórych programów organizacje
pozarządowe, które realizują cele o ogólnym, europejskim znaczeniu bądź których cel jest zgodny
z polityką unijną, mogą uzyskać bezpośrednio od
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
Komisji grant operacyjny. W takim przypadku
przyznanie środków opiera się na analizie charakteru działalności organizacji, jej zakresu, rocznego
planu działania organizacji oraz jego zgodności
z priorytetami polityki UE. Przykłady programów
przewidujących tego rodzaju dotacje dla organizacji to: Europa dla Obywateli, Kultura 2007,
Progress.
2.6. Kto zarządza dotacjami unijnymi oraz
decyduje o przyznaniu środków?
Fundusze strukturalne są zarządzane na poziomie
krajowym lub regionalnym, co oznacza, że wnioski
są składane, a następnie oceniane przez władze na
poziomie krajowym bądź regionalnym. W przypadku grantów unijnych procedury dotyczące składania
wniosków wyszczególniane są każdorazowo w ogłoszeniu o konkursie (naborze wniosków) do konkretnych programów, takie wnioski składa się albo do
właściwych władz krajowych, albo bezpośrednio do
Komisji Europejskiej.
• Państwa członkowskie UE – ponad 76% budżetu
całej Unii jest zarządzane przez władze krajowe i
regionalne. Dotyczy to również funduszy strukturalnych, z których mogą korzystać organizacje pozarządowe.
• Komisja Europejska – około 22 % budżetu Unii zarządzane jest w ramach programów podporządkowanych bezpośrednio Komisji Europejskiej.
• Państwa trzecie i organizacje międzynarodowe
– około 2% budżetu UE trafia do państw trzecich
(niebędących członkami UE) oraz do organizacji
międzynarodowych (takich jak ONZ czy Czerwony
Krzyż), które mogą je dalej dystrybuować w formie grantów.
2.7. Wysokość i rodzaj dofinansowania
Wysokość i rodzaj dofinansowania, jak i kwalifikowalność wydatków w projekcie zależy od szczegółowych
kryteriów przypisanych do poszczególnych programów UE. Każdy program określa szczegółowo minimalną i maksymalną wysokość dofinansowania oraz
wysokość wymaganego wkładu własnego. Zgodnie
z zasadą dodatkowości, część dofinansowania, jakie
mogą uzyskać na swe działania organizacje pozarządowe, pochodzi ze środków krajowych. Niezależnie
od tego każdy program przewiduje wkład własny
organizacji.
| 183
Wkład własny – określona w umowie o dofinansowanie projektu albo decyzji część nakładów ponoszonych przez beneficjenta na jego realizację, niepodlegająca zwrotowi.
2.8. System finansowania
Jednak organizacja – po pozytywnej decyzji o dofinansowaniu projektu – nie może liczyć na uzyskanie
całości wnioskowanych środków z góry. Płatności
w projekcie podzielone są na transze, mają charakter
zaliczek o określonej w umowie finansowej wysokości. Płatność końcowa przekazywana jest organizacji nie od razu po zakończeniu realizacji projektu,
ale po złożeniu wszystkich wymaganych sprawozdań
i jego pomyślnym rozliczeniu przez Instytucję Wdrażającą. Planując projekty ze środków unijnych, należy
pamiętać o długich okresach oczekiwania na poszczególne płatności, jak i na ostateczne rozliczenie projektu, przy czym przez cały okres realizacji projektu
organizacja powinna wykonywać działania zgodnie
z założonym harmonogramem. W praktyce może to
oznaczać, że przy braku odpowiedniej ilości środków
własnych, organizacja zmuszona będzie do zaciągnięcia pożyczki, tak aby zapewnić płynność finansową
i pełną realizację swych działań projektowych.
2.9. Procedury ubiegania się o dofinansowanie
Procedury ubiegania się o środki unijne często określane są jako niezwykle skomplikowane, a organizacje pozarządowe narzekają na zbytnią biurokratyzację całego procesu – od złożenia wniosku, przez jego
realizację, aż do zakończenia i rozliczenia. Podejmując decyzję o ubieganiu się o takie dotacje, należy
pamiętać, iż wykorzystywanie środków z UE pociąga
za sobą faktycznie konieczność spełnienia wielu wymogów, od kompetencji merytorycznych wnioskodawcy po określone kompetencje instytucjonalne
w dziedzinie planowania, zarządzania, księgowości,
jak i określonej stabilności finansowej organizacji.
Chociaż wysokość dostępnych środków może zachęcać do korzystania z nich również organizacje nowo
powstałe, potrzebujące pilnie pieniędzy na rozwinięcie swojej działalności, pisząc wniosek trzeba rozważyć wszystkie konsekwencje i obowiązki wiążące się
z jego realizacją. Dla wielu polskich organizacji pozarządowych realizacja projektów unijnych okazała
się poważnym wyzwaniem, przygotowując własny
projekt warto więc skonsultować się z organizacjami,
które na tym polu mają dłuższe doświadczenie lub
184 |
Katarzyna Przybysławska
prześledzić charakter projektów realizowanych z powodzeniem przez innych.
Aby skutecznie ubiegać się o dofinansowanie
z UE, a następnie z sukcesem wykorzystać uzyskane w ten sposób zasoby finansowe, trzeba mieć na
względzie kilka istotnych, „żelaznych” zasad, które
mogą nieco ułatwić proces przygotowania się organizacji do roli beneficjenta funduszy unijnych.
1) Aby skutecznie pozyskiwać środki unijne na działalność organizacji, trzeba na bieżąco monitorować informacje na temat nowych ogłoszeń
o naborze wniosków. Najlepszym źródłem takich informacji jest Internet (adresy przydatnych
stron znajdują się na końcu rozdziału). Trzeba
pamiętać, iż przygotowanie dobrego wniosku
oraz zgromadzenie wymaganej dokumentacji jest
czasochłonne i bez odpowiednio wczesnej informacji o konkursie dobre przygotowanie aplikacji
może się okazać niemożliwe. Ponadto niektóre
konkursy wymagają utworzenia partnerstwa,
a w przypadku grantów przyznawanych bezpośrednio przez Komisję Europejską wymogiem
może być złożenie wspólnego wniosku z parterami z innych krajów unijnych. Zbyt krótki czas na
opracowanie wniosku może się okazać w takich
sytuacjach poważną przeszkodą.
2) Przed złożeniem wniosku warto skonsultować
swoje pomysły z ekspertami znającymi realia
prowadzenia projektów unijnych. Na rynku funkcjonuje wiele firm komercyjnie zajmujących się
przygotowywaniem wniosków, należy jednak pamiętać, że ekspert zewnętrzny najprawdopodobniej nie zawsze będzie w stanie do końca zrozumieć specyfikę potrzeb, misję i plany organizacji
pozarządowej. Własne konsultacje prowadzą, co
do zasady, Instytucje Wdrażające (takie jak Władza Wdrażająca Programy Europejskie) programy
unijne, odpowiadając na indywidualne pytania
oraz organizując bezpłatne szkolenia dla beneficjentów; ogólne doradztwo dotyczące dotacji
z Unii prowadzi sieć Punktów Informacyjnych
o Funduszach Europejskich. Można się też skonsultować z inną organizacją pozarządową, zwłaszcza realizującą projekty z podobnego zakresu.
3) Przed przygotowaniem wniosku należy się szczegółowo zapoznać ze wszystkimi dokumentami
dotyczącymi wymagań związanych z projektem.
Taka dokumentacja zazwyczaj jest niezwykle obszerna, ale od jej dobrej znajomości zależy, czy
przygotowany wniosek będzie spełniał wszystkie warunki. Często pomocne jest również za-
4)
5)
6)
7)
poznanie się z dokumentacją odnoszącą się do
poprzednich naborów z tego samego programu.
Sprawdzając listy organizacji, które otrzymały podobne dofinansowanie oraz uzyskując informacje
na temat zrealizowanych przez nie działań, możemy lepiej poznać specyfikę programu, do którego
aplikujemy.
Dobrą wskazówką jest zaznajomienie się z listą
wymaganych załączników, nawet przed zakończeniem przygotowywania samego wniosku. Wymagane w formie załączników dokumenty nie zawsze można szybko uzyskać, ale ich brak lub złożenie po terminie może skutkować odrzuceniem
wniosku bez możliwości odwołania.
Podczas przygotowywania wniosku do konkursu
ogłaszanego bezpośrednio przez Komisję Europejską istotną przeszkodą może się okazać niedostateczna znajomość języka angielskiego, który
jest językiem roboczym procedur aplikacyjnych.
Opracowując wniosek, należy zatem wziąć pod
uwagę możliwe trudności wynikające z faktu, że
obcojęzyczna jest również całość dokumentacji
programowej, a realizacja takiego projektu wymaga od beneficjenta sprawozdawczości w języku
angielskim.
Opracowując zarys projektu w aspekcie merytorycznym, warto uwzględnić dotychczasowe
doświadczenia i kompetencje organizacji, tak
aby planowane w projekcie działania wpisywały
się przede wszystkim w misję samej organizacji
oraz polegały wiedzy i umiejętnościach zespołu.
Projekt musi być przede wszystkim realistyczny
i odpowiadający celom i zasadom działania organizacji, tylko wówczas jego realizacja ma największe szansę na pełną realizację. Opracowując
założenia projektu, należy też mieć na względzie
ogólne plany działania organizacji na kolejne lata.
Każdy projekt powinien się wpisywać w szerszą
koncepcję zmian, jakie organizacja chce osiągnąć.
Przy takich założeniach organizacja działa spójnie,
a projekty są logicznie powiązane.
Przygotowując budżet projektu, należy ściśle
trzymać się szczegółowych wytycznych programu w tym zakresie. Określają one minimalną
i maksymalną wartość budżetu, rodzaj środków
kwalifikowanych, wysokość i rodzaj wymaganego wkładu własnego. Wśród dostępnych obecnie
dla organizacji pozarządowych środków unijnych
nie ma takich, które zapewniałyby finansowanie
100% zakładanego w projekcie budżetu. Zapewnienie wkładu własnego jest w praktyce jedną
11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej
z największych trudności organizacji ubiegających
się o środki z UE. Możliwość zapewnienia wkładu własnego może zadecydować o powodzeniu
projektu, ale i uniemożliwić jego realizację, toteż
organizacja wnioskująca o dotację powinna mieć
konkretny plan zapewniania wkładu własnego
przed złożeniem samej aplikacji.
8) Realizacja projektów ze środków unijnych wymaga od organizacji pozarządowych specjalistycznej
wiedzy z wielu dziedzin, nie wystarczy przygotowanie merytoryczne w zakresie, jakiego dotyczy
projekt. Potrzebne będzie zwłaszcza wypracowanie profesjonalnych zasad zarządzania projektem,
znajomość nie tylko podstaw księgowości, ale
tematyki dotyczącej księgowości i finansów projektów unijnych, znajomości procedur z zakresu
zamówień publicznych i z innych obszarów, w zależności od rodzaju projektu.
2.10. Co jest najważniejszym kryterium
w przyznawaniu dotacji?
Lista kryteriów, według których oceniane są wnioski
o fundusze unijne, zwykle zawarta jest w dokumentacji programu. Bardzo pomocna przy właściwym
konstruowaniu wniosku jest uważna jej lektura. Każdy wniosek o dofinansowanie punktowany jest pod
kątem oceny formalnej oraz merytorycznej. Ocena
formalna wniosku dotyczy takich kwes i, jak kwalifikowanie się wnioskodawcy jako beneficjenta programu, kompletność złożonej dokumentacji, złożenie
wniosków ze wszystkimi załącznikami w terminie
i w przepisanej formie, zgodność założonych działań
z politykami Unii Europejskiej, poprawność określenia wydatków w projekcie. Niespełnienie wymogów
formalnych skutkuje odrzuceniem wniosku bez możliwości jego korekty.
Po pozytywnym przejściu oceny formalnej wniosek trafia do oceny merytorycznej, tzn. oceniany jest
niezależnie przez kilku ekspertów, a ich oceny są następnie sumowane. Na tym etapie ocenia się treść
projektu, zasadność założonych działań do określonych w nim celów, realizm założonych działań oraz
wydatków oraz stopień, w jakim cały wniosek wpisuje się w założenia programowe. W trybie konkursowym ocenione merytorycznie projekty są ze sobą
porównywane pod względem zdobytych punktów.
Następnie tworzona jest lista rankingowa wniosków,
a dofinansowanie otrzymują najlepsze projekty,
| 185
w zależności od wysokości dostępnych w danym konkursie środków.
2.11. Najczęstsze trudności organizacji dotyczące
realizacji projektów finansowanych
ze środków unijnych
Aby skutecznie ubiegać się o środki unijne, a następnie z powodzeniem realizować projekty, należy
wystrzegać się popełniania typowych błędów, jakie
wskazują same organizacje. Najczęstsze trudności
pojawiające się na etapie realizacji projektów unijnych to:
• oparcie projektu na nierealistycznym budżecie
– zawyżenie lub zaniżanie kwot przeznaczonych
na poszczególne działania,
• brak wiedzy o praktycznym wymiarze systemu
transz i płatności w projektach unijnych; w praktyce bowiem, z uwagi na system zaliczek oraz poważne opóźnienia w ich wypłacaniu, każdy projekt unijny musi być realizowany w dużej części
z bieżących środków organizacji. Brak płynności
finansowej może się przyczynić do paraliżu organizacji, a nawet do niemożności zrealizowania
projektu,
• trudności w poprawnym prowadzeniu dokumentacji realizowanych działań, sprawozdawczości,
sporządzaniu poprawnych wniosków o płatność,
co wpływa na trudności z rozliczeniem projektu,
• trudności dotyczące zarządzaniem zespołem,
w doborze właściwego zespołu do realizacji założonych działań, w zapewnieniu odpowiednich
struktur wewnętrznej ewaluacji działań,
• brak odpowiednio przeszkolonych osób zajmujących się księgowością, zwłaszcza w aspekcie
szczególnych wymogów księgowości odnośnie do
środków unijnych,
• złe zaplanowanie działań projektowych w harmonogramie działań oraz wynikające stąd opóźnienia w realizacji działań,
• trudności z realizowaniem projektów w partnerstwie, problemy komunikacyjne między partnerami, brak precyzyjnego określenia obowiązków
poszczególnych partnerów,
• nieznajomość procedur związanych z przetargami
i zamówieniami publicznymi.
186 |
Ewa Kamarad, Katarzyna Przybysławska
Przydatne linki dotyczące źródeł finansowania dla
organizacji pozarządowych:
Konkursy Komisji Europejskiej: www.ec.europa.eu/
grants
Przetargi Komisji Europejskiej: www.ec.europa.eu/
public_contracts/beneficiaries_en.htm
Dziennik Urzędowy UE: www.europa.eu.int/eur-lex/
lex (zakładka „Dziennik Urzędowy”)
Ogólny portal o funduszach UE: www.funduszeeuropejskie.gov.pl
Zamówienia publiczne – Suplement do Dziennika
Urzędowego UE: www.ted.europa.eu
Fundusze strukturalne: www.funduszestrukturalne.
gov.pl
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego: www.mrr.gov.pl
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej: www.mpips.
gov.pl
Ministerstwo Edukacji Narodowej: www.men.gov.pl
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji:
www.mswia.gov.pl
Władza Wdrażająca Programy Europejskie: www.
wwpe.gov.pl
Portal organizacji pozarządowych: www.ngo.pl
Zagadnienia kontrolne:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Czym charakteryzują się organizacje pozarządowe?
Jakie podmioty nazywane są trzecim sektorem?
Jaka jest geneza tego określenia?
Jak można zdefiniować przejrzystość prac instytucji unijnych?
Jakie wymogi musi spełnić Europejska Inicjatywa Obywatelska?
Czym zajmują się think tanki?
Czym jest CONECCS?
Czym zajmuje się Pla orma Społeczna?
W jaki sposób organizacje pozarządowe mogą
oddziaływać na Parlament Europejski?
Czy organizacje pozarządowe mogą składać
skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich?
10. Jakie funkcje pełni Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i jaki jest jego skład?
11. Jak można zdefiniować lobbing?
12. Jakiego typu dofinansowanie mogą uzyskać organizacje pozarządowe ze środków unijnych?
13. Czy do realizacji projektu z funduszy unijnych organizacje muszą zapewnić wkład własny?
14. Gdzie można uzyskać aktualne informacje na
temat dostępnych dla organizacji funduszy unijnych?
15. Jak poprawnie przygotować się do złożenia
wniosku o dofinansowanie?
16. Co to są fundusze strukturalne?
Wybrana bibliografia
M. Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarządowych, Warszawa 2009; J. Babiak,
W. Sługocki (red.), Rola organizacji pozarządowych
w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Doświadczenia i wyzwania, Warszawa 2009; I. de Jesús Butler,
Non-governmental Organisa on Par cipa on in the EU
Law-making Process: The Example of Social Non-governmental Organisa ons at the Commission, Parliament
and Council, European Law Journal 2008, vol. 14, nr 5,
s. 558; J. Hausner, Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2006, nr 714; S. Hobe,
Non-Governmental Organiza ons, Max Planck Encyclopedia of Public Interna onal Law; R. Koźlicka, Trzeci sektor
w Unii Europejskiej. Przewodnik dla organizacji pozarządowych, Warszawa 2000; U. Kurczewska, Lobbing w Unii
Europejskiej, Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych 2001, nr 15, seria Z; B. Kuźniak, M. Marcinko,
Organizacje międzynarodowe, Warszawa 2008; European
Law Journal 2009, vol. 15, nr 2, s. 160; A. Warleigh, ‘Europeanizing’ Civil Society: NGOs as Agents of Poli cal Socializa on, Journal of Common Market Studies 2001, vol. 39,
nr 4, s. 619; M. Wasilewska, Fundusze Unijne dla organizacji pozarządowych w latach 2007–2013. Przewodnik,
wyd. II, Warszawa 2009.

Podobne dokumenty