plik - Komitet Biologii Środowiskowej i Ewolucyjnej PAN

KOMITETBIOLOGIIŚRODOWISKOWEJ
IEWOLUCYJNEJPOLSKIEJAKADEMIINAUK
Przewodniczący:prof.drhab.KrzysztofSpalik
InstytutBotaniki,WydziałBiologii,UniwersytetWarszawski
ul.IljiMiecznikowa1,02-096Warszawa
e-mail:[email protected]
Adresaci:
AndrzejDuda,prezydentRP
BeataSzydło,premierrząduRP
Przewodniczący,wiceprzewodniczącyiczłonkowieSejmowejKomisjiOchronyŚrodowiska,
ZasobówNaturalnychiLeśnictwa
Przewodniczący,wiceprzewodniczącyiczłonkowieSenackiejKomisjiŚrodowiska
PetycjaKomitetuBiologiiŚrodowiskowejiEwolucyjnej
wsprawiezmianustawdotyczącychzarządzaniazasobamiprzyrodniczymi
KomitetBiologiiŚrodowiskowejiEwolucyjnejPANprzeanalizowałprojektytrzechustawdotyczącychzarządzaniazasobamiprzyrodniczymi,przesłanych12listopadabr.przezKancelarięPrezesaRadyMinistrówdokonsultacjimiędzyresortowych1.Pakiettentworzą:
1. Ustawaozmianieustawyoudostępnianiuinformacjiośrodowiskuijegoochronie,udziale
społeczeństwawochronieśrodowiskaorazoocenachoddziaływanianaśrodowiskooraz
niektórychinnychustaw,
2. Ustawaozmianieustawyoochronieprzyrodyorazniektórychinnychustaw,
3. Ustawaozmianieustawy–Prawoochronyśrodowiska(POŚ).
Dwie z tych ustaw (Ustawa o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz Ustawa o zmianie
ustawyPOŚ)zostały7grudniabr.wniecookrojonejpostaciwniesionedoSejmujakoprojektyposelskie(sejmowyDruknr1127orazDruknr1143).Analizaprojektównowelizacjiwymienionych ustaw skłania nas do szeregu krytycznych uwag oraz postulatów, przedstawionychwdalszejczęścidokumentu.
Brakkonsultacjispołecznych
Komitetzniepokojemodnotowuje,żepowyższypakietustawprzygotowanychprzezorgany
rządu RP, znacząco negatywnie zmieniających podstawy instytucjonalnej ochrony przyrody,
nie został wogóle poddany konsultacjom społecznym z wykorzystaniem procedur przewidzianych Rządowym Procesem Legislacyjnym (RPL). Projekty te nie zostały nigdy udostępnione społeczeństwu wBiuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.
Cowięcej,pokilkutygodniach,dwaprojektytychustawzostaływniesionepodobradySejmu
jako inicjatywy poselskie (tj.zcelowym pominięciem wymogów konsultacji społecznych
przewidzianychprzezRPL),pomimożesątoprojektyotekstachwdużejczęścijednobrzmią1
Pismo przewodniczącego SKRM Henryka Kowalczyka, znak SKRM.216.4.2.2016, adresowane do Ministra Rozwoju,
MinistraFinansów,MinistraInfrastrukturyiBudownictwa,MinistraEnergiiorazMinistraGospodarkiMorskiejiŻeglugi
Śródlądowej
1
cychzanalogicznymiprojektamirządowymi.Pominięcieprocesukonsultacjispołecznychdla
ustawotakszerokichkonsekwencjachdlasystemuochronyprzyrodywPolscejestrażącym
złamaniem wymogów udziału społeczeństwa wprzygotowywaniu powszechnie obowiązujących aktów prawnych, przewidzianych w art. 8 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji
zAarhus2.Takiepostępowaniełamierównieżstosownezapisyrozdziału3Regulaminupracy
RadyMinistrów(MonitorPolskiz2013r.,poz.979).
Nowelizacjaustawyoochronieprzyrody
WodniesieniudoprojektuUstawyozmianieustawyoochronieprzyrody,Komitetpodtrzymuje swoją wcześniejszą opinię3, że szeroka liberalizacja procedur wycinania drzew i krzewówmożemiećpoważneirozległekonsekwencjeśrodowiskowe.Wszczególnościniepokojącejestzniesieniekoniecznościuzgadnianiazorganemochronyśrodowiskadecyzjiowycinaniudrzewzaleiprzydrożnych.Grozito–znanymizpierwszejdekadyobecnegowieku–powszechnymiwycinkamialej,prowadzącymidoznaczącychprzekształceńkrajobrazuiredukcjiróżnorodnościbiologicznejnaterenachzdominowanychprzezkrajobrazrolniczy.
Co więcej, zniesienie w przedmiotowej ustawie wymogu uzyskiwania pozwoleń na wycinkę
drzew na gruntach należących do osób fizycznych otwiera ścieżkę do dewastacji niektórych
leśnych siedlisk priorytetowych (w znaczeniu dyrektywy siedliskowej4), których znaczące
powierzchnieznajdująsięnagruntachprywatnych(np.nadrzecznełęgiwierzboweitopolowe).Wnowejsytuacjiprawnejdrzewostanytakiebędąchronionejedynietransponowanymi
doart.33Ustawyoochronieprzyrody(UOP)przepisamiart.6ust.3dyrektywysiedliskowej,
zakazującymidziałańmogącychznaczącopogorszyćwłaściwystanochronysiedlisk„naturowych”.Takiukładpowoduje,żewłaścicielgruntumającyzamiarwyciąćfragmentłęgubędzie
musiał(oilebędziewogóleświadomytegoobowiązku)każdorazowosamodzielnieoceniać,
czywycinkaokreślonejliczbydrzewstanowićbędzieznaczącepogorszeniewłaściwegostanu
ochrony siedliska wrozumieniu celów dyrektywy siedliskowej. Oczywistym jest, że taka –
przeprowadzananawłasnyużytek–nieformalnaocenabędziezregułyafirmatywnadlaplanowanej wycinki. Ewentualne konsekwencje niewłaściwej oceny sytuacji, skutkujące szkodą
wśrodowisku(wznaczeniuustawyozapobieganiuszkodomwśrodowisku5),będąmogłybyć
ocenione jedynie post factum, w oparciu o ewentualne zgłoszenie szkody. W rezultacie będziemy mieć do czynienia z sytuacją, w której będzie możliwe (i wysoce prawdopodobne)
powstanierozległychszkódwśrodowiskuzuwaginabrakstosownegomechanizmuprewencyjnego,któregoistnienie–wstosunkudosiedliskoznaczeniudlaWspólnoty–przewiduje
art.6ust.2dyrektywysiedliskowej.Komitetwyrażaobawę,żeplanowanerozwiązaniazwysokim prawdopodobieństwem będą prowadzić do powszechnych, nieodwracalnych strat
wwybranych siedliskach przyrodniczych zlokalizowanych na terenach stanowiących własnośćprywatną.
Jesteśmyrównieżprzekonani,żeustawowadekretacja,iżwszelkiedziałaniazzakresugospodarkileśnejnienaruszająprzepisówustawyoochronieprzyrody,możemiećjedyniesymboliczneznaczenieinierozwiązujefaktycznychproblemówwynikającychzinterakcjipomiędzy
użytkowaniemgospodarczymlasówawymogamiochronygatunkówisiedlisk,wynikającymi
2
Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do wymiaru
sprawiedliwościwsprawachdotyczącychśrodowiska(Dz.Ustaw78,poz.706)
3
OpiniaKomitetuBiologiiŚrodowiskowejiEwolucyjnejPANzdnia29lipca2016r.,dotyczącaproponowanejnowelizacjiUstawyoochronieprzyrodyumieszczonejwRCL8lipca2016r.(DP-I.0230.7.2016)
4
Dyrektywa92/43/EWGzdnia21maja1992r.wsprawieochronysiedliskprzyrodniczychorazdzikiejfaunyiflory
5
Ustawazdnia13kwietnia2007r.ozapobieganiuszkodomwśrodowiskuiichnaprawie(Dz.U.z2014r.poz.1789)
2
zzapisówdyrektywysiedliskowejidyrektywyptasiej6.Należypodkreślić,żepodobnezapisy,
istniejące w ustawie do jesieni 2015 r., były wostatnich latach przedmiotem długotrwałego
sporu ze służbami Komisji Europejskiej, które twierdziły, że od zapisów art. 12 dyrektywy
siedliskowej iart. 5 dyrektywy ptasiej niemożliwe jest udzielanie derogacji o charakterze
trwałymiogólnym.Wtomiejscemożnastosowaćderogacjeodnoszącesiędojednostkowych
sytuacji zbadanych indywidualnie, zgodnych z enumeratywnie wymienionymi przesłankami
wskazanymi w art. 16 dyrektywy siedliskowej iart. 9 dyrektywy ptasiej. Podobną opinię
przedstawiłoBiuroAnalizSejmowychwpiśmieBAS-WAPEiM-2611/16.
Nowelizacjaprawaochronyśrodowiska
WodniesieniudoustawyozmianieustawyPrawoochronyśrodowiska,Komitetwyrażaopinię, że zmiana systemu wyłaniania Rad Nadzorczych Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska iGospodarki Wodnej (WFOŚiGW) nie przyczynia się do rozwiązania żadnego problemuzwiązanegozochronąśrodowiska.Zastąpienieosóbwskazywanychprzezadministrację samorządową (Sejmik województwa) osobami wskazywanymi przez administrację rządową służy jedynie zmianie podmiotu kontrolującego WFOŚiGW i pozbawia administrację
samorządową narzędzi kształtowania ochrony przyrody i środowiska w zakresie przypisanychjejkompetencji.
Nowelizacjaustawyoudostępnianiuinformacjiośrodowiskuijegoochronie,udzialespołeczeństwawochronieśrodowiskaorazocenachoddziaływanianaśrodowisko
Najbardziej rozległe zmiany w systemie zarządzania ochroną przyrody przewiduje projekt
nowelizacji ustawy regulującej dostęp do informacji o środowisku, udział społeczeństwa
wdecyzjach dotyczących środowiska i proces ocen oddziaływania na środowisko. Proponowanezmianyogniskująsięwokółtrzechwątków:
a) rozwiązania Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (GDOŚ) i regionalnych dyrekcji
ochronyśrodowiska(RDOŚ)ipowołaniawtomiejscenowejinstytucjioznacznieokrojonych – w porównaniu z nimi – kompetencjach, połączonego zmarginalizacją roli decyzji
środowiskowejiocenyoddziaływanianaśrodowisko(OOŚ),
b) radykalnego ograniczenia dostępu organizacji pozarządowych do udziału w decyzjach
dotyczącychochronyśrodowiska,
c) zwiększeniaroliPGLLasyPaństwowe(PGLLP)wsystemieochronyprzyrody.
Wszystkie proponowane zmiany dotyczące zastąpienia GDOŚ i RDOŚ przez nowy podmiot,
Krajowy Zarząd Zasobów Środowiska (KZZS) z oddziałami terenowymi, wiążą się z ograniczeniemkompetencjinowegoorganu.KZZSniemiałbyprawawydawaniadecyzjiośrodowiskowychuwarunkowaniachrealizacjiprzedsięwzięciawramachprocesuOOŚ.Decyzjetebyłyby wydawane przez organy wydające zezwolenia na realizację danej inwestycji (np. przez
wójta,starostę,wojewodęczyministraśrodowiska).PodobnieKZZSniemiałbykompetencji
nadzorczychnadprzestrzeganiemochronyprzyrodynaterenieLasówPaństwowych,które–
wgprojektu nowej ustawy – przysługiwałyby Regionalnym Dyrekcjom Lasów Państwowych
(RDLP).WopiniiKomitetutakierozwiązaniaznaczącopogorsząjakośćprocesuocenyoddziaływanianaśrodowisko,gdyżdecyzjeśrodowiskowebędąwydawaneprzezorganyzainteresowane szybkim wydaniem pozytywnej decyzji o realizacji przedsięwzięcia, a jednocześnie
nieposiadające kadry odpowiednio wykwalifikowanej do prawidłowej oceny problemów
związanychzochronąprzyrody(wójt,starosta).
6
Dyrektywa2009/147/WEzdnia30listopada2009r.wsprawieochronydzikiegoptactwa
3
Degradacja roli OOŚ i decyzji środowiskowej poprzez wpisanie jej w kompetencje organów
zupełnienieprzygotowanychdoprowadzeniatakichpostępowańiwydawaniatakichdecyzji
jestszczególnieuderzającaprzyzestawieniudwóchfaktów.Popierwsze,kompetencjedotycząceprowadzeniaOOŚiwydawaniadecyzjiśrodowiskowychmajązostaćprzeniesionezorganuzatrudniającegowysokowykwalifikowanychfachowcówzdziedzinyochronyprzyrody
iśrodowiska (obecnie GDOŚ i RDOŚ) do organów, które takich fachowców nie zatrudniają
iniebędązapewnezatrudniać.Podrugie,ustawodawcauważa,żewójt,burmistrzlubstarostaposiadajakoorganwystarczającekwalifikacjedoprowadzeniaproceduryOOŚiwydawania decyzji środowiskowej (pomimo ewidentnego niedostatku kierunkowo wykształconych
kadr),ajednocześnienakładanaorganizacjepozarządowechcąceuczestniczyćwstosownych
postępowaniach administracyjnych wymóg posiadania co najmniej 5 członków z kierunkowym wykształceniem wyższym, zdefiniowanym w projekcie ustawy. Tym samym, ustawodawcaefektywnieustanawiasystem,wktórymdecyzjedotycząceochronyśrodowiskasąpodejmowane przez osoby mogące nie dysponować wyższym wykształceniem w określonej
dziedzinie,zaśudziałspołeczeństwawtychżedecyzjachograniczawyłączniedoosóbdysponującychstosownymspecjalistycznymwykształceniemwyższym.
Proponowanerozwiązaniaprzenoszącewydawaniedecyzjiśrodowiskowychnawójtów,starostówiwojewodówmająwswojąstrukturęwpisanykonfliktinteresówwobrębieorganu,
który jednocześnie ma sprawnie wydawać decyzje o realizacji przedsięwzięć przynoszących
jednostkom samorządu terytorialnego dochody oraz stać na straży ochrony przyrody, zapobiegając realizacji przedsięwzięć szkodliwych dla środowiska. Komitet jest przekonany, że
dotychczasoweinstytucjonalnerozdzielenietychdwóchrozbieżnychcelówpomiędzyodrębneorganystanowidalekolepszerozwiązanie,zgodnezelementarnąlogikązarządzania.Podobnie, w odniesieniu do PGL LP, nie jest dobrym rozwiązaniem przypisanie wyłącznych
funkcjikontrolnychnadprzestrzeganiemochronyprzyrodytemusamemupodmiotowi,który
może czerpać zyski z działalności gospodarczej prowadzonej z naruszeniem wymogów
ochronyprzyrody.Podobniejakwprzypadkudecyzjiśrodowiskowych,instytucjonalizujeto
konfliktinteresówibędzieprowadzićdopogorszeniajakościochronyprzyrodynarozległych
obszarachkraju.
Komitetocenia,żeproponowanawustawie„zmianamodeludokonywaniaocenoddziaływania przedsięwzięć na środowisko” doprowadzi do powstania systemu legalizującego powszechnewydawaniezezwoleńnarealizacjeprzedsięwzięćznacząconegatywnieoddziałującychnaśrodowisko,wtymnajakośćżyciaspołeczeństwa.
Komitetzdużymniepokojemzauważa,żeproponowanezaostrzeniekryteriówdostępuorganizacji społecznych do postępowań w sprawach wymagających udziału społeczeństwa jest
wybitnie restrykcyjne i praktycznie eliminuje z udziału w tychże postępowaniach ogromną
większość istniejących pozarządowych organizacji ekologicznych (POE). Dodatkowo ustawa
znosiprawodoodwołaniaiprawodosądudlaPOEnieuczestniczącychwcześniejwpostępowaniu. W sumie projektowane zapisy stanowią rażące złamanie zapisów art. 9 poz. 2 w powiązaniuzart.2poz.5KonwencjizAarhusorazoznaczająpraktycznezniesieniewymogów
zapewnienia udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, gwarantowanychzapisamiart.6tejżeKonwencji.Równocześnieproponowanerozwiązaniałamią
zapisyart.11wpowiązaniuzart.1poz.2pkt(e)dyrektywyoocenachoddziaływanianaśrodowisko7.
7
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko
4
Niepokój budzi również proponowany zapis dotyczący sankcji karnych za „nieuzasadnione
działania w celu uniemożliwienia lub utrudnienia realizacji przedsięwzięcia” będącego
przedmiotem postępowania administracyjnego z udziałem społeczeństwa. Nie jest bowiem
jasne,jakiorganiwoparciuojakiekryteriamiałbyoceniać,jakiedziałaniaPOElubosóbfizycznychsą„nieuzasadnione”wkontekściekonstytucyjnychwymogówzapewnieniaochrony
środowiska.Cowięcej,proponowanyzapiswprowadzasankcjeodwołującsięnietyledoefektówdziałania,codointencjipodmiotu„utrudniającego”(„działaniawcelu...”),cowprowadza
kolejnepoledowolnościinterpretacyjnej.Komitetnieznajdujeteżżadnegouzasadnieniadla
radykalnejpenalizacjitakniedookreślonychprojektemustawydziałań(karawięzieniadolat
3), prowadzących de facto do zastraszania przedstawicieli społeczeństwa chcących brać
udziałwdecyzjachdotyczącychśrodowiska.
Podobnie nie znajdujemy uzasadnienia dla wprowadzania dotkliwych sankcji karnych (kara
grzywny do 1 miliona złotych) za działania określone jako autoryzowanie raportu OOŚ „zawierającegonieprawdziweinformacjelubrażąconierzetelneprognozy”.Podobniejakwpoprzednim przypadku nie jest jasne, jaki organ i w oparciu o jakie kryteria miałby oceniać
prawdziwośćinformacjilubrzetelnośćprognoz.Zgadzającsięzpotrzebąeliminacjidokumentów OOŚ zawierających nierzetelne prognozy lub nieprawdziwe dane, Komitet zauważa, że
penalizacja nadużyć będzie skutkować jedynie wzrostem liczby postępowań sądowych,
wktórychzainteresowanestronybędąsięodwoływaćoddrakońskichkar.Dodatkowomożna
sięspodziewać,żewprocesiesporządzaniaOOŚwykonawcyraportubędąstaralisięspełnić
oczekiwania organów wydających decyzje, jak i samych inwestorów, co wypaczy założenia
ocenoddziaływanianaśrodowisko.
W ustawie znajduje się szereg zapisów nadających szczególne prawa PGL Lasy Państwowe.
ObokwcześniejwspomnianejregulacjidekretującejzgodnośćwszelkichdziałańLPzwymogamiochronygatunkowej,przedmiotowaustawaprzewidujem.in.:
a) zniesienie obowiązku uzgadniania prognoz oddziaływania na środowisko dla Planów
UrządzaniaLasu(PUL)zorganemochronyśrodowiska,
b) zniesienieobowiązkuuzgadnianiazorganemochronyprzyrodyPULwotulinierezerwatu
przyrody,
c) traktowaniePULjakoautomatycznejzgodynaodstępstwaodzakazówochronygatunkowejwodniesieniudoczynnościwynikającychztegoplanuorazprzeniesieniekompetencji
wydawaniazgodynainneodstępstwadoRDLP,
d) wprowadzeniewymoguuzgodnieniazRDLPplanuochronylubplanuzadańochronnych
dlaobszaruNatura2000jeślijestonwykonanypozaPUL,
e) zniesienieprzysługującychobecnieRDOŚkompetencjinadzoruprzestrzeganiaprzepisów
ochronyprzyrodyprzeznadleśnictwaiprzeniesienieichdoRDLP.
Komitet zauważa, że przyjęcie takich rozwiązań znosi kontrolę niezależnych i wyspecjalizowanych organów państwowej administracji ochrony przyrody (RDOŚ, GDOŚ) nad przedsiębiorstwemdziałającymwoparciuorygorygospodarkirynkowejizasadyefektywnościekonomicznej, które prowadzić będą z dużym prawdopodobieństwem do konfliktu interesów
zwymogamiochronyprzyrody.Doprowadzitododalszegoumacnianiaprzywilejówpodmiotu gospodarującego na terenie 25% powierzchni kraju, przy bardzo ograniczonej już teraz
możliwości faktycznego udziału społeczeństwa w decyzjach dotyczących środowiska podejmowanychprzezPGLLP.
5
Wnioski
Komitetnegatywnieoceniatreśćitrybwprowadzaniatrzechprzedmiotowychustaw,zarównowodniesieniudowersjiprzygotowanychprzezrząd,jakiwersjiwprowadzonychjakoprojekty poselskie. Pakiet proponowanych nowelizacji ustaw znacząco zmienia prawny system
zarządzaniaiochronyprzyrodyiśrodowiskawPolscenasystemgorszy,pozbawionyinstytucjonalnych elementów zapewniających rozdzielność interesów gospodarczych od wymogów
ochronyprzyrody,niezgodnyzzasadązrównoważonegorozwoju.Tworzysystemsprzeczny
zregulacjamiWspólnotyEuropejskiejiniezgodnyzfundamentalnymiwymogamiKonwencji
zAarhus.Eliminujerównieżwistotnymstopniumożliwośćdofinansowaniadziałańzzakresu
ochrony środowiska na poziomie lokalnym i regionalnym poprzez pozbawianie praw POE
uzyskujących takowe dofinansowanie. Wdrożenie proponowanych w pakiecie trzech ustaw
rozwiązań prawnych będzie skutkować negatywnymi konsekwencjami dla zachowania i poprawyjakościśrodowiskawPolsce.
Wzwiązkuztym:
a) wzywamy Sejm pracujący nad przedłożonym projektem poselskim (druk sejmowy nr
1127)doodrzuceniaprojektuwjegoobecnejwersji;
b) wzywamyPrezydentaRPdozawetowania„Ustawyozmianieustawyoochronieprzyrody
orazustawyolasach”uchwalonejprzezSejmRPwdniu16grudnia2016r.;
c) wzywamy rząd pracujący nad projektami skierowanymi do konsultacji międzyresortowychdoprzedstawieniaprojektówpodkonsultacjespołeczne,zgodnieznormalnymtrybemprocedowania;
d) wzywamy Sejm i rząd do uwzględnienia w planowanych zmianach ustaw negatywnych
skutkówprzedstawionychwnaszymstanowisku.
WimieniuKomitetuBiologiiŚrodowiskowejiEwolucyjnejPAN
prof.drhab.KrzysztofSpalik
przewodniczącyKomitetu
Warszawa,dn.22grudnia2016r.
Dowiadomości:
PrezesPolskiejAkademiiNauk
PrezesPolskiejAkademiiUmiejętności
6