1 - IPEX

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 18.6.2015 r.
COM(2015) 301 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
OCENA ROZPORZĄDZENIA (WE) NR 1606/2002 Z DNIA 19 LIPCA 2002 R. W
SPRAWIE STOSOWANIA MIĘDZYNARODOWYCH STANDARDÓW
RACHUNKOWOŚCI
{SWD(2015) 120 final}
PL
PL
1. Wprowadzenie
Ponad dziesięć lat po przyjęciu rozporządzenia nr 1606/2002 („rozporządzenie w sprawie
MSR”)1 i w następstwie wstępnej oceny jego funkcjonowania przeprowadzonej w 2008 r.2
Komisja podjęła decyzję o przeprowadzeniu oceny tego, czy cele wyznaczone w ramach
programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT)3 zostały osiągnięte. Ponadto w
rozporządzeniu nr 258/20144 zobowiązuje się Komisję do przedstawienia sprawozdania na
temat wyników oceny, w tym również w stosownych przypadkach wniosków w sprawie
zmiany oraz zasad zarządzania dotyczących właściwych organów.
Przyjęcie międzynarodowych standardów sprawozdawczości finansowej (MSSF)5 wydanych
przez Radę Międzynarodowych Standardów Rachunkowości (RMSR) na potrzeby stosowania
w UE miało na celu zwiększenie efektywności funkcjonowania rynków kapitałowych i rynku
wewnętrznego w UE.
Na mocy rozporządzenia od 2005 r. skonsolidowane sprawozdania finansowe spółek
notowanych na rynku regulowanym w UE6 przygotowuje się zgodnie z MSSF. Państwa
członkowskie mogą rozszerzyć zakres stosowania MSSF na jednostkowe roczne
sprawozdania finansowe oraz spółki nienotowane na rynku regulowanym. „Dyrektywa w
sprawie przejrzystości7 stanowi, że wszyscy emitenci (w tym emitenci spoza UE), których
papiery wartościowe są dopuszczane do obrotu na rynku regulowanym znajdującym się lub
prowadzącym działalność w UE, muszą stosować MSSF.
W niniejszym sprawozdaniu podsumowano wyniki oceny i określono możliwe usprawnienia.
Dalsze szczegółowe informacje potwierdzające ustalenia zawarte w niniejszym sprawozdaniu
przedstawiono w towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji.
2. Metodyka
Komisja przeprowadziła ocenę obejmującą uzyskanie opinii zainteresowanych stron w
ramach konsultacji publicznych (sierpień–listopad 2014 r., 200 opinii), nieformalnej grupy
ekspertów (18 organizacji publicznych i prywatnych, trzy posiedzenia w 2014 r.) oraz
Komitetu Regulacyjnego Rachunkowości, w którego skład wchodzą przedstawiciele
1
Rozporządzenie (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie
stosowania międzynarodowych standardów rachunkowości, Dz.U. L 243 z 11.9.2002.
2
COM(2008) 215.
3
COM(2014) 368.
4
Art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 258/2014 z dnia 3 kwietnia 2014 r. w
sprawie ustanowienia unijnego programu wspierania określonych działań w dziedzinach sprawozdawczości
finansowej i badania sprawozdań finansowych na lata 2014–2020 oraz uchylającego decyzję nr 716/2009/WE,
Dz.U. L 105 z 8.4.2014.
5
Międzynarodowe standardy rachunkowości (MSR) zostały po raz pierwszy opublikowane przez Komitet
Międzynarodowych Standardów Rachunkowości (KMSR), tj. poprzednika RMSR.
6
Tj. spółek, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym w UE.
7
Dyrektywa 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji
wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do
obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE, Dz.U. L 390 z 31.12.2004.
2
wszystkich państw członkowskich. Komisja dokonała przeglądu literatury dotyczącej
skutków obowiązkowego przyjęcia MSSF w UE oraz funkcjonowania MSSF w czasie
kryzysu. Skorzystała również z wewnętrznych doświadczeń odpowiednich organów
międzynarodowych i europejskich. W ocenie uwzględniono zalecenia Philippe’a Maystadta8
dotyczące zwiększenia wkładu UE w obszarze ustanawiania standardów międzynarodowych.
Celem oceny było porównanie sytuacji wynikającej ze stosowania rozporządzenia w sprawie
MSR z sytuacją, jaka miałaby miejsce w przypadku nieprzyjęcia MSSF. Nie było jednak
wyraźnego punktu odniesienia, z którym można było porównać MSSF, ponieważ w UE nie
występuje jedno rozwiązanie alternatywne, a krajowe lub amerykańskie ogólnie przyjęte
zasady rachunkowości ulegały zmianie w okresie objętym oceną.
Ocenę przeprowadzono zasadniczo z punktu widzenia UE jako całości, bez przeprowadzania
systematycznej analizy wzajemnych relacji między rozporządzeniem a przepisami krajowymi.
Ocena nie obejmowała przeglądu technicznego standardów MSSF, a poszczególne standardy
nie zostały przeanalizowane pod względem obciążenia administracyjnego, jakie mogą
powodować. W ocenie nie uwzględniono również możliwych alternatywnych systemów
rachunkowości stosowanych w odniesieniu do spółek nienotowanych na rynku regulowanym
w UE.
Wyodrębnienie skutków przyjęcia MSSF w okresie objętym przeglądem było trudne,
ponieważ w tym czasie doszło do innych istotnych zmian regulacyjnych; skutki różniły się
także w zależności od krajowych ogólnie przyjętych zasad rachunkowości, które stosowano
przed przyjęciem MSSF. Trudno było również uzyskać dane ilościowe dotyczące spółek
stosujących MSSF oraz kosztów i korzyści. W dotychczasowych badaniach koncentrowano
się głównie na większych spółkach. Ponadto respondenci, którzy wzięli udział w
konsultacjach społecznych, zgłaszali się samodzielnie i niekoniecznie stanowili
reprezentatywną próbę.
Ocena nie dotyczy przeprowadzania badania sprawozdań finansowych. Powszechnie
przyjmuje się, że przeprowadzanie wysokiej jakości badania sprawozdań finansowych jest
niezbędne w celu zapewnienia ich wiarygodności. W okresie objętym przeglądem UE
wzmocniła swoje ramy regulacyjne w zakresie ustawowych badań sprawozdań finansowych,
w tym niezależnego nadzoru rewidentów oraz firm audytorskich9.
8
„Should IFRS Standards be more „European”?; Mission to reinforce the EU’s contribution to the development
of international accounting standards”; sprawozdanie Philippe’a Maystadta, październik 2013 r.
9
Dyrektywa 2006/43 w sprawie ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych
sprawozdań finansowych zmieniona dyrektywą 2014/56 i rozporządzeniem nr 537/2014, które będą miały
zastosowanie od połowy czerwca 2016 r.
3
3. Ustalenia
3.1.
Kryteria oceny
3.1.1. Skuteczność
Celem rozporządzenia w sprawie MSR było zharmonizowanie sprawozdawczości finansowej
spółek notowanych na rynku regulowanym poprzez zapewnienie wysokiego stopnia
przejrzystości i porównywalności ich sprawozdań finansowych, aby zwiększyć efektywność
funkcjonowania rynków kapitałowych i rynku wewnętrznego w UE. W rozporządzeniu
podkreślono wagę akceptacji MSSF w skali globalnej, tak aby spółki z UE były w stanie
konkurować na równych zasadach o pozyskiwanie zasobów finansowych na światowych
rynkach kapitałowych.
Przejrzystość i porównywalność
Komisja ustaliła, że rozporządzenie w sprawie MSR przyczyniło się do zwiększenia
przejrzystości sprawozdań finansowych poprzez poprawę jakości i jawności rachunkowości
oraz zwiększenie wartości i przydatności sprawozdawczości, co doprowadziło do
dokładniejszego określania oczekiwań rynku, w tym prognoz analityków. Rozporządzenie to
przyczyniło się również do większej porównywalności sprawozdań finansowych w
poszczególnych sektorach przemysłu i w poszczególnych państwach oraz pomiędzy nimi,
chociaż pewne różnice nadal istnieją.
Zgromadzone dowody wskazują, że jakość sprawozdań finansowych sporządzonych zgodnie
z MSSF jest dobra, co wskazuje na dobrą jakość tych standardów. Pojawiły się jednak opnie
krytyczne w odniesieniu do ich złożoności. Z ustaleń wynika, że złożoność jest w głównej
mierze nieunikniona, ponieważ wynika z leżącej u jej podstaw złożoności działalności
gospodarczej; chociaż standardy nie są właściwe dla danej branży i uznano je za
wystarczająco elastyczne, aby mogły uwzględnić większość modeli biznesowych, wystąpiły
pewne obawy dotyczące ich przydatności dla inwestorów długoterminowych oraz ilości
ujawnianych informacji.
W rozporządzeniu w sprawie MSR uznano, że wysoka jakość sprawozdawczości finansowej
zależy od właściwego i rygorystycznego wdrażania. Zgodnie z dyrektywą w sprawie
przejrzystości odpowiedzialność za wdrażanie standardów rachunkowości spoczywa na
poszczególnych państwach członkowskich; Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów
Wartościowych (ESMA) koordynuje ich działania w celu zwiększenia konwergencji praktyk
nadzorczych i zapewnienia jednolitego stosowania MSSF w UE.
Zgromadzone dowody wskazują, że wprowadzono właściwe mechanizmy w celu zapewnienia
odpowiedniego wdrażania MSSF oraz że ESMA odgrywa ważną rolę w promowaniu
spójności i jednolitości ich wdrażania w UE. Niektóre dowody wskazują jednak, że pomiędzy
państwami członkowskimi nadal występują pewne różnice w zakresie wdrażania. ESMA
4
opublikował ostatnio nowe wytyczne10 w sprawie nadzoru, które mogą prowadzić do dalszej
poprawy sytuacji w tym obszarze, lecz jest jeszcze zbyt wcześnie, aby ocenić ich wpływ.
Spójne wdrażanie standardów może zależeć od sposobu ich interpretacji. ESMA przedstawia
Komitetowi ds. Interpretacji Międzynarodowej Sprawozdawczości Finansowej obszary, w
których w praktyce występują rozbieżności. Komisja z zadowoleniem przyjmuje skuteczną
współpracę między tymi dwoma organami.
Efektywne funkcjonowanie rynków kapitałowych i rynku wewnętrznego w UE
Komisja znalazła dowody świadczące o lepszych wynikach rynku kapitałowego: większa
płynność, niższy koszt kapitału, rozwój transakcji transgranicznych, ułatwiony dostęp do
kapitału na szczeblu unijnym i światowym, zwiększona ochrona inwestorów i utrzymanie ich
zaufania. Jak wspomniano powyżej, skutków MSSF nie można jednak oddzielić od innych
zmian mających wpływ na rynki kapitałowe.
Zakres, w jakim stosowanie MSSF mogło pogłębić kryzys finansowy, jeżeli w ogóle takie
zjawisko miało miejsce, był przedmiotem szerokiej dyskusji, przy czym dowody były
niejednoznaczne. Na pierwszy plan wysuwają się dwa aspekty w zakresie rachunkowości.
Pierwszym z nich jest stosowanie cen bieżących (wartości godziwe) do wyceny instrumentów
finansowych. Jeżeli rynki są nadmiernie ożywione lub nadmiernie pesymistyczne, wartości
mogą być zawyżone lub zaniżone. Natomiast instrumenty takie jak kredyty bankowe
uwzględnia się według kosztu, przy czym konieczna jest stała ocena tego, czy klienci spłacą
należne kwoty. Standard mający zastosowanie do utraty wartości kredytów był wielokrotnie
krytykowany w trakcie kryzysu finansowego, ponieważ skutkował utworzeniem rezerw, które
były „zbyt małe i zbyt późne”. Przedmiotem krytyki było ponadto nieujawnianie informacji
przez niektóre banki. Po przeprowadzeniu szeroko zakrojonej należytej procedury RMSR
opublikowała w 2014 r. nowy standard dotyczący instrumentów finansowych (MSSF 9),
który jest obecnie poddawany ocenie w celu jego przyjęcia. Ogólnie rzecz ujmując, kryzys
finansowy wyraźnie pokazał, że standardy mogą mieć dalekosiężne skutki gospodarcze (zob.
pkt 3.2).
Standardy globalne
W rozporządzeniu w sprawie MSR przewidziano, że MSSF staną się standardami globalnymi
z korzyścią dla przedsiębiorstw unijnych. Według zainteresowanych stron decyzja UE o
przyjęciu MSSF była ważnym czynnikiem wzmacniającym wiarygodność MSSF i ich
akceptację na poziomie globalnym. Dotychczas ponad sto państw akceptuje MSSF, a
jednocześnie standardy te są popierane przez organizacje międzynarodowe, takie jak grupa G20, Rada Stabilności Finansowej, Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy oraz
Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego.
10
ESMA/2014/807.
5
Stany Zjednoczone nie zezwalają swoim przedsiębiorstwom krajowym na stosowanie MSSF,
co stanowi znaczne ograniczenie w ich stosowaniu na skalę globalną. Porozumienie o
równoważności, na podstawie którego Komisja Papierów Wartościowych i Giełd Stanów
Zjednoczonych akceptuje sprawozdania finansowe przygotowane zgodnie z MSSF w
przypadku przedsiębiorstw zagranicznych, uznaje się za istotną korzyść dla około 90 dużych
unijnych emitentów notowanych na rynku regulowanym w Stanach Zjednoczonych.
W 2002 r. RMSR i podmiot ustanawiający standardy w Stanach Zjednoczonych (FASB)
rozpoczęły program mający na celu zbliżenie swoich odpowiednich standardów. Kryzys
finansowy podkreślił znaczenie tych działań, które uzyskały aktywne wsparcie ze strony
grupy G-20 i Rady Stabilności Finansowej. W niektórych obszarach RMSR i FASB nie były
jednak w stanie wypracować wspólnego stanowiska.
3.1.2. Efektywność
Dowody zgromadzone podczas oceny pokazały ogólnie, że korzyści płynące z wdrożenia
rozporządzenia w sprawie MSR przewyższają jego koszy.
Stosowania standardów rachunkowości nie da się jednak objąć bezpośrednio tradycyjną
analizą kosztów i korzyści, ponieważ korzyści nie można wyrazić ilościowo w wartościach
pieniężnych; dostępnych jest niewiele danych na temat kosztów, a jednocześnie podział
kosztów i korzyści jest nierówny, przez co koszty ponoszą w dużej mierze przedsiębiorstwa
sporządzające sprawozdania finansowe zgodnie z MSSF, podczas gdy korzyści są dzielone
pomiędzy te przedsiębiorstwa, użytkowników sprawozdań finansowych, w tym inwestorów, i
gospodarkę w szerszym ujęciu.
Przedsiębiorstwa w dużym stopniu opowiedziały się jednak za MSSF, co oznacza, że uznają
koszty za współmierne do korzyści. Zgromadzone dowody wskazują, że stosunek kosztów do
korzyści zależy od cech przedsiębiorstwa, takich jak jego wielkość i skala jego działalności
międzynarodowej. Niektóre zainteresowane strony dostrzegły zalety rozszerzenia stosowania
MSSF poprzez umożliwienie przedsiębiorstwom dobrowolnego przyjęcia MSSF, co
doprowadziłoby do oszczędności kosztów, szczególnie w przypadku przedsiębiorstw
należących do grup notowanych na rynku regulowanym. Niektórzy proponowali również
uproszczoną wersję MSSF, w której ujawniano by mniej informacji i która miałaby
zastosowanie do spółek zależnych należących do grup notowanych na rynku regulowanym.
Zwrócono uwagę na fakt, że koszty przyjęcia MSSF mogą stanowić przeszkodę przy
pierwszej ofercie publicznej, w szczególności dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).
Użytkownicy sprawozdań finansowych w dużej mierze wsparli MSSF ze względu na lepszą
przejrzystość i porównywalność sprawozdań finansowych.
Wszystkie zainteresowane strony ponoszą koszty podczas opracowywania i przyjmowania
standardów. Z niektórych informacji zwrotnych wynika, że w ostatnim czasie negatywny
wpływ na kompromis pomiędzy kosztami a korzyściami miały częste zmiany standardów, ich
złożoność, a także co raz większa ilość ujawnianych informacji.
6
3.1.3. Przydatność
Dowody zgromadzone podczas oceny pokazały ogólnie, że cele rozporządzenia w sprawie
MSR zachowują swoje znaczenie.
Rosnąca globalizacja rynków kapitałowych sprawiła, że potrzeba używania jednego języka w
sprawozdawczości finansowej stała się jeszcze bardziej istotna. W 2002 r. warunki dla spółek
notowanych na rynkach kapitałowych w UE nie były równe. Obecnie cel ten został
osiągnięty, więc dyskusja skupia się na tym, czy równe warunki istnieją na poziomie
globalnym. Jak zauważono, organizacje międzynarodowe popierają stosowanie MSSF jako
standardów globalnych.
Kryzys wykazał potrzebę zrozumienia wpływu przepisów na rynki finansowe i gospodarki
państw. W rozporządzeniu w sprawie MSR określono, że standardy międzynarodowe muszą
być korzystne dla europejskiego dobra publicznego, co jest warunkiem ich wprowadzenia w
UE. Określenie „dobro publiczne” nie zostało zdefiniowane, lecz można je rozumieć jako
obejmujące szeroko pojętą stabilność finansową oraz kwestie ekonomiczne. W szczególności
należy ocenić, czy standardy rachunkowości mogłyby mieć niekorzystny wpływ na
gospodarkę lub poszczególne zainteresowane strony, takie jak inwestorzy długoterminowi.
Istnieje również rosnąca potrzeba rozpatrywania przepisów w sposób całościowy pod
względem ich skumulowanych skutków.
W czasie przyjęcia rozporządzenia w sprawie MSR uzgodniono, że cele rozporządzenia mają
większe znaczenie dla spółek notowanych na rynku regulowanym w UE, co znalazło
odzwierciedlenie w zakresie obowiązkowego stosowania standardów, który państwa
członkowskie mogą rozszerzyć. Niektóre zainteresowane strony uznały, że stosowanie MSSF
mogłoby przynieść podobne korzyści, w szczególności inwestorom, jeżeli zostałoby ono
rozszerzone (np. na jednostkowe roczne sprawozdania finansowe spółek notowanych na
rynku regulowanym, które nie sporządzają skonsolidowanych sprawozdań finansowych). Inne
zainteresowane strony podkreśliły ryzyko związane z nałożeniem obowiązku stosowania
złożonych standardów na MŚP.
3.1.4. Spójność
W ramach rozporządzenia w sprawie MSR
MSSF przyjęte przez UE skodyfikowano w prawnie wiążącym rozporządzeniu Komisji nr
1126/200811, które zmieniano z uwzględnieniem każdego nowego standardu i każdej nowej
zmiany. Dwa razy do roku Komisja sporządza skonsolidowaną niewiążącą wersję
obowiązujących standardów we wszystkich językach UE. Zgromadzone dowody wskazują na
potrzebę ulepszenia tłumaczeń na niektóre języki, praktyczne trudności dotyczące
konsolidacji standardów oraz pewne rozbieżności pomiędzy RMSR a niektórymi
11
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmujące określone
międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu
Europejskiego i Rady, Dz.U. L 320 z 29.11.2008.
7
skonsolidowanymi tekstami UE. Oficjalna kodyfikacja wszystkich MSSF przez Komisję
mogłaby okazać się więc bardzo przydatna.
Niektóre zainteresowane strony zastanawiały się również nad potrzebą zapewnienia spójności
nowych standardów lub wprowadzanych zmian z istniejącym korpusem MSSF w sposób
wykraczający poza należytą procedurę stosowaną przez RMSR.
Z innymi przepisami UE
Komisja jest zobowiązana do udzielania pomocy w rozwiązaniu wszelkich kwestii spornych
dotyczących relacji pomiędzy rozporządzeniem w sprawie MSR a dyrektywą o
rachunkowości. Dotychczas odpowiednie metody interpretacji i transpozycji stosowane przez
państwa członkowskie umożliwiały przezwyciężenie takich trudności.
Jako źródło skarg mogących wystąpić w niektórych jurysdykcjach wymienia się również
zasady zachowania kapitału i wypłaty dywidend, jeżeli państwa członkowskie zezwalają na
stosowanie MSSF lub wymagają ich stosowania w odniesieniu do jednostkowych rocznych
sprawozdań finansowych, z których wynikają zyski podlegające podziałowi. Każde państwo
członkowskie ustala sposób rozwiązania takich problemów w swoich przepisach krajowych w
ramach wymogów UE w zakresie zachowania kapitału.
Istniejące ramy koncepcyjne RMSR stanowią, że celem ogólnych ram sprawozdawczości
finansowej jest dostarczenie informacji na temat jednostki sprawozdawczej, które są
użyteczne dla obecnych inwestorów i możliwych nowych inwestorów, kredytodawców i
innych wierzycieli. Chociaż informacje finansowe oparte na MSSF stanowią punkt wyjścia
dla znacznej części regulacji ostrożnościowej, RMSR w swoim wykazie użytkowników nie
uwzględnia organów nadzoru ostrożnościowego ani organów regulacyjnych w zakresie
wymogów ostrożnościowych. Istnieje jednak potrzeba zapewnienia, aby informacje
finansowe były dostosowane do tego celu, przy jednoczesnym uznaniu, że organy regulacyjne
w zakresie wymogów ostrożnościowych mogą wymagać dostarczenia innych informacji
służących osiągnięciu ich różnych celów.
Zgromadzone dowody wskazują, że chociaż MSSF, wymogi regulacyjne, przepisy podatkowe
i zasady zachowania kapitału mogą nakładać na przedsiębiorstwa różne wymogi w zakresie
sprawozdawczości, różnice takie powszechnie uznaje się za proporcjonalne i uzasadnione ze
względu na znaczną różnorodność zamierzonych celów.
3.1.5. Europejska wartość dodana
Umiędzynarodowienie przedsiębiorstw, utworzenie jednolitego rynku i globalizacja rynków
finansowych pod koniec lat dziewięćdziesiątych wywołały potrzebę znalezienia wspólnego
języka rachunkowości dla spółek notowanych na rynku regulowanym. Niektóre
przedsiębiorstwa musiały przygotować dodatkowy zestaw sprawozdań finansowych zgodnie
ze standardami międzynarodowymi lub amerykańskimi, ponieważ ich krajowe sprawozdania
finansowe nie były uznawane na szczeblu międzynarodowym. UE podjęła decyzję o
zastosowaniu MSSF do spółek notowanych na rynku regulowanym na mocy rozporządzenia,
ponieważ trudności związane z pogodzeniem różnych tradycji w dziedzinie rachunkowości
8
istniejących w poszczególnych państwach członkowskich stanowiłyby przeszkodę w
odpowiednim wzmocnieniu znaczenia dyrektyw o rachunkowości.
Zgromadzone dowody wskazują, że cele rozporządzenia osiągnięto w sposób skuteczny i
efektywny oraz że zachowują one swoje znaczenie. Ponadto, jak dotąd, wciąż nie istnieje
dobrze określone rozwiązanie alternatywne w stosunku do MSSF. W związku z tym
rozporządzenie nadal zapewnia wartość dodaną dla Europy, zmniejszając bariery
transgraniczne poprzez stosowanie wspólnego międzynarodowego języka rachunkowości oraz
zapewniając UE znaczący udział w opracowywaniu standardów międzynarodowych.
Z dowodów wynika również, że równowaga pomiędzy obowiązkowym zakresem stosowania
rozporządzenia a możliwością rozszerzenia stosowania MSSF na szczeblu krajowym przez
państwa członkowskie zapewnia właściwe przestrzeganie zasad pomocniczości i
proporcjonalności. Państwa członkowskie w różny sposób skorzystały z tej możliwości,
uwzględniając obowiązujące konkretne ramowe rozwiązania prawne i gospodarcze.
Obowiązkowe stosowanie MSSF jedynie w niewielkim stopniu rozszerzono na spółki
nienotowane na rynkach regulowanych i na jednostkowe sprawozdania finansowe.
3.2.
Proces i kryteria zatwierdzania
3.2.1. Mechanizm zatwierdzania – proces
Komisja zatwierdza MSSF wydane przez RMSR w drodze procedury komitetowej. Proces
zatwierdzania jest nadal niezbędny w celu zapewnienia zgodności standardów
opracowywanych przez podmioty prywatne z określonymi kryteriami oraz ich dostosowania
do europejskiej gospodarki zanim zostaną włączone do prawa UE.
Celem Komisji jest zapewnienie sprawnego i efektywnego przebiegu procesu zatwierdzania;
z informacji zwrotnych wynika, że większość zainteresowanych stron jest zdania, że
zatwierdzanie odbywa się właściwie. Ramy czasowe zatwierdzania wzbudziły pewne
zastrzeżenia, ponieważ powodują one niepewność regulacyjną. Należy jednak uwzględnić
konieczność przeprowadzenia właściwej należytej procedury, która umożliwia
zainteresowanym stronom wystarczający czas na wniesienie uwag.
Kolejnym ważnym czynnikiem w procesie zatwierdzania jest pełne zrozumienie skutków
danego standardu. Dotychczas RMSR dostarczała ograniczone analizy skutków przyjętych
przez nią standardów, skupiając się na jakości informacji dostarczanych użytkownikom
sprawozdań finansowych. Ponadto służby Komisji i Europejska Grupa Doradcza ds.
Sprawozdawczości Finansowej (EFRAG) dokonują oceny skutków danego standardu na
szczeblu UE.
3.2.2. Mechanizm zatwierdzania – elastyczność
Niektóre europejskie zainteresowane strony są zdania, że w rozporządzeniu w sprawie MSR
brakuje elastyczności, ponieważ nie pozwala ono na wprowadzanie do MSSF zmian
polegających na dodaniu tekstu, a usuwanie („wyłączanie”) tekstu jest możliwe tylko w
ograniczonym zakresie. W UE od 2005 r. stało sią skuteczne jedno wyłączenie stosowane
9
przez szereg banków. Inne zainteresowane strony uznały, że standardów wydanych przez
RMSR nie należy zmieniać do celów ich stosowania w Europie. W sprawozdaniu Maystadta
stwierdza się, że konieczne jest zachowanie ostrożności w tej dziedzinie, a większość
zainteresowanych stron poparła utrzymanie status quo.
W otrzymanych informacjach zwrotnych wyrażono przekonanie, że reforma EFRAG powinna
zwiększyć wpływ Europy na opracowywanie standardów na wcześniejszym etapie procesu.
3.2.3. Kryteria zatwierdzania
W rozporządzeniu w sprawie MSR określono szereg kryteriów, które muszą zostać spełnione,
aby standard został zatwierdzony w UE. Standard nie może być sprzeczny z zasadą
„prawdziwego i rzetelnego” obrazu określoną w dyrektywie o rachunkowości, powinien
służyć dobru publicznemu w Europie i powinien spełniać podstawowe kryteria dotyczące
jakości informacji wymaganych w odniesieniu do sprawozdań finansowych. W sprawozdaniu
Maystadta zauważono, że wśród elementów składowych dobra publicznego można
uwzględnić dodatkowo dwa inne kryteria: standardy nie powinny zagrażać stabilności
finansowej i nie mogą hamować rozwoju gospodarczego Unii. Jako rozwiązanie alternatywne
zaproponowano wydanie komunikatu zawierającego wytyczne dotyczące interpretacji
kryterium dobra publicznego.
W informacjach zwrotnych wskazano ogólnie, że obowiązujące kryteria funkcjonują
właściwie, a jednocześnie, chociaż niektóre zainteresowane strony życzyły sobie włączenia
do rozporządzenia innych kryteriów, nie było wyraźnej większości wzywającej do dodania
konkretnego kryterium. Niektóre zainteresowane strony uznały jednak, że przydatne byłoby
bardziej szczegółowe określenie zakresu pojęcia europejskiego dobra publicznego, podczas
gdy inni byli zdania, że pojęcie to jest wystarczająco ogólne, aby miało znaczenie, oraz że
pozostawia elastyczność w praktyce. Większość zainteresowanych stron nie zaleciła
wprowadzania jakichkolwiek zmian do samego rozporządzenia w sprawie MSR, lecz wolała,
aby w poszczególnych przypadkach Komisja określiła główne obszary, których prace EFRAG
powinny dotyczyć w szczególności.
Trudność polega na tym, że rozumienie pojęć zawartych w rozporządzeniu, w tym pojęć
„dobra publicznego” oraz „prawdziwości i rzetelności”, powinno być wspólne. W odniesieniu
do pojęcia „prawdziwości i rzetelności” niektóre zainteresowane strony zaleciły poddanie
standardu specjalnej ocenie pod względem tego, czy jego stosowanie prowadziłoby do
ostrożnej rachunkowości, którą uznają za istotny czynnik zapewnienia prawdziwego i
rzetelnego obrazu. Komisja wspólnie z EFRAG powinna sporządzić wytyczne mające na celu
poprawę rozumienia kryteriów zatwierdzania.
10
3.3.
Zarządzanie
3.3.1. Fundacja MSSF
Fundacja MSSF jest niezależną organizacją ustanawiającą standardy rachunkowości dla
ponad 100 państw. W związku z tym musi opierać się na solidnych zasadach zarządzania w
celu zapewnienia rozliczalności publicznej.
Fundacja posiada trzystopniową strukturę zarządzania sprzyjającą przejrzystości, podziałowi
obowiązków i odpowiedniemu nadzorowi. Rada nadzorcza skupiająca organy publiczne, w
tym Komisję Europejską, zapewnia objęcie fundacji MSSF nadzorem publicznym. Rada
może przekazywać kwestie istotne z punktu widzenia szerokiego interesu publicznego do
RMSR.
W 2013 r. fundacja MSSF była finansowana głównie ze składek. Celem fundacji jest
ustanowienie (obowiązkowych) krajowych systemów finansowania proporcjonalnie do PKB
danego państwa. Jego realizacja była dotychczas trudna, ponieważ składki wielu państw
stosujących MSSF są niewspółmierne. W związku z tym fundacja nadal polega na
dobrowolnych składkach, często z sektora prywatnego, co może prowadzić do wystąpienia
ryzyka konfliktu interesów. UE jako całość, łącznie ze składkami państw członkowskich, jest
głównym źródłem finansowania fundacji MSSF w oparciu o wieloletnie zobowiązanie, które
zapewnia tej fundacji stabilne finansowanie oraz pomaga zmniejszyć jej zależność od sektora
prywatnego.
W okresie objętym przeglądem nastąpił szereg pozytywnych zmian: utworzono forum
doradcze w zakresie standardów rachunkowości, z udziałem przedstawicieli europejskich;
grupa konsultacyjna przedstawiła powiernikom zalecenia dotyczące metodyki pracy w terenie
i analizy skutków, która zostaną wdrożone przez RMSR, a także wprowadzono
powdrożeniowe przeglądy standardów.
W odpowiedzi na wniosek zainteresowanych stron, w tym uwagi ze strony przedstawicieli
Europy, RMSR opracowuje ramy koncepcyjne, które usprawnią sprawozdawczość finansową
poprzez udostępnienie pełnego i aktualnego zestawu pojęć do zastosowania w ich przyszłej
pracy. W dniu 28 maja 2015 r. opublikowano projekt dotyczący ekspozycji uwzględniający
szereg istotnych kwestii, w tym przywrócenie pojęcia ostrożności jako istotnego elementu
sprawozdawczości finansowej.
Na mocy swojego statutu fundacja MSSF jest zobowiązana do przeprowadzania przeglądu
struktury organizacyjnej co pięć lat. Przeglądy przeprowadzone w przeszłości przyczyniły się
do znacznego usprawnienia jej zarządzania. Kolejny przegląd będzie okazją do zajęcia się
kwestią finansowania fundacji oraz procesem decyzyjnym, w tym rolą rady nadzorczej.
11
3.3.2. EFRAG
W lipcu 2014 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie12 dotyczące postępów we wdrażaniu
reformy EFRAG w następstwie sprawozdania Maystadta. We wnioskach sprawozdania
Komisja pozytywnie oceniła osiągnięte dotychczas postępy. Reforma weszła w życie w dniu
31 października 2014 r., kiedy zaczęły obowiązywać zmiany statutu i regulaminu
wewnętrznego EFRAG. Obejmowała ona ustanowienie nowej rady EFRAG, jej nowego
organu decyzyjnego, w którym w zrównoważony sposób reprezentowane są interesy
publiczne i prywatne, w celu umocnienia legitymizacji stanowisk wyrażanych przez EFRAG
oraz przyczynienia się do realizacji celu, jakim jest wypowiadanie się przez Europę jednym
głosem.
4. Wnioski i dalsze działania
Komisja jest zadowolona z ogólnej jakości wynikającej z oceny i w tym kontekście uznaje, że
pomimo ograniczonej dostępności danych ilościowych ogólne wyniki zostały w
wystarczający sposób poparte dowodami. Główne ustalenia wskazują, że cele przewidziane w
rozporządzeniu zostały osiągnięte.
Zgromadzone dowody wskazują, że reforma EFRAG, która miała miejsce w okresie objętym
przeglądem, jest postrzegana jako ważny krok zmierzający do zwiększenia roli UE w
opracowywaniu MSSF.
Możliwa jest jednak poprawa sposobów stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie
MSR, w związku z czym Komisja określiła szereg możliwych do podjęcia praktycznych
kroków.
Funkcjonowanie rozporządzenia w sprawie MSR
12
13
•
Zgromadzone dowody wskazują, że obowiązujący zakres stosowania
rozporządzenia oraz możliwości pozostawione państwom członkowskim są
właściwe. W ramach zielonej księgi w sprawie budowania unii rynków kapitałowych13
Komisja rozpoczęła debatę na temat tego, czy warto jest opracowywać wspólny na
szczeblu UE i uproszczony standard rachunkowości o wysokiej jakości dla MŚP
notowanych na wielostronnych platformach obrotu (MTF), a dokładniej na rynkach
rozwoju MŚP.
•
Komisja popiera stosowanie MSSF jako standardów globalnych i w dalszym ciągu
wzywa Komisję Papierów Wartościowych i Giełd Stanów Zjednoczonych do pilnego
przyjęcia MSSF w celu ich stosowania przez amerykańskie przedsiębiorstwa krajowe.
Konwergencja nie jest postrzegana jako cel sam w sobie, ponieważ MSSF powinny
mieć wysoką jakość i być odpowiednie dla rynków europejskich, a w związku z tym
również dla innych jurysdykcji na świecie. Komisja uważa, że przestrzeganie MSSF
powinno być potwierdzone ustanowieniem stałych składek finansowych na rzecz
COM(2014) 396.
COM(2015) 63.
12
fundacji MSSF w wysokości proporcjonalnej do PKB państwa wnoszącego składkę.
W związku z tym Komisja wzywa do pilnego przeprowadzenia przeglądu zarządzania
Fundacją MSSF za 2015 r. w celu zapewnienia, aby stosowanie MSSF oraz istnienie
stałego wkładu finansowego stanowiły warunki członkostwa w organach
zarządzających i monitorujących fundacji MSSF oraz RMSR.
•
Skuteczność i efektywność rozporządzenia zależy od jakości samych standardów,
które nadal należy poddawać odpowiedniej ocenie podczas ich opracowywania i
zatwierdzania. W szczególności należny rozważyć wszelkie wzajemne relacje
pomiędzy rozporządzeniem w sprawie MSR a innymi przepisami UE, opierając się na
całościowej ocenie ogólnej spójności i skutków, złożoności standardów i wymogów
dotyczących zakresu ujawnianych informacji. Komisja zbada sprawę, mając na
względzie zaostrzenie przepisów UE dotyczących wypłaty dywidend.
•
Komisja zachęca państwa członkowskie do stosowania wytycznych ESMA w
sprawie nadzoru. W ramach zielonej księgi w sprawie budowania unii rynków
kapitałowych Komisja zbada, czy uprawnienia europejskich urzędów nadzoru, w tym
ESMA, mające na celu zapewnienie spójnego nadzoru, są wystarczające, oraz czy
skuteczniejsze podejścia do sprawozdawczości dla organów nadzoru i
sprawozdawczości rynkowej, w tym w stosownym przypadku zaangażowanie ESMA i
organów krajowych, mogłyby być pomocne dla uczestników rynku.
•
Aby zapewnić uproszczenie przepisów i spójność, po przyjęciu niektórych głównych
standardów oczekujących na zatwierdzenie Komisja rozważy przeprowadzenie
kodyfikacji przepisów zatwierdzających MSSF w perspektywie średnioterminowej.
Komisja będzie dążyła do zacieśnienia współpracy z fundacją MSSF, w szczególności
w odniesieniu do aspektów związanych z tłumaczeniem.
Proces zatwierdzania
•
Komisja dopilnuje, aby jej wnioski do EFRAG o udzielenie zaleceń dotyczących
zatwierdzenia uwzględniały w poszczególnych przypadkach szczegółowe kwestie, w
tym kwestie związane z dobrem publicznym, tak aby w zaleceniach dotyczących
zatwierdzenia EFRAG odpowiednio odniosła się do takich kwestii. Zaangażowanie
państw członkowskich na wcześniejszym etapie procesu pomoże w informowaniu
służb Komisji o wszelkich obawach, a zreformowana struktura zarządzania EFRAG
zwiększy jej zdolność do rozwiązywania zgłoszonych problemów. Komisja opracuje
koncepcje i praktyki robocze w ramach dialogów prowadzonych z Komitetem
Regulacyjnym Rachunkowości, zarządem EFRAG i innymi instytucjami UE.
•
Komisja zachęca EFRAG do rozwijania jej zdolności w zakresie analizy skutków
standardów, w tym skutków makroekonomicznych. Komisja z zadowoleniem
przyjmuje fakt, że EBC i Europejskie Urzędy Nadzoru, które mają status
obserwatorów w zarządzie EFRAG w ramach zreformowanych zasad zarządzania,
13
aktywnie przedstawiają zarządowi swoje opinie w celu ułatwienia analizy niektórych
kwestii, takich jak wpływ standardów na stabilność finansową.
Zasady zarządzania odpowiednich organizacji
•
Komisja potwierdza poprawę zarządzania fundacją MSSF. Jako członek rady
nadzorczej Komisja wzywa jednak fundację do przeniesienia jej uwagi z kwestii
organizacji wewnętrznej na omawianie spraw leżących w interesie publicznym, które
mogą być przedstawiane fundacji MSSF.
•
Komisja wzywa RMSR do pilnego wzmocnienia analizy skutków, uwzględnienia
określonych potrzeb inwestorów przy różnych horyzontach czasowych inwestycji oraz
do przedstawienia konkretnych rozwiązań, w szczególności w odniesieniu do
inwestorów długoterminowych, podczas opracowywania standardów.
•
Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że RMSR zamierza ponownie wprowadzić
zasadę ostrożności do ram koncepcyjnych.
•
Komisja zatwierdziła i nadzorowała wdrażanie reformy zarządzania EFRAG w 2014 r.
Aby zapewnić osiągnięcie celu, jakim jest zwiększenie wpływu UE na opracowywanie
międzynarodowych standardów rachunkowości, Komisja będzie nadal uważnie
monitorować działania następcze związane z reformą i co roku będzie przedstawiać
odpowiednie sprawozdanie zgodnie z rozporządzeniem nr 258/2014.
14