Polskie samorządy gminne w organizacjach międzynarodowych

Polskie samorządy gminne w organizacjach międzynarodowych

Marek Furmankiewicz
Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego
Uniwersytet Wrocławski
Polskie samorządy gminne w organizacjach
międzynarodowych
Tworzenie międzynarodowych sieci współpracy samorządów terytorialnych
(np. miast, regionów) jest uznawane za proces samoorganizacji jednostek, które
osiągają coraz większą niezależność w stosunku do władz państwowych oraz
dużą rolę w polityce i gospodarce1. Nowe zjawiska według Ch. Algera obejmują2: (1) dążenia do prowadzenia niezależnej „para-dyplomacji” władz lokalnych
w zakresie praw człowieka, ochrony środowiska czy kontroli zbrojeń, (2) wzrost
lokalnych wysiłków we wspieraniu inwestycji zagranicznych i handlu (3) tworzenie wydziałów do spraw współpracy międzynarodowej w urzędach miast (4) tworzenie nowych regionalnych i globalnych organizacji miast oraz (5) wysiłki władz
lokalnych by organizacje te uczestniczyły w podejmowaniu decyzji przez Organizację Narodów Zjednoczonych – ONZ lub inne organizacje międzypaństwowe
takie jak np. Wspólnoty Europejskie. Organizacje władz lokalnych i regionalnych
często są postrzegane jako abstrakcyjne, instytucjonalne „sieci” wymiany dóbr,
osób, wiedzy i informacji3. Można zaliczyć do nich formalne organizacje członkowskie (takie jak CityNet, Eurocities), sieci organizowane przez ONZ i inne
1
R. Cappelin, The “network concept”. A theoretical approach and analytical instrument for research
on transnational regionalism, w: G. Brunn, P. Schmitt-Egner (red.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa. Theorie-Empirie-Praxis, Schriftenreihe, Band 3, Baden-Baden 1998, s. 98-109.
2
Ch. F. Alger, The future of democracy and global governance depends on widespread public
knowledge about local links to the world, „Cities”, Vol. 16, No. 3, 1999, s. 195-206.
3
J. Murdoch, Actor-networks and the evolution of economic forms: combining description and
explanation in theories of regulation, flexible specialization and networks, “Environment and Planning”, 27, 1995, s. 731-757; R. Cappelin, The “network concept”. A theoretical approach..., op.cit;
M. Furmankiewicz, Funkcjonalno-przestrzenne sieci współpracy samorządów lokalnych, „Studia
Regionalne i Lokalne”, Nr 1 (8), 2002, s. 5-24; K. Miszczak, Tworzenie sieci jako współczesny
wyznacznik rozwoju społeczno-gospodarczego, w: B. Miszewska, Furmankiewicz M. (red.), Rozwój
regionalny i lokalny a procesy globalizacji, Seria: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalnoprzestrzennych VI, Wrocław 2002, s. 65-73.
– 297 –
agencje międzynarodowe, sieci oparte na konkretnych projektach lub tematach,
sieci miast siostrzanych (bliźniaczych, partnerskich) i zrzeszenia narodowe powoływane przez władze lokalne lub agencje rządowe4. Często koncepcję sieci określa
się nowym paradygmatem rozwoju społeczno-gospodarczego5.
Organizacje międzynarodowe miast nie są jednak zjawiskiem nowym. Już
w starożytności greckie polis w okresach kryzysu zawierały doraźne sojusze dla
zwiększenia ekspansji handlowej lub wspólnej obrony przed najeźdźcami. Przykładami takich porozumień były Związek Peloponeski i Ateński Związek Morski.
W czasach średniowiecza w Europie istniały hanzy, z których największa, Hanza
niemiecka, w okresie swej świetności w XV wieku łączyła blisko 200 miast pod
przewodnictwem Lubeki, w tym Wrocław, Gdańsk, Toruń, Elbląg i Kraków.
Z Łużyc znany jest powstały w 1346 roku Związek Sześciu Miast Łużyckich,
powołany dla ochrony karawan kupieckich przed rycerzami-rabusiami, istniejący formalnie do 1815 roku, do którego należały m.in. Zgorzelec i Lubań. Obie te
organizacje reaktywowano współcześnie na nowych zasadach, jednak w oparciu
o tradycje historyczne6.
Prawdopodobnie najstarszą organizacją o zasięgu globalnym, opartą na
nowoczesnych regułach, jest Międzynarodowa Unia Władz Lokalnych (International Union of the Local Authorities, IULA), powstała w 1913 r. w Ghent (Belgia), aktualnie z centralą w Hadze (Holandia). Jej celem jest promocja lokalnej
autonomii, współpraca dla poprawienia lokalnej administracji, badania obejmujące działania i aktywność władz lokalnych, opiekę społeczną obywateli, promocja
idei współpracy lokalnych społeczności w sprawach cywilnych oraz nawiązywanie
i rozwój międzynarodowego partnerstwa (związków) gmin7.
Na świecie istnieje obecnie wiele organizacji samorządów lokalnych. Przykładami najbardziej znanych, poza wspomnianą już IULA, są: Międzynarodowa Rada na rzecz Lokalnych Inicjatyw Środowiskowych (International Council
for Local Environmental Initiatives, ICLEI), Światowe Stowarzyszenie Wielkich
Metropolii (World Association of the Major Metropolises, METROPOLIS), Światowe Stowarzyszenie Miast i Władz Lokalnych (World Associations of Cities and
Local Authorities, WACLAC), Organizacja Stolic i Miast Islamskich (Organization of Islamic Capitals and Cities, OICC). Do organizacji o zasięgu kontynen4
The UEMRI Guide on City Networks, The Urban Environment Management Research Initiative, Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan; http://www.gdrc.org/uem/networks/index.html.
5
P. Cabus, The meaning of local in global economy: the “region’s advocacy of local interests” as
a necessary component of current global/local theories, „European Planning Studies”, Vol. 9, No 8,
2001, s. 1011-1029; R. Cappelin, op.cit.
6
M. Furmankiewicz, Związki partnerskie sudeckich miast, Pielgrzymy, Informator krajoznawczy
poświęcony Sudetom, Wrocław 2001, s. 132-139.
7
Ch. F. Alger, op.cit.
– 298 –
talnym należą natomiast takie organizacje jak: CityNet (miasta Azji i Pacyfiku),
Eurocities (Europa), Stowarzyszenie Miast Ameryki Łacińskiej (Road de Associationes de Municipios de America Latina, RAMAL), Unia Miast Afrykańskich
(Union des Villes Africaines, UVA), Unia Miast Bałtyckich (Union of the Baltic
Cities, UBC), Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (The Congress
of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) oraz Rada Europejskich
Gmin i Regionów (Council of European Municipalities and Regions, CEMR).
Działalność wymienionych organizacji opiera się przede wszystkim na wymianie
informacji i wiedzy poprzez organizacje kongresów i konferencji, lobbingu wobec
instytucji międzynarodowych i władz narodowych, a także na realizacji konkretnych projektów. Ważnym przykładem jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Lokalnego), będąca kluczowym projektem CLRAE, a obecnie ratyfikowana przez większość krajów Europy i regulująca stosunki międzynarodowe
podejmowane przez władze lokalne.
Polskie samorządy lokalne, od momentu powstania w 1989 roku, stopniowo
w coraz większym zakresie uczestniczą w różnych typach współpracy międzynarodowej8. Lista jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.), które w trybie ustawy z dnia 15.09.2000 r. o zasadach przystępowania j.s.t. do międzynarodowych
zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, uzyskały zgodę na uczestnictwo
w tego rodzaju organizacjach, gromadzona jest od 2001 roku przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na rejestr ten składają się zarówno
jednostki, których przynależność została usankcjonowana poprzez przewidziane w ustawie obwieszczenie MSWiA lub w drodze decyzji Ministerstwa Spraw
Zagranicznych. Wykaz tych jednostek zamieszczany jest w dzienniku urzędowym
RP „Monitor Polski” (Nr 35 poz. 569 z dnia 18 października 2001 r. i Nr 32, poz.
503 z dnia 25 lipca 2002 roku).
Ponieważ lista opublikowana w Monitorze Polskim nie jest kompletna i dodatkowo zawiera błędy polegające na różnym tłumaczeniu nazw tych samych
organizacji międzynarodowych, nie zawsze jest jasne czy chodzi o ten sam podmiot, czy też inny o podobnym brzmieniu. Dlatego w niniejszym opracowaniu
dane uzupełniono w oparciu o badania własne niezależnie od stanu prawnego.
Niniejsze opracowanie dotyczy wyłącznie indywidualnego uczestnictwa polskich
samorządów lokalnych w formalnych zrzeszeniach międzynarodowych, które nie
mają charakteru regionalnego.
8
W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony. Polski krok do integracji, Wydawnictwo Atla 2,
Wrocław 2000; A. Żelazo, Samorząd gminny w stosunkach międzynarodowych. Pierwsze przybliżenie, „Polski Przegląd Dyplomatyczny”, T. I, Nr 2 (2), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych,
Warszawa 2001, s. 21-60; M. Furmankiewicz, Aktywność międzynarodowa samorządów polskich
miast wojewódzkich, w: J. Słodczyk, Z. Jakubczyk (red.), Zarządzanie gospodarką miejską i prawne
podstawy funkcjonowania miasta, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002, s. 261-278.
– 299 –
Zasadniczym celem niniejszej pracy jest określenie głównych przesłanek, dla
których władze lokalne zdecydowały się na przystąpienie do ponadregionalnych
organizacji międzynarodowych, identyfikacja podstawowych efektów (korzyści) osiągniętych w polskich gminach dzięki wymianie w ramach sieci i głównych barier współpracy. Ankietę obejmującą wymienione zagadnienia wysłano
w połowie 2002 roku do 48 gmin, o których posiadano informację o współpracy z organizacjami międzynarodowymi w 2001 roku, uzyskując odpowiedzi z 12
jednostek o przynależności do 9 różnych organizacji (łącznie 16 ankiet). Ankiety
wysyłano tylko do gmin, które są indywidualnie członkami ponadregionalnych
organizacji międzynarodowych (a więc nie za pośrednictwem zarejestrowanej
w Polsce krajowej organizacji, jak np. w przypadku krajowej sieci miast „Energie
Cités” lub euroregionów). Liczbę wskazań obliczono w procentach w stosunku do
wszystkich 16 odesłanych ankiet (100%). Odpowiedzi udzielali zwykle urzędnicy
odpowiedzialni za współpracę z daną organizacją. Analizując przedstawione dane
obejmujące stan na 2001 rok, należy mieć świadomość możliwego wzrostu liczby
polskich gmin wstępujących do organizacji międzynarodowych i zarejestrowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – MSWiA.
Podstawy prawne
W zakresie kontaktów międzynarodowych od końca lat pięćdziesiątych do
1990 roku jednostki administracji państwowej (głównie miasta) utrzymywały
różne formy dwustronnej „współpracy partnerskiej” z miastami za granicą, nie
mogły jednak formalnie wstępować do organizacji międzynarodowych nie będąc
niezależnymi podmiotami prawnymi. Dopiero po zmianach ustrojowych na przełomie lat 1989/1990 powstały w Polsce formalne samorządy lokalne. Zasady
współpracy międzynarodowej uregulowano poprzez ratyfikowanie przez Polskę
dwóch aktów międzynarodowych9:
• Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej Między
Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, ogłoszonej w Madrycie 21 maja
1980 roku, ratyfikowanej przez Polskę w dniu 19 marca 1993 roku (Dz.U.
z 1993 r., nr 61, poz. 288).
• Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (Lokalnego) (EKST),
podpisanej w 1985 roku przez 12 krajów biorących udział w pracach prowadzonych w ramach Rady Europy przez Stałą Konferencję Europejskich
9
R. Sowiński, Współpraca międzynarodowa wspólnot samorządowych w Europie, „Europa
Wschodu i Zachodu”, 3, 1999, s. 79-83; S. Malarski, Formy i środki prawne współpracy zagranicznej
społeczności lokalnych i samorządów terytorialnych, „Śląsk Opolski”, Nr 2 (44), PIN Instytut Śląski
w Opolu, Opole 2001, s. 96-103.
– 300 –
władz Lokalnych i Regionalnych, ratyfikowanej przez Polskę w 1994 roku
(Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).
Ratyfikując EKST zagwarantowano samorządom terytorialnym prawo swobodnego wyboru partnerów zagranicznych i nieskrępowanego określenia dziedzin
współpracy, co odnosi się także do prawa przynależności gmin i innych struktur
samorządowych do międzynarodowych zrzeszeń władz lokalnych. Gwarantuje to
także art. 172 Konstytucji RP z kwietnia 1997 roku.
Do początku 2001 r. polskie samorządy terytorialne miały dużą swobodę
w przystępowaniu do zrzeszeń międzynarodowych. Od końca lutego 2001 r.
zaczęła obowiązywać „Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności
lokalnych i regionalnych” (Dz.U. Nr 91 z 28.11.2000 r., poz. 1009). Zgodnie z jej
zapisami minister właściwy do spraw zagranicznych wyraża zgodę na przystąpienie jednostki samorządu terytorialnego do zrzeszenia lub odmawia takiej zgody
w drodze decyzji administracyjnej (art. 4 pkt. 5), a w przypadku braku zgody na
dalsze członkostwo – jednostka musi wystąpić ze zrzeszenia (art. 10. pkt. 3). Ustawa w artykule 2 ustęp 1 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą
przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swych zadań i kompetencji, działając zgodnie z polskim prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną
państwa i międzynarodowymi zobowiązaniami Polski.
Stan współpracy polskich gmin z ponadlokalnymi
organizacjami międzynarodowymi
Polskie samorządy lokalne (przede wszystkim miasta) w 2001 roku należały
najczęściej do organizacji europejskich. Najwięcej z nich (około 20) było członkami Nowej Hanzy (Nowa Liga Hanzeatycka – The New Hanseatic League),
nawiązującej do hanz historycznych. Do sieci tej należały przede wszystkim miasta z północnej i zachodniej części kraju. Drugą, co liczby polskich miast członkowskich, była Unia Miast Bałtyckich. Obejmowała ona przede wszystkim miasta
położone na północy kraju w rejonie Pomorza. W przypadku pozostałych organizacji, członkami były przede wszystkim największe miasta, zwykle wojewódzkie
lub byłe wojewódzkie (sprzed reformy administracyjnej w 1998 r.). Poza organizacjami wymienionymi w tabeli 1., polskie samorządy gminne należały lub deklarowały współpracę z takimi organizacjami jak: Stowarzyszenie Europejskich Miast
Kultury (Association of European Cities of Culture, AECC) – Kraków, Sieć Europejskich Miast i Regionów dla Nowych Rozwiązań Transportowych POLIS (European Cities and Regions Networking for New Transport Solutions) – Białystok.
Współpracę ze Stowarzyszeniem Stolic Państw Członkowskich Unii Europejskiej
– 301 –
(Union of the Capitals of the European Union, UCEU) deklarowała Warszawa,
jednak nie mogła być formalnym członkiem tej organizacji.
Do organizacji o zasięgu światowym przystapiło tylko kilka gmin, przede
wszystkim największe miasta wojewódzkie. Najwięcej z nich należało do Organizacji Miast Dziedzictwa Światowego (Organisation of World Heritage Cities,
OWHC) i Międzynarodowego Stowarzyszenia Miast Orędowników Pokoju (International Association of Peace Messengers Cities, IAPMC), a więc do zrzeszeń
o profilu społeczno-kulturowym. Inne światowe organizacje, do których należały
polskie miasta, działają zwykle w zakresie wymiany informacji w wąskim zakresie tematycznym określonym w statucie organizacji i rozwiązywaniu konkretnych
problemów lokalnych związanych z tą tematyką. Mogą to być zarówno konkretne zagadnienia komunalne np. Stowarzyszenie Miast i Regionów dla Recyclingu
(Association of Cities and Regions for Recycling, ACRR), do którego należała
Warszawa, Sieć Miast dla Rowerzystów (Cities for Cyclist Network, CCN) i Dialog Miast Globalnych (Global Cities Dialogue, GDC) – Gdańsk, czy społeczne –
Międzynarodowe Stowarzyszenie Miast Edukacyjnych (International Association
of Educating Cities, IAEC) – Katowice.
Polskie miasta współpracują z organizacjami międzynarodowymi także
pośrednio, poprzez uczestnictwo w sieciach narodowych powstałych z inicjatywy organizacji międzynarodowych. Przykładami takich sieci są Sieć Miast, Gmin
i Powiatów Zrównoważonego Rozwoju powiązana z ICLEI (w 2001 roku należało do niej 39 samorządów lokalnych), Stowarzyszenie Polska Sieć „Energie-Cités”
powiązane z Europejskim Stowarzyszeniem „Energie-Cités” (wg rejestru MSW 9
członków w końcu 2000 r.) i Stowarzyszenie Zdrowych Miast Polski współpracujące ze Światową Organizacją Zdrowia (45 członków w 2002 r.).
– 302 –
Tab. 1. Europejskie zrzeszenia międzynarodowe społeczności lokalnych i regionalnych, z którymi najczęściej współpracowały polskie miasta (2001).
Organizacja
Nowa Liga Hanzeatycka
(Nowa Hanza)
Data
powstania
sieci
1980
(sformalizowanie
w 2000)
Liczba
jednostek
Członkowie, niezależnie
od statusu członkowskiego
20
Białogard, Braniewo, Chełmno,
Darłowo, Elbląg, Gdańsk,
Goleniów, Gryfice, Kamień,
Kołobrzeg, Koszalin, Kraków,
Sławno, Słubice, Słupsk, Stargard,
Szczecin, Toruń, Wolin, Wrocław
Unia Miast Bałtyckich, UBC
1991
12
Chojnice, Elbląg, Gdańsk,
Gdynia, Koszalin, Łeba,
Malbork, Międzyzdroje, Pruszcz
Gdański, Reda, Sopot, Szczecin,
Eurocities
1986
6
Gdańsk, Katowice, Kraków,
Łódź, Szczecin, Warszawa
Telecities
1993
4
Gdańsk, Katowice, Łódź,
Swarzędz
METREX
1996
3
Kraków, Wrocław, Szczecin
Miasta Europejskie Przeciwko
Narkotykom, ECAD
1994
3
Gdańsk, Warszawa, Częstochowa
Stowarzyszenie Miast
i Regionów Europejskich na
Rzecz Kultury „Les Recontres”
1994
3
Szczecin, Wałbrzych, Płock
Europejskie Stowarzyszenie
Gmin „Energie Cités”
1990
2
Bielsko-Biała, Białystok
oraz pośrednio członkowie
Stowarzyszenia Miast „Energie
Cités”
Bałtycka Komisja ds. Turystyki
1983
2
Gdańsk, Szczecin
Miasta Wolne
od Samochodów, CFC
1994
1 (2)
Kraków
(dodatkowo Związek
Komunikacyjny GOP)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSWiA, materiałów urzędów miejskich i badań
własnych.
– 303 –
Tab. 2. Światowe zrzeszenia społeczności lokalnych, z którymi najczęściej współpracowały polskie samorządy lokalne (2001).
Data
powstania
Liczba miast
deklarujących
współpracę
Członkowie,
niezależnie od statusu
członkowskiego
Organizacja Miast Dziedzictwa
Światowego, OWHC
1993
4
Kraków, Toruń,
Zamość, Warszawa
Międzynarodowe Stowarzyszenie
Miast Orędowników Pokoju, IAPMC
1980
3
Oświęcim, Warszawa,
Płońsk
Międzynarodowa Rada na Rzecz
Lokalnych Inicjatyw Środowiskowych,
ICLEI
1990
2
Katowice, Gdańsk
Międzynarodowe Stowarzyszenie
Miast i Portów, IACP
1988
2
Gdańsk, Szczecin
Związek Miast i Gmin Friedlandzkich
1996
2
Mieroszów, Korfantów
Organizacja
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSWiA, materiałów urzędów miejskich i badań
własnych.
Przyczyny przystępowania do organizacji
W przeprowadzonych badaniach polskie samorządy jako główną przyczynę
przystąpienia do danych organizacji międzynarodowych najczęściej wymieniały
chęć „wymiany doświadczeń”, w szczególności chęć skorzystania z wiedzy i doświadczenia miast krajów wysoko rozwiniętych. Drugim, co do ilości wskazań,
celem wstąpienia do organizacji był „lobbing”. Dotyczył on najczęściej uzyskania
wpływu na decyzje władz Wspólnot Europejskich, a także na władze narodowe.
Samorządy lokalne postrzegały także członkowstwo w organizacjach międzynarodowych, jako sposób na pobudzenie nowych funkcji miasta (głównie funkcji
międzynarodowych). Wiązano także nadzieje na możliwość pozyskania środków
finansowych (np. z Komisji Europejskiej) na wyposażenie urzędu lub inne zadania
związane z gospodarką komunalną czy polityką społeczną, poprzez uczestnictwo
w różnych programach danych organizacji. Tylko w 4 przypadkach wskazano na
chęć nawiązania szeroko pojmowanej „współpracy gospodarczej”, co odnosiło się
zarówno do kontaktów lokalnego samorządu, jak i biznesu.
– 304 –
Ryc. 1. Cele przystąpienia do danej organizacji międzynarodowej najczęściej
wymieniane przez polskie gminy.
�������������������
���������
�������
����������������������������
����������������
�������������������
����������������������
����
�
��
��
��
��
��
��
��
��
������������������
Źródło: Badania własne.
Efekty współpracy
W przeprowadzonych badaniach gminy wykazywały głównie efekty niematerialne (tzn. związane z wymianą wiedzy i informacji). Najczęściej dotyczyły one
promocji turystycznej i lobbingu wobec władz wyższego szczebla. Szczególny
nacisk na promocję turystyczną i inwestycyjną oraz kontakty gospodarcze kładziony jest w działalności Nowej Hanzy, organizującej doroczne zjazdy „miast
hanzeatyckich”, w których duże znaczenie ma wzajemna prezentacja handlowa
i kulturalna. Wymieniano także inne kategorie efektów np. w zakresie wymiany
informacji nt. ochrony środowiska, czy wymianę zespołów kulturalnych. Ponieważ polskie miasta najczęściej należą do sieci europejskich, tak więc i lobbing
dotyczył głównie różnych instytucji Wspólnot Europejskich.
Na zakres efektów współpracy wpływa fakt specjalistycznego charakteru niektórych organizacji. Sieć POLIS zajmuje się głównie zagadnieniami transportowymi, stąd np. efekty wskazane przez miasto Białystok należące do tej organizacji
dotyczyły „wiedzy na temat zarządzania transportem publicznym i organizacji
– 305 –
ruchu w mieście” oraz uczestnictwa w projektach ELTIS (European Local Transport Information Service) i TUC (Traffic Responsive Urban Control), które dofinansowane były ze środków Unii Europejskiej i dotyczyły wdrażania efektywnego
systemu zarządzania ruchem w mieście. Miasta należące do Eurocities wskazywały na efekt w postaci szkoleń urzędników w zakresie pozyskiwania środków
i wdrażania programów przedakcesyjnych oraz możliwości i zasad wykorzystania funduszy strukturalnych. W ramach współpracy z Eurocities zorganizowano w wielu miastach „Dzień bez samochodów” oraz prowadzono inne działania
związane np. z promocją transportu publicznego i alternatywnego. W ramach
Komitetu Wschód-Zachód tej organizacji, przy wysokiej aktywności polskich
miast (głównie Gdańska), powstał dokument pt. „Ocena podstawowych potrzeb
miast Wschodniej i Centralnej Europy” zaprezentowany i przyjęty na spotkaniu
członków Eurocities w październiku 1999 r. Dotyczył on identyfikacji potrzeb
oraz oczekiwań miast Europy Środkowo-Wschodniej w kontekście przystąpienia
ich macierzystych krajów do Unii Europejskiej.
Polskie miasta są szczególnie aktywne w działaniach Unii Miast Bałtyckich.
Poza licznymi szkoleniami i konferencjami, wskazywano na realizację zadań w zakresie oświaty, wychowania i sportu (konkurs plastyczny „Dzieci Morza Bałtyckiego”, organizacja imprez sportowych). W zakresie rozwiązywania problemów
społecznych wskazywano na kampanię UBC „Without Limits” dotyczącą likwidacji barier fizycznych i psychologicznych w życiu niepełnosprawnych. W ramach
sieci Telecities wskazywano na pomoc organizacji w zakresie wdrożenia informatyki w urzędzie miasta i stworzenie profesjonalnej strony internetowej (Gdańsk).
Współpraca naszych miast z organizacją ICLEI opierała się głównie na udziale
w następujących projektach:
• Local Agenda 21 Campaign (Kampania Lokalnej Agendy 21). Kampania
polega na wspieraniu polityki miast i gmin działających w kierunku rozwoju zrównoważonego. Wskazuje na konieczność konsultacji ze społecznościami lokalnymi wszystkich realizowanych przez władze projektów. W Europie działania te finansowane są przez Komisję Europejską z inicjatywy
CEMR. Gdańsk w 1999 otrzymał „Nagrodę Europejskiego Miasta Zrównoważonego Rozwoju” przyznaną przez CEMR.
• Cities for Climate Protection Campaign (Kampania Miast na rzecz Ochrony Klimatu) – program redukcji emisji zanieczyszczeń, którego główne źródła znajdują się w miastach.
• Cities 21 (Miasta 21) – program opracowania wskaźników zrównoważonego rozwoju miast.
Generalnie polscy członkowie ponadregionalnych organizacji międzynarodowych najczęściej wskazywali na efekty niematerialne w takich kategoriach jak
– 306 –
„lobbing”, „promocja turystyczna” oraz „oświata i wychowanie, sport” (wskazano je w połowie otrzymanych ankiet).
W ankietach wykazano tylko 4 przypadki efektów o charakterze typowo materialnym w 3 miastach. Dotyczyły one w 2 przypadkach zagadnień społecznych
(utworzenie Centrum Informacji dla Niepełnosprawnych i pomoc materialna
dla osób, które ucierpiały w trakcie powodzi w 1997 roku), w jednym przypadku
pozyskania środków na zakup komputerów dla urzędu i w jednym – pozyskania
sprzętu medycznego dla szpitala.
Ryc. 2. Efekty niematerialne (dotyczące wymiany wiedzy i informacji) uczestnictwa
polskich gmin w organizacjach międzynarodowych.
��������
�����������
�������
������������
�������
���������
���������
���������������������
�����������
�������
����������
��������
�����������
���������
�������
����������������
�����
�����������������
����
�
��
��
��
��
������������������
Źródło: Badania własne.
– 307 –
��
��
Bariery współpracy
Najczęściej wskazywaną barierą współpracy był brak wystarczających środków finansowych. Związane było to zarówno z koniecznością wnoszenia składek
członkowskich do organizacji, jak i wysokich kosztów uczestnictwa przedstawicieli władz miast w kongresach, konferencjach lub spotkaniach komisji roboczych
danych organizacji. W kilku przypadkach przedstawiciele samorządu wskazali na
„ryzyko inwestycyjne” związane z obawami czy inwestowanie w kontakty międzynarodowe może przynieść miastu wymierne efekty. Problemy te były czasem przyczyną konfliktów politycznych w radach miast (wskazywanie na wysokie koszty
wyjazdów zagranicznych najwyższych władz lub urzędników). Z tego powodu
nowe władze czasem nie były zainteresowane kontynuacją aktywnych kontaktów
w ramach organizacji międzynarodowych. Pomimo wskazywania w ankietach na
tego typu wewnętrzne dyskusje, w niniejszych badaniach nie stwierdzono żadnych przypadków wystąpienia gminy z organizacji po zmianie władz. Ewentualne
negatywne lub obojętne nastawienie władz miasta wiązało się jedynie z zanikiem
aktywnej działalności w organizacji.
Ryc. 3. Główne bariery współpracy w ramach organizacji międzynarodowych wskazywane przez polskie gminy.
���������
������������������������
�������������������
��������������������
��������������
����
�
�
��
��
��
������������������
Źródło: Badania własne.
– 308 –
��
��
Podsumowanie i wnioski
Do ponadregionalnych organizacji międzynarodowych w 2001 roku należały
praktycznie wyłącznie gminy miejskie lub miejsko-wiejskie. Najczęściej współpracowały one ze zrzeszeniami europejskimi, a ich udział w sieciach globalnych był
względnie słaby. Ograniczał się zazwyczaj do przynależności do organizacji o charakterze społeczno-kulturowym (OWHC i IAPMC), a ich działalność do udziału
w konferencjach i seminariach organizowanych przez te sieci lub organizowaniu
takich spotkań. Do więcej niż jednego zrzeszenia o zasięgu światowym należały
wyłącznie duże miasta wojewódzkie: Warszawa, Kraków, Gdańsk i Katowice.
Najwięcej miast było członkami Nowej Hanzy i Unii Miast Bałtyckich (UBC),
które od momentu założenia nie miały ograniczeń członkowskich dla krajów
nie należących do Unii Europejskiej. Ponadto UBC tworzona była z aktywnym
udziałem samorządów z Polski, przede wszystkim Gdańska, w którym też zlokalizowany jest sekretariat tej organizacji. Mniej gmin należy do sieci Eurocities
i powiązanych z nią sieci Polis, Car Free Cities i Telecities, ze względu na istniejące dotychczas ograniczenia członkostwa dla samorządów nie zlokalizowanych
w krajach Unii Europejskiej. Polskie samorządy były w nich z reguły tylko członkami stowarzyszonymi, nie mającymi pełnych praw w organizacji. Wynikało
to ze wsparcia udzielanego przez Komisję Europejska wyłącznie dla członków
Wspólnot Europejskich. Mimo tych ograniczeń, największe miasta wojewódzkie
(szczególnie Gdańsk, Kraków i Szczecin) aktywnie włączały się w działania związane z Europą Środkową i Wschodnią. Charakterystyczne, że względnie niższą
aktywność w organizacjach międzynarodowych, w stosunku do rangi i potencjału
miasta, wykazywał dotychczas samorząd Warszawy, co wiązano z obligatoryjnym podziałem tego miasta na gminy-dzielnice i wynikającymi z tego konfliktami
politycznymi i przestrzennymi powodującymi osłabienie reprezentacji miasta na
zewnątrz10.
Efekty wynikające z przynależności do organizacji międzynarodowych są trudne do zmierzenia i mogą być dyskusyjne. Jak ocenić bowiem efekt z uczestnictwa
przedstawicieli miast w dorocznych konferencjach Organizacji Miast Dziedzictwa
Światowego czy Organizacji Miast Męczeńskich i Miłujących Pokój? Może on
przejawiać się w skutecznym lobbingu wobec instytucji międzynarodowych w zakresie wdrażania projektów związanych z ochroną dóbr kultury, w pozyskaniu
środków na remonty i konserwacje zabytków lub propagowaniem wzajemnych
kontaktów lokalnych społeczności dla ugruntowania pokoju na świecie. Podobnie trudno ocenić korzyści z promocji miasta np. w ramach dorocznych zjazdów
10
M. Furmankiewicz, Aktywność międzynarodowa polskich miast wojewódzkich, op. cit.
– 309 –
miast hanzeatyckich lub innych międzynarodowych imprez o charakterze targów.
Mogą one mieć wpływ na przyciągnięcie inwestora lub nawiązanie kontaktów
lokalnego biznesu, jednak wiarygodne dane nie są gromadzone w urzędach miast
i w niniejszych badaniach nie wykazano przykładów tego typu efektów.
Łatwiej oceniać wdrożenie konkretnych projektów, związanych z przyjmowaniem innowacji i tzw. „dobrych praktyk”, w zakresie zarządzania gospodarką
miejską (systemy zarządzania ruchem, wprowadzanie nowych technologii w gospodarce wodą i ściekami, komputeryzacje urzędów etc.), stad też często wymiana
informacji i innowacyjne projekty tego typu postrzegane są jako szczególnie istotne
efekty współpracy miast11. Są one jednocześnie najbardziej znane wśród pracowników samorządu lokalnego. Jako szczególnie istotne uznaje się przekazywanie
wiedzy i informacji o gospodarce miejskiej z krajów wysoko rozwiniętych do słabo
rozwiniętych i rozwijających się, zarówno w ramach projektów organizacji międzynarodowych12 jak i w związkach dwustronnych13. R. Camagni wskazuje, że ważny
czynnik niwelowania różnic ekonomicznych występuje tylko w organizacjach grupujących jednostki o różnym poziomie rozwoju14.
Efekty wykazywano najczęściej w sieciach europejskich, a najwięcej z nich
podały władze Gdańska. Aktywne uczestnictwo władz lokalnych we współpracy
międzynarodowej uznaje się za ważny czynnik internacjonalizacji miast i włączenia gospodarki miejskiej w globalne procesy gospodarcze. Zdaniem autorów izolacja może prowadzić do zmniejszenia ekonomicznej konkurencyjności miasta15,
podczas gdy współpraca w ramach organizacji międzynarodowych może przynosić efekty wynikające z pracy grupowej (efekty synergii, korzyści skali, unikanie
powielania tych samych błędów (wysiłków), osiągniecie tzw. masy krytycznej
w specjalistycznej działalności, transfer innowacji lub tzw. „dobrych praktyk”
etc.)16. Jedynym potencjalnym zagrożeniem nadmiernej internacjonalizacji we
11
F. Godard, City partnership for urban innovation, Discussion Paper Series No 9, UNESCOMOST 1996; http://www.unesco.org/most/mostpubl.htm.
12
H. Schulman, V. Kanninen, Urban networking: trends and perspectives in the Baltic Sea region,
“Geographia Polonica”, 75, 2 / 2002, s. 11-32.
13
W. E. Hewitt, International municipal cooperation: An enabling approach to development for small
and intermediate urban centers?, “Third World Planning Review”, Vol. 222, Iss. 3, 2000, s. 335-360.
14
R. P. Camagni, Development scenarios and policy guidelines for the lagging regions in the 1990s,
“Regional Studies”, 26, 1994, s. 361-374,
15
J. Komorowski, Internationalisation – a modern path of development for European cities,
“European Studies” – Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Seria I, Z. 253,
Poznań 1997, s. 32-49; J. Komorowski, Internacjonalizacja miast i jej uwarunkowania w Polsce, w:
J. Słodczyk, Przemiany bazy ekonomicznej i struktury przestrzennej miast, Opole 2002, s. 97-111; A.
Church, P. Reid, Urban power, international networks and competition: the example of cross-border
cooperation, “Urban Studies”, Vol. 33, Iss. 8, 1996, s. 1297-1320.
16
M. Furmankiewicz, The effects of cooperation between territorial self-governments in local and
regional associations in Poland, w: B. Namyślak, R. Kozieł (red.), Współczesne procesy transformacji
– 310 –
władzach miejskich, podawanym w literaturze, jest możliwość kierowania większej uwagi na potrzeby inwestorów (partnerów) zewnętrznych, niż na potrzeby
lokalnych społeczności17.
Za podstawową barierę ograniczającą współpracę w ramach organizacji międzynarodowych samorządy gminne uznały brak odpowiednich środków finansowych. Prawdopodobnie wysokie koszty delegacji i konieczność wnoszenia składek organizacyjnych jest przyczyną, że członkami największych organizacji sa
przede wszystkim duże i średnie miasta, których budżety mogą pozwolić sobie na
dodatkowe obciążenia finansowe. Badane samorządy podkreślały także obawy,
czy koszty współpracy zwrócą się gminie w postaci konkretnych korzyści. Jest to
szczególnie ważne w obliczu ryzyka krytyki, że kontakty władz z organizacjami
międzynarodowymi to wyłącznie „kosztowne wycieczki” finansowane z budżetu
miasta. Tego typu wątpliwości pojawiły się np. w dyskusjach radnych Warszawy
przed podjeciem decyzji o formalnym wstąpieniu do Eurocities.
Niektóre organizacje europejskie są wspierane finansowo przez Komisję Europejską, stąd polskie miasta często nie mogły w pełni uczestniczyć w działalności
i projektach realizowanych w tych zrzeszeniach. A. Church i P. Raid18 uważają,
że wspieranie europejskich zrzeszeń miast przez Unię Europejską związane jest
z transformacją od centralnego, państwowego systemu umów, do „transnarodowej polityki sieci” współpracy społeczności i władz lokalnych (regionalnych).
Organizacje miast są przykładem koalicji opartych na wspólnym interesie politycznym lub gospodarczym i efektem tendencji pluralistycznych. Uczestnictwo
polskich gmin w organizacjach europejskich może mieć istotne znaczenie dla procesów integracji z Unią Europejską. Przystąpienie Polski do Wspólnot Europejskich ma obecnie głównie charakter prawny. Rzeczywista integracja i uzyskanie
konkurencyjności wymaga szerokiego uczestnictwa w tym procesie także społeczności i władz lokalnych. Łączenie partnerów o podobnych celach z różnych krajów UE sprzyjałoby temu procesowi. Jednak dotychczas do ponadregionalnych
organizacji europejskich należało zaledwie około 50 polskich miast, a konkretne
projekty związane z lokalną polityką społeczną lub gospodarką przestrzenną,
zrealizowano w nie więcej niż w połowie z nich. Nie sprzyjało to uzyskaniu konkurencyjności wobec miast krajów wysoko rozwiniętych ani uzyskaniu wpływu
na kierunki lobbingu tych organizacji wobec Komisji Europejskiej. Warto byłoby
zatem przynajmniej spopularyzować wśród polskich samorządów lokalnych możliwości wynikające z tego typu współpracy międzynarodowej.
w układach lokalnych i regionalnych w Polsce, Seria: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych VII, Wrocław 2002, s. 149-160.
17
A. Church, P. Reid, op. cit.; J. Komorowski, Internacjonalizacja miast..., op. cit.
18
A. Church, P. Reid, op. cit.
– 311 –
Niniejszy artykuł stanowi jedynie zarys problematyki, która wymaga bardziej
szczegółowego opracowania. Działalność przedstawicieli polskich samorządów
w organizacjach międzynarodowych jest często mało znana nawet w samych urzędach, co utrudnia pozyskanie dokładnych danych o wdrażanych projektach. O wielu cennych inicjatywach trudno uzyskać materiały, które często stanowią wyłącznie
część dokumentów księgowych. Tymczasem szersza informacja i dokładna analiza
zrealizowanych projektów i osiągniętych efektów (lub przyczyn ich braku) mogłaby
mieć znaczenie praktyczne i ułatwić także innym polskim samorządom lokalnym
uzyskiwać konkretne korzyści ze współpracy z wielostronnymi organizacjami międzynarodowymi, szczególnie w kontekście integracji europejskiej.
– 312 –