Pobierz - mikroekonomia.net

Marta Sordyl
ROZDZIAŁ 2
REGULACJE RYNKU PRACY A WZROST GOSPODARCZY W
WYBRANYCH KRAJACH AMERYKI ŁACIŃSKIEJ
Uwagi wstępne
Regulacje rynku pracy stanowią bezsprzecznie istotne narzędzie oddziaływania na
wielkość zatrudnienia, poziom bezrobocia oraz wydajność pracy. Poprzez te wielkości mogą
także wpływać na tempo wzrostu gospodarczego i poziom dobrobytu.
W ostatnich latach prowadzono intensywną dyskusję na temat optymalnego kształtu
systemu regulacji rynku pracy; jak dotąd nie doprowadziła ona do zdecydowanych
rozstrzygnięć. Nie ulega jednak wątpliwości, że rynek pracy różni się w samej swej istocie od
innych rynków, a zestaw jego regulacji powinien odzwierciedlać – i chronić – tę specyfikę.
Celem niniejszego opracowania jest próba umiejscowienia systemów regulacji rynku
pracy w wybranych państwach Ameryki Łacińskiej w kontekście toczącej się aktualnie debaty
teoretycznej, w której postulat deregulacji ustępuje stopniowo miejsca dążeniu do ustalenia,
jaki system instytucjonalny sprzyjać może wzrostowi gospodarczemu i podnoszeniu poziomu
życia.
Pierwsza część opracowania przedstawia bieżący stan teoretycznej dyskusji nad
znaczeniem i konsekwencjami regulacji rynku pracy, ze szczególnym uwzględnieniem ich
wypływu na poziom zatrudnienia i bezrobocia. Część druga prezentuje w ogólnym zarysie
najważniejsze regulacje rynku pracy, stosowane w krajach Ameryki Łacińskiej, a także ich
ewolucję w ostatnich latach. W części ostatniej przedstawione zostaną główne wnioski
płynące z analiz empirycznych.
Teoretyczne znaczenie regulacji rynku pracy
Sprawnie funkcjonujący rynek pracy ma pełnić trzy podstawowe funkcje: dokonywać
alokacji zasobów, dochodów i ryzyka. Zgodnie z analizą neoklasyczną, rynek pracy
pozbawiony regulacji powinien samoczynnie osiągnąć maksymalną efektywność; wszelkie
regulacje, nawet jeśli mają one realizować zadania społeczne (na przykład redystrybucja
dochodu), przynoszą zawsze negatywny skutek uboczny w postaci zaburzeń w działaniu
mechanizmu rynkowego, co z kolei prowadzi do przymusowego bezrobocia lub
dyskryminacji pewnych grup pracowników.
Trudno jednak z całą pewnością zgodzić się z przekonaniem, że rynek pracy w istocie
spełnia warunki doskonałej efektywności (porównywalność pracowników i miejsc pracy,
pełna dostępność informacji, istnienie kompletnego systemu ubezpieczeniowego)1. Wydaje
się, że w odniesieniu do rynku pracy maksymalizacja elastyczności nie jest równoznaczna z
optymalną strukturą instytucjonalną. Jak słusznie wskazuje R. Freeman (1993), założenie, że
deregulacja automatycznie powoduje wzrost efektywności i poprawę dobrobytu, nie może
być jedynym czynnikiem kształtującym system instytucjonalny rynku pracy. Właściwie
postawione pytanie nie brzmi więc, czy i jak deregulować rynek pracy, ale jaki zestaw
regulacji umożliwi poprawę jego funkcjonowania.
1
Szczegóły dyskusji na ten temat przedstawia (Pagés, 2003, s. 2 i nast.).
Regulacje rynku pracy i wzrost w wybranych krajach Ameryki Łacińskiej
19
J. Botero i inni (2003) wskazują na trzy podstawowe teorie wyboru regulacji: teorię
efektywności, teorię władzy politycznej oraz teorię tradycji prawnej. Według pierwszej z
nich, instytucje w procesie historycznego rozwoju dostosowują się tak, aby w jak najbardziej
efektywny sposób zaspokajać specyficzne potrzeby danego społeczeństwa. Druga z teorii
głosi, że sprawujący władzę wykorzystują swój wpływ na kształt instytucji, by móc czerpać
korzyści kosztem pozbawionej władzy większości. Natomiast zgodnie z trzecim poglądem,
kształt systemu instytucjonalnego uzależniony jest od przyjętego w danym państwie systemu
prawnego2.
Każda z powyższych teorii w nieco inny sposób uzasadnia konieczność interwencji
państwa w funkcjonowanie rynku pracy; wyjaśnienia sprowadzają się jednak do istniejących
jego niedoskonałości. Pracodawcy mogą nadużywać swojej pozycji w stosunku do
pracowników, czerpiąc dodatkową rentę, co prowadzi do wzrostu nierówności społecznych,
ale także przyczynia się do spadku efektywności. Ingerencja państwa ma więc przede
wszystkim na celu ochronę pracowników jako słabszych uczestników rynku. Tego typu
regulacje przyjmują cztery podstawowe formy (Botero i inni, 2003, s. 5). Po pierwsze,
państwo zakazuje dyskryminacji i określa prawa podstawowe pracowników, takie jak płatny
urlop, płaca minimalna itp. Po drugie, państwo określa kształt samej umowy o pracę,
ograniczając dowolność w wyborze jej formy, limitując czas pracy i ustanawiając sankcje dla
przedsiębiorstw z tytułu nieuzasadnionego rozwiązania kontraktu. Po trzecie, państwo
stanowi zasady funkcjonowania organizacji pracowniczych, które stanowić mają
przeciwwagę dla silniejszej pozycji pracodawców. Po czwarte, państwo uzupełnia
niedoskonały rynek ubezpieczeń prywatnych, zapewniając ubezpieczenie na wypadek
starości, choroby, bezrobocia i śmierci. Ochronna funkcja regulacji realizowana jest przez
trzy główne działy ustawodawstwa: prawo pracy, prawo relacji zbiorowych oraz prawo
ubezpieczeń społecznych3.
Od początku lat 1990. najbardziej wpływowe organizacje międzynarodowe, m. in.
OECD i Międzynarodowy Fundusz Walutowy, zaczęły propagować deregulację rynku pracy.
Tzw. reformy drugiej generacji miały stanowić skuteczną odpowiedź na niesatysfakcjonujące
rezultaty dokonanych wcześniej przemian. Zalecenia koncentrowały się przede wszystkim na
dążeniu do zwiększenia elastyczności rynku pracy poprzez jego daleko idącą deregulację.
Podkreślano zwłaszcza, że wzrost wydajności, osiągnięty dzięki reformom w innych
dziedzinach, spowodować może spadek popytu na pracę w porównaniu z dekadą lat 1980., a
w takiej sytuacji strukturalne sztywności rynku mogą uniemożliwić kreację miejsc pracy
wystarczającą dla zrównoważenia spadku popytu (IDB, 1997, s. 63). Inni analitycy
wskazywali natomiast na wzrost kapitałochłonności produkcji jako możliwe źródło zaburzeń
na rynku pracy (Burki, Perry, 1997, s. 38). Argumenty zwolenników deregulacji odwoływały
się do dominującej teorii, zgodnie z którą regulacje przyczyniają się do wzrostu kosztów
pracy zarówno bezpośrednio (na przykład poprzez płace minimalne), jak i pośrednio (na
przykład poprzez koszty związane z redukcją zatrudnienia). Ograniczają one także zdolność
rynku do szybkiego reagowania na szoki, zwłaszcza kiedy koszty zwolnień zniechęcają
2
Systemy prawa rzymskiego (civil law) i prawa powszechnego (common law) ustanowiły odmienne sposoby
rozwiązywania problemów wynikających z niedoskonałości rynku; prawo precedensowe opiera się w
decydującej mierze na umowie i prywatnym rozstrzyganiu sporów, natomiast pochodne prawa rzymskiego – na
bezpośredniej ingerencji państwa w funkcjonowanie rynku.
3
Prawo pracy reguluje indywidualny stosunek zatrudnienia, wskazuje kontrakty alternatywne względem
typowej umowy o pracę, określa warunki pracy oraz przyczyny i sposoby rozwiązywania umowy. Prawo relacji
zbiorowych wzmacnia pozycję pracowników poprzez określenie zasad negocjowania, przyjmowania i
realizowania umów zbiorowych, także trójstronnych, funkcjonowania związków zawodowych oraz
podejmowania szczególnych działań zbiorowych (industrial actions). Prawo ubezpieczeń społecznych określa
społeczną reakcję na pewne zjawiska i zdarzenia, które mają istotny wpływ na jakość ludzkiego życia (podeszły
wiek, chorobę lub niepełnosprawność, utratę pracy i dochodu).
20
Marta Sordyl
przedsiębiorstwa do redukowania zatrudnienia w okresie spadku koniunktury, ale także – do
jego zwiększania w razie wzrostu popytu.
`
Regulacje rynku prowadzić więc mogą do (Weller, 2001):
• niższej niż potencjalna kreacji miejsc pracy;
• nieprawidłowego funkcjonowania mechanizmów dostosowawczych, zwłaszcza w
przypadku niskiej mobilności siły roboczej między firmami i sektorami;
• segmentacji siły roboczej na podlegających ścisłej ochronie prawnej pracowników sektora
formalnego oraz zatrudnionych w sektorze nieformalnym, pozbawionych ochrony i
otrzymujących niskie wynagrodzenia.
Loayza i Palacios (1997, s. 14) natomiast dzielą zakłócenia wynikające z nadmiernej
regulacji rynku pracy na cztery grupy:
• Ograniczenia w zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników. Jeśli zmiana liczebności
personelu związana jest z kosztami, staje się bardziej ryzykowna, co ogranicza możliwość
dostosowania wielkości zatrudnienia do bieżących potrzeb firmy.
• Obciążenia pozapłacowe (payroll taxes). Należą do nich przede wszystkim składki na
ubezpieczenia społeczne (emerytalne, rentowe, wypadkowe, na wypadek bezrobocia itp.).
Gdyby z punktu widzenia pracownika istniała wyraźna zależność między obciążeniami a
wypłatą, nie musiałyby one zakłócać funkcjonowania mechanizmu rynkowego;
stanowiłyby specyficzną część łącznego wynagrodzenia za pracę, uwzględnianą w
decyzjach pracodawców i pracobiorców. Niestety w wielu krajach, zwłaszcza
rozwijających się, zależność ta jest raczej słaba.
• Brak sprawnego mechanizmu rozstrzygania sporów wynikających ze stosunku pracy.
Miarą tego rodzaju zakłóceń jest średnia liczba godzin, jakie w ciągu roku nie zostały
przepracowane z powodu strajków. Ich występowanie oznacza, że ustawodawstwo pracy
nie stwarza adekwatnych mechanizmów rozwiązywania konfliktów, a wręcz może je
zaostrzać, jeśli przerzuca większą część kosztów sporu na jedną z jego stron (zwykle
przedsiębiorstwo).
• Zatrudnienie w sektorze publicznym. W wielu krajach emerging markets zatrudnienie w
tym sektorze traktowane jest jako metoda redukcji bezrobocia w okresach recesji, ale
także jako narzędzie wynagradzania politycznych sojuszników, co sprawia, że dobór
pracowników pod względem kwalifikacji może nie odpowiadać rzeczywistym potrzebom
administracji publicznej. Przerost zatrudnienia i wynagrodzenia niewspółmierne do
wydajności pracy wywoływać mogą presję na wzrost płac także w sektorze prywatnym.
Przegląd najważniejszych regulacji rynku pracy w krajach Ameryki Łacińskiej
Wszystkie państwa na świecie dysponują złożonym systemem praw i instytucji,
których celem jest ochrona interesu pracowników i zapewnienie im minimalnego standardu
życia. O ile jednak większość krajów rozwiniętych rozpoczęła regulowanie rynku pracy w
momencie, kiedy osiągnęły już stosunkowo wysoki poziom dochodu, o tyle państwa
rozwijające się zaczęły wprowadzać regulacje w tej dziedzinie na znacznie wcześniejszym
etapie rozwoju. Pierwsze regulacje rynku pracy w Ameryce Łacińskiej pochodzą z początku
XIX wieku. Miały one na celu ochronę robotników przed wyzyskiem ze strony pracodawców,
a także zapewnienie im minimalnego poziomu dochodu. W latach 1930. i 40. większość
krajów regionu miała już rozwinięte ustawodawstwo pracy.
Przez długi czas utrzymywało się przekonanie, że wszelkie zmiany przepisów
zmierzać powinny jedynie do poszerzania zakresu ochrony i gwarantowania nowych
przywilejów. Nie brano przy tym pod uwagę zależności między prawem pracy a sytuacją
ekonomiczną (Heckman, Pagés, 2003, s. 10). Być może wynikało to z faktu, że polityka
protekcjonizmu łagodziła wpływ regulacji na funkcjonowanie rynku: tworzyły one pewien
Regulacje rynku pracy i wzrost w wybranych krajach Ameryki Łacińskiej
21
koszt społeczny, przenoszony w warunkach zamkniętego rynku na konsumentów4. Ponadto
prawo pracy miało ograniczony zasięg, gdyż nie dotyczyło zatrudnionych w rolnictwie, który
to sektor obejmował znaczącą część produkcji i zatrudnienia.
Systemy regulacji pracy w państwach Ameryki Łacińskiej uległy w ciągu ostatnich
dwóch dziesięcioleci znaczącym zmianom. Wpłynęły na to przemiany społeczne, polityczne i
ekonomiczne. Począwszy od okresu 1975-80, zmiany te dokonywały się równolegle w dwóch
kierunkach. Z jednej strony nastąpiła stopniowa demokratyzacja systemu politycznego po
upadku dyktatur wojskowych; z drugiej – zakorzeniona w regionie tradycja protekcjonizmu i
interwencjonizmu państwowego przeszła fazę kryzysu, co doprowadziło do przyjęcia
neoliberalnej strategii rozwoju poprzez szeroko zakrojone programy reform strukturalnych.
W odniesieniu do rynku pracy również widoczne były dwa – przeciwstawne – trendy:
pierwszy, związany z procesem demokratyzacji, zwiększył swobodę związków zawodowych,
ograniczaną uprzednio przez reżimy militarne. Drugi, związany z kryzysem zadłużeniowym i
dostosowaniami strukturalnymi, osłabił ochronę pracowników i zmniejszył znaczenie
związków zawodowych. Większość reform miała charakter neoliberalny i podkreślała
znaczenie elastyczności rynku pracy; niektóre jednak odzwierciedlały tradycyjne pojmowanie
ochrony pracowników ze strony państwa (garantismo). Warto także zwrócić uwagę na
charakterystyczną zmianę terminologii: pojęcie „prawo pracy” (labor law) zastąpione zostało
określeniem „regulacje rynku pracy”, pozbawionym konotacji socjalnych (Bronstein, 1997, s.
10).
W porównaniu z szeroko zakrojonymi programami reform w innych dziedzinach,
zmiany regulacji rynku pracy były stosunkowo nieliczne; często można spotkać się z
twierdzeniem, że w tym zakresie kraje Ameryki Łacińskiej nie dokonały praktycznie żadnych
postępów (Lora, Panizza, 2002, s. 7). Osąd ten nie jest jednak do końca uzasadniony. Podjęte
w niektórych krajach reformy regulacji rynku pracy miały dwa zasadnicze cele:
• Rozszerzenie spektrum dostępnych umów o pracę, uzupełnienie „typowego” kontraktu na
czas nieokreślony umowami terminowymi, a także ułatwienie stosowania umów na okres
próbny oraz subkontraktacji.
• Zmniejszenie kosztów redukcji zatrudnienia poprzez rozszerzenie definicji uzasadnionego
zwolnienia oraz pokrycie części kosztów z indywidualnych rachunków pracowniczych.
Celem tych zmian było więc przede wszystkim zwiększenie elastyczności zatrudnienia; nie
podjęto natomiast istotnych działań zmierzających do wzrostu mobilności pracowników lub
uelastycznienia wynagrodzeń.
Kolejnym istotnym trendem w reformach rynku pracy było dążenie do zmniejszenia
udziału sektora publicznego w zatrudnieniu ogółem; odsetek ten obniżył się we wszystkich
krajach regionu. Stosowano także bardziej konserwatywną politykę płac minimalnych – w
wielu państwach spadły one poniżej poziomu z końca lat 1980., trend ten jednak nie był
ciągły ani spójny. Wzrosła także nieco różnica między wynagrodzeniem minimalnym a
średnią płacą (ECLAC, 1999, s. 97).
Przemiany te oczywiście nie rozwiązały szeregu poważnych problemów, z jakimi
borykają się państwa regionu. Stopy bezrobocia osiągnęły w ostatnich latach wyjątkowo
wysoki poziom; znaczna część pracowników otrzymuje wynagrodzenia poniżej minimum
socjalnego; różnice w poziomie wynagrodzeń należą do największych na świecie;
prawdopodobieństwo utraty pracy jest wysokie, a jedynie niewielka część zatrudnionych
ubezpieczona jest na wypadek takiego ryzyka. Nic więc dziwnego, że badania opinii
publicznej wskazują na bezrobocie, niskie płace i niestabilność dochodu jako na
4
Z punktu widzenia władz fiskalnych regulacje chroniące zatrudnienie stanowiły relatywnie tanią metodę
zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa socjalnego; ubezpieczenia społeczne, stosowane w krajach
rozwiniętych, okazywały się zbyt kosztowne w warunkach słabego systemu fiskalnego, niskiego poziomu
dochodu, tradycji unikania podatków i rozpowszechnionej korupcji.
22
Marta Sordyl
najważniejszy problem regionu, przed korupcją, przestępczością i innymi zagrożeniami (IDB,
2003b, s. 1).
Zdaniem wielu analityków, źródłem problemów rynków pracy w regionie jest ich
nadmierna regulacja. Ustawodawstwo pracy określa typy umów o pracę, długość okresu
próbnego i warunki pracy czasowej oraz agencyjnej. Przepisy wyraźnie faworyzują
zatrudnienie w pełnym wymiarze godzin kosztem pracy niepełnoetatowej lub na czas
określony, często wręcz wyłączając możliwość stosowania umów, które mogą być
rozwiązane bez ponoszenia kosztów. Ochrona „typowego” zatrudnienia obejmuje minimalny
okres wypowiedzenia, wskazanie uzasadnionych przyczyn zwolnienia oraz obowiązkowe
odprawy; w niektórych przypadkach prawo wymaga od przedsiębiorstw prowadzenia
konsultacji z władzami lub związkami zawodowymi przed dokonaniem redukcji zatrudnienia,
w innym przypadkach wyrok sądowy, uznający zwolnienie za nieuzasadnione, może zmuszać
do ponownego zatrudnienia pracownika. Stopień ochrony zatrudnienia jest więc wysoki w
porównaniu z innymi regionami5.
Tradycyjnie wysokie koszty zwolnień zapewnić miały stabilność zatrudnienia. Oprócz
bezpośrednich kosztów związanych z wypłatą odpraw, przedsiębiorcy musieli także brać pod
uwagę koszty transakcyjne, związane z pozwami wnoszonymi przez pracowników oraz
przewlekłym postępowaniem sądowym. Dopóki gospodarki państw regionu były stosunkowo
zamknięte, koszty te nie miały dużego znaczenia; otwarcie na wymianę z zagranicą
doprowadziło do ich gwałtownego wzrostu. Ponieważ system odpraw nie sprawdził się jako
sposób ochrony pracowników przed utratą pracy i dochodu, niektóre państwa regionu podjęły
próby zastąpienia jej innymi formami zabezpieczenia, takimi jak ubezpieczenie na wypadek
bezrobocia lub fundusze kompensacyjne. Niestety środki te traktowano najczęściej jako
uzupełnienie istniejącego systemu, bez obniżenia samej wysokości odpraw, w rezultacie więc
łączne obciążenie przedsiębiorstw pozapłacowymi kosztami pracy wzrosło.
Przed dekadą lat 1990. prawo pracy w większości krajów regionu zabraniało
wykorzystania umów na czas określony w przypadku czynności wykonywanych w sposób
ciągły; mogły one dotyczyć tylko tych zadań, które z samej swej natury mają charakter
okresowy lub jednorazowy (np. prace rolne, budowlane). Dodatkowo umowy te obciążone
były wysokimi kosztami administracyjnymi (np. wymóg każdorazowego uzyskania zgody
związków zawodowych). Regulacje te wywarły negatywny wpływ na kreację miejsc pracy w
sektorze formalnym, skłaniając do omijania prawa i rozwoju szarej strefy, co dało się odczuć
szczególnie w przypadku małych przedsiębiorstw, dla których elastyczność zatrudnienia jest
najbardziej istotna.
Zmiany prawa pracy, przeprowadzone w wielu krajach w latach 1990., służyć miały
wyeliminowaniu tych niekorzystnych zjawisk. Objęły one wprowadzenie umów czasowych
tam, gdzie wcześniej nie istniały, a w pozostałych krajach – liberalizację zasad ich
stosowania. Dotychczasowe doświadczenia, choć zróżnicowane, pozwalają na odnalezienie
kilku wspólnych elementów (Gill i inni, 2000):
• Wprowadzenie umów na czas określony prowadziło najczęściej do ich nadmiernego
wykorzystania. W krajach, w których utrzymano bariery administracyjne, stopień
korzystania z tego typu kontraktów pozostał relatywnie niewielki.
• Upowszechnienie umów na czas określony przyczyniło się do kreacji miejsc pracy w
sektorze formalnym w porównaniu z wcześniejszym okresem.
• Nowym formom zatrudnienia towarzyszyły większe przepływy pracowników, choć nie
zaobserwowano znaczącego spadku bezrobocia.
Jeśli chodzi o ubezpieczenia społeczne, to zarówno składki, jak i wypłaty są w krajach
5
Badania uwzględniają najczęściej tylko ochronę de jure; dość powszechna w regionie tendencja do
nieprzestrzegania regulacji może osłabiać wpływ ścisłych przepisów na sytuację rynku pracy.
Regulacje rynku pracy i wzrost w wybranych krajach Ameryki Łacińskiej
23
Ameryki Łacińskiej znacznie niższe, niż w państwach rozwiniętych (Pagés, 2003, s 4).
Badania wskazują, że część kosztów przerzucana jest na pracowników w postaci niższych
wynagrodzeń6; jeśli jednak pozostałą część kosztów ponoszą przedsiębiorstwa, konsekwencją
jest spadek kreacji miejsc pracy, zwłaszcza w sektorze formalnym.
Specyficzną cechą rynków pracy w Ameryce Łacińskiej jest fakt, że dostosowania do
szoków dokonują się raczej przez poziom wynagrodzeń niż zmianę wielkości zatrudnienia i
bezrobocia González Anaya, 1999, s. 2). Skuteczne programy stabilizacji cen sprawiły, że
regulacje rynku pracy stały się wiążące, gdyż absorpcja skutków szoku poprzez dostosowanie
płac realnych jest obecnie znacznie trudniejsza. Dotyczy to zwłaszcza płac minimalnych,
które w regionie są powszechnie stosowanym narzędziem zwiększenia wynagrodzeń
najuboższych pracowników. Ze względu na niekompletność danych trudno jest ocenić, na ile
ich skutki równoważone są przez – szeroko rozpowszechnione – nieprzestrzeganie regulacji.
Co ciekawe, płace minimalne wywołują zbliżone skutki w sektorze formalnym i
nieformalnym – ten drugi nie wykazuje znacząco większej elastyczności wynagrodzeń w dół
(Heckman, Pagés, 2000, s. 52).
Regulacje a wzrost gospodarczy – wyniki badań empirycznych
Tradycyjnie przyjmuje się, że ochrona zatrudnienia obniża wzrost wydajności, gdyż
utrudnia ona realokację pracy z mniej wydajnych do bardziej produktywnych sektorów. Z
drugiej jednak strony regulacje mogą zwiększać wydajność w ramach danego
przedsiębiorstwa, zwłaszcza w tych dziedzinach, gdzie duże znaczenie mają umiejętności
specyficzne dla danego stanowiska. W takim przypadku utrata pracownika wiąże się z punktu
widzenia przedsiębiorstwa z wysokim kosztem szkoleń i przejściowego spadku
produktywności. Pracownik także może ponosić koszty w razie zwolnienia, jeśli inne firmy
nie zgłaszają popytu na jego kwalifikacje. Może to skłaniać do większego wysiłku i lojalności
względem przedsiębiorstwa. Badania empiryczne nie wykazały jednoznacznie, który ze
wskazanych efektów przeważa7.
Pracodawca może dążyć do zmniejszenia kosztów poprzez zatrudnienie w niepełnym
wymiarze lub na czas określony, o ile praktyki takie rzeczywiście pozwalają na redukcję
obciążeń. Dopuszczenie stosowania umów czasowych wzmacnia pozycję stałych
pracowników, gdyż pracownicy czasowi stanowią „bufor” w razie zmiany sytuacji
ekonomicznej. Może to prowadzić do wzrostu przeciętnych wynagrodzeń i spadku
zatrudnienia (Pagés, 2003).
Dostępne dla Ameryki Łacińskiej dane wskazują na spójną, choć nie zawsze istotną
statystycznie ujemną zależność między regulacjami chroniącymi miejsca pracy a poziomem
zatrudnienia. Stopy przepływów między zasobem pracujących i bezrobotnych są w tych
krajach zbliżone do państw rozwiniętych, co jest dość zaskakujące, jeśli wziąć pod uwagę
różnice w strukturze instytucjonalnej (IDB, 2003b, s. 6). Skutki tego zjawiska są jednak
odmienne w obu grupach krajów; brak sprawnie funkcjonującego systemu zapewniającego
podtrzymanie dochodu w okresach bezrobocia ma w państwach rozwijających się negatywny
wpływ na wydajność. Zwolniony pracownik nie może pozwolić sobie na dłuższą przerwę w
osiąganiu dochodu, przyjmuje więc pierwsze zaproponowane mu stanowisko, nawet jeśli
dłuższe poszukiwanie mogłoby umożliwić znalezienie pracy lepiej dostosowanej do jego
kwalifikacji i aspiracji, a tym samym zwiększyłoby jego wydajność i wynagrodzenie.
Powstaje w ten sposób swoiste błędne koło niskiego dochodu, braku oszczędności, a często
6
Tak na przykład (Lora, Panizza, 2003, s. 7).
Tak (Pagés, 2003, s. 22). Dodatnią, choć słabą korelację pomiędzy poziomem regulacji a dochodem znajduje
natomiast Freeman (2003).
7
24
Marta Sordyl
także braku dostępu do systemu ubezpieczeń społecznych, jeśli duża część potencjalnie
dostępnych stanowisk znajduje się w strefie nieformalnej8.
Ostateczny wpływ regulacji na wyniki rynku pracy, w tym poziom zatrudnienia i
wydajność, a przez to także wzrost gospodarczy, nie zależy wyłącznie od samej treści
przepisów; decydujące znacznie ma sposób, w jaki koszty związane z regulacją dzielone są
między pracodawców i pracobiorców. Regulacje zapewniające korzyści, za które pracownicy
dobrowolnie skłonni są płacić, mogą przyczynić się do poprawy dobrobytu bez osłabiania
efektywności funkcjonowania rynku, podczas gdy korzyści, które pracownicy wyceniają
nisko i niechętnie opłacają w formie niższych wynagrodzeń netto, przyczyniają się do
wzrostu kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo i osłabienia kreacji miejsc pracy. W
odniesieniu do krajów Ameryki Łacińskiej Pagés (2003, s. 12 i nast.) stwierdza, że silniejsza
ochrona zatrudnienia i wyższe składki na ubezpieczenia społeczne (także wyższe wypłaty)
skutkują niższymi stopami zatrudnienia. Korelacja ze stopą bezrobocia jest dodatnia, ale nie
istotna statystycznie, co sugeruje, że zwalniani pracownicy częściej wycofują się poza zasób
siły roboczej. Są również pewne dowody na to, że wyższe składki skorelowane są z niższym
wzrostem łącznej wydajności czynników produkcji.
Pod względem wpływu regulacji na wyniki rynku pracy kraje Ameryki Łacińskiej
wykazują pewną specyfikę (Heckman, Pagés, 2000, s. 52). Po pierwsze, powszechne unikanie
przestrzegania regulacji powoduje, że podaż pracy w sektorze formalnym jest bardziej
elastyczna niż w państwach rozwiniętych: skoro pracownicy mogą otrzymać podobne
stanowiska w sektorze nieformalnym, możliwość przerzucenia na nich części kosztów
regulacji jest ograniczona. Po drugie, w niektórych krajach regionu płace minimalne są dość
wysokie, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w relacji do przeciętnych, co zmniejsza
możliwość obniżania wynagrodzeń. Wyniki badań empirycznych wskazują, że pracownicy
ponoszą jednak część kosztów regulacji, co sprawia, że spadek zatrudnienia jest mniejszy niż
wynikałoby to z elastyczności popytu na pracę. Edwards i Cox Edwards (2000) szacują, że
dziesięcioprocentowy wzrost tych kosztów powoduje spadek zatrudnienia o 4,8 – 6 %, przy
czym większość wyników plasuje się w pobliżu górnej granicy przedziału.
Wbrew powszechnym przekonaniom, analizy prowadzone dla lat 1980. wskazywały
na stosunkowo sprawne funkcjonowanie rynków pracy w krajach regionu9. Pogorszenie się
wskaźników w kolejnej dekadzie przypisywano skutecznym programom stabilizacji cen,
które utrudniły dostosowania płac realnych (Márquez, 1998). W państwach rozwiniętych, w
których rynki pracy są silnie regulowane, inflacja zmniejsza wrażliwość zatrudnienia na
zmiany wielkości produkcji; w przypadku Ameryki Łacińskiej znalezienie analogicznej
jednoznacznej zależności jest trudniejsze, co być może wynika z mniej precyzyjnych danych,
powszechnie stosowanych mechanizmów indeksacji płac lub nieprzestrzegania przepisów. W
ten sposób, pomimo formalnych ograniczeń, elastyczność rynku pracy może być większa.
Przeciętne tempo wzrostu w krajach Ameryki Łacińskiej było raczej rozczarowujące;
od lat 1970. wyniosło średnio niewiele ponad 1 % rocznie (Heckman, Pagés, 2000, s. 7),
podczas gdy – dla porównania – w krajach azjatyckich osiągnęło poziom 3,5 – 6 % (IDB,
2003a, s. 115). Radykalne programy reform ekonomicznych pozwoliły zwiększyć tempo
wzrostu przeciętnie o nieco ponad 2 punkty procentowe10, ograniczyć inflację i stworzyć
nowe możliwości inwestycyjne.
Wyniki dotychczasowych badań empirycznych nie pozwoliły określić jednoznacznej
8
Według szacunków IDB, w Argentynie 81 % bezrobotnych, którzy podejmują pracę, otrzymuje stanowisko nie
objęte systemem ubezpieczeń społecznych; w Meksyku odsetek ten wynosi 62 %. Źródło: (IDB, 2003b, s. 2).
9
Tak np. (Horton i inni, 1994); (Plant, 1994).
10
Wynik na poziomie 2,2 p. proc. uzyskali Lora i Barrera (1997). Podobny – 2,1 p. proc. – Easterly i inni
(1997). Szacuje się, że skumulowany przyrost dochodu wyniósł w Argentynie 27 %, w Brazylii 17 %;
dekompozycja tego efektu na reformy w poszczególnych dziedzinach nie jest oczywiście możliwa.
Regulacje rynku pracy i wzrost w wybranych krajach Ameryki Łacińskiej
25
zależności między regulacjami rynku pracy a tempem wzrostu gospodarczego. Freeman
(2000) stwierdza, że „instytucjonalny kształt rynku pracy ma znaczny wpływ na dystrybucję,
ale niewielki i trudny do zdefiniowania wpływ na efektywność”. Natomiast Heckman i Pagés
(2000) są zdania, że w krajach Ameryki Łacińskiej regulacje mają znaczący wpływ na
poziom zatrudnienia oraz elastyczność rynku pracy.
Badania prowadzone przez Inter-American Development Bank (IDB) wskazują, że
reformy rynku pracy nie miały jak dotąd znaczącego wpływu na tempo wzrostu w regionie,
gdyż było ich relatywnie niewiele i miały ograniczony zasięg; jednocześnie analitycy IDB
(1997, s. 57) szacują, że głębsze reformy mogłyby przyspieszyć przeciętne tempo wzrostu o
0,3 p. proc. Co ciekawe, szybszy wzrost miałby być rezultatem większej wydajności pracy,
uzyskanej dzięki reformom, nie zaś wzrostu zatrudnienia, co pozostaje w sprzeczności z
neoklasyczną tezą, że nadmierna regulacja ogranicza kreację miejsc pracy. Mimo szeroko
zakrojonego programu reform strukturalnych, wzrost całkowitej wydajności czynników
produkcji nie miał praktycznie żadnego wpływu na wzrost gospodarczy w państwach regionu;
wskazuje to, że reformy nie zdołał osiągnąć swego podstawowego celu, jakim było bardziej
efektywne wykorzystanie czynników produkcji (Lora, 2003, s. 141).
Podsumowanie i wnioski
Pomimo intensywnej debaty teoretycznej i licznych badań empirycznych nad
problematyką regulacji rynku pracy, nie udało się jak dotąd sformułować jednoznacznych
wniosków; analizy te skłaniają jednak do pewnego sceptycyzmu wobec ewentualnej
zależności między regulacją (lub deregulacją) rynku pracy a osiąganymi wynikami
gospodarczymi, takimi jak tempo wzrostu, stopa bezrobocia lub wydajność. Trudno
podważyć sukces osiągnięty przez Chile dzięki wprowadzonemu w latach 1970. programowi
reform, które objęły między innymi deregulację rynku pracy. Należy jednak pamiętać, że w
latach 1990. Chile wzmocniło prawną ochronę pracowników; mimo tego wzrost się utrzymał,
natomiast bezrobocie utrzymało tendencję spadkową. Natomiast próby zwiększenia
elastyczności rynku pracy w Argentynie nie uchroniły gospodarki przed kryzysem i ciągłym
wzrostem bezrobocia. Podobnie, choć nie ulega wątpliwości, że wiele krajów Ameryki
Łacińskiej osiągnęło w latach 1990. lepsze wyniki ekonomiczne niż w poprzedniej dekadzie,
nie udowodniono jednak bezpośredniego związku z elastycznością rynku pracy.
Nie wynika stąd, że sposób regulowania bądź deregulowania rynku pracy nie ma
znaczenia; przeciwnie, wydaje się, że we współczesnym gwałtownie zmieniającym się
otoczeniu ekonomicznym pewien stopień elastyczności jest niezbędny. Należy jednak
odróżnić te aspekty elastyczności, które przynoszą gospodarce rzeczywiste korzyści, od tych,
które mają na celu jedynie realizację teoretycznych postulatów, nie znajdujących
odzwierciedlenia w wynikach badań empirycznych. Trzeba mieć także świadomość, że – w
odróżnieniu od innych rynków – prawa rządzące rynkiem pracy nie tylko muszą być zgodne z
logiką ekonomiczną, lecz także powinny ustanawiać równowagę między elastycznością a
ochroną pracowników. W krajach Ameryki Łacińskiej, gdzie tradycyjne pojmowanie
sprawiedliwości społecznej obejmuje ingerencję państwa w celu zapewnienia pracownikom
odpowiednich warunków pracy i życia, ten ostatni aspekt jest szczególnie istotny.
BIBLIOGRAFIA:
1. Botero J.C., Djankov S., La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Schleifer A., (2003), The
regulation of labor, NBER Working Paper No. 9756.
2. Bronstein A., (1997), Labour law reform in Latin America: Between state protection and
26
Marta Sordyl
flexibility, International Labour Review, No. 1.
3. Burki S.J., Perry G.E., (1997), The Long March: A Reform Agenda for Latin America and
the Caribbean in the Next Decade, The World Bank, Washington, D.C.
4. Easterly W., Loayza N., Montiel P., (1997), Has Latin America’s Post-Reform Growth
Been Disappointing?, Journal of International Economics, No. 43.
5. ECLAC, Economic Survey of Latin America and the Caribbean, Santiago, Chile 1999.
6. Edwards S., Cox Edwards A., (2000), Social Security Reform and Labor Markets. The
Case of Chile, Economic Development and Cultural Change, No. 50.
7. Freeman R.B., (2003), Labor market institutions and employment policies: the
international experience, Estudios de Economía, No. 1.
8. Freeman R.B., (2000), Single Peaked vs. Diversified Capitalism: The Relation Between
Economic Institutions and Outcomes, NBER Working Paper No. 7556.
9. Freeman R.B., (1993), Labor market institutions in economic development, American
Economic Review, No. 2.
10. Gill I.S., Maloney W.F., Sanchez-Paramo C., (2000), Trade Liberalization and Labor
Reform in Latin America and the Caribbean, en breve, No. 1.
11. González Anaya J.A., Labor Market Flexibility in Thirteen Latin American Countries and
the United States, The World Bank, Washington, D.C. 1999.
12. Heckman J., Pagés C., (2003), Law and Employment: Lessons from Latin America and
the Caribbean, NBER Working Paper No. 10129.
13. Heckman J., Pagés C., (2000), The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin
American Labor Markets, NBER Working Paper No. 7773.
14. Horton S., Kambur R., Mazumdar D., (1994), Labor markets in an era of adjustment: an
overview, EDI Development Studies, World Bank, Washington, D.C.
15. Inter-American Development Bank, (2003a), Good jobs wanted, w: Working in a Volatile
World: Macroeconomic Shocks and the Labor Market, rozdz. 4., Washington, D.C.
16. Inter-American Development Bank, (2003b), Working on Labor Markets in Latin
America, IDEA, Sept.-Dec.
17. Inter-American Development Bank, (1997), Economic and Social Progress in Latin
America. 1997 Report, Washington, D.C.
18. Loayza N., Palacios L., (1997), Economic Reform in Latin America and the Caribbean,
Policy Research Working Paper No. 1829, The World Bank.
19. Lora E., (2003), The Effects of Structural Reforms on Employment and Wages, w: The
Economic and Social Progress in Latin America – 2004 Report, rozdz. 5, Inter-American
Development Bank.
20. Lora E., Panizza U., (2002), Structural Reforms in Latin America Under Scrutiny, InterAmerican Development Bank.
21. Márquez G., (1998), El desempleo en América Latina y el Caribe a mediados de los 90,
dokument przygotowany na seminarium The labor market: between solidarity and loyalty,
Inter-American Development Bank, Montevideo, 19-20.05.1998.
22. Pagés C., (2003), Labor Market Reforms: The Good, The Bad and The Ugly, InterAmerican Development Bank.
23. Plant R., (1994), Labour Standards and Structural Adjustment, International Labor
Organization, Geneva.
24. Weller J., (2001), Economic Reforms, Growth, and Employment: Labor Markets in Latin
America and the Caribbean, ECLAC, Santiago.