Koordynacja międzysektorowa w politykach publicznych

Transkrypt

POLITYKA PUBLICZNA
Leszek Kwieciński
Uniwersytet Wrocławski
Koordynacja międzysektorowa w politykach publicznych
— wyzwania systemowe
Słowa kluczowe: zarządzanie publiczne, koordynacja międzysektorowa, polityka publiczna, organizacja
ucząca się
Wprowadzenie
Procesy koordynacji oraz realizacji polityk publicznych w naturalny sposób korespondują, czy nawet się warunkują. Rozumiejąc politykę publiczną jako działalność polegającą na nadawaniu porządku zadaniom publicznym, począwszy od ich projektowania,
poprzez realizowanie, aż do oceny wyników, można zauważyć, że jej cele są wskazywane
przez szeroko pojmowane podmioty sprawujące władzę, a konkretyzację i wykonywanie
zadań powierza się organom administracji publicznej. Sam wielopoziomowy obszar administracji publicznej nie wypełnia jednak rozległości zadań, ani nie zaspokaja potrzeby koordynacji. Przedmiotem oddziaływania polityk publicznych są bowiem z jednej
strony uwarunkowania, w ramach których realizuje się poszczególne polityki, a także
działające w ich ramach instytucje oraz zasoby publiczne, analizowane we wszystkich
aspektach i wymiarach ich funkcjonowania, ale także ich interakcje z bliższym i dalszym
otoczeniem, w tym relacje międzyinstytucjonalne1.
W efekcie takiego rozumienia polityk publicznych, jako wciąż nowego przedmiotu
badań, wyraźnie rysuje się przestrzeń badań o charakterze hybrydowym, wieloobszarowym i interdyscyplinarnym. Owe złożoność, wielopodmiotowość, wielopasmowość,
międzysektorowość są cechami, które w naturalny sposób determinują konieczność koordynacji działań podmiotów publicznych i niepublicznych, państwowych i prywatnych.
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie kluczowych zagadnień związanych
z koordynacją międzysektorową w politykach publicznych. Cel ten będzie operacjonalizowany przez cele szczegółowe, rozumiane jako określenie teoretycznych ram koor1
J. Woźnicki, Nowa dyscyplina — „nauki o polityce publicznej” usytuowana w dziedzinie nauk społecznych, „Nauka” 2012, nr 1, s. 134−135.
WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 18/2015
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 44
2015-09-15 09:15:46
Koordynacja międzysektorowa w politykach publicznych — wyzwania systemowe  45
POLITYKA PUBLICZNA
dynacji polityk publicznych w ujęciu zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym.
Kolejnym celem jest analiza kryteriów decydowania politycznego w odniesieniu do polityk publicznych, które dają możliwość nakreślenia modeli koordynacji w politykach
publicznych. W końcowej części artykułu przedstawiony zostanie paradygmat organizacji uczącej się, jako swego rodzaju modelu docelowego przy konstruowaniu zasad koordynacji międzysektorowej.
W świetle omawianej tematyki zastosowano klasyczne metody właściwe naukom
społecznym, a naukom o polityce czy polityce publicznej w szczególności — między
innymi decyzyjną, poprzez którą przeanalizowano, w jaki sposób przebiega proces decyzyjny w politykach publicznych i jakie angażuje podmioty oraz zasoby. W naturalny sposób z metodą decyzyjną związana jest metoda instytucjonalno-prawna, która pozwala
umieścić analizowane pomioty i procesy w rozważaniach formalno-prawnych. To z kolei
stanowiło podstawę do zastosowania metody systemowej, dzięki której zaproponowano
modele, a zatem i systemowe ujęcie procesu koordynacji polityk publicznych wraz z paradygmatem organizacji uczącej się, jako nowego systemu uporządkowania elementów
zbioru, które tworzą, realizują i monitorują polityki publiczne.
Cechy polityk publicznych — determinanty koordynacji
W świetle rozważań opartych na literaturze zdaniem autora kluczowe dla procesu ich
koordynacji są trzy cechy polityk publicznych: złożoność i kompleksowość rozumiana
jako polityka przestrzeni; zmienność, wielopodmiotowość, różnorodność zasad i aren
publicznych oraz prywatnych rozumiana jako polityka niepełnych kontraktów oraz potrzeba reakcji na zmianę przy zachowaniu stabilności i otwartości w kontaktach z otoczeniem rozumiana jako polityka samoreferencyjna.
Znaczenie pierwszej z wymienionych cech można pogłębić, bazując na opracowaniach G. Majone’a oraz B. Jessopa. Autorzy ci operują pojęciem „przestrzeń polityki”
(policy space)2. Określenie to jest używane do opisu polityki/polityk, które są blisko ze
sobą powiązane (holistyczne) i w efekcie czego niemożliwe jest użyteczne opisanie danej
polityki, a tym bardziej formułowanie analitycznych twierdzeń o niej, bez uwzględnienia
pozostałych elementów zbioru. Polityki takie łączą się bowiem ściśle z innym politykami
sektorowymi. Do tego typu polityk przestrzeni można zaliczyć: proinnowacyjną, ochrony środowiska, społeczną, ochrony zdrowia, regionalną, energetyczną, migracji, itp.
W tym miejscu pojawia się druga cecha polityk publicznych, czyli pojęcie polityki niepełnych kontraktów, oznaczająca konieczność współdecydowania i konieczność reakcji
na działania nieprzewidywalne i niepożądane, a także niemożliwe do zaprojektowania
na poziomie konstruowania kontraktu, czyli założeń polityki. Każda polityka publiczna,
biorąc pod uwagę jej zdywersyfikowany zakres, szybkość zmian zewnętrznych oraz ko2 G. Majone, Dowody, argumenty, perswazja w procesie politycznym, Scholar, Warszawa 2004, s. 239−240;
B. Jessop, The future of the Capitalist State, Cambridge 2002; B. Jessop, N.-L. Sum, Beyond the Regulation
Approach. Putting Capitalist State in Its Place, Northampton 2006.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
46  Leszek Kwieciński
nieczność kompatybilności działań wewnętrznych przedsiębranych w imię efektywności
i racjonalności, zawsze będzie zawierać w sobie dylemat czy jest to polityka skuteczna,
czy wykonalna. Owa niepewność kontraktu wynika także z wielowątkowości sytuacji
decyzyjnych, jak na przykład stosunek do ryzyka, relacje między stronami zwierzchnik−
podwładny, system uporządkowania instytucji (pierwotne — skonstruowane), miejsce
zawierania kontraktu (rynek, monopol, zakres interwencjonizmu), rodzaj porozumień:
bilateralne, multilateralne, itp3.
Dylemat ten może być redukowany poprzez właściwe zdefiniowanie taksonomii ograniczeń, niepewności w zakresie projektowanych strategii działań. Aby taka redukcja była
widoczna i przynosiła efekty zakresu, jak chce J. Hausner, to środowisko (przestrzeń) takiej polityki musi być wystarczająco otwarte, responsywne oraz skomunikowane4. Musi
w tym przypadku — jak zauważają B. Jessop, J. Kooiman i J. Hausner — istnieć przestrzeń
pozasystemowa, która jest miejscem wielowymiarowej komunikacji między funkcjonalnie
zróżnicowanymi podmiotami i poziomami, w tym wertykalnym (europejskim, narodowym, regionalnym) oraz horyzontalnym (sektor państwowy, publiczny, prywatny)5. Dzięki takiej przestrzeni zyskują one możliwość zmiany tożsamości, dopasowania się i wzajemnego samoreferowania, czyli jej trzecią cechę6. To jednak z czasem musi stworzyć problem
koordynacji wyższego szczebla, a zatem metazarządzania (metagovernance) względnie
zdecentrowanego zarządzania kontekstowego (H. Wilke), które wymaga hetararchii, a nie
hierarchii. W miarę rozwoju przestrzeni i kontraktowości polityki publicznej wzrasta zatem zapotrzebowanie na jej właściwą koordynację i efektywność7.
Przedstawione trzy cechy polityk publicznych, czyli zdywersyfikowany charakter,
niepewność (nieprzewidywalność) oraz samoreferencyjność uzasadniają wymóg koordynacji i kompleksowości działań oraz pozwalają na przejście do podmiotowych i przedmiotowych zagadnień koordynacji międzysektorowej.
Rodzaje koordynacji międzysektorowej — ujęcia podmiotowe
i przedmiotowe (procesowe)
Aby analizować kolejne aspekty koordynacji międzysektorowej, należy wskazać zarówno jej kontekst podmiotowy, czyli kto jej podlega, jak i przedmiotowy, czyli jakie procesy
są pożądane z punktu widzenia sprawnej koordynacji międzysektorowej.
3
Por.: O.E. Williamson, The new institutional economics: taking stock, looking ahead, „Journal of Economic Literature” 38, 2000.
4 J. Hausner, 2008, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, s. 30−31.
5 Ibidem, s. 397−402; J. Kooiman, Societal governance. Levels, modes and orders of social-political interaction, [w:] Debating Governance: Authority Steering and Democracy, red. J. Pierre, Oxford 2000; B. Jessop,
Promowanie dobrego rządzenia i ukrywanie jego słabości, „Zarządzanie Publiczne” 2, 2007, nr 2.
6 Pojęcie i zakres procesu samoreferowania szczegółowo jest wyjaśnione w książkach: N. Luhmann, Systemy społeczne. Zarys ogólnej teorii, Warszawa 2007; G. Teubner, Law as an Autopoietic System, Oxford 1993.
7 H. Wilk, Tragedia państwa. Prolegomena do teorii państwa i policentrycznego społeczeństwa, „Zarządzanie Publiczne” 2007, nr 1, s. 127−138.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
Biorąc pod uwagę ujęcie podmiotowe, koordynację można z jednej strony podzielić
na wewnętrzną, związaną z funkcjonowaniem podmiotów administracji publicznej i to
zarówno rządowej, jak i samorządowej. Z drugiej — mamy do czynienia z koordynacją
zewnętrzną, rozumianą jako współdziałanie czy współpraca administracji publicznej
z wszelkiego typu interesariuszami zewnętrznymi, jak na przykład organizacje pozarządowe, organizacje przedsiębiorców i pracowników, itp.
Koordynacja związana z aspektem wewnętrznym funkcjonowania administracji publicznej odnosi się do następujących typów relacji:
a) administracja publiczna szczebla rządowego — koordynacja międzyresortowa,
b) administracja publiczna szczebla rządowego a instytucje skonstruowane (np. agencje, rady),
c) administracja publiczna szczebla rządowego a szczebel samorządowy.
W odniesieniu do tego typu podmiotów kluczowymi procesami koordynacji są
działania związane z podejściem NPM (new public management)8. Poprzez te działania
przeprowadzane są procesy w strukturze wewnętrznej funkcjonowania administracji
publicznej. Do tego typu procesów, akcentujących jej wewnątrzorganizacyjny wymiar,
należy zaliczyć na przykład: lean management, reenginering.
Oto najważniejsze cechy podejścia NPM9:
a) orientacja nie na procesy, lecz na osiąganie wyników,
b) przejście od tradycyjnej administracji publicznej w kierunku modelu kładącego
dużo większy nacisk na personalną odpowiedzialność kierowników i urzędników,
c) wola odejścia od klasycznej biurokracji w kierunku stworzenia bardziej elastycznych warunków zatrudnienia, pracy i organizacji,
d) cele stawiane przed organizacją i przed pracownikami są jasno wytyczone, a zakres ich wykonania możliwy do oceny za pomocą wskaźników,
e) ocena programów publicznych wykorzystuje zasadę 3E: oszczędność, efektywność
i skuteczność (economy, efficiency, effectiveness),
f) niektóre z zadań realizowanych przez sektor publiczny poddawane są ocenie w postaci kontraktów,
g) istnieje parcie w kierunku ograniczania funkcji pełnionych przez władze publiczne poprzez prywatyzację i restrukturyzację,
h) tworzenie zespołów mieszanych, płaskich struktur zarządzania międzyresortowego,
i) generowanie i efektywne korzystanie z baz danych,
j) zarządzanie jakością (obsługa klienta), zarządzanie zasobami ludzkimi.
Z kolei koordynacja związana z aspektem zewnętrznym funkcjonowania administracji publicznej odnosi się do następujących podmiotów:
8 B.G. Peters, The Future of Governing, II ed., Kansas 2001; D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming in the Public Sector, Addison-Wessley 1992.
9 Por. H. Krynicka, Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management),
„Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie” 2006, nr 2, s. 192−202.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
• administracja publiczna szczebla rządowego/samorządowego a organizacje pracodawców i pracobiorców (dialog społeczny),
• administracja publiczna szczebla rządowego/samorządowego a organizacja typu
NGO (non-governmental organization), dialog obywatelski.
W ujęciu procesowym będzie tu chodzić o wiele działań związanych z włączaniem,
inkluzją wszelkiego typu interesariuszy w obręb działania administracji publicznej, a celem tego typu działań jest zapewnienie efektywności oraz partycypacji i legitymizacji. Te
typy działań kojarzone są z podejściem NPG (new public governance). Do głównych cech
tego podejścia należy zaliczyć:
• oparcie działań na miękkich mechanizmach koordynacji — sieci, porozumienie,
pakty,
• równość partnerów i ich reprezentatywność,
• podział odpowiedzialności za tworzenie i wdrażania, a także ewaluację zadań na
partnerów publicznych i prywatnych,
• depolityzacja struktur i procesu.
Opisane podejścia procesowe w odniesieniu do koordynacji wewnętrznej i zewnętrznej przedstawiono w tabeli 1.
Tabela 1. Rodzaje koordynacji międzysektorowej — kryteria i ujęcie procesowe
Kryterium
Koordynacja wewnętrzna
Koordynacja zewnętrzna
Sposób zarządzania
Procedury administracyjne z uwzględSieci, areny
nieniem rozwiązań rynkowych
Podstawa normatywna
Kontrakty, schematy organizacyjne,
Uzgodnienia, koncesje, porozumienia,
systemy zarządzania, mapy procesów,
pakty
ujęcie wynikowe
Styl kierowania
Charakter relacji
Cel działań
Menadżeryzm z elementami technokratyzmu
Współpraca, konkurencja (systemy motywacyjne)
Wywołanie zmian, restrukturyzacja,
efektywność v. skuteczność = sprawność
Partnerski, konsultacyjny
Współzależność, równość partnerów,
reprezentatywność
Budowanie zaufania społecznego (partycypacja, legitymizacja)
Potrzeby (wejście, feedback)
Ukierunkowanie działań
Procedury (system), efekty (wyjście)
Struktura i organizacja
administracji
Społeczeństwo obywatelskie (aktywUkłady autonomiczne lub quasi-autoność, kompetentny udział przedstanomiczne
wicieli)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie J. Czaputowicz, Zarządzanie w organizacji publicznej w dobie globalizacji,
„Służba Cywilna” 2005, nr 11, s. 25.
W efekcie funkcjonowania opisanych podmiotów wprzęgniętych w przedstawione
procesy wzmocnieniu powinna ulec ich zdolność do szybkiej adaptacji do dynamicznie zmieniających się warunków, skuteczność reakcji na pojawiające się wyzwania spo-
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
łeczno-polityczno-gospodarcze oraz właściwe adresowanie działań długoterminowych
uwzględniających ich zdywersyfikowany charakter i skuteczność implementacji.
Każde działanie w sferze publicznej oprócz walorów efektywności, skuteczności
i sprawności musi uwzględniać czynniki aksjologiczne. Nie ulega wątpliwości, że w decydowaniu publicznym współistnieją, a często i rywalizują ze sobą dwa podstawowe
punkty odniesienia, którymi są właśnie kryteria ekonomiczne (efektywność, sprawność)
oraz kryteria aksjologiczne (wartości, motywacje). Aby zatem mówić o koordynacji
uwzględniającej pełnię kontekstów pojawiających się w sektorze publicznym, w każdej
decyzji publicznej należy uwzględnić zestaw poniższych kryteriów, które można określić
mianem przesłanek na rzecz koordynacji polityk publicznych10:
1) kryteria aksjologiczne (dominujące wartości, etos służby publicznej),
2) kryteria normatywne (kultura administracyjna, zakres formalizmu prawniczego),
3) kryteria społeczne (reprezentatywność udziału obywateli, uwzględnianie ich potrzeb w planowaniu średnio- i długoterminowym, traktowanie obywatela jako klienta),
4) kryteria polityczne (zakres kontroli działań administracji, separacja władzy, oddzielenie czynnika politycznego od zarządzającego czyli polityki od administracji),
5) kryteria prakseologiczne (spójność działań, otwartość),
6) kryteria wynikające z zaciągniętych zobowiązań w stosunkach międzynarodowych, na przykład w ramach integracji europejskiej,
7) kryteria ekonomiczne (efektywność, rozliczalność).
Jak pisze G. Rydlewski, „zlekceważenie wielokryterialnego charakteru ocen to jedna
z najczęściej występujących przesłanek niepowodzeń w decydowaniu publicznym”11,
a co za tym idzie, w procesie zdecydowanie najbardziej wymagającym i złożonym, jakim
jest koordynacja. Nie można bowiem opierać koordynacji zarówno wewnętrznej, jak
i zewnętrznej, jedynie o aspekty ekonomiczne czy społeczne. Mnogość owych kryteriów,
niezbędnych do udanej koordynacji, raz jeszcze uwypukla skalę problemu i koniecznych
działań.
Mając świadomość dużej liczby aktorów i złożoności procesów związanych z koordynowaniem polityk publicznych, można przejść do identyfikowania etapów kształtowania polityk publicznych, do których należy zaliczyć12:
1) identyfikację potrzeb i zasobów oraz definiowanie problemów,
2) określenie celów polityk publicznych,
3) planowanie działań wraz z harmonogramem i rezultatami,
4) przyjęcie projektu strategii, planów działań wraz z programem wdrażania,
5) wdrożenie założeń polityk publicznych,
6) monitoring i ewaluację realizacji polityk publicznych,
7) aktualizację celów, narzędzi i sposobów realizacji.
10 G. Rydlewski, Prakseologia decydowania publicznego, [w:] Decydowanie publiczne. Polska na tle innych państw członkowskich, red. G. Rydlewski, Warszawa 2011, s. 58−59.
11 Ibidem, s. 59.
12 Ibidem, s. 60–63.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
Uwzględniając zakres wymaganych procesów wewnętrznych i zewnętrznych związanych z koordynacją międzysektorową, a następnie wpisując je w kryteria decydowania
politycznego oraz etapy kształtowania polityk publicznych, można przedstawić rodzaje
działań podejmowanych przez administrację publiczną:
1. Działania oparte na własnych zasobach administracji publicznej: wykorzystanie
baz danych, tworzenie zespołów mieszanych, zadaniowych, delegacja uprawnień w modelu pryncypał–agent.
2. Działania związane ze współpracą z podmiotami zewnętrznymi: panele ekspertów,
projekty pilotażowe, systemy zarządzania jakością i zasobami ludzkimi, konsultacje.
3. Całkowita delegacja zadań na podstawie procedury zamówień publicznych, na
przykład delegacja zadań w modelu agencji powierniczej, tworzenie instytucji koordynacji międzysektorowej.
Modele koordynacji polityk publicznych
W efekcie dotychczas zaprezentowanych rozważań można pokusić się o przedstawienie modeli koordynacji polityk publicznych. Zabieg ten z kolei pozwoli identyfikować
i analizować przedsiębrane działania przez podmioty publiczne w wybranych politykach
publicznych oraz określać, na jakich przesłankach podmiotowych i procesowych opiera
się dany model koordynacyjny. Opierając się na obserwowanych działaniach, można zaproponować cztery modele koordynacji polityk publicznych13:
1. Model koordynacji jednokierunkowej — charakteryzujący się wiodącą rolą instytucji zarządzającej (ministerstwa, urzędu marszałkowskiego, urzędu gminy) i fasadowym uczestnictwem pozostałych interesariuszy. Dodatkowo bardzo ograniczony jest
zakres zmian wewnątrzorganizacyjnych, decydujących o sprawność organizacyjnej analizowanej organizacji.
2. Model niesymetrycznej koordynacji dwukierunkowej — zakładającej partnerstwo incydentalne, ad hoc inicjowane jedynie w sytuacjach związanych z koniecznością
wypełnienia zewnętrznych, formalnych wymagań. W modelu tym istnieje wyraźna dominacja instytucji zarządzającej, ale charakter i zakres udziału podmiotów zewnętrznych jest częstszy i proceduralnie gwarantowany. Zmiany wewnątrzorganizacyjne są
także związane z realizacją wymogów formalnych.
3. Model koordynacji przedstawicielskiej — koordynacja i współpraca z wybranymi instytucjami zarówno publicznymi, jak i prywatnymi. Spotkania i działania mają charakter względnie cykliczny, uporządkowany, często dostrzegalny jest jednak selektywny
dobór partnerów (dyżurnych interesariuszy). Są także przeprowadzane wewnętrzne
działania usprawniające, wynikające ze współpracy z interesariuszami zewnętrznymi
i angażujące ich przedstawicieli w obręb tych zmian. Tworzy się instytucje skonstruowane na modelu pryncypał−agent.
13
Współpraca międzysektorowa przy tworzeniu polityk publicznych dotyczących spraw społecznych
i ochrony środowiska, red. P. Matczak, M. Koziarek, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 74.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
4. Model pełnej koordynacji — szeroki wachlarz instytucji publiczno-prywatnych,
liczna grupa instytucji skonstruowanych bazujących na modelu agencji powierniczej
z wiodącą rolą podmiotów zewnętrznych (np. Triple Helix System). Istotą tego modelu
stanowią: transparentność działań i doboru podmiotów, delegacja uprawnień, sprawność instytucji zarządzającej oraz aktywności podmiotów społecznych i obywatelskich.
W modelu tym na bieżąco przeprowadza się działania wewnątrzorganizacyjne związane
z wysoką efektywnością, sprawnością tych instytucji. Struktury zewnętrzne mają charakter elastyczny, zadaniowy, płaski. Szeroko wykorzystywani są eksperci, zespoły mieszane, zasoby baz danych oraz system analiz, ekspertyz i systemów zapewnienia jakości.
Mamy tu także do czynienia z typem organizacji uczącej się.
Z przedstawionych modeli koordynacji polityk publicznych można zatem wnioskować, że pewnego typu idealnym sposobem współdziałania podmiotów publicznych
i prywatnych jest model pełnej koordynacji realizowany dzięki paradygmatowi organizacji uczącej się. W świetle polskich realiów, o czym poniżej, jest to jak na razie stan
czysto hipotetyczny, a zatem nieistniejący w praktyce. Nie oznacza to jednak, że nie należy do niego dążyć, a nade wszystko przedstawiać jego możliwości zarówno eksplanacyjnych, wykorzystywanych przy analizach naukowo-badawczych, jak i pragmatycznych
(implementacyjnych), wykorzystywanych dla poprawy działania samej administracji
publicznej oraz jej kontaktów z otoczeniem zewnętrznym.
Systemowy paradygmat koordynacji —
model organizacji uczącej się
Proces nazwany uczeniem się organizacji można zdefiniować jako identyfikowanie i korygowanie błędów oraz poszukiwanie i odkrywanie szans14. Oznacza to ciągły proces
ulepszania, modernizacji funkcjonowania danej organizacji, uwzględniający zmieniające się zasoby, sytuacje i czynniki zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne. Jest to swego
rodzaju poszukiwanie „złotego środka” między stabilnością, której nie można utożsamiać ze skostnieniem czy formalizmem, a zmianami, które nie mogą być radykalne, nieprzemyślane i destrukcyjne. W efekcie oznacza to, że na daną organizację trzeba patrzeć
w sposób systemowy. W tym momencie stykamy się z pojęciem — systemu uczenia się
organizacji, względnie systemowego uczenie się organizacji.
System uczenia się organizacji można rozumieć jako współdziałanie dwóch składowych organizacji — kapitałów oraz procesów. Dzięki sprawnemu systemowi uczenia się
organizacja podnosi swą efektywność, adaptuje się do środowiska, a także dzięki temu
rozwija się, modernizuje15. Można także powiedzieć, bazując na przywołanych powyżej
14
Patrz szerzej: P. Senge, Piąta dyscyplina. Teoria i praktyka organizacji uczących się, Warszawa 2006;
C. Argyris, D.A. Schon, Organizational Learning II: Theory, Method and Practice, New Jersey 1995.
15 Por. K. Olejniczak et al., Polskie ministerstwa jako organizacje uczące się. Analiza potencjału w kontekście realizacji zasady „good governance”. Posumowanie wyników dla czterech ministerstw, Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, s. 13.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
trzech cechach polityk publicznych, że dana organizacja samoreferuje się w zróżnicowanej przestrzeni niepełnych kontraktów.
Do wspomnianych kapitałów organizacji uczącej się zalicza się cechy osób oraz cele,
zasoby, procedury, struktury i infrastrukturę zespołów administracji, które ułatwiają lub
blokują proces uczenia się organizacji (aspekt wewnętrzny). Z kolei procesy uczenia się
to działania i interakcje, które zachodzą w jej relacjach z otoczeniem (aspekt zewnętrzny). Obejmują one pozyskiwanie i tworzenie wiedzy, jej magazynowanie i dystrybucję
w ramach organizacji zaangażowanych w tworzenie agendy danej polityki publicznej.
Bazując na takim ujęciu zarządzania organizacjami publicznymi, w latach 2009−2010
zespół kierowany przez Karola Olejniczaka przeprowadził badania systemu organizacji
uczących się na przykładzie czterech polskich ministerstw: Ministerstwa Gospodarki,
Ministerstwa Infrastruktury, Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwa
Środowiska. W efekcie przyjętej metodologii i przeprowadzonych badań jakościowo-ilościowych opisanych w przywoływanej publikacji, sformułowano trzy zasadnicze
wnioski o jakości systemu uczenia się organizacji publicznych w Polsce16.
Przede wszystkim okazało się, że wszystkie badane ministerstwa miały poważne problemy ze zdefiniowaniem swojego zakresu funkcjonalnego, a zatem celu działania. Okazało się bowiem, że administracja nie ma jasno i spójnie określonych celów i strategii
działania, czyli elementów porządkujących system i integrujących organizację. W trzech
na cztery badanych przypadków czynnik polityczny wkracza do czynnika zarządczego,
a zatem cele i strategie urzędów maja aspekt doraźny, zadaniowy, a nie długofalowy17.
Opisane ułomności funkcjonalne są sprzężone z drugą słabością tych organizacji,
czyli atomizacją struktur wewnętrznych. Wyniki badań wskazują na silną fragmentaryzację wewnętrzną, pionowe podziały, izolacje i współzawodnictwo. To skutkuje brakiem
uczenia się od siebie organizacji. Wiedza jest posiadana przez poszczególne osoby, wydziały. Nie ma wiedzy systemowej, jest wiedza indywidualna, co powoduje sytuację, że
wraz z utratą, odejściem pracownika, tracona jest i wiedza.
Ten aspekt strukturalny determinuje trzecią, ostatnią słabość, tym razem holistyczną,
systemową, czyli procesy uczenia się. W urzędach nie podejmuje się regularnych analiz
własnych działań, interakcje zewnętrzne także praktycznie nie istnieją, stosuje się jedynie doraźne rozwiązania, konsultacje eksperckie. Deficyty te powodują, że rzadko wprowadzane są innowacje proceduralne, systemowe. Jeśli takowe zaistnieją, to odbywa się
to bez ich wcześniejszego testowania, a ich efekty nie są poddawane krytycznej analizie.
W efekcie, uniemożliwia to podejmowanie racjonalnych działań doskonalących, a nade
wszystko ogranicza całą aktywność związaną z procesem uczenia się wyłącznie do działań reakcyjnych (tzw. „gaszenia pożarów”)18.
Powyższe słabości znacząco ograniczają, aby nie zaryzykować twierdzenia, że
uniemożliwiają, efektywne działania koordynacyjne. Jeśli istnieją poważne bariery
wewnątrz instytucji publicznych, to tym bardziej będzie to rodziło problemy natury
16
17
18
Ibidem, s. 8−11.
Ibidem, s. 50.
Ibidem, s. 51.
2015-09-15 09:15:46
Tabela 2. Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi w 2008 roku
Jednostki
samorządu terytorialnego
(JST)
JST współpracujące
z organizacjami pozarządowymi
w formie wspólnych zespołów
JST prowadzące konsultacje
z udziałem organizacji
pozarządowych
81,0%
100,0%
Urzędy marszałkowskie
Miasta na prawach powiatu
89,1%
96,4%
Powiaty
68,2%
71,5%
Gminy
36,3%
44,3%
POLITYKA PUBLICZNA
międzyorganizacyjnej, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym czy sektorowym. Uzasadnieniem tych słów mogą być wyniki badań prowadzonych w 2008 roku
przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, które analizowało stopień realizacji
zapisów ustawy o instytucjach działalności pożytku publicznego na poziomie regionalnym i lokalnym. Głównymi miernikami były zakres i formy współpracy między samorządami a organizacjami pozarządowymi. Jak widać w tabeli 2, im wyższy szczebel
samorządu, tym większe przywiązanie do procedur i bardziej sformalizowanych form
współpracy.
Źródło: Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok,
Warszawa 2010.
Podsumowanie
Zasygnalizowane w niniejszym artykule problemy związane z koordynacją polityk publicznych w Polsce, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym czy lokalnym,
potwierdzają wyniki badań, jak choćby tych z kolejnych edycji Diagnozy społecznej realizowanych przez zespół pod kierownictwem J. Czapińskiego i T. Panka, że jednym
z głównych problemów kapitału relacyjnego w Polsce są niskie wskaźniki zaufania
i współpracy w imię dobra wspólnego. Należy się zatem zastanowić, jakie kroki można
przedsięwziąć, aby w obecnej sytuacji społeczno-polityczno-prawnej wykonać działania
zbliżające polskie podmioty publiczne i prywatne do paradygmatu organizacji uczącej
się czy modelu pełnej koordynacji. Należy zastrzec, że nie mogą być to działania radykalne, a przez to mało realne. Powinny one mieć charakter działań inkrementalnych i na
początku, oddolnych.
Można byłoby zatem rozpocząć od oparcia się na drobnych zmianach, mało uciążliwych testach i innowacjach organizacyjnych na poziomie poszczególnych urzędów, po
których powinna nastąpić weryfikacja, a zatem ewaluacja efektów tych zmian. Musiałyby one przyjąć logikę wdrażania zmian wewnątrzkoordynacyjnych, a następnie angażujących podmioty zewnętrzne.
Drugim elementem do rozważenia jest oddzielenie czynnika politycznego od zarządczego, czyli bieżącej polityki od długofalowego i strategicznego zarządzania. Tutaj muszą
się pojawić cele strategiczne każdej organizacji, które będą uwzględniały konteksty koor-
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
dynacji wewnętrznej i zewnętrznej. Być może należy rozważyć bardziej elastyczne formy
opisu działów administracji rządowej oraz ich współpracy i koordynacji przy wykorzystaniu komitetów Rady Ministrów czy samej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jak się
wydaje, sama ustawa o działach o administracji rządowej19, jest czymś w rodzaju „grzechu pierworodnego”, który utrudnia, już na wstępie, koordynację międzysektorową.
Ostatnim aspektem zmian powinno być wskazanie promotorów, liderów owych
zmian. Oparcie się na autorytecie i wiedzy pozwoliłoby uzupełnić luki kompetencyjne
i właściwą inwentaryzację zarówno silnych, jak i słabych stron danej organizacji.
Autor ma świadomość, że ze względu na rozległość tematyki niniejszy tekst jedynie
w niewielkim stopniu odzwierciedla zasygnalizowane powyżej problemy oraz sposoby
ich przezwyciężania. Świadomość ułomności, zdefiniowane modelu docelowego oraz
próba określenia kilku początkowych działań były jednak ideą, która przyświecała przy
opracowaniu niniejszego tekstu i należy go traktować jako głos w toczącej się wciąż dyskusji o skuteczności i efektywności zarządzania publicznego w Polsce.
Bibliografia
Argyris C., Schon D.A., Organizational Learning II: Theory, Method and Practice, New Jersey 1995.
Czaputowicz J., Zarządzanie w organizacji publicznej w dobie globalizacji, „Służba Cywilna” 2005, nr 11.
Hausner J., 2008, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008.
Jessop B., Promowanie dobrego rządzenia i ukrywanie jego słabości, „Zarządzanie Publiczne” 2007, nr 2.
Jessop B., The Future of the Capitalist State, Cambridge 2002.
Jessop B., Sum N.-L., Beyond the Regulation Approach. Putting Capitalist State in Its Place, Northampton
2006.
Kooiman J., Societal governance. Levels, modes and orders of social-political interaction, [w:] Debating Governance: Authority Steering and Democracy, red. J. Pierre, Oxford 2000.
Majone G., Dowody, argumenty, perswazja w procesie politycznym, Warszawa 2004.
Krynicka H., Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management), „Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie” 2006, nr 2.
Luhmann N., Systemy społeczne. Zarys ogólnej teorii, Warszawa 2007.
Olejniczak K. et al., Polskie ministerstwa jako organizacje uczące się. Analiza potencjału w kontekście realizacji zasady „good governance”. Posumowanie wyników dla czterech ministerstw, Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego, Warszawa 2010.
Osborne D., Gaebler T., Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming in the Public Sector, Addison-Wessley 1992.
Peters B.G., The Future of Governing, II ed., Kansas 2001.
Rydlewski G., Prakseologia decydowania publicznego, [w:] Decydowanie publiczne. Polska na tle innych
państw członkowskich, red. G. Rydlewski, Warszawa 2011.
Senge P., Piąta dyscyplina. Teoria i praktyka organizacji uczących się, Warszawa 2006.
Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok,
Warszawa 2010.
Teubner G., Law as an Autopoietic System, Oxford 1993.
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej z późn. zm., Dz. U. z 2013 r. poz. 743, 984.
19
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej z późn. zm., Dz. U. z 2013 r.
poz. 743, 984.
2015-09-15 09:15:46
Cross-sectoral coordination in public policies — systemic challenges
POLITYKA PUBLICZNA
Wilke H., Tragedia państwa. Prolegomena do teorii państwa i policentrycznego społeczeństwa, „Zarządzanie
Publiczne” Warszawa 2007, nr 1.
Williamson O.E., The new institutional economics: taking stock, looking ahead, „Journal of Economic Literature” 38, 2000.
Woźnicki J., Nowa dyscyplina — „nauki o polityce publicznej” usytuowana w dziedzinie nauk społecznych,
„Nauka” 2012, nr 1.
Współpraca międzysektorowa przy tworzeniu polityk publicznych dotyczących spraw społecznych i ochrony
środowiska, Matczak P., Koziarek M. (red.), Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.
Keywords: public management, cross-sectoral coordination, public policy, learning organization
Summary
The article presents the main elements and models of coordination of public policies. The author described
the internal and external aspects of cross-sectoral coordination of public policies. The key element of efficiency coordination of public policies is the paradigm of a learning organization. In this article the basic
factors of implementation of this paradigm in the management of the public sphere are described.
2015-09-15 09:15:46

Koordynacja międzysektorowa w politykach publicznych

Transkrypt

Podobne dokumenty

Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne

O g ł oszenie nr DWM/1/15 Dyrektor

Oferta pracy - Zakład Emerytalno

Problem względności koordynacji akustycznej w komunikacji

Regulacje prawne w zakresie koordynacji systemów

Struktura Organizacyjna DWUP (2014