Funkcjonowanie e-administracji w warunkach

SPIS TREŚCI
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Ujawnienie danych wrażliwych w statystycznych bazach danych
przy użyciu szperacza ogólnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Krzysztof Bednarz
Organ administracji publicznej jako strona umowy
o wdrożenie systemu informatycznego (IT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Jan Byrski
Możliwości wykorzystania systemów CRM
w zakładach opieki zdrowotnej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Dorota Jelonek, Andrzej Chluski
Ocena serwisów internetowych urzędów miejskich
za pomocą metody konwersji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Witold Chmielarz
Efektywność ekonomiczna jako determinanta wyboru modelu
udostępniania produktów informatycznych na przykładzie aplikacji
dla jednostek administracji samorządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Mirosław Dyczkowski
Systemy electronic prescribing jako wiązka korzyści
społeczno-ekonomicznych w łańcuchu opieki medycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Dariusz T. Dziuba
Zarządzanie wiedzą w jednostkach administracji publicznej
przy wykorzystaniu metody Strategicznej Karty Wyników . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Wojciech Fliegner, Zbigniew Misiak
e-Government Readiness Index – narzędzie pomiaru poziomu
rozwoju e-administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Michał Goliński
MiO.indb 5
2010-01-19 09:37:51
6
Spis treści
Kto korzysta z internetowych usług medycznych w Polsce?. . . . . . . . . . . . . . . 115
Wojciech Grabowski, Karol Korczak
Zastosowanie rozwiązań informatycznych wspomagających poprawę
bezpieczeństwa pacjentów i jakości świadczonych usług medycznych. . . . . . 125
Janusz Jasłowski
Usługi telemedyczne w polskich szpitalach powiatowych: ocena stanu
aktualnego i identyfikacja potencjalnych zastosowań. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Maria Karlińska
Budowa „przyjaznej administracji” czyli o informatyzacji
rejestrów publicznych i tworzenie platformy interoperacyjnej
(aspekty ekonomiczne) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Jerzy Kisielnicki
Administracja publiczna a systemy informacyjne na przykładzie
jednostek organizacyjnych Publicznych Służb Zatrudnienia
– wpływ na sprawność oraz jakość usług . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161
Adam Krzyżanowski
ITIL jako standard zarządzania usługami IT w administracji publicznej . . . .181
Anna Lenart
Pingwin w urzędzie, czyli ekonomiczne aspekty migracji
do Wolnego Oprogramowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Marcin Ludzia
Postulaty dotyczące projektowania zawartości oraz zakresu
funkcjonalnego i użytkowego publicznych portali regionalnych . . . . . . . . . . 207
Andrzej Małachowski
Analiza struktury treści, zakresu funkcjonalnego i wartości
użytkowych wybranych publicznych portali regionalnych . . . . . . . . . . . . . . . 225
Andrzej Małachowski
Koncepcja organizacji branżowego centrum informatycznego
na potrzeby Zintegrowanego Systemu Doradztwa Rolniczego . . . . . . . . . . . . 251
Adam Nowicki, Cezary Stępniak, Tomasz Turek
Business Inteligence w zarządzaniu administracją publiczną . . . . . . . . . . . . . 263
Małgorzata Nycz
MiO.indb 6
2010-01-19 09:37:54
Spis treści
7
Nowe obszary wiedzy w metodzie Project Management Institute . . . . . . . . . 275
Małgorzata Pańkowska
Realizacja regionalnego komponentu systemów informacyjnych
państwa na przykładzie Projetku SEKAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Agnieszka Pawłowska
Budowa modeli wymagań dla Regionalnych Systemów Informacji
Medycznej opartych na hurtowni danych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
Jerzy Roszkowski
Architektura Korporacyjna jako element systemu zarządzania
budżetem administracji federalnej USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .311
Bartłomiej Seidel
Poziom i struktura nakładów na ochronę zdrowia a przewidywana
długość życia – analiza porównawcza krajów europejskich . . . . . . . . . . . . . . . 323
Zofia Skrzypczak
Zastosowanie architektury korporacyjnej jako narzędzia
przeprowadzenia transformacji jednostek administracji publicznej. . . . . . . . 335
Andrzej Sobczak
Wybrane aspekty analizy stopnia informatyzacji placówek
służby zdrowia pod kątem implementacji e-usług. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
Adam Sokołowski, Artur Wrzalik
Problemy oceny stanu rejestrów, metody ich pokonania
– na przykładzie systemu informacji ochrony zdrowia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Bolesław Szafrański, Romuald Weydmann, Leopold Żurek
Teleinformatyka (ICT) dla społeczeństwa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
Jerzy S. Zieliński
Funkcjonowanie e-administracji w warunkach polskich
na przykładzie Miasta Ząbki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
Robert Perkowski
Specyfikacja wymagań systemowych w języku SysML. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
Stanisław Wrycza, Bartosz Marcinkowski
Komputerowe wspomaganie diagnostyki zmian otępiennych mózgu . . . . . . 403
Jerzy Korczak, Marta Tabakow
MiO.indb 7
2010-01-19 09:37:54
8
Spis treści
Integralność rejestrów publicznych w polskim systemie
ochrony zdrowia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Jacek Ruszkowski, Krzysztof Nyczaj
Polish Chapter Of Association For Information Systems Plais . . . . . . . . . . . . 435
Stanisław Wrycza
Naukowe Towarzystwo Informatyki Ekonomicznej (NTIE) . . . . . . . . . . . . . . 437
MiO.indb 8
2010-01-19 09:37:54
Mgr Robert Perkowski
Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego
Urząd Miasta Ząbki
FUNKCJONOWANIE E-ADMINISTRACJI W WARUNKACH
POLSKICH NA PRZYKŁADZIE MIASTA ZĄBKI
Streszczenie
W referacie przeprowadzono analizę wdrożenia systemu EOD na przykładzie
Urzędu Miasta w Ząbkach. Administracja publiczna jest bardzo zbiurokratyzowana i nakłada na system wiele ograniczeń. Przez swoją specyfikę administracja
publiczna generuje unikalne problemy wdrożeniowe, jak również występują pewne
ograniczenia, ale korzyści nie są możliwe do uzyskania w inny sposób.
W opracowaniu omówiono również wymagania stawiane systemom informatycznym, określone przez polskie prawo (ustawa o informatyzacji oraz ustawa
o podpisie elektronicznym), poruszono kwestie podpisu elektronicznego kwalifikowanego, niekwalifikowanego, obowiązku archiwizacji dokumentów w formie
papierowej i oczekiwanych zmian w prawodawstwie w tym zakresie.
Na podstawie zebranych doświadczeń, w podsumowaniu pracy przedstawiono propozycje wprowadzenia nowych usprawnień systemu obiegu dokumentów,
które, nawet przy ograniczeniach obecnego stanu prawnego w Polsce, spowodują:
zwiększenie funkcjonalności systemu, ułatwienie kontaktu, podniesienie jakości
obsługi interesanta i wzrost efektywności pracy.
1. Wstęp
Powstające społeczeństwo informacyjne (SI) w dużym stopniu oddziałuje
na gospodarkę i funkcjonujące w niej podmioty. Tworzy się więc możliwość
przyspieszenia rozwoju gospodarczego i wzrostu konkurencyjności za pomocą
SI. Pierwszym krajem, w którym zastosowano narodowy program, zajmujący się
usystematyzowanym rozwojem SI, była Japonia1, krótko po niej powstały inne
strategie rozwoju SI (np. amerykańska, europejska). W ten sposób strategie, razem
z rozwijającą się technologią, stworzyły zręby funkcjonowania e-administracji,
1
W 1972 r. stworzono plan, mający doprowadzić do powstania w Japonii nowego typu społeczeństwa
oraz wdrożenia przyjętych założeń, składający się z czterech etapów.
MiO.indb 377
2010-01-19 09:40:57
378
Mgr Robert Perkowski
rozumianej następująco: „Elektroniczna administracja zmierza w kierunku systemów opartych na wiedzy, w tym sensie, że technologia internetowa (i oparta
na niej komunikacja) staje się wszechobecna, a administracja będzie w inteligentny
sposób świadczyć inteligentne usługi.”2
W niniejszym referacie postaram się przedstawić polską praktykę, przez przybliżenie procesu wdrożenia i funkcjonowanie e-administracji, na przykładzie
Urzędu Miasta w Ząbkach. E-administracja to zmiany organizacyjne i technologiczne, mające na celu poprawę i dopasowanie jakości usług do faktycznych
potrzeb społeczeństwa, w której najbardziej charakterystycznym elementem jest
elektroniczny obieg dokumentów (EOD), czyli zastępowanie dokumentów w formie papierowej dokumentami elektronicznymi.
2. Uwarunkowania prawne
Administracja publiczna jest bardzo zbiurokratyzowana, nakłada na wdrażane
systemy mnóstwo ograniczeń i warunków brzegowych. Przez swoją specyfikę,
urzędy administracji samorządowej generują unikalne problemy wdrożeniowe,
jak również powodują występowanie wielu ograniczeń w zakresie korzyści możliwych do uzyskania.
Największym ograniczeniem jest polskie prawo – skomplikowane i nie zawsze
spójne. Warto nadmienić, że pomimo wielu rządowych programów promujących
społeczeństwo informacyjne, istniejące procedury uniemożliwiają załatwienie
wielu spraw w formie elektronicznej. Jednym z typowych przykładów może być
procedura wydawania dowodu osobistego3. Podczas procesu ubiegania się o dowód
prawo wymaga osobistego stawiennictwa, np.: osobiste dostarczenie do urzędu
zdjęcia, własnoręczne złożenie podpisu (po skanowaniu jest drukowany na dowodzie osobistym), osobisty odbiór dowodu (poza osobami małoletnimi i ubezwłasnowolnionymi). Warto nadmienić, że wydawanie dowodu osobistego nie jest
czynnością jednorazową, podlega on wymianie przy każdorazowej zmianie adresu
zameldowania, nazwiska, czy też okresowo nie rzadziej niż co 10 lat.
Jeszcze lepszym przykładem, bo zdecydowanie bardziej ogólnym, są przepisy
określające sposób postępowania z dokumentami w przypadku ich archiwizacji
i traktujące o obiegu tych dokumentów. W przypadku gminy podstawowym przepi2
W. Chmielarz, Systemy biznesu elektronicznego, Difin, Warszawa 2007, s. 261.
3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedn. tekst DzU
z 2006 r. nr 139, poz. 993 z późn. zm.), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 06 lutego 2009 r. w sprawie
wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich unieważnienia, wymiany, zwrotu lub utraty (DzU nr 47, poz. 384), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30
listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego (DzU nr 105, poz. 1110 z późn. zm.).
MiO.indb 378
2010-01-19 09:40:57
Funkcjonowanie e-administracji w warunkach polskich na przykładzie Miasta Ząbki
379
sem w tym zakresie jest Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia
1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych4. Na podstawie tego rozporządzenia tworzona jest instrukcja kancelaryjna
dla konkretnego urzędu, odzwierciedlająca specyfikę, jak: wielkość urzędu, rodzaje
istniejących komórek organizacyjnych, charakter gminy (np.: miejska, wiejska).
Jednym z ograniczeń powyższej instrukcji jest konieczność archiwizacji i przetwarzania dokumentów w formie papierowej, pomimo posiadania elektronicznej
wersji tego samego dokumentu. Gdy petent składa papierowy dokument w kancelarii, jest on tam skanowany i wprowadzany do obiegu w formie elektronicznej. Ponieważ oryginał był papierowy, niestety nie może być zniszczony. Zatem
pomimo, iż pracownik sprawę prowadził elektronicznie, papierowy oryginał jest
rejestrowany, przechowywany i archiwizowany, jakby był jedynym egzemplarzem.
Co więcej, wersja elektroniczna też podlega archiwizacji.
Kodeks postępowania administracyjnego5 (k.p.a.) oaz inne przepisy nakładają
kolejne ograniczenia związane, np. ze sposobem załatwiania spraw administracyjnych i terminami doręczeń. Wydanie jakiejkolwiek decyzji jest poprzedzone
postępowaniem administracyjnym prowadzonym w danej sprawie. W trakcie
postępowania administracyjnego dokumenty, takie jak: zawiadomienie o wszczęciu
postępowania, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, wezwanie na przesłuchanie strony, różnego rodzaju postanowienia (na które służy prawo wniesienia zażalenia lub skargi) są wydawane pisemnie w sposób określony przez k.p.a..
Co prawda znowelizowany kodeks dopuszcza dostarczanie pism drogą elektroniczną, jednakże tylko na wyraźną zgodę na dostarczanie pism tą drogą. Ponadto jeżeli
odbiorca nie potwierdzi w ciągu 7 dni otrzymania tego pisma (a może mieć w tym
swój cel), to dalszą sprawę prowadzi się w formie tradycyjnej za pomocą poczty.
Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym6, wprowadziła
podpis elektroniczny jako równoważny z podpisem odręcznym, co teoretycznie
umożliwia wyeliminowanie spraw tradycyjnych. Niestety, by móc w praktyce
posługiwać się takim podpisem, należy go wykupić w jednym z kilku kwalifikowanych centrów, gdyż zgodnie z prawem polskim tylko podpis kwalifikowany ma
automatycznie takie samo znaczenie, jak podpis odręczny. Inne rodzaje podpisu
mogą być wiążące prawnie jedynie na podstawie umów cywilnych między kontrahentami je stosującymi. Tu się niestety robi niewielki problem. Koszt podpisu
elektronicznego jest dość znaczny dla przeciętnego obywatela, zatem jego powszechność pozostawia wiele do życzenia.
4
DzU nr 112, poz. 1319 z późn. zm.
5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity DzU
z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
6
MiO.indb 379
DzU z 2001 r. nr 130, poz. 1450 z późn. zm.
2010-01-19 09:40:58
380
Mgr Robert Perkowski
3. Jakość usług e-administracji
Biorąc pod uwagę różne bariery i ograniczenia, determinujące obszar, w którym funkcjonują polskie urzędy, w obecnym stanie trudno wykorzystać w pełni
możliwości, jakie daje e-administracja. Na rysunku 1 przedstawiono wpływ barier
i ograniczeń na faktyczną jakość (zakres) usług oferowanych przez e-administrację.
Wyraźnie widać, że pole oczekiwanej jakości usług nie jest w pełni pokryte przez
usługi administracyjne świadczone tradycyjnie. Idealną sytuacją jest przypadek,
gdyby wszystkie oczekiwania dotyczące jakości usług były spełnione, dostarczając
więcej niż pierwotnie oczekiwał interesant, zaspokajając jego nieuświadomione
potrzeby.
W praktyce sytuacja jest bardziej skomplikowana. Wdrożony elektroniczny
system, z uwagi na ograniczenia, nie jest w stanie zaspokoić całości oczekiwań
interesanta. Co więcej, istnieją usługi, które jest w stanie zaspokoić tylko tradycyjna administracja, uzupełniając w ten sposób e-administrację. Tworzy się zatem
hybryda łącząca tradycyjną i elektroniczną administrację, której elementy łącznie
pozwalają na świadczenie wszystkich usług.
Rys. 1. Wpływ barier i ograniczeń na faktyczną jakość usług oferowanych przez
e-administrację
Źródło: opracowanie własne (na podstawie P. Kotler, Marketing – analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Felberg,
Warszawa 1999)
MiO.indb 380
2010-01-19 09:40:59
Funkcjonowanie e-administracji w warunkach polskich na przykładzie Miasta Ząbki
381
Na rysunku 1 obszar zakreślony przerywaną linią przedstawia faktyczny
zakres świadczonych usług po wprowadzeniu e-administracji, z uwzględnieniem
barier i ograniczeń, których w chwili obecnej nie da się przekroczyć elektronicznie. Analizując ten, można zauważyć, że pomimo wdrożenia e-administracji
w dalszym ciągu część oczekiwań interesanta nie jest zaspokojona (lewa część
średniego i dużego owalu). Jednakże istnieją obszary, które e-administracja zaspokaja w pełni, dając jeszcze szerszą niż oczekiwana jakość i zakres usług (prawa
połowa dużego owalu).
Pomimo że e-administracja, w praktyce, stwarza większe możliwości dla
interesanta, świadcząc usługi lepszej jakości, powyższa sytuacja może prowadzić
do jego frustracji. Nie znając powodów, które mogą ograniczać funkcjonalność,
interesant oczekuje podobnej jakości świadczonych usług w całym zakresie, a nie
w wybranych obszarach. To tak jakbyśmy kupowali samochód i zamiast oczekiwanego przez nas silnika diesla (którego nie ma w ofercie), otrzymalibyśmy
klimatyzację gratis, wcale jej nie oczekując.
4. Wdrożenie EOD w Urzędzie Miasta w Ząbkach
Wdrożenie systemu elektronicznego obiegu dokumentów rozpoczęliśmy
od wyboru odpowiedniego oprogramowania. Najważniejsze cechy, które były
brane pod uwagę przy wyborze odpowiedniego systemu EOD, to:
− aplikacja webowa oparta na protokole http, bez konieczności instalacji, pozwala
na funkcjonowanie przy użyciu zróżnicowanej jakości komputerów z różnymi
systemami;
− system musi obsługiwać metadane7 zapisywane w formacie XML;
− format zapisu i struktura zapisywanych danych zgodna z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 listopada 2006
r. w sprawie wymagań technicznych formatów zapisu i informatycznych nośników danych, na których utrwalono materiały archiwalne przekazywane
do archiwów państwowych8;
7
Metadane zawierają informacje o formie i treści dokumentów elektronicznych. Metadane to zwięzły i systematyczny zestaw informacji odsyłającej, który może być użyty do efektywnego i trafnego
wyszukiwania większych zestawów informacji (czyli samych dokumentów elektronicznych). Metadane
obejmują indeksowanie i katalogowanie wszelkich zasobów informacji w formie elektronicznej: stosowane są np. do opisu danych tekstowych, informacji o przestrzeni geograficznej, obrazów (dokumentów
graficznych), muzyki (dokumentów dźwiękowych) i dzieł multimedialnych. Za: M. Nahotko, Metadane,
Elektroniczny Biuletyn Informacyjny Bibliotekarzy nr 6 (14), Wrocław 2000.
8
MiO.indb 381
DzU nr 206, poz. 1519.
2010-01-19 09:41:00
382
Mgr Robert Perkowski
− wspieranie zarządzania sprawami. np.: grupowanie, historia, zbieranie metadanych, klasyfikacja i generowanie według. Jednolitego rzeczowego wykazu
akt9 (JRWA);
− możliwość integracji z faksem, drukarkami, skanerami i bramką SMS;
− łatwa obsługa;
− możliwość personalizacji i dalszej rozbudowy systemu.
Ponieważ na rynku funkcjonuje co najmniej kilkanaście konkurencyjnych
systemów, wybór nie był łatwy. Zewnętrzna funkcjonalność była porównywalna,
najczęściej systemy różniły się zastosowanymi rozwiązaniami programistycznymi (bazy danych autorskie, bazy SQL i inne). Po przeanalizowaniu, wybór padł
na darmowy system eSoda, który jest rozpowszechniany przez stowarzyszenie
PEMI (Podpis Elektroniczny – Mobile – Internet). Sam system jest darmowy,
a wdrożenie oprogramowania można przeprowadzić własnymi siłami lub odpłatnie, korzystając z usługi zewnętrznej.
Wdrażanie systemu podzieliliśmy na cztery etapy: organizacyjne przygotowanie jednostki (maj – grudzień 2008), przygotowanie sprzętowe (wrzesień – grudzień.2008), szkolenia pracowników (listopad – grudzień.2008), uruchomienie
systemu (01.01.2009).
I etap: Organizacyjne przygotowanie jednostki. Pomimo ogólnego charakteru, jest to bardzo ważny etap wdrażania sytemu EOD. Polega głównie na analizie występujących procesów, wyeliminowaniu tych zbędnych i dublujących się.
Jest analizowana również struktura organizacyjna urzędu, głównie w celu sprecyzowania zakresów obowiązków, kompetencji i podległości. Eliminuje się przypadki zdublowanej podległości lub kompetencji, formalizuje się system zastępstw.
Identyfikuje się obszary do tej pory niesformalizowane, umieszczając je w zmodernizowanej strukturze (dotyczy spraw pojawiających się sporadycznie).
Analizą objęto również obowiązującą w urzędzie instrukcję kancelaryjną,
która określa sposób postępowania z dokumentami i sprawami. Dokonano przejrzenia spraw w Jednolitym rzeczowym wykazie akt w celu zidentyfikowania tych
zbędnych lub dublujących się. Dzięki temu zredukowano liczbę teczek i przypisanych do nich spisów spraw (rejestrów prowadzonych spraw według ich rodzaju).
Do każdego spisu spraw (rodzaju sprawy) przypisano odpowiedzialną osobę.
Po zakończeniu tego etapu uzyskaliśmy uporządkowaną dokumentację oraz
strukturę organizacyjną, która odzwierciedla faktyczne zależności i występujące
procesy. Tylko zwięzła struktura zapewni możliwość uzyskania odpowiednich
korzyści z wdrożenia systemu. Etap rozpoczął się jako pierwszy i trwał przeszło
9
Jednolity rzeczowy wykaz akt (JRWA) – Szczegółowe zasady klasyfikacji i postępowania z dokumentami w zależności od ich merytorycznej zawartości (rodzaju sprawy) określone w Instrukcji Kancelaryjnej danego urzędu.
MiO.indb 382
2010-01-19 09:41:00
Funkcjonowanie e-administracji w warunkach polskich na przykładzie Miasta Ząbki
383
pół roku. W trakcie tej fazy wygenerowano nowe zarządzenie organizacyjne,
sporządzono nowe zakresy obowiązków, poprawiono instrukcję kancelaryjną
i spisy spraw.
Jedynym kosztem realizowania tego stadium było wynajęcie firmy, która pomogła stworzyć nową instrukcję kancelaryjną. Koszt usługi zewnętrznej zamykał
się w przedziale 2 tys. zł. Wszystkie pozostałe czynności były wykonane przez
pracowników, w ramach obowiązków służbowych.
II etap: Przygotowanie sprzętowe. Ten czysto techniczny etap jest zarazem
najbardziej kosztownym. Przygotowanie sprzętowe polegało głównie na: zakupie
dodatkowego serwera dla wdrażanego systemu EOD wraz z niezbędnym systemem
operacyjnymi i zabezpieczeniami, zakupie niezależnego sprzętu do backupów (zlokalizowanego w innej części urzędu), dodatkowych zabezpieczeniach sieci przed
nieuprawnionym dostępem, dodatkowych zabezpieczeniach elektrycznych.
Z uwagi na przewidywane znaczne obciążenie sieci LAN, zakupiono nowy
osprzęt sieciowy obsługujący sieć 1000 Mb o dużym transferze wewnętrznym.
Wykonano pomiary istniejących przewodów sieciowych. Przewody o najgorszych
parametrach wymieniono na nowe. Dzięki tym działaniom poprawiono sprawność
całej sieci, zwłaszcza transfer między przełącznikami a serwerami.
Ponadto do kancelarii zakupiono jeden szybki skaner sieciowy, służący do digitalizacji dokumentów składanych w formie tradycyjnej. Dokupiono również
jeszcze jedno sieciowe urządzenie wielofunkcyjne (drukarka, skaner, faks, xero),
umożliwiające dla wszystkich autoryzowanych użytkowników drukowanie i skanowanie sieciowe. Po odpowiedniej konfiguracji urządzenie umożliwia również
wysyłanie faksów bezpośrednio z komputera, bez konieczności wcześniejszego
drukowania. Urządzenie umożliwia też bezpośrednie przekazywanie faksów
przychodzących do systemu EOD.
Na tym etapie zainstalowaliśmy darmowy system EOD, dedykowany dla
urzędów samorządowych o nazwie eSoda. W celu instalacji systemu i jego dalszej
obsługi został zatrudniony informatyk na część etatu.
Pomimo że stanowiska komputerowe znajdowały się w różnym stanie technicznym i posiadały różne systemy operacyjne, nie wymagały jakiejkolwiek modernizacji, gdyż wszystkie były wyposażone w aktualną przeglądarkę internetową.
Niektóre elementy tego etapy były zrealizowane przy okazji dokonywania
innych, rutynowych prac. Pozostałe czynności i prace były z zasady realizowane
w ostatnich dwóch miesiącach 2008 roku. Z uwagi na niewielką strukturę urzędu
koszt zrealizowanych prac wynosił około 50 tys. złotych.
III i IV etap: Szkolenie pracowników i uruchomienie systemu. Ostatnie
dwa miesiące poświęcone były szkoleniom pracowników. Szkolenia były oparte
głównie na praktycznych ćwiczeniach, prowadzonych na uruchomionym systemie z testową bazą danych. Podczas szkoleń zbierano opinie i uwagi, których
MiO.indb 383
2010-01-19 09:41:01
384
Mgr Robert Perkowski
część wykorzystano przy dalszej konfiguracji oprogramowania i dostosowania
go do potrzeb tutejszego urzędu.
Szkolenia były obowiązkowe dla każdej komórki organizacyjnej. Z pośród
szkolonych pracowników wyłoniono liderów, reprezentujących poszczególne referaty. Były to zazwyczaj osoby młode, z umiejętnością biegłej obsługi komputera.
Zadaniem tych osób było nadzorowanie funkcjonowania sytemu w komórkach
organizacyjnych i bezpośrednia pomocom osobom, które jej potrzebowały.
Z pierwszym dniem roboczym 2009 roku system został uruchomiony w pełnym zakresie. Ponieważ przyjmowanie dokumentów w kancelarii wiązało się teraz
z ich digitalizacją oraz szerszym opisem w systemie, zmuszeni byliśmy do zatrudnienia dodatkowej osoby, by dokumenty były przyjmowane na bieżąco.
Z uwagi na brak doświadczenia, zdecydowaliśmy się na prowadzenie szkolenia przez firmę zewnętrzną, która była autorem wdrażanego sytemu. Oprócz
szkolenia, firma zapewniła ciągły i bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem
systemu w urzędzie przez najbliższe 2 tygodnie po jego uruchomieniu. Koszt tej
zewnętrznej usługi wynosił ok. 15 tys. złotych.
5. Dotychczasowe doświadczenia z systemem
e-administracji na przykładzie Urzędu Miasta Ząbki
Dotychczasowy system opierał się jedynie na tradycyjnym obiegu dokumentów. Wdrożenie EOD, pomimo że potencjalnie przyniosło wiele udogodnień,
niestety w zdecydowanej większości stanowi nakładkę na tradycyjny system,
co przedstawia rysunek 2.
Na rysunku 2 przedstawiono uproszczony schemat obiegu dokumentów
w urzędzie. Górna część rysunku (linia ciągła) opisuje obieg dokumentów w formie tradycyjnej, natomiast dolna część reprezentuje nadbudowany system elektronicznego obiegu dokumentów (linia przerywana).
Przed wdrożeniem EOD tradycyjny dokument (np. wniosek złożony przez
mieszkańca) trafiał do kancelarii, gdzie był przyjmowany i rejestrowany. Następnie,
po dekretacji, wędrował do merytorycznych komórek urzędu w celu rozpatrzenia.
Niekiedy, gdy sprawa tego wymagała, był rozpatrywany przez kilka komórek organizacyjnych jednocześnie. W rezultacie, jako dokument tradycyjny (odpowiedź,
decyzja itp.), sprawa wracała do interesanta. Wszystkie wygenerowane i zgromadzone w trakcie rozpatrywania sprawy dokumenty, gromadzi się i archiwizuje
w urzędzie w formie tradycyjnej (archiwum tradycyjne – na górze rysunku).
EOD został wdrożony między innymi, by móc rozpatrywać dokumenty w formie elektronicznej. Zatem dokument składany w formie elektronicznej (dyskietka
po lewej stronie – rysunek 2) trafia bezpośrednio do systemu EOD bez konieczno-
MiO.indb 384
2010-01-19 09:41:02
Funkcjonowanie e-administracji w warunkach polskich na przykładzie Miasta Ząbki
385
ści jego wcześniejszego drukowania. Pracownicy mają możliwość pracowania nad
sprawą w czystej formie elektronicznej. Na końcu generują dokument (decyzja,
odpowiedź itp.) również w formie elektronicznej (dyskietka po prawej stronie
rysunku). Podpisany elektronicznie dokument trafia do adresata. Wszystkie materiały, wygenerowane elektronicznie w trakcie postępowania, trafiają do elektronicznego archiwum (dyskietki na dole rysunku).
Rys. 2. Uproszczony schemat obiegu dokumentów tradycyjnych i elektronicznych
w urzędzie
Źródło: opracowanie własne.
Niestety w praktyce obieg dokumentów tradycyjnych, po wdrożeniu systemu
EOD, bardzo się komplikuje. Dokument tradycyjny (symbol dokumentu w lewym
górnym rogu na rysunku) trafia do kancelarii, gdzie jest skanowany, opisywany
i wprowadzany do systemu, natomiast papierowy oryginał trafia do komórek
organizacyjnych urzędu. Sprawa może być przez urzędników rozpatrywana elektronicznie, jednakże z uwagi na konieczność gromadzenia pozostałych materiałów w sprawie w formie papierowej (dokumenty, załączniki, opinie, decyzje
z innych instytucji i podmiotów) najczęściej prowadzona jest tradycyjnie. Wynik
postępowania jest drukowany i po podpisaniu trafia jako dokument tradycyjny
do interesanta (symbol dokumentu w prawym górnym rogu rysunku). Dokumenty
MiO.indb 385
2010-01-19 09:41:02
386
Mgr Robert Perkowski
gromadzone w formie papierowej są skanowane i za pośrednictwem systemu trafiają do elektronicznego archiwum. Dokumenty tradycyjne, z uwagi iż nie mogą
być zniszczone, trafiają do archiwum tradycyjnego.
6. Podsumowanie
Potencjalnie e-administracja jest narzędziem, które powoduje wzrost efektywności pracy, zwiększa jakość obsługi interesanta, pozwala na zaspokojenie
jego świadomych, a nawet nieuświadomionych oczekiwań. Jednakże z uwagi
na różne bariery i ograniczenia, praktyczna funkcjonalność jest nieco mniejsza,
a jej wdrożenie to często niespodziewane koszty związane z wdrożeniem. W przypadku urzędu miasta w Ząbkach kosztem takim jest niewielki wzrost zatrudnienia (1,5 etatu – pracownik kancelarii i informatyk) oraz dodatkowe obciążenie
pozostałych pracowników merytorycznych.
E-administracja funkcjonowałaby znacznie lepiej, gdyby podpis elektroniczny był bardziej dostępny. Od przeszło roku funkcjonowania elektronicznych
skrzynek podawczych10, wpłynęły jedynie trzy sprawy złożone elektronicznie
i opatrzone cyfrowym podpisem. Pierwszą złożył jeden z radnych, chcąc sprawdzić
funkcjonowanie elektronicznej skrzynki podawczej, w kolejnych dwóch przypadkach interesanci złożyli to samo pismo drogą tradycyjną, o czym napisali w wersji
elektronicznej. Zatem można uznać, że, jak na razie, dla mieszkańców załatwianie
spraw w tej formie stanowi raczej eksperyment. Przełomem mógłby okazać się
podpis elektroniczny dołączony do dowodu osobistego każdego obywatela.
Ważnym warunkiem sukcesu e-administracji są również dalsze prace legislacyjne, które zniosą obecnie istniejące ograniczenia oraz umożliwią konwersję
dokumentów tradycyjnych do wersji elektronicznej. Digitalizacja dokumentów
papierowych umożliwiałaby zniszczenie papierowego dokumentu i pozostawienie
na prawach oryginału jedynie wersji elektronicznej, co spowoduje znaczące zmniejszenie kosztów i dalszą popularyzację EOD. Brakuje rozwiązań centralnych narzucających standardy w tym zakresie. Obecnie każdy z kilku tysięcy samorządów
terytorialnych musi sam sobie poradzić z tym problemem, wybierając jeden z wielu
systemów. Wprowadzenie jednego ogólnodostępnego systemu EOD, opracowanego centralnie, znormalizowałoby ten obszar. System posiadałby ujednolicone
10
Elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) – od maja 2008 r. organy władzy publicznej przyjmują
dokumenty w postaci elektronicznej. ESP umożliwia szybkie załatwianie spraw w urzędach i instytucjach
publicznych. Ze skrzynek może korzystać każdy obywatel, posiadający dostęp do Internetu i jest zainteresowany „wizytą w urzędzie online”. ESP zostały wdrożone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów
z dnia 29 września 2005 roku w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów
elektronicznych podmiotom publicznym (DzU nr 200, poz. 1651).
MiO.indb 386
2010-01-19 09:41:03
Funkcjonowanie e-administracji w warunkach polskich na przykładzie Miasta Ząbki
387
formularze i schematy postępowania. Wprowadzenie jednolitych standardów,
ułatwiałoby mieszkańcom obsługę systemu, a urzędom ich wdrożenie.
Istotnym ograniczeniem e-administracji jest całkowite uzależnienie od energii elektrycznej oraz systemów komputerowych. W przypadku awarii następuje
niemal całkowity paraliż pracy w urzędzie.
Pomimo wielu trudności wdrożenie uważam za wielki sukces. System umożliwia sprawowanie lepszej kontroli nad terminowością i sposobem załatwiania
spraw w urzędzie, pozwala na łatwe wyszukanie każdego dokumentu, używając
różnych kryteriów wyszukiwania. Po odpowiedniej konfiguracji EOD zapewnia
zdalną: pracę, sprawowanie kontroli, a nawet wgląd w dokumenty i rejestry.
To wszystko pozwala na lepsze zarządzanie instytucją, gdyż zdecydowanie łatwiej
jest zidentyfikować słabe i mocne ogniwa urzędu.
Bibliografia
1. Burton S., Shelton N., Procedures for the Automated Office, Pearson – Prentice Hall, New
Jersey 2005.
2. Chmielarz W., Systemy biznesu elektronicznego, Difin, Warszawa 2007.
3. Kim K.A., Nofsinger J.R., Corporate Governance, Prentice Hall, 2007.
4. Kotler P., Marketing – analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Felberg, Warszawa 1999.
5. Szumski O., E-procurement – Systemy elektronicznych zamówień publicznych, Difi n,
Warszawa 2007.
Summary
This paper shows an analysis of the implementation of the EDI on the example
of the City Council in Ząbki. Public administration is very bureaucratic and imposes many restrictions on the system. Through its specific public administration
generates unique problems of implementation, as well as there are some limitations
but the benefits are not achievable in any other way.
The study also discusses the requirements for computerized systems defined
by the Polish law (Act on Informatization and the Law on Electronic Signatures),
raised questions of qualified electronic signatures, non-qualified, required archiving of documents in paper form and expected changes in legislation in this
area.
MiO.indb 387
2010-01-19 09:41:03
388
Mgr Robert Perkowski
On the basis of experience, the paper presents a summary of proposals to introduce new enhancements to workflow system, which limits the current legal
situation in Poland, will allow for: increased functionality of the system, facilitate contact, improve the quality of customer and will increase the efficiency
of work.
MiO.indb 388
2010-01-19 09:41:04