Normatywne i instytucjonalne podstawy koordynacji

Piotr Mączyński
Normatywne
i
instytucjonalne
podstawy
koordynacji
działań
służących bezpieczeństwu społeczności lokalnych - najistotniejsze
wątpliwości.
Odnosząc się do normatywnych i instytucjonalnych podstaw koordynacji działań
służących bezpieczeństwu społeczności lokalnych, w pierwszej kolejności należy poruszyć
zagadnienie politycznej odpowiedzialności starosty za bezpieczeństwo w powiecie, gdyż to
właśnie na poziomie powiatu mamy do czynienia z potrzebą koordynowania działań
podmiotów związanych zarówno z administracją samorządową, jak i administracją rządową.
Odpowiedzialność ta związana jest z zadaniami samorządu powiatowego, który zgodnie
z art. 4 u.s.p. wykonuje określone zadania o charakterze ponadgminnym z zakresu
administracji
reglamentacyjno-porządkowej,
tj.
zapewnianie
porządku
publicznego
i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej, a także pośrednio z nimi
związane zadania w zakresie ochrony zdrowia, transportu zbiorowego i dróg publicznych,
administracji
architektoniczno-budowlanej,
ochrony
środowiska,
ochrony
przeciwpowodziowej oraz obronności. Ustawodawca do zadań powiatu zalicza także
zapewnianie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży (co jednocześnie wyraźnie wskazuje na kompetencyjną
ich odrębność). Istnienie takiej relacji powoduje, iż starosta, który jest odpowiedzialny
za bezpieczeństwo w powiecie in genere, odpowiada również politycznie za skuteczność
realizacji zadań kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Odpowiedzialność
ta ponoszona jest bezpośrednio przed organem go wybierającym, tj. przed radą powiatu, ale
także, choć w sposób pośredni, również i przed wyborcą (w przypadku prezydenta miasta bezpośrednio przed wyborcą). Jak już wspomniałem, odpowiedzialność ta obejmuje także
zadania wykonywane przez zespolone pod jego zwierzchnictwem służby, inspekcje i straże.
Tym samym za fundament efektywności wykonywania zadań powiatu, należy uznać
mechanizmy umożliwiające koordynowanie działalności poszczególnych podmiotów
odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w powiecie.
Rodzi się zatem następujące pytanie: czy relatywnie szeroki zakres politycznej
odpowiedzialności starosty jest adekwatny do kompetencji, jakimi dysponuje on wobec
zespolonych pod jego zwierzchnictwem kierowników służb, inspekcji i straży? Aby udzielić
odpowiedzi na to pytanie, należy baczniej przyjrzeć się konstrukcji zespolenia, zwłaszcza
w kontekście funkcjonowania administracji na poziomie powiatu.
Zgodnie z art. 33b u.s.p. powiatową administrację zespoloną stanowią:
1) starostwo powiatowe;
2) powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb,
inspekcji i straży.
Stopień zespolenia pod zwierzchnictwem starosty dwóch pierwszych z wymienionych
kategorii podmiotów jest zdecydowanie większy, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu
do powiatowych służb, inspekcji i straży, które pozostają poza strukturami starostwa
powiatowego, a ich kierownicy, będący organami administracji publicznej o właściwości
szczególnej, wykonują swe kompetencje samodzielnie. Na podkreślenie zasługuje również
zasadnicza
różnica
zachodząca
pomiędzy
zespoleniem
administracji
rządowej
w województwie i powiecie. Jakkolwiek dla samej możliwości istnienia zespolenia kwestia
przynależności organu zwierzchniego do danego rodzaju administracji pozostaje bez
znaczenia, tak powoduje ona daleko idące konsekwencje dla zakresu tego zespolenia.
Albowiem
fakt,
iż
starosta
jest
organem
administracji
publicznej
o charakterze
samorządowym powoduje podwójną zależność zespolonych pod jego zwierzchnictwem
kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Z jednej bowiem strony podlegają oni
staroście w zakresie sprawowanego przezeń zwierzchnictwa wynikającego z zespolenia,
z drugiej zaś podlegają oni służbowo właściwym wojewódzkim organom służb, inspekcji
i straży. Takie podwójne podporządkowanie, powodujące jednocześnie niejednolitość
administracji niewątpliwie może być czynnikiem niesprzyjającym prowadzeniu spójnej
polityki podejmowanych działań.
Celem konkretnego wskazania kierowników służb, inspekcji i straży wchodzących
w skład powiatowej administracji zespolonej należy odwołać się do regulacji zawartych
w ustawach szczególnych. Kierownikami tymi są zatem:
•
Komendant Powiatowy Policji
•
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej
•
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny
•
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
Na dezaprobatę zasługuje niekonsekwencja ustawodawcy, który nowelizując ustawy
dotyczące Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Inspekcji Weterynaryjnej, relatywnie często
modyfikuje przynależność poszczególnych inspektorów do poszczególnych rodzajów
administracji. Powiatowy inspektor sanitarny w latach 1999-2001 wchodził w skład
powiatowej administracji zespolonej, natomiast od roku 2002 został wyłączony spod
zwierzchnictwa starosty. Dopiero nowelizacja ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
która weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 roku ponownie związała państwowego
powiatowego inspektora sanitarnego z administracją zespoloną. Również negatywnie należy
ocenić przesunięcie w szeregi rządowej administracji niezespolonej powiatowego lekarza
weterynarii, będącego kierownikiem powiatowej inspekcji weterynaryjnej, które miało
miejsce w roku 2004 i trwa do chwili obecnej. Wyłączenia tych organów spod
zwierzchnictwa starosty należy postrzegać jako uszczuplenie instrumentów ułatwiających
realizację zadań powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego (w tym także uszczuplenie z uwagi na przepis art. 4 ust. 2 u.s.p. - zadań powiatu).
Ustawowe sformułowania niejednokrotnie budzą wiele wątpliwości co do zakresu
i charakteru zwierzchnictwa, jakie sprawowane jest przez starostę nad powiatową
administracją zespoloną. Treść art. 35 ust. 2 u.s.p. wskazuje jedynie, iż ten rodzaj
zwierzchnictwa różni się od zwierzchnictwa służbowego, jakie starosta sprawuje nad
pracownikami starostwa oraz kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu. Generalne
zasady zwierzchnictwa sprawowanego przez starostę nad powiatowymi służbami,
inspekcjami i strażami zostały wyrażone w art. 35 ust. 3 u.s.p., a polegają one
na uprawnieniach starosty do:
1) powoływania i
odwoływania kierowników
tych
jednostek,
w uzgodnieniu
z wojewodą, a także do wykonywania wobec nich czynności w sprawach z zakresu
prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej,
2) zatwierdzania programów ich działania,
3) uzgadniania wspólnego działania tych jednostek na obszarze powiatu,
4) w sytuacjach szczególnych kierowania wspólnymi działaniami tych jednostek;
5) zlecania w uzasadnionych przypadkach przeprowadzania kontroli.
Jednocześnie zauważyć należy, iż w rozważaniach dotyczących zwierzchnictwa
starosty nad zespolonymi w administracji powiatowej służbami, inspekcjami i strażami,
podjąć należy kwestię najistotniejszych aspektów zespolenia, stanowiących rdzeń tej relacji.
Generalnie w odniesieniu do samej zasady zespolenia za jej fundament uznać należałoby
zespolenie w aspekcie osobowym1 oraz zespolenie w aspekcie kompetencyjnym2, gdyż
to właśnie one w największym stopniu wyrażać będą zakres uprawnień podmiotu
zwierzchniego wobec podmiotów podporządkowanych. Jednakże z uwagi na konstrukcję
zwierzchnictwa starosty (a więc podmiotu związanego z samorządem terytorialnym) nad
kierownikami powiatowych służb, inspekcji i straży (związanymi z administracją rządową)
zaznaczyć należy, iż zespolenie w aspekcie kompetencyjnym w odniesieniu do tych
kierowników występować nie może. Z tego też powodu dalsze rozważania skoncentrować
chciałbym przede wszystkim na osobowym aspekcie zespolenia.
Ustawy szczególne traktujące o poszczególnych zespolonych w administracji
powiatowej służbach, inspekcjach i strażach wprowadzają mniejsze lub większe modyfikacje
przepisu zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.p., wskazującego na uprawnienia starosty
ad personam względem kierowników poszczególnych służb, inspekcji i straży.
Z najmocniejszym wyrazem zespolenia osobowego pod zwierzchnictwem starosty
mamy do czynienia w odniesieniu do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który
jest powoływany przez starostę spośród kandydatów przedstawionych przez wojewódzkiego
inspektora nadzoru budowlanego. Jego odwołanie może natomiast nastąpić w uzgodnieniu lub
na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 1 i 2 pr.bud.).
Z nieco osłabioną formą wpływu na obsadę organu mamy do czynienia w przypadku
powoływania oraz odwoływania przez starostę państwowego powiatowego inspektora
sanitarnego, przy których wymagana jest zgoda (mająca jednakże charakter wiążący)
inspektora wojewódzkiego (art. 11 ust. 3 u.Insp. ).
Uprawnienia starosty doznają znacznego uszczuplenia w przypadku obsady osobowej
dwóch pozostałych zespolonych podmiotów. O ile bowiem w przypadku powiatowego
komendanta Państwowej Straży Pożarnej do jego powołania (dokonywanego przez
komendanta wojewódzkiego) dochodzi wskutek porozumienia, a więc pewnej formy
konsensusu, o tyle jego odwołanie wiąże się jedynie z obowiązkiem zasięgnięcia opinii
starosty (art. 13 ust. 1 i 3 u.PSP), a więc formy uzgodnienia o charakterze niewiążącym.
1
Osobowy aspekt zespolenia polega na możliwości wpływania przez organ zwierzchni na obsadę personalną
organów podporządkowanych, przy czym wpływ ten jest stopniowalny. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której
organ zwierzchni samodzielnie decyduje o obsadzie personalnej organów podporządkowanych, jak również
szereg innych form oddziaływania na nią, charakteryzujących się mniejszą stanowczością czy też zaledwie
udziałem w podejmowaniu decyzji przez inny organ
2
Zespolenie w aspekcie kompetencyjnym polega na ustawowym przyznaniu organom podporządkowanym
kompetencji do działania w imieniu organu zwierzchniego.
Natomiast w stosunku do powoływania i odwoływania powiatowego komendanta Policji, rola
starosty ogranicza się jedynie do opiniowania kandydatur (art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1
u.Pol), przy czym ustawa o Policji expressis verbis wskazuje, iż przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1
nie stosuje się, co wydaje się zabiegiem niepotrzebnym, z uwagi na to, że przepisy ustawy
o Policji mają charakter przepisów szczególnych wobec ustawy powiatowej. Potwierdzenia
niewiążącego charakteru opinii w przytaczanych przypadkach poszukiwać można zarówno
w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych3. Aspekt osobowy
zespolenia występuje tu zatem w zakresie częściowym, gdyż pomimo ograniczonego wpływu
starosty na obsadę stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, należy
przyjąć, że wpływ ten - choć niekiedy w bardzo ograniczonym stopniu - istnieje.
Na marginesie tych rozważań zauważyć należy, iż zarówno uprawnienia starosty
wobec kierowników zespolonych służb inspekcji i straży o charakterze imperatywnym
(m.in. żądania do przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym czy podjęcia działań
zmierzających do usunięcia zagrożeń), jak i te o charakterze sprawozdawczym (m.in. żądanie
informacji o stanie bezpieczeństwa) nie zostały przez ustawodawcę sformułowane jednolicie
w odniesieniu do poszczególnych kierowników. Dotyczy to zarówno treści samego
uprawnienia, jak i sposobu jego wykonania i wynikających z tego konsekwencji.
Zakres uprawnień starosty, związany z koordynowaniem działań dotyczących
bezpieczeństwa na poziomie lokalnym nie wyczerpuje się w uprawnieniach przysługujących
mu, jako przewodniczącemu zarządu powiatu. Starosta jest bowiem - z mocy prawa przewodniczącym komisji bezpieczeństwa i porządku. Komisja ta jest organem doradczym
starosty, powołanym celu realizacji jego zadań w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi
służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Co istotne, ustawodawca pomimo takiego
sformułowania celu powołania do życia komisji, określając jej obligatoryjny skład nie
skorelował go z zakresem pojęcia powiatowej administracji zespolonej. Spośród
przedstawicieli zespolonych służb, inspekcji i straży obligatoryjne członkostwo w komisji
przewidział bowiem wyłącznie w odniesieniu do przedstawicieli Komendanta Powiatowego
Policji, z niejasnych przyczyn nie odnosząc tego wymogu do przedstawicieli Państwowej
Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Nadzoru Budowlanego. Co prawda ustawa
dopuszcza, fakultatywne rozszerzenie składu komisji, co niewątpliwie łagodzi niedostatki
związane z jego dość wąskim ustawowym zakreśleniem, jednakże uważam, iż uczestnictwo
3
Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2006 r., II SA/Wa 1609/06, LEX nr 328677 oraz
wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Wa 87/09, LEX nr 558718.
w pracach komisji wymienionych wyżej podmiotów (zwłaszcza przedstawicieli KP PSP) nie
powinno być tylko „dobrą praktyką”.
Negatywnie należy ocenić również rozwiązanie przyjęte w art. 38a ust. 9 u.s.p.,
określające kadencję członków komisji na 3 lata. Proszę zwrócić uwagę, że uniezależnienie
kadencji członków komisji od kadencji władz powiatu może powodować daleko idące skutki
dla efektowności działania komisji. O ile zmiana personalna dotycząca członków
delegowanych przez radę powiatu nie powinna mieć wielkiego wpływu na prace komisji,
to problem ten odnieść należy przede wszystkim do osoby starosty, będącego ex lege
przewodniczącym komisji, kierującym jej pracami. Zmiana osoby przewodniczącego może
pociągać za sobą daleko idące zmiany co do sposobu funkcjonowania komisji, destabilizując
jej prace.
Istotnym zadaniem komisji, będącym najwyraźniejszym przejawem jej planistycznej
i inspiracyjnej roli, jest również przygotowywanie projektu powiatowego programu
zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego i
bezpieczeństwa obywateli
(co ciekawe, w art. 12 pkt 9 u.s.p. ustawodawca nazywa ten program inaczej, jako
„powiatowy programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli
i porządku publicznego” - trudno oprzeć się wrażeniu, iż nowelizacja ustawy była
przeprowadzona w sposób niestaranny). W realizacji tego programu udział biorą także
podmioty zespolone pod zwierzchnictwem starosty. Dlatego też prawnie uregulowana
możliwość uelastyczniania programu i dostosowywania go do realnych potrzeb przez
wszystkie zainteresowane strony już na etapie projektowania wydaje się być nie
do przecenienia.
Należy jednak zastanowić się nad tym, czy powiatowy program zapobiegania
przestępczości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli można określić
mianem aktu prawa miejscowego? Czy uprawnionym jest uznanie, iż program ten obowiązuje
powszechnie na obszarze powiatu? I czy jego charakter można uznać za generalny
i abstrakcyjny? W doktrynie pojawiają się różne i przeciwstawne głosy, jednakże wydaje się,
iż z uwagi na swój planistyczny charakter, program taki nie formułuje norm prawnych
w ogóle, a jeżeli już - to nie będą one miały charakteru generalnego i abstrakcyjnego, gdyż
z istoty programu wynika, iż ma on na celu wskazanie konkretnych podmiotów
odpowiedzialnych za wykonywanie konkretnych zadań.
Również zakres związania treścią programu nie jest jednoznaczny. O ile bowiem
w przypadku, w którym za realizację zadań zawartych w programie odpowiadają podmioty
wchodzące w skład samorządu powiatowego, można mówić o związaniu treścią programu
(program jest uchwałą organu stanowiącego powiatu), o tyle w przypadkach, w których
za realizację zadań odpowiadają podmioty zewnętrzne wobec samorządu powiatowego
(związane z administracją rządową lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego) treść
programu, bez obwarowania jej dodatkowym porozumieniem, nie jest dla nich wiążąca.
Z tego też powodu uprawnionym jest twierdzenie, iż w pracach komisji (przynajmniej tych,
które dotyczą przygotowania projektu programu) powinni uczestniczyć przedstawiciele
wszystkich podmiotów, które mają ten program realizować.
Brak jest również instrumentów prawnych, które pozwalałyby wyegzekwować
realizację zadań zawartych w programie. Może to stanowić przeszkodę do wykonywania tych
zadań, jednakże zauważyć należy również okoliczność, iż ostateczny kształt programowi
nadaje rada powiatu, nie będąca właściwie związana projektem komisji. Oznacza to,
że program uchwalony przez radę może w pewnym stopniu odbiegać od wypracowanego
na forum komisji projektu. Pojawia się zatem pytanie o zasadność tworzenia powiatowego
programu zapobiegania przestępczości i bezpieczeństwa obywateli w formie uchwały rady
powiatu. O ile bowiem w odniesieniu do zadań, na których wykonywanie przewidziane
są środki z budżetu powiatu rozwiązanie takie jest uzasadnione, to nie znajduje ono
uzasadnienia w odniesieniu do zadań finansowanych ze źródeł zewnętrznych wobec środków
samorządu powiatowego. Jednocześnie zauważyć należy, iż związanie rady powiatu treścią
projektu programu dotyczącą zadań wykonywanych ze środków zewnętrznych nie wchodzi
w grę, gdyż (jakkolwiek częstą praktyką jest wypracowanie projektu w formie konsensusu)
ustawa nie precyzuje w jaki sposób komisja przygotowuje projekt programu, tj. czy
rozstrzygnięcia odnośnie jego treści zapadają w drodze aklamacji czy też głosowania przy
uzyskanej określonej większości głosów.
Koordynowanie działań na rzecz porządku publicznego oraz bezpieczeństwa
obywateli (na poziomie lokalnym) należy postrzegać w perspektywie szerszej, aniżeli
podejmowanie działań wyłącznie na poziomie powiatu. Dlatego też nierzadką praktyką jest
zawieranie w treści programu zadań realizowanych przez gminy znajdujące się na terenie
powiatu. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż możliwości finansowe powiatów są znacząco
upośledzone, względem możliwości finansowych gmin. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest
przede wszystkim fakt, iż powiaty nie mają możliwości czerpania dochodów z szeregu
podatków i opłat o charakterze lokalnym. Z tego też powodu uzasadnionym jest przynajmniej
zapraszanie do udziału w pracach komisji przedstawicieli gmin znajdujących się na terenie
powiatu, zaś niewątpliwie pożądaną praktyką jest współpraca w zakresie zapewniania
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli z jednostkami samorządu terytorialnego
innych szczebli.
Na osobny komentarz zasługuje również świadomość istnienia obowiązku
powoływania powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku, sporządzania rocznych
sprawozdań z jej działalności oraz przygotowywania projektu powiatowego programu
zapobiegania przestępczości (a następnie jego uchwalenia i publikacji). Jak bowiem okazało
się w trakcie prowadzonych badań, w niektórych powiatach sprawozdania z działalności
komisji nie były sporządzane, bądź też nie istniały powiatowe programy zapobiegania
przestępczości. Co więcej, wynikało to z niewiedzy o istnieniu takiego obowiązku.
Spostrzeżenia te poddają zatem w wątpliwość jakość sprawowanego nad powiatem, jako
jednostką samorządu terytorialnego, nadzoru, a także w ogóle o jego istnienie w tym zakresie.
Reasumując, chciałbym wskazać, że relatywnie szeroka odpowiedzialność starosty za
bezpieczeństwo w powiecie nie jest w pełni adekwatna do uprawnień, jakimi dysponuje on
wobec zespolonych pod jego zwierzchnictwem kierowników służb, inspekcji i straży.
Uprawnienia te, co do zasady, mają bowiem przede wszystkim charakter postulatywny,
niewładczy. Co więcej, w obecnym stanie prawnym, biorąc pod uwagę aspekty prawne
dotyczące ponadgminnego charakteru zadań publicznych powiatu, szereg instytucji
związanych z samorządem powiatowym, takich jak np. istnienie powiatowej administracji
zespolonej, stopniowalności zespolenia, zwierzchnictwa starosty i jego funkcjonowania jako
organu o odpowiedzialności ogólnej (władzy administracji ogólnej) nasuwających szereg
wątpliwości, zabiegiem niezwykle trudnym jest wskazanie co realnie wynika z zespolenia
w powiecie, w kontekście innym aniżeli jedynie organizacyjnym (rozumianym jako
wskazywanie określonego schematu organizacyjnego).