Biała księga ustawy o usługach turystycznych

Stowarzyszenie Ekspertów Turystyki
02-002 Warszawa, ul. Nowogrodzka 62B/22
Biała księga ustawy o usługach turystycznych
Uwagi i propozycje Stowarzyszenia Ekspertów Turystyki
I.
Ogólna ocena dokumentu
Przede wszystkim należy podkreślić, że przedstawiony dokument - a w szczególności
jego forma (jasna, klarowna) i treść (wyczerpujące uzasadnienie konieczności wprowadzenia
zmian w ustawie o usługach turystycznych oraz możliwe ich warianty) zasługują na wysoką
ocenę. Poddanie pod dyskusję zaproponowanych rozwiązań – stwarza branży turystycznej
możliwość wpływu na ostateczny ich kształt.
Na wysoką ocenę zasługuje przyjęty sposób wprowadzenia tych zmian – polegający na
połączeniu prac nad wprowadzeniem zmian w ustawie o usługach turystycznych
postulowanych przez branże turystyczne z procesem wdrożenia do polskiego porządku
prawnego nowej dyrektywy. Takie rozwiązanie sprzyja „stabilności prawa” ponieważ
pozwala na ograniczenie częstotliwości jego zmian, postrzeganych przez przedsiębiorców
jako bariera hamująca rozwój przedsiębiorczości.
II.
Uwagi ogólne.
Nie negując wysokiej oceny „Białej księgi” pod rozwagę autorów chcielibyśmy poddać kilka
uwag o charakterze ogólnym. Naszym zdaniem dokonując zmian w regulacjach prawnych
należy uwzględnić następujące okoliczności:
1. Czy poza działalnością gospodarczą ustawa powinna obejmować inne formy
aktywności?
Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2009 r. dla uznania określonej
przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne
zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych:
1) zarobkowości,
2) zorganizowania formalnego (czyli wyboru formy prawnej przedsiębiorczości)
3) ciągłości.
Brak którejkolwiek z nich oznacza natomiast, że dana działalność nie może być
zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej
Sugerujemy więc, aby określić, że podmiotem ustawy o usługach
turystycznych są podmioty prowadzące działalność gospodarcza w rozumieniu art. 22
Konstytucji RP i Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
1
2. Fakt, że ochrona konsumenta, a w szczególności ochrona jego interesów
ekonomicznych:
a. znajduje swoje odzwierciedlenie w cenie usług turystycznych, którą konsumenci
kierują się dokonując ich wyboru;
b. istotnie ogranicza negatywne konsekwencje wyboru wytwórcy usługi. Za ochronę
płacą wszyscy, a korzystają z niej nieliczni.
3. Ochrona prawna interesów ekonomicznych konsumentów stanowi barierę dostępu
przedsiębiorców do rynku, a tym samym ogranicza konkurencję na tym rynku,
będącą
podstawowym
rynkowym
instrumentem
ochrony
interesów
ekonomicznych konsumentów (przekłada się na zmniejszenie liczby dostępnych
ofert). Dlatego podejmując decyzję o podniesieniu poziomu tej ochrony należy
pamiętać o jej wpływie na cenę oferowanych produktów oraz liczbę dostępnych
ofert.
4. To czego klient potrzebuje – to pełna i obiektywna informacja o tym czy i w jakim
zakresie jest chroniony nabywając daną usługę oraz jaki to ma wpływ na jej cenę.
5. Dążenie do poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw skłania organy UE do
podejmowania działań mających na celu eliminację lub co najmniej ograniczenie
barier prawnych ich funkcjonowania. Czynnik ten należy brać pod uwagę przy
podejmowaniu decyzji o nakładaniu na przedsiębiorców dodatkowych obowiązków.
6. Podejmując decyzję o zmianach należy również uwzględnić fakt istnienia sprzeczności
interesów między poszczególnymi grupami interesariuszy (przedsiębiorcy –
konsumenci; przedsiębiorcy – administracja, a także między przedsiębiorcami
poszczególnych branż a nawet przedsiębiorcami w ramach jednej branży). Turystyka
– jest sektorem wielobranżowym. Istnieje sprzeczność interesów zarówno między
poszczególnymi branżami (biura podróży – pilotaż i przewodnictwo) jak i w ramach
poszczególnych branż ze względu na zróżnicowania ich wielkości (MSP- duże
przedsiębiorstwa) to powoduje konieczność wprowadzenia rozwiązań
kompromisowych, które w pełni nie zadowalają nikogo, ale są do przyjęcia przez
wszystkich.
III.
Uwagi szczegółowe dotyczące całego dokumentu
Pod rozwagę autorów „Białej Księgi” chcielibyśmy poddać kilka uwag
szczegółowych.
1. Warto wyjaśnić – we wstępie – jaki jest cel „Białej księgi” (np., dokument precyzujący
jakie zmiany należy wprowadzić w ustawie o usługach turystycznych aby zapewnić:
pełną zgodność ustawy o usługach turystycznych z nową dyrektywą, a w obszarach
nią nieobjętych – dostosować jej zapisy do zmian jakie zaszły na rynku turystycznym
….). Takie uściślenie pozwoliłoby na koncentrowanie się na wszystkich kwestiach
mających kluczowe znaczenie dla realizacji założonego celu lub celów.
2. Zakładamy, że celem ustawy jest wprowadzenie prawa szczegółowego do praw
wyższego rzędu (Konstytucja RP, Ustawa Kodeks cywilny, Ustawa o swobodzie
2
3.
4.
5.
6.
7.
działalności gospodarczej, Ustawa o świadczeniu usług na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów) w tym
również praw Unii Europejskiej. Taka interpretacja, zgodna z przyjętym powszechnie
w prawie polskim obyczajem wymaga zmiany charakteru ustawy i jej poszczególnych
zapisów.
Na wzór Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów dla ustawy o usługach
turystycznych kluczowym wydaje się określenie Ustawa o usługach turystycznych
określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji na rynku usług turystycznych oraz
zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony w równym stopniu
interesów przedsiębiorców i konsumentów na tym rynku.
Jaki jest, lub powinien być zakres szczegółowy ustawy?
Zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 2008 r. w sprawie
przyporządkowania działalności oznaczonych kodami ISIC lub NICE do Polskiej
Klasyfikacji Działalności, Dz.U. Nr 223, poz. 1470). Oznacza to, że w
przygotowywanych dokumentach problem zaliczania danej działalności do
działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej i usługowej oraz geologicznej i
wydobywczej należy rozwiązywać na podstawie przepisów rozporządzenia Rady
Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD),
(Dz.U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.).
Oznacza to, że zakres stosowania ustawy o usługach turystycznych należy
określić przez podanie lub zacytowanie odpowiednich kodów PKD. Ustawa o
usługach turystycznych obejmuje usługi określone w PKD kodami: 55. Usługi
związane z zakwaterowaniem, 79. Usługi świadczone przez organizatorów turystyki,
pośredników i agentów turystycznych oraz pozostałe usługi w zakresie rezerwacji i
usługi z nią związane w tym usługi dotyczące imprez turystycznych oraz
powiązanych usług turystycznych, 82.3. Organizacja kongresów, targów i wystaw..
Czy powyższe propozycje obejmują imprezy turystyczne organizowane przez
inne podmioty prawa (stowarzyszenia, fundacje, osoby cywilne)?
Tak, gdyż zgodnie z polskim prawem świadczenie przez nich usług turystycznych
objęte jest terminem działalność gospodarcza.
Treść „Białej księgi” – jest szersza niż to przedstawiono we wstępie. Brak jest w nim
informacji o prezentacji danych statystycznych oraz celu ich przedstawienia.
Tytuł pkt 1 nie jest zgodny z treścią. Brak informacji o regulacjach prawnych – a w
szczególności jakie są tendencje w tym zakresie na świecie? Czy ten obszar jest
regulowany czy też nie- a jeśli tak to w jakim kierunku idą te regulacje?.
s.30 –„konieczny jest stały monitoring szeroko rozumianego otoczenia prawnego tego
rynku i podejmowanie oraz inspirowanie inicjatyw legislacyjnych na polach
regulacyjnych, które będą służyły rozwojowi tego rynku, poprzez stwarzanie coraz
lepszych warunków wykonywania działalności usługodawcom świadczącym usługi
turystyczne, przy jednoczesnym podnoszeniu poziomu ochrony słabszych aktorów
tego rynku, tj. konsumentów usług turystycznych” – czy to jest postulat (naszym
3
zdaniem bardzo słuszny)? Jeśli tak – to brak informacji jak i przez kogo ten monitoring
powinien być prowadzony i jak będą upowszechniane jego wyniki ?
8. s. 32 – źródłem różnic w krajowych regulacjach prawnych wdrażających dyrektywę
90/314 był przede wszystkim minimalny poziom harmonizacji – a nie niejasności w
zapisach. Wprowadzona dyrektywą minimalna harmonizacja stwarzała państwom
członkowskim możliwość podwyższenia poziomu ochrony i to było podstawowym
źródłem istniejących różnic. Niejasności w zapisach dyrektywy 90/314 usuwał
Trybunał Sprawiedliwości dokonując ich wykładni. Informacja ta może mieć znaczenie
dla wykazania, iż nowa dyrektywa - nie usunie wszystkich rozbieżności w regulacjach
krajowych, ale jedynie znacznie je zmniejszy. Zatem maksymalna harmonizacja – nie
oznacza braku różnic.
IV.
Odpowiedzi na pytania
„1. Jaka jest Państwa opinia na temat zaproponowanego zakresu przepisów krajowych w
obszarze przedsiębiorców oferujących imprezy turystyczne i powiązane usługi turystyczne?
Czy Polska powinna utrzymać wyżej wymienione wyłączenia?
1. Uwzględniając wyżej przedstawione uwagi szczegółowe (pkt III 5) należy zauważyć, że
jest to jeden z kilku obszarów, w których nadal będą występować różnice między
regulacjami państw członkowskich. Zarazem jest to obszar, w którym występuje
wspomniana w pkt. II.5 sprzeczność interesów między podmiotami realizującymi
podobne usługi. Wyłączenie z zakresu regulacji jednostek non-profit organizujących
imprezy turystyczne, które uważane są przez biura podróży za tzw. „szarą strefę” i
„nieuczciwą konkurencję” – jest sprzeczne z ich interesem. Jest to obszar, w którym
istnieje potrzeba wypracowania kompromisowego rozwiązania, którego celem jest
ograniczenie nieuczciwej konkurencji w tym obszarze (np. poprzez definicję terminów
„okazjonalnie” i „ograniczona grupa podróżnych”)1.
2. Wyłączenie spod ustawy całej turystyki biznesowej jest zapisem nieprecyzyjnym.
Zapisy proponowanej dyrektywy unijnej oraz propozycje MSiT można interpretować,
że wyłączenia spod działania dyrektywy i w konsekwencji ustawy dotyczą tylko
imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych zakupionych przez
zleceniodawcę w imieniu swoich uczestników u organizatora turystyki. Będą to więc
przede wszystkim imprezy turystyczne zamawiane przez zleceniodawców dla swoich
pracowników (incentive travel) lub klientów (corporate travel). W obydwu tych
przypadkach uczestnik tych imprez nie nawiązuje stosunku prawnego z
organizatorem imprezy, tylko jego pracodawca lub partner biznesowy. Istnieje
potrzeba uszczegółowienia takich interpretacji.
1
Stanowiska poszczególnych ekspertów SET nie były w tej sprawie jednoznaczne, były nawet zdecydowanie
sprzeczne. Pozostaje więc stanowisko „o potrzebie wypracowania kompromisowego zapisu w polskiej ustawie”.
Powinno ono być bliższe stanowisku proponowanemu w Dyrektywie.
4
3. Należałoby w polskiej ustawie o usługach turystycznych precyzyjnie sformułować
zapisy, tak, aby organizatorzy konferencji i kongresów byli jednoznacznie przekonani
o prawidłowym naliczaniu podatku VAT, tak jak to jest np. przy imprezach turystyki
przyjazdowej gdzie stosuje się podatek od marży a nie od wszystkich świadczeń.
Należy zaznaczyć, że odmienna jest sytuacja prawna przy organizacji konferencji lub
kongresów organizowanych samodzielnie przez organizatora turystyki lub na zlecenie
zewnętrznego kontrahenta. W tym drugim przypadku organizator turystyki zawiera
umowę ogólną na organizację konferencji, ale uczestnicy tego wydarzenia w sposób
swobodny i nieprzymuszony dokonują opłat za imprezę na konto organizatora
turystyki nawiązując tym samym stosunek prawny kupujący - sprzedający konkretną
usługę. Oczywiście, w pierwszym przypadku sytuacja jest bardziej klarowna.
PYTANIE NR 2. Jaka jest Państwa opinia na temat kształtu przyszłej regulacji krajowej
dotyczącej braku odpowiedzi podróżnego na informację organizatora o zmianach w
umowie (5rt. 9.2a.c)?
Czy brak odpowiedzi od podróżnego powinien oznaczać: dorozumianą zgodę na te zmiany
(tzn. zgoda dorozumiana – opcja 1) czy rozwiązanie umowy przez podróżnego z powodu
braku odpowiedzi (tzn. wprowadzenie obowiązku zgody wyraźnej – opcja 2)?
Obie zaproponowane opcje mają swoje zalety i wady. Według naszej oceny – opcja 2
jest korzystniejsza – bowiem zakłada konieczność podjęcia działań przez podróżnego,
co daje gwarancję, iż ma świadomość wprowadzonych zmian.2
PYTANIE NR 3. Jaka jest Państwa opinia na temat regulacji zaproponowanej w art. 10.5?
Czy Polska powinna wprowadzić przepis, zgodnie z którym w odniesieniu do umów
zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa, podróżny ma prawo odstąpić od umowy w
ciągu 14 dni bez podawania przyczyn?
Obserwacja rynku wykazuje stosowanie technik sprzedaży wyłączających lub
ograniczających podjęcie przez konsumenta świadomej decyzji o zakupie imprezy. To
prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia interesów konsumenta zagwarantowanie
mu prawa odstąpienia od umowy w ciągu 14 dni od jej podpisania – jest dla nabywcy
imprezy korzystniejsza. Jednakże jego realizacja w przypadku umów last minute
byłaby utrudniona lub niemożliwa. Zatem w przypadku przyjęcia takiego rozwiązania
niezbędne uregulowanie kwestii stosowania tego prawa w przypadku umów „last
minute”3
2
Kodeks cywilny nie wprowadza konieczności akceptacji. Problem co należy uczynić przy braku odpowiedzi.
Np. poprzez przyjęcie ustawowego zapisu o skróceniu okresu rezygnacji dla umów „last minute” do 48 godz.
jednak nie później niż na xxx dni przed rozpoczęciem imprezy. Terminy wymagają sprawdzenia i konsultacji.
3
5
PYTANIE NR 4. Jaka jest Państwa opinia dotycząca możliwości wprowadzenia przez Polskę
przepisów, na mocy których sprzedawca detaliczny również będzie odpowiedzialny za
realizację imprezy turystycznej? Czy Polska powinna utrzymać wyłączną odpowiedzialność
organizatora?
Podejmując decyzję w tej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, że przewiduje się
rezygnację z wyodrębnienia pośredników turystycznych. Nie jest jednak jasne czy
jednocześnie przewiduje się wprowadzenie zmian w definicji agenta turystycznego, a
w szczególności czy będzie on uprawniony do pośredniczenia w sprzedaży imprez
organizatorów nie wpisanych w rejestru prowadzonego przez marszałków
województwa. Przyjęte rozwiązanie musi z jednej strony brać pod uwagę korzyści
jakie odniesie konsument z wprowadzenia takiego rozwiązania, a z drugiej wpływ
tego rozwiązania na rynek agentów turystycznych.
Jeśli chodzi o korzyści, jakie może odnieść konsument z nałożenia na agentów
obowiązku posiadania zabezpieczenia na wypadek bankructwa organizatora imprezy,
to wg naszej oceny takie rozwiązanie nie zwiększy poziomu bezpieczeństwa
ekonomicznego turystów (bo jest ono gwarantowane przez organizatorów, którzy w
całości muszą pokryć wszelkie szkody jakie poniesie podróżny na skutek bankructwa
organizatora imprezy), może jednak wpłynąć na podwyższenie ceny imprezy
nabywanej za pośrednictwem agenta. Czy ułatwi dochodzenie roszczeń z tego
zabezpieczenia? W przypadku sprzedawania przez agentów imprez organizatorów nie
mających w Polsce wpisu do rejestru organizatorów turystyki – zapewne tak ( pod
warunkiem, że marszałek nadal będzie zajmował się sprowadzaniem do kraju
uczestników imprez bankrutujących biur podróży).
Reasumując skłaniamy się ku zapisowi, że sprzedawca/agencja turystyczna (po
sprecyzowaniu jej definicji i zakresu obowiązków) nie powinna ponosić
odpowiedzialności za realizację imprezy turystycznej, gdyż nie jest jej organizatorem.
Powinna ponosić odpowiedzialność np. za przekazanie niepełnych bądź nieaktualnych
informacji w czasie dokonywania aktu sprzedaży, które mogą wpłynąć na niewłaściwą
realizację imprezy nie wynikającą z jej programu. (powinny wystarczyć tu inne
przepisy regulujące powiązania klient – sprzedawca).
PYTANIE NR 5. Jaka jest Państwa opinia na temat przepisu zawartego w art. 12.6? Czy
obecny okres przedawnienia roszczeń wskazany w Kodeksie cywilnym jest odpowiedni?
Według naszej oceny bardziej zasadny byłby okres 2 letni – zaproponowany w
dyrektywie. Przyjęcie takiego rozwiązania zwiększa stopień harmonizacji w tym
obszarze. Jest korzystniejszy dla przedsiębiorców, skraca bowiem okres niepewności,
czy konsument wystąpi z roszczeniem. Jednocześnie jest on wystarczająco długi na
podjęcie przez konsumenta takiej decyzji.
6
PYTANIE NR 6. Jaka jest Państwa opinia na temat obecnego artykułu 14.3 Ustawy o
usługach turystycznych, który zobowiązuje organizatorów turystyki, organizujących
imprezy turystyczne za granicą, do zawarcia na rzecz osób uczestniczących w tych
imprezach umów ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków i kosztów
leczenia? Czy uważają Państwo za właściwe, aby pozostawić ten przepis w mocy?
Uważamy, że podejmując decyzję w tej sprawie należy wziąć pod uwagę dwie kwestie:
1. wpływ ubezpieczenia na cenę imprezy oraz
2. obowiązki stron spowodowane koniecznością uzyskania przez podróżnego
dokumentów umożliwiających uzyskanie pomocy medycznej za granicą. Jeśli wpływ
na cenę jest istotny –zasadnym jest likwidacja tego obowiązku i zastąpienie go
obowiązkiem sprawdzenie czy klient posiada stosowne dokumenty lub polisę?
Należałoby iść w kierunku zapisu, że organizator powinien mieć obowiązek sprawdzenia i
zapewnienia ubezpieczenia tym klientom, którzy nie posiadają żadnego ubezpieczenia. W
tej sytuacji koszt ubezpieczenia powinien być poza ceną pakietu imprezy turystycznej.
Pozostaje otwartym pytanie, czy ubezpieczenie jest/może być jedną z usług oferowanych
w ramach pakietu i czy w związku z tym organizator może wprowadzić je jako
obligatoryjną usługę (w ramach pełnego pakietu). Oczywiście powinien tak zrobić,
szczególnie w przypadku imprez o pewnym podwyższonym stopniu ryzyka.
PYTANIE NR 7. Jaka jest Państwa opinia na temat obecnych przepisów zawartych w
artykule 16b ustępy 3-5 ustawy o usługach turystycznych? Czy uważają Państwo za
właściwe, aby pozostawić ten przepis w mocy (zakładając, że będzie to możliwe tzn. Polska
uzyska pozytywną odpowiedź z Komisji Europejskiej)?
Wprowadzona w ustawie zasada, że - jeśli organizator turystyki nie odpowie
podróżnemu na reklamację w ciągu 30 dni to przyjmuje się, że uznał on reklamację za
uzasadnioną - wg naszej oceny jest korzystna zarówno dla organizatora (ponieważ
jest on wystarczająco długi na wyjaśnienie wszelkich okoliczności mających znaczenie
dla złożonej reklamacji) jak i dla konsumenta (zna maksymalny okres oczekiwania na
ostateczne rozpatrzenie reklamacji) co uzasadnia jej zachowanie. Proponujemy więc
utrzymanie w mocy przepisów zawartych w artykule 16b ustępy 3-5 obecnej ustawy o
usługach turystycznych.
PYTANIE NR 8. Jaka jest Państwa opinia na temat regulacji zawartych w art. 15? Czy
obecne formy zabezpieczeń finansowych dla organizatorów będą adekwatne w przypadku
imprez dynamicznych (click-through)? Czy w Państwa opinii niezbędne jest stworzenie II
filaru zabezpieczeń w formie funduszu gwarancyjnego np. umiejscowionego w
Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym lub w formie samodzielnego podmiotu?
7
1. Dotychczasowe doświadczenia pokazuję, że wprowadzenie zabezpieczenia w
formach, w których określona jest górna granica odpowiedzialności podmiotu
udzielającego takiego zabezpieczenia nie daje w każdym przypadku gwarancji
pełnej realizacji celów, dla których zabezpieczenie zostało ustanowione. Istnieje
koniczność wprowadzenia 2 filaru. Czynnikiem decydującym powinien być wpływ
przyjętego rozwiązania na cenę imprezy. Dotyczy to również pakietów
dynamicznych. A więc II filar (dla wszystkich), czyli gwarancja pełnej realizacji
zabezpieczenia.
2. Istotne jest pytanie o wpływ ustawy na zakres odpowiedzialności udzielającego
zabezpieczenia i cenę umowy dotyczącej zabezpieczenia w umowie między
organizatorem a gwarantem/ubezpieczycielem. Czy ustawa powinna
określać/narzucać warunki takiej umowy? Obecna ustawa w niekorzystnej pozycji
wobec ubezpieczyciela stawia zarówno organizatora (wysokość opłaty i warunki
realizacji) jak i Urząd Marszałkowski (wysokość zwrotu). Ustawa dzisiaj stwarza
niekorzystny układ na linii UM – ubezpieczyciel (do pewnej wysokości UM nie jest
zainteresowany ceną powrotu uczestników imprezy do kraju). Należałoby
zastanowić się nad określeniem w ustawie stosunków umownych między
ubezpieczycielem a Urzędem Marszałkowskim.4
PYTANIE NR 9. Jaka jest Państwa opinia na temat regulacji zawartych w art. 16? Czy
obecna forma prowadzenia Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników
Turystycznych https://turystyka.gov.pl/ wymaga w Państwa opinii zmian? Jaka jest
Państwa opinia nt. ewentualnego zastąpienia Centralnej Ewidencji OTiPT Centralnym
Wykazem OT w oparciu o dane przekazywane w formie elektronicznej przez marszałków
województw?
Za słuszne i celowe uważamy przekształcenie Centralnej Ewidencji OTiPT w punkt
kontaktowy – przewidziany w dyrektywie. Jednakże to przekształcenie powinno
znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w jej nazwie jak i realizowanych zadaniach.
Jednym z nowych zadań jest współpraca z punktami kontaktowymi w innych
państwach.
PYTANIE NR 10. Jaka jest Państwa opinia na temat przepisów zawartych w artykule 17.0
dyrektywy? Czy zasadne jest tworzenie oddzielnego rejestru dla przedsiębiorców
umożliwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych (PUT) np. w formie
Centralnego Wykazu Organizatorów Turystyki i Powiązanych Usług Turystycznych (patrz
pytanie nr 9)? Czy dotychczasowe formy zabezpieczenia są adekwatne do PUT? Czy
niezbędne jest ustanowienie II filaru zabezpieczeń dla przedsiębiorców umożliwiających
nabywanie powiązanych usług turystycznych (PUT) – w powiązaniu z pracami nad system
zabezpieczeń dla organizatorów?
4
Pytanie: Czy i kiedy UM może przyjmując umowę od organizatora odmówić przedłużenia wpisu do ewidencji?
8
Podejmując decyzję w tej sprawie – naszym zdaniem - należy uwzględnić potrzebę
ograniczania obciążeń administracyjnych przedsiębiorców. Czynnik ten należy wziąć
pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wyborze modelu funkcjonowania
zabezpieczenia, tj. ustalaniu takich kwestii jak: czy działalność przedsiębiorców
umożliwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych (PUT) – będzie
działalnością regulowaną, a jeśli tak, to kto będzie prowadził rejestr tych
przedsiębiorców, jakie warunki musi spełnić przedsiębiorca aby uzyskać taki wpis
jakie dokumenty musi dostarczyć do organu rejestrowego, a także jak będzie
funkcjonowało to zabezpieczenia (taki jak organizatorów, czy inny). Jeśli jako
zabezpieczenie zostanie przyjęte umowa ubezpieczenia (odrębnie dla każdego
klienta) utworzenie drugiego filaru nie jest konieczne.
PYTANIE NR 11. Które rozwiązanie w Państwa opinii najskuteczniej ochroni polski rynek
pracy, przy jednoczesnym jak najmniejszym ograniczeniu dostępu do zawodu dla nowych
rodzimych usługodawców? Czy widzą Państwo możliwość rozwiązania tego problemu w
drodze pozalegislacyjnej lub samoregulacyjnej?
1. Podejmując decyzję w tej sprawie – według naszej opinii – należy uwzględnić
europejskie i światowe tendencje w tym zakresie, mające na celu poprawę
mobilności siły roboczej przy jednoczesnym zapewnieniu niezbędnego poziomu
kompetencji (tj. wiedzy, umiejętności, kompetencji społecznych). Dlatego
proponujemy rozważenie wprowadzenia nowego rozwiązania w postaci wdrożenia
sektorowej ramy kwalifikacji dla sektora turystyki i stymulowanie branży do
opracowywania kwalifikacji dla zawodów turystycznych w tym w szczególności
zawodów pilota wycieczek i przewodnika turystycznego. Jest to rozwiązanie
umożliwiające:
1. Określenie jednolitego, minimalnego poziomu kwalifikacji zawodowych dla
stanowisk pracy istniejących w poszczególnych branżach turystycznych,
2. Uwzględnienie w procesie walidacji (weryfikacji) posiadanej przez osoby
ubiegające się o uzyskanie certyfikatu wiedzy, umiejętności i kompetencji
społecznych nabytych w wyniku kształcenia, szkolenia zawodowego i pracy
zawodowej. Rozwiązanie to jest zgodne z istniejącymi tendencjami światowymi i
europejskimi.
Brak jednej – ogólnokrajowej jednostki samorządu gospodarczego według naszej
opinii wyklucza możliwość samoregulacji.
2. Mając na uwadze rozdrobniony system organizacji reprezentujących branżę
turystyczną oraz stowarzyszeń zrzeszających przewodników i pilotów nie widzimy
możliwości samoregulacji. Dowodzi tego fiasko idei wypracowania wspólnego,
jednego certyfikatu dla pilotów wycieczek przez PIT i Polską Federacje Pilotażu i
Przewodnictwa.
9
3. Idąc tym tokiem rozumowania istotny w ustawie byłby zapis „organizator imprezy
turystycznej odpowiedzialny jest za jakość realizowanych usług i bezpieczeństwo
klientów w tym poprzez zatrudnienie osób posiadających wiedzę, umiejętności i
kompetencje społeczne nabyte w wyniku kształcenia, szkolenia zawodowego i
pracy zawodowej”.
PYTANIE NR 12. Jaka jest Państwa opinia nt. jakości usług po zlikwidowaniu regulacji ww.
zawodów? Czy Państwa zdaniem działania pozalegislacyjne i samoregulacyjne wystarczą
do zapewnienia wysokiej jakości obsługi turystów w obszarze usług przewodnictwa
turystycznego i pilotażu wycieczek?
1. Uważamy, że należy rozważyć prowadzenie zarówno działań legislacyjnych
(wprowadzenie obowiązku nabycia kwalifikacji zarejestrowanych) – jak i
pozalegislacyjnych (doprowadzenie do rejestracji kwalifikacji pilotów, przewodników,
rezydentów).
2. Warto wprowadzić zapis uprawniający władze do możliwości wprowadzenia
przepisów regulujących warunki świadczenia usług pilotów i przewodników oraz
innych osób dla władz miast, Parków Narodowych i innych obszarów wydzielonych.
3. Brak jest pełnej zgodności opinii.
Pierwsza grupa ekspertów zgłasza zastrzeżenia, z których charakterystyczna jest
następująca opinia: Deregulacja zawodów związanych z turystyka była jednoznacznie
błędną decyzją, doprowadziła do destabilizacji systemu obsługi turystyki w zakresie
usług przewodnickich i pilockich, wprowadziła chaos i zapewne wpłynęła na obniżenie
jakości usług. Uwolnienie zawodów nie stworzyło, jak zakładano nowych miejsc
pracy, wręcz przeciwnie, doprowadziło do zmniejszenia zleceń dla przewodników,
których prace wykonują zagraniczni tourliderzy czy nawet kierowcy. Brak regulacji w
naszym kraju stawia w trudnej sytuacji polskich przewodników i pilotów
zamierzających podjąć pracę w obszarze EOP. Dla większości organizatorów i tak liczą
się tylko „przedderegulacyjne” licencje.
Druga grupa ekspertów opowiada się za przyjęciem wariantu pośredniego
polegającego na uruchomieniu państwowego rejestru uprawnień przy rozważeniu
koncepcji likwidacji odrębnych uprawnień pilota i przewodnika z jednoczesnym
pozostawieniem procesu szkolenia i nadawania uprawnień poza ustawą.
Trzecia wreszcie grupa optuje za pozostawienie szkolenia i nadawania uprawnień
branży turystycznej.
PYTANIE NR 13. Czy (a jeśli tak, to które) grupy docelowe w Państwa opinii powinny być
objęte obowiązkiem zapewnienia opieki przewodnika górskiego? Czy (a jeśli tak, to na
jakich obszarach) obowiązywać powinno zapewnienie opieki przewodnika górskiego ww.
grupom: na obszarze parków narodowych, na obszarach górskich określonych w ustawie o
bezpieczeństwie i ratownictwie w górach, na obszarach górskich będących obszarem
uprawnień przewodnika górskiego, na innych obszarach?
10
Według naszej oceny – obowiązkiem zapewnienia opieki przewodnika górskiego na
wszystkich obszarach górskich powinny być objęte osoby niepełnoletnie będące
uczestnikami imprez turystycznych. Natomiast na obszarach górskich, określonych w
ustawie o bezpieczeństwie i ratownictwie górskim, należy zapewnić opiekę
przewodnika uczestnikom wszystkich zorganizowanych imprez turystycznych i
powiązanych usług turystycznych.
PYTANIE NR 14. Jaka jest Państwa opinia na temat ww. propozycji rozwiązań problemów
pojawiających się na gruncie stosowania przepisów ustawy o usługach turystycznych?
1. Uwagi zawarte w „Białej księdze…” Ida w dobrym kierunku, natomiast punktem
wyjścia do modyfikacji zapisów powinna być definicja UE5 o obiekcie hotelarskim
(codzienne sprzątanie i słanie łóżek tak jak jest to w PKD) oraz zapisy PKD, lub nawet
PKWiU.6.
2. Obszarem problemowym jest kwaterowanie turystów w lokalach mieszkalnych.
Kwestia ta jest przykładem sprzeczności interesów zarówno między podmiotami
zajmującymi się kwaterowaniem turystów, jaki i między przedsiębiorstwami
hotelarskimi a konsumentami. Kwaterowanie turystów w lokalach mieszkalnych ma
bardzo długą tradycję i zawsze było i nadal jest taktowane przez branżę turystyczną
jako „szara strefa” i „nieuczciwa konkurencja”. Natomiast konsumenci – traktowali i
traktują ten rodzaj zakwaterowania jako znacznie tańszą bazę noclegową.
Istnieje potrzeba wypracowania kompromisowego rozwiązania – np. poprzez
określenie, kiedy taki najem traktowany jest jako usługa hotelarska, a co za tym idzie
prowadzący ją podmiot powinien posiadać status przedsiębiorcy. Wprowadzenie
zmian w tym obszarze może spowodować konieczność wprowadzenia zmiany
przepisów kodeksu cywilnego o umowie najmu lokali?
PYTANIE NR 15 Jakie są znane Państwu inne rozwiązania na rzecz podnoszenia jakości w
usługach hotelarskich na rynku polskim, europejskim i światowym, które można byłoby
szerzej upowszechnić w polskim hotelarstwie?
1. Dbałość o posiadanie przez osoby zatrudniane w hotelarstwie odpowiednich
kwalifikacji. Popularyzacja SRKT dla sektora hotelarstwa i gastronomii.
2. Lansowaniem i upowszechnianiem rozwiązań powinny zajmować się organizacje
hotelarskie. Państwo powinno wspierać takie inicjatywy lub nawet inicjować ich
powstawanie.
3. Sugerujemy szybkie przetłumaczenie i wydanie rozwiązań stosowanych w krajach
wyznaczających trendy w turystyce oraz w krajach, z których turyści często
odwiedzają Polskę. Działanie to może w większym stopniu zainicjować dyskusję nad
podnoszeniem jakości usług hotelarskich.
5
Annex of the Council Regulation (EEC) No 696/93 of 15 March 1993
Pytanie do hotelarzy o zapisach dotyczących innych usług hotelarskich niż tylko łóżko do spania, czyli
generalnie usług hotelarskich (patrz np. zapisy PKD i PKWiU.
6
11
4. Powszechność portali hotelarskich wśród hotelarzy i prymitywizm w zapisach i
informacjach sprzyjają wszelkim próbom wprowadzenia dodatkowych klasyfikacji i
rekomendacji. Posiadanie (lub przynależność) rekomendacji lub pokazywanie
dodatkowych klasyfikacji (tak naprawdę marketingowych) sprzyjałoby poprawie
jakości informacji i kontroli oferowanej jakości i struktury usług.
V. Dodatkowe uwagi szczegółowe
1. W toku dyskusji zgłoszono następujące uwagi szczegółowe do proponowanych trzech
wariantów rozwiązań w zakresie ochrony rynku usług przewodników turystycznych i
pilotów wycieczek na zasadzie interwencji legislacyjnych.
a. Opowiadamy się za wariantem B, czyli pośrednim;
b. Słusznie stwierdzono w „Białej Księdze” str. 116, że rekomendowane byłoby
przywrócenie
obowiązku
zdania
zestandaryzowanego
egzaminu
kwalifikacyjnego, przy pominięciu obowiązku odbycia szkolenia.
c. Wyłączyć należy przymus odbycia szkolenia (nabycie wiedzy i umiejętności
może odbywać się zarówno droga nieobligatoryjnych szkoleń jak i
samokształcenia), natomiast proces wydawania certyfikatów/licencji
powiązany powinien być ze sektorową rama kwalifikacji dla turystyki.
Jednostka nadająca uprawnienia/wystawiająca certyfikaty na określonym
poziomie ramy stosowała by sprawdzanie kwalifikacji zapisanych w
sektorowej ramie dla zawodów [pilota i przewodnika] i ujętych w
Zintegrowanym Rejestrze Kwalifikacji.
d. Dyskusyjna jest sprawa wyboru jednostek, które mają przeprowadzać
egzaminy i wydawać stosowne dokumenty.
A.
W wypadku przewodników, którzy związani są z regionem, miastem
lub atrakcją turystyczną powinni być to lokalne władze samorządowe (miasta,
obszary o wysokiej frekwencji turystów) lub gestorzy atrakcji (Parki Narodowe,
Muzea, inne atrakcje turystyczne wymagające oprowadzania ze względu na
wartości kulturowe lub względy bezpieczeństwa – np. jaskinie, zakłady pracy).
Warto zastanowić się na ustawowym ograniczeniem rodzajów
przewodnictwa, mając na uwadze ambicje samorządów miejsc pozbawionych
frekwentowanych atrakcji, pragnących ustanowienia w nich obowiązkowego
przewodnictwa lokalnego. Zamiast liczby mieszkańców proponujemy wskaźnik
atrakcyjności turystycznej obliczony wg np. liczby atrakcji – muzea, zabytki,
oraz liczby turystów.
B.
W wypadku pilotów wycieczek jednostką przeprowadzająca egzamin i
nadająca uprawnienia powinna być administracja samorządowa szczebla
wojewódzkiego, która może zlecić to zadanie organizacji turystycznej,
zachowując prawo i obowiązek kontroli zewnętrznej.
12
e. Opowiadamy się za połączeniem uprawnień pilota wycieczek i przewodnika
terenowego (trasowego). Pilot wycieczek i tak udziela informacji na trasie
przejazdu w stopniu ogólnym. Jest on w stanie opanować w odpowiednim
stopniu niezbędną wiedzę o trasie i regionie. W miejscach natomiast
wyłączonych dla przewodników lokalnych takich jak miasta, parki narodowe,
inne atrakcje powinien z nimi współpracować.
Opracowanie:
Punktem wyjścia do przygotowania niniejszych uwag było opracowania prof. dr hab. Hanny
Zawistowskiej oraz dr Krzysztofa Łopacińskiego. W dokumencie wykorzystano uwagi
zgłoszone przez następujące osoby:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Włodzimierz Banasik
Waldemar Błaszczuk
Julian Bystrzanowski
Zbigniew Kowal
Zygmunt Kruczek
Krzysztof Łopaciński
Stanisław Piśko
Janusz Turakiewicz
Hanna Zawistowska
Warszawa, 31 sierpnia 2015 r.
13