Pomoc rozwojowa a polskie inwestycje bezpośrednie w Mołdawii

Pomoc rozwojowa a polskie
inwestycje bezpośrednie w Mołdawii.
Wyzwania systemowe w świetle
studium przypadku
Dr Katarzyna Jarecka – Stępień
Polityka handlu i inwestycji jest jednym z kluczowych obszarów spójnej
polityki na rzecz rozwoju (PCD). Spójność polityk w obszarze współpracy
na rzecz rozwoju i inwestycji bezpośrednich może przyczynić się do
wzrostu atrakcyjności danego rynku dla przyszłych inwestycji i zachęcić
przedsiębiorców do nawiązania współpracy gospodarczej, co w dłuższej
perspektywie może przyczynić się do wzrostu poziomu rozwoju krajubeneficjenta. Na przykładzie polskiej inwestycji w Mołdawii niniejszy
artykuł pokazuje praktyczną realizację zapisów Ustawy o współpracy
rozwojowej z 2011 r. w sektorze bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
Tekst zwraca szczególną uwagę na rolę instytucji rządowych i
wspierających politykę handlu zagranicznego i inwestycji w procesie
wdrażania zasad PCD. Jednocześnie wskazując słabość koordynacji oraz
brak skutecznych mechanizmów i narzędzi, które wynikają z braku
systemowych rozwiązań.
Niniejsza analiza powstała w ramach projektu „Współpraca badawcza
nt.
spójności
Partnerstwa
coherence
polityki
na
Wschodniego
in
finansowanego
support
ze
of
rzecz
rozwoju
(ang. Research
the
Eastern
środków
w
kontekście
krajów
cooperation
for
Partnership
countries)”
Międzynardowego
policy
Funduszu
Wyszehradzkiego. Projekt ma na celu wzmocnienie efektywności
współpracy rozwojowej udzielanej przez kraje wyszehradzkie krajom
Partnerstwa
Wschodniego
poprzez
wzmocnienie
synergii
między
polityką rozwojową a innymi obszarami polityki krajów V4, zgodnie z
zasadą spójności polityki na rzecz rozwoju.
-1-
Koncepcja spójności polityki na rzecz rozwoju
Spójność polityki na rzecz rozwoju (ang. policy coherence for development, PCD) jest dla
Unii Europejskiej i krajów członkowskich koncepcją cały czas relatywnie nową. Mimo iż już ponad
20 lat temu Traktatem z Maastricht wprowadzono prawne regulacje poprawy spójności
europejskiej polityki na rzecz rozwoju, cel pozostaje nadal odległy i niejasny. Punktem wyjścia
koncepcji PCD była chęć zlikwidowania sprzeczności polegającej na oferowaniu przez państwa
rozwinięte pomocy rozwojowej dla krajów trzecich, a jednocześnie na prowadzeniu przez nie
działań ograniczających ich rozwój i tym samym niweczących efekty własnych programów oraz
projektów pomocowych.1 Obecnie nacisk kładzie się nie tyle na niwelowanie aspektów
negatywnych, ile na uzyskanie efektów pozytywnych.2 Od kilku lat spójność polityki na rzecz
rozwoju jest także wiązana z koncepcją development beyond aid, a więc postępu politycznego,
gospodarczego i społecznego w kraju słabiej rozwiniętym, który jest efektem wielu czynników i
procesów, a nie tylko działań pomocowych donatora. Alan Hudson i Linnea Jonsson piszą, że “te
‘pozapomocowe’ kwestie to handel, migracje, inwestycje, ochrona środowiska, bezpieczeństwo i
technologie. Działanie polega na upewnieniu się, że polityki w tych kwestiach – które wykraczają
poza zakres kompetencji agencji pomocowych – przyczynią się do rozwoju.”3
Od czasu przystąpienia do Unii Europejskiej Polska podjęła wiele zobowiązań dotyczących
spójności polityki na rzecz rozwoju. Przyjęta przez parlament w 2011 r. ustawa o współpracy
rozwojowej formalnie umożliwiła uruchomienie mechanizmu sprzyjającego PCD. Stanowi ona
podstawę prawną dla wdrażania, monitorowania i ewaluacji PCD w Polsce oraz wzmacnia pozycję
ministra spraw zagranicznych, jako krajowego koordynatora współpracy rozwojowej.4 W ślad za
nią, w przyjętym przez Radę Ministrów w marcu 2012 r. Wieloletnim programie współpracy
rozwojowej na lata 2012–2015, zapisano, że jedną z nadrzędnych zasad współpracy rozwojowej
będzie dążenie do zapewnienia spójności programów i strategii rządowych z celami i priorytetami
współpracy rozwojowej.5 Warto podkreślić, że waga i priorytet PCD zostały utrzymane również w
nowym Wieloletnim Programie Współpracy Rozwojowej, który zacznie obowiązywać w 2016.6
1
Paweł Bagiński, Spójność polityki na rzecz rozwoju jako element reformy światowego systemu pomocowego, [w:] K.
Czaplicka, Wyzwania międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju, Warszawa 2008.
2
OECD Ministerial Statement, Action for a Shared Development Agenda, Paris: OECD, 2002.
3
Alan Hudson, Linnea Jonsson, Beyond Aid’ for sustainable development, OECD Project Briefing May 2009, s. 1.
4
Ustawa o współpracy rozwojowej z dnia 16 września 2011 roku.
5
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Wieloletni program współpracy rozwojowej na lata 2012–2015. Solidarność,
demokracja, rozwój, Warszawa 2012.
6
Wywiad. Departament Współpracy Rozwojowej Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 7 lipca 2015.
-2-
Polskie bezpośrednie inwestycje zagraniczne w Mołdawii
Sektor bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) jest jednym z wymiarów polityki
gospodarczej, gdzie wspomniana wyżej integracja polityk wydaje się być szczególnie ważna.
Inwestycje wpływają bowiem na pogłębianie się procesu globalizacji, internacjonalizację
przedsiębiorstw i stanowią czynnik ich rozwoju na świecie. Według danych Konferencji Narodów
Zjednoczonych ds. Handlu i Rozwoju (United Nations Conference on Trade and Development,
UNCTAD) globalna wartość kapitału lokowanego w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych
(BIZ) w 2014 roku wyniosła 1,2 bln EUR.7 W przypadku polskich przedsiębiorstw dynamiczny
wzrost wartości bezpośrednich inwestycji lokowanych za granicą obserwowany jest od 2005 r.
Polscy przedsiębiorcy pod względem wartości BIZ są liderami w Europie Środkowo-Wschodniej, a
wielkość inwestycji systematycznie wzrasta.8
Jednocześnie eksperci coraz częściej zwracają uwagę, że lokowanie kapitału poza obszarami
rodzimego kraju, wpływa nie tylko na podniesienie rangi przedsiębiorstwa w skali
międzynarodowej, ale także przekłada się bezpośrednio na poziom rozwoju gospodarczego i
społecznego kraju-beneficjenta. W tym kontekście polskie inwestycje mają szczególne znaczenie
dla krajów rozwijających się. Należy do nich m.in. Mołdawia, która podpisała w ubiegłym roku
Umowę Stowarzyszeniową z Unią Europejską, obejmującą porozumienie o strefie wolnego handlu
(DCFTA). Część handlowa umowy jest już stosowana na zasadzie tymczasowej, co podniosło
atrakcyjność inwestycyjną Mołdawii i sprzyja rozwojowi wzajemnych obrotów handlowych.
Obecnie zarejestrowanych jest 57 przedsiębiorstw z polskim kapitałem. Największym z nich
pozostaje Krajowa Spółka Cukrowa „Polski Cukier” S.A., która w branżę cukrowniczą wedle
nieoficjalnych szacunków zainwestowała na rynku mołdawskim ok. 15 mln USD. Wartość kapitału
zaangażowanego przez pozostałe przedsiębiorstwa wynosi ok. 500 tys. USD.9
7
World Investment Report 2015: Reforming International Investment Governance, s. iii.
W 2013 r., podobnie jak w 2012, wartość polskich inwestycji zagranicznych była ujemna i wyniosła -1.063 mln EUR
wobec -2.067 mln EUR rok wcześniej. Zob. Ministerstwo Gospodarki, Departament Strategii i Analiz, Polskie inwestycje
bezpośrednie w 2013 r., Warszawa 2015, s. 5; Zob. Krzysztof Ratnicyn, Kierunki polskich inwestycji,
www.polandgoglobal.pl/artykuly/kierunki-polskich-inwestycji#.Vdww4fnSkT8 [Online dostęp: 7 lipca 2015].
9
Ministerstwo Gospodarki, Departament Promocji i Współpracy Dwustronnej, Mołdawia. Informacja o stosunkach
gospodarczych Polski z Mołdawią, Warszawa 2015.
8
-3-
Wykres nr 1. Polskie inwestycje bezpośrednie w Mołdawii na tle wybranych krajów Partnerstwa Wschodniego (mln.
USD). Źródło: MG
Polska oficjalna pomoc rozwojowa w Mołdawii
Wobec intensyfikacji działań w sektorze polskich inwestycji bezpośrednich, Ministerstwo
Spraw Zagranicznych przywiązuje coraz większe znaczenie do zagadnienia spójności działań w
obrębie polskiej polityki zagranicznej. Polityka zagraniczna już dawno bowiem przekroczyła ramy
wąsko rozumianej dyplomacji. Tym samym, w przyjętym w marcu 2012 r. dokumencie Priorytety
polskiej polityki zagranicznej 2012–2016 rząd zadeklarował, że w najbliższych latach „usprawniane
będą mechanizmy koordynacyjne w celu jak najlepszej realizacji interesów bezpieczeństwa i
rozwojowych Polski”10. Koordynacją resortu MSZ objęty został szereg aktywności podejmowanych
przez organy administracji poza granicami Polski. Wśród nich polityka współpracy na rzecz
rozwoju. Pomocą rozwojową obejmowane są kraje rozwijające się, z którymi Polska utrzymuje
aktywne relacje polityczne i gospodarcze oraz przechodzące proces transformacji, zwłaszcza
10
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Priorytety polskiej polityki zagranicznej 2012–2016, Warszawa 2012.
-4-
Europy Wschodniej.11 Polska oficjalna pomoc rozwojowa (ang. Official Development Assistance,
ODA) udzielana jest w przeważającej części kanałami wielostronnymi (przede wszystkim przez
składkę do budżetu UE, wpłaty na Europejski Fundusz Rozwoju (ang. European Development Fund,
EDF), a także wspieranie wyspecjalizowanych organizacji pomocowych, programów i funduszy
międzynarodowych).12 Podstawy działań dwustronnych opierają się na ogłaszanych co roku przez
MSZ konkursach na projekty rozwojowe kierowane głównie do przedstawicieli trzeciego sektora,
jak również osobny program dla polskich placówek zagranicznych (tzw. program małych grantów).
Rokrocznie ze środków programu polskiej pomocy zagranicznej będących w dyspozycji MSZ
finansowanych jest kilkaset projektów, o wartości kilkudziesięciu milionów złotych.13 Znaczący
wolumen pomocy bilateralnej znaczący wolumen przekazywany jest do krajów Partnerstwa
Wschodniego (Ukrainy, Białorusi i Mołdawii oraz Gruzji, Armenii i Azerbejdżanu), a sam program
polskiej pomocy rozwojowej jest komplementarny wobec jego czterech platform tematycznych.14
Inicjowane przez Polskę działania mają na celu dodatkowe pogłębienie tych jego obszarów, które
dzięki doświadczeniom transformacji ustrojowej, gospodarczej i społecznej oraz integracji ze
strukturami Unii Europejskiej są kluczowe dla sprawnego i zrównoważonego rozwoju państw
regionu.
Mołdawia jako jeden z sześciu krajów Partnerstwa Wschodniego należy do najważniejszych
krajów-beneficjentów polskiego wsparcia i niemal od samego początku realizacji MSZ-owskiego
programu Polska Pomoc znajduje się na liście krajów priorytetowych.15 Od 2004 r. celem polskich
działań pomocowych w Mołdawii jest wsparcie procesów zmian w kierunku trwałego i stabilnego
funkcjonowania systemów demokratycznych, wzmacnianie struktur administracji centralnej i
samorządowej, przestrzegania praw człowieka oraz pogłębienie transformacji systemowej. W
obszarze rozwoju gospodarczego istotną rolę odgrywają reformy systemowe, ze szczególnym
naciskiem na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, zwiększanie konkurencyjności gospodarki.
Przeważają projekty dotyczące m. in.: wspierania sektora rolnego w warunkach gospodarki
11
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Raporty programu Polska Pomoc 2000-2013. Należy zwrócić uwagę, że projekt
nowego WPWR na lata 2016-2020 wybór priorytetów geograficznych opiera na konkretnych kryteriach takich jak
potrzeby rozwojowe, dotychczasowe doświadczenie współpracy rozwojowej, spójność z polityką bezpieczeństwa oraz
spójność z działaniami UE.
12
Raport Grupy Zagranica, Polska współpraca rozwojowa 2014, Warszawa 2014 [Online dostęp: 08.08.2015]
http://zagranica.org.pl/publikacje/monitoring-wspolpracy-rozwojowej/polska-wspolpraca-rozwojowa-raport-2014
13
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Raporty roczne programu Polska Pomoc 2000-2013 [Online dostęp: 21.07.2015]
14
Główne dziedziny działań zostały ujęte w cztery platformy tematyczne: I. Demokracja, dobre rządzenie i stabilność,
II. Integracja gospodarcza i konwergencje z politykami sektorowymi UE, III. Bezpieczeństwo energetyczne i IV.
Kontakty międzyludzkie. Zob. Olga Barburska, Wpływ polskiej dyplomacji na kształtowanie i realizację polityki
wschodniej UE, „Studia Europejskie”, nr 4 2013, s. 62.
15
W projekcie Wieloletniego Programu Współpracy Rozwojowej na lata 2016-2020 Mołdawia pozostała na liście
krajów priorytetowych polskiej pomocy. Zob. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Projekt Wieloletniego Programu
Współpracy Rozwojowej na lata 2016-2020 [Online dostęp: 10.09.2015].
-5-
rynkowej, wspomagania zrównoważonego rozwoju gospodarczego (zwłaszcza małych i średnich
przedsiębiorstw), planowania i zarządzania procesami rozwoju gospodarczego. Ponadto wsparcie
przeznaczane jest na działalność specjalnych stref ekonomicznych i przyciąganie inwestycji
zagranicznych, oraz prywatyzowanie gospodarki. Równie ważną rolę w realizacji programu polskiej
pomocy w Mołdawii odgrywają inicjatywy edukacyjne, promujące wiedzę na temat gospodarki
wolnorynkowej i aktywizacji środowisk wiejskich.16
Oficjalna bilateralna polska pomoc rozwojowa
realizowana za pośrednictwem MSZ RP (mln PLN)
Oficjalna bilateralna pomoc rozwojowa dla Mołdawii
realizowana za pośrednictwem MSZ RP (mln PLN)
Wykres nr 2. Polska pomoc dwustronna dla Mołdawii (2005-2013) mln PLN na tle całej ODA
Źródło: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Raporty roczne programu Polska Pomoc 2000-2013 [Online dostęp:
15.07.2015]
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne a pomoc rozwojowa
Tylko pozornie można domniemywać braku powiązań polityki rozwojowej i inwestycyjnej,
w tym bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Z jednej strony to właśnie polityka pomocy
rozwojowej często determinuje i ułatwia decyzje o lokalizacji inwestycji. Projekty rozwojowe,
między innymi poprzez rozbudowę infrastruktury czy obniżenie kosztów transportu, mogą
przyczynić się do poprawy dostępu do rynku zbytu czy niezbędnych surowców. Natomiast rozwój
sieci energetycznej, poprawa warunków dostaw energii i jakości komunikacji może znacząco
przyczynić się do obniżenia kosztów produkcji przy inwestycji typu green field. Pośrednio, projekty
mające na celu podniesienie wiedzy i umiejętności (np. skierowane do pracowników administracji
czy szkolnictwa) mogą poprzez poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej,
16
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Raporty roczne programu Polska Pomoc 2000-2013 [Online dostęp: 21.07.2015].
-6-
przyczynić się między innymi do ograniczenia korupcji. W wielu krajach oddziaływanie działań
pomocowych jest tak duże, że pod ich wpływem władze mogą nawet doprowadzić do zmiany
przepisów prawa na korzyść planowanych inwestycji tylko po to by nie stracić wsparcia. 17 Z drugiej
strony już raport UNCTAD z 2004 r. wskazywał, że “napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych
stanowił 72% przepływów wszystkich środków [finansowych] do krajów rozwijających się, 6 razy
więcej niż przepływów oficjalnych. Kontrastuje to z drugą połową lat 80. i początkiem 90., kiedy
oficjalne przepływy i przepływy BIZ były prawie takie same, oraz z połową lat 90., kiedy przepływy
portfolio i przepływy BIZ były mniej więcej równe. Z tego względu BIZ zostały uznane w
Konsensusie z Monterrey za ważne źródło finansowania rozwoju”.18 Systematyczny wzrost
współzależności BIZ i ODA w kontekście rozwoju gospodarczego i społecznego krajów
rozwijających się podkreśla także ekspert OECD, Thierry Mayer.19
Polskie inwestycje bezpośrednie za granicą
(ogółem netto, mln PLN)
Polska pomoc bilateralna realizowana za
pośrednictwem MSZ RP (mln PLN)
Wykres nr 3. Polskie BIZ i pomoc rozwojowa
Źródło: MSZ i MG na podstawie NBP
Wobec powyższego można sądzić, że wypełnienie międzynarodowych zobowiązań
dotyczących globalnego rozwoju, takich jak Cele Zrównoważonego Rozwoju (ang. Sustainable
Development Goals, SDGs) czy Addis Abeba Action Agenda wymagać będzie od donatorów nie tyle
zwiększenia nominalnej pomocy, ale przede wszystkim skoordynowania działań w obszarach
17
Thierry Mayer, Policy Coherence for Development. A Background Paper on Foreign Direct Investment,
OECD Development Centre, Working Paper No. 253, OECD 2006, s. 14.
18
UNCTAD (United Nations Commission on Trade and Development), World Investment Report, United Nations, New
York, Geneva, 2004, s. 4-5.
19
Thierry Mayer, Policy Coherence for Development. A Background Paper on Foreign Direct Investment,
OECD Development Centre, Working Paper No. 253, OECD 2006, s. 30.
-7-
innych polityk. Coraz częściej podkreśla się, że aktorzy międzynarodowej sceny politycznej nie
powinni koncentrować uwagi jedynie na wolumenie pomocy rozwojowej, ale mocniej zintegrować
ją w systemie działań politycznych takich jak inwestycje, handel, polityka migracyjna czy
energetyczna. W przeciwnym razie osłabią realizację celów rozwojowych globalnego Południa, a
tym samym utrudnią wzrost gospodarczy i redukcję ubóstwa na świecie. Coroczną publikacją
Commitment to Development Index (CDI)20 przypominają o tym również eksperci z Center for
Global Development uświadamiając politycznym decydentom, że “likwidacja ubóstwa w krajach
rozwijających się jest czymś więcej niźli tylko dawaniem pieniędzy”. 21
Wobec tego, jeśli przyjmiemy, że rolą BIZ, obok wzmacniania polskiej marki i polskich
przedsiębiorstw w przestrzeni międzynarodowej, jest wzrost korzyści płynących z inwestycji dla
kraju-beneficjenta i stymulacja jego rozwoju społeczno-gospodarczego, uzupełniająca współpracę
rozwojową, wdrożenie koncepcji spójności polityki na rzecz rozwoju w tym sektorze nabiera
szczególnego znaczenia.
Dobre praktyki inwestycji bezpośrednich w Mołdawii
Charakterystycznym polskim przykładem koherencji w polityce współpracy rozwojowej i
bezpośrednich inwestycji zagranicznych jest inwestycja Krajowej Spółki Cukrowej w Mołdawii.
Realizacja inwestycji odbywa się w oparciu o Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a
Rządem Republiki Mołdawii o współpracy gospodarczej z 2006 r.,22 którą uzupełniają m.in.
porozumienie o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji23 oraz konwencja o unikaniu
podwójnego opodatkowania i zapobieganiu uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków
od dochodu i majątku.24 Porozumienia o wzajemnym popieraniu inwestycji są jednym z nielicznych
narzędzi, które mogą być wykorzystywane przez kraje rozwinięte do zwiększania wartości BIZ w
krajach rozwijających się, a jednocześnie do ograniczania ryzyka inwestycyjnego i zapewnienia
ochrony prawnej inwestorom. Dla wielu ekspertów już sama ich obecność w bazie prawnotraktatowej regulującej współpracę międzynarodową oraz ich stosowanie stanowi pozytywny
20
Zob. David Roodman, The Commitment to Development Index: 2012 Edition.
David Roodman, The Commitment to Development Index: 2012 Edition.
22
7 września 2006 r. podpisana została nowa Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki
Mołdawii o współpracy gospodarczej, której postanowienia nie kolidują z kompetencjami UE. Weszła w życie 24 maja
2007r. (2007/56/629MP).
23
Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Mołdowa o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji,
sporządzona w Warszawie dnia 16 listopada 1994 r. (1995118/568Dz.U).
24
Konwencja między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Mołdowa w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i
zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu i majątku, sporządzona w Warszawie
dnia 16.11.1994 r. (Dz. U. z 1996 r. nr 38, poz. 166).
21
-8-
przykład realizacji polityki spójności w obszarze BIZ.25 Pomimo, iż w wielu przypadkach
‘przestarzała’ treść umów nie odpowiada na współczesne wyzwania i problemy krajów
rozwijających się, uwzględniając ani poziomu ich rozwoju, ani potrzeb. W konsekwencji ogranicza
to możliwości ingerencji instytucjonalnej tak donatora, jak i beneficjenta w zakres i jakość
planowanych inwestycji, a przede wszystkim uniemożliwia skuteczną ochronę krajów
rozwijających się przed nieuczciwymi praktykami.26
Inwestycja spółki Skarbu Państwa KSC w rozwój cukrowni w miejscowości Cupcini jest
największą polską inwestycją w rolniczej Mołdawii. Przyczyniła się do zwiększenia zatrudnienia w
rolnictwie, oferując wsparcie rozwoju obszarów wiejskich oraz podnosząc wiedzę i umiejętności
pracowników, czym wpisuje się w zakres działań prorozwojowych i harmonizuje z rządowymi
projektami pomocowymi. Ponadto przedsiębiorstwo, przy współpracy z lokalną organizacją
pozarządową, uczestniczy - przez Fundusz Małych Grantów ambasady w Kiszyniowie - w realizacji
programu Polska Pomoc. W 2014 r. rolnicy współpracujący ze spółką brali udział w projekcie,
którego celem było podniesienie umiejętności i kwalifikacji rolników z regionu Cupcini w zakresie
modernizacji upraw i obsługi maszyn rolniczych.27 Projekt był jednym z wielu działań Polskiej
Pomocy w Mołdawii, których znaczący odsetek koncentruje się na wsparciu restrukturyzacji
obszarów wiejskich. W tym kontekście polska pomoc rozwojowa dla Mołdawii oraz inwestycja KSC
stanowią interesujący przykład dobrych praktyk spójnej polityki na rzecz rozwoju, gdyż komponuje
się m.in. z przyjętą przez rząd mołdawski Strategią rozwoju gospodarczego i obniżenia poziomu
ubóstwa, która określa kierunki polityki gospodarczej służące poprawie warunków prowadzenia
działalności gospodarczej.28
Spójność w rozwoju i inwestycjach? Polityczny wymiar współzależności
W wielu instytucjach rządowych inwestycja w Mołdawii jest wskazywana jako wzór
dobrych praktyk promujący spójność polityki inwestycyjnej ze współpracą rozwojową. W świetle
25
Zob. UNCTAD (United Nations Commission on Trade and Development), Bilateral Investment Treaties in the Mid1990s, United Nations, New York, Geneva 1998; Mary Hallward-Driemeier, Do Bilateral Investment Treaties Attract
Foreign Direct Investment? Only A Bit — and They Could Bite, World Bank Working Paper 2003, No. WPS 3121; Peter
Egger, Michael Pfaffermayr, The Effect of Bilateral Investment Treaties on FDI, “Journal of Comparative Economics”
2004, 32(4), s. 788-804; UNCTAD (United Nations Commission on Trade and Development), World Investment Report
1998, New York: 1998.
26
Stephen Young, Ana Teresa Tavares, Multilateral rules on FDI: Do we need them? Will we get them?
A developing country perspective, “Transnational Corporations”, vol. 13 nr 1 April 2004.
27
Wywiad. Moldova Zahar, Warszawa, 31 sierpnia 2015.
28
UNDP, Good Corporate Citizens. Public and Private Goals Aligned for Human Development, UNDP National Human
Development Report 2014, Moldova.
-9-
dokonanej analizy polskich inwestycji w krajach Europy Wschodniej jest to jednak przykład
jednostkowy. W przeciwieństwie do wielu krajów Europy Zachodniej w Polsce nadal brakuje
bowiem rozwiązań systemowych, na których oparta zostałby organizacja i narzędzia spójnej
polityki na rzecz rozwoju. Z uwagi na wielość instytucji zaangażowanych w realizację polityki
handlu zagranicznego i inwestycji brak właściwie funkcjonującego mechanizmu podejmowania
decyzji i koordynacji działań poszczególnych instytucji wpływa niekorzystnie na charakter i kształt
podejmowanych działań wobec krajów rozwijających się. Problem dostrzegają sami decydenci
wskazując, iż „jednym z głównych problemów polskiej polityki promocyjnej w zakresie gospodarki
jest słaba koordynacja działań licznych instytucji.”29 Gdy tymczasem istotą spójnej polityki na rzecz
rozwoju jest nie tylko koherencja wewnątrz danego sektora, ale nade wszystko konkretne
mechanizmy instytucjonalne precyzujące proces podejmowania decyzji mających implikacje
międzynarodowe tak aby podejmowane były z pełną świadomością ich wpływu na kraje słabiej
rozwinięte.
Aktualnie taką rolę odgrywają funkcje koordynatorów kwestii Spójności Polityk na rzecz
Rozwoju. Utworzone wzorem krajów Europy Zachodniej w 2012 r. punkty kontaktowe ds. PCD są
prowadzone przez osoby zatrudnione w ministerstwach i instytucjach sektorowych. Ich zadaniem
jest dbanie o uwzględnianie kwestii rozwojowych i pomocowych w działalności ich macierzystych
resortów oraz stała współpraca z resortem MSZ – jednostką koordynującą.30 Jednakże z zebranych
danych wynika, że jak dotąd rola punktu kontaktowego w Ministerstwie Gospodarki czy Polskiej
Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych pozostaje marginalna. Jest to konsekwencją między
innymi braku precyzyjnych przepisów, narzędzi i rozwiązań do stosowania w trakcie rutynowych
obowiązków, a także braku zainteresowania i świadomości znaczenia PCD wśród pracowników. W
rezultacie proces implementacji założeń PCD w sektorze BIZ pozostaje ograniczony do kilku
elementów. Wiele wskazuje na to, że wartość punktów kontaktowych ma szanse wzrosnąć po
przyjęciu w maju 2015 r. nowych wytycznych ds. ocen skutków regulacji z uwzględnieniem wpływu
na rozwój społeczno – gospodarczy krajów priorytetowych dla polskiej pomocy rozwojowej.31
Celem dokumentu pt. Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu i konsultacji publicznych w
ramach rządowego procesu legislacyjnego przyjętego przez Radę Ministrów jest zapewnienie, aby
przedstawiane skutki regulacji prawnych były właściwie oszacowane (zarówno na etapie
przygotowywania rozwiązań prawnych, jak i oceny ich funkcjonowania). Dzięki akcji rzeczniczej
Grupy Zagranica, federacji polskich organizacji pozarządowych zaangażowanych we współpracę
29
Ministerstwo Gospodarki, Założenia do strategii promocji gospodarki polskiej 2007−2015, Warszawa 2007, s. 7.
Wywiad. Departament Współpracy Rozwojowej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 7 lipca 2015.
31
Wywiad. Departament Promocji i Współpracy Dwustronnej, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 23 lipca 2015.
30
- 10 -
rozwojową, wprowadzono do dokumentu zapis, aby przy ocenie wpływu regulacji na sytuację
międzynarodową określany był wpływ na rozwój społeczny i gospodarczy krajów priorytetowych z
punktu widzenia polskiej współpracy rozwojowej.32 Wprowadzenie tego narzędzia stanowi
niewątpliwie pozytywny krok w kierunku realizacji założeń ustawy o współpracy rozwojowej i
wypełniania międzynarodowych zobowiązań dotyczących PCD. Jakkolwiek już teraz wydaje się, że
praktyka egzekucji wspomnianego zapisu w obszarze bezpośrednich inwestycji zagranicznych
unaoczni pewne jego wady i ograniczenia, wynikające m.in. ze specyfiki działań polskich
inwestorów.33 Opierający się w przeważającej części na przedsiębiorstwach prywatnych sektor BIZ
wymaga bowiem wprowadzenia adekwatnych narzędzi oceny wpływu, których aktualna
nieobecność
oznacza de facto brak nadzoru, kontroli oraz wpływu na podejmowane przez
przedsiębiorców decyzje inwestycyjne. Praktyka pokazuje bowiem, że Ministerstwo Gospodarki
nie dysponuje instrumentami do prowadzenia rozmów, negocjacji czy wywierania nacisku na
prywatnych inwestorów, nawet w przypadku oficjalnej skargi czy interwencji kraju – beneficjenta
na poziomie międzynarodowym. W rezultacie, w przypadku ewidentnej sprzeczności realizowanej
inwestycji ze strategią rozwojową kraju-beneficjenta, lub działań na jego szkodę do dyspozycji MG
pozostają wyłącznie narzędzia nieformalne (np. rozmowa telefoniczna, spotkanie, pismo). Przy
czym zastosowanie się do sugerowanej przez ministerstwo zmiany zależy wyłącznie od dobrej woli
inwestora.34 Jednoczesny brak powiązań niniejszych Wytycznych z innymi dokumentami np.
porozumieniami o wzajemnym wspieraniu inwestycji osłabia proces implementacji politycznej
zmiany i uniemożliwia uzyskanie efektu synergii. Ponadto ogranicza prorozwojowe wykorzystanie
potencjału inwestycyjnego polskich przedsiębiorców w działaniach współpracy rozwojowej.
Podstawowe mechanizmy koordynacji są niewystarczające do prowadzenia spójnej polityki
na rzecz rozwoju w obszarze inwestycji. Brak konkretnego planu działań i szczegółowych rozwiązań
instytucjonalnych
sprawia,
że
niewykorzystany
pozostaje
również
potencjał
placówek
dyplomatycznych, szczególnie Wydziałów Promocji Handlu i Inwestycji Ambasad RP. WPHI zostały
utworzone celem wsparcia polskich firm, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw, w
32
Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, Wytyczne do przeprowadzania oceny
wpływu i konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, Warszawa 2015, s. 64.
33
Przedsiębiorstwa inwestujące na Wschodzie preferują samodzielne prowadzenie działalności gospodarczej poza
granicami kraju. Ponad połowa (51,6%) przedsiębiorstw bezpośredniego inwestowania prowadziła samodzielną
działalność w formie filii. Natomiast w postaci oddziału przeprowadzono 31,5% projektów inwestycyjnych. Tylko 17%
ogólnej liczby podmiotów zdecydowało się na prowadzenie działalności wspólnie z partnerem zagranicznym. Wyniki te
wskazują, iż polscy inwestorzy zdecydowanie chętniej wybierają formy organizacyjne dające pełną kontrolę nad
podmiotami zależnymi. Zob. Aktywność inwestycyjna polskich przedsiębiorstw za granicą – czynniki i skutki. Raport z
badania, red. Włodzimierz Karaszewski, Toruń 2013, s. 16.
34
Wywiad. Departament Promocji i Współpracy Dwustronnej, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 23 lipca 2015.
- 11 -
procesie ich internacjonalizacji.35 Dyplomacja ekonomiczna nie została jak dotąd wyposażona w
stosowne narzędzia realizacji PCD. Pełniąc podwójną rolę, z jednej strony - przez Fundusz Małych
Grantów - wykonawcy programu pomocy rozwojowej, z drugiej – przez wsparcie współpracy
gospodarczej – pośrednika procesów rozwojowych kraju-beneficjenta, placówki mogłyby stanowić
ważne ogniwo w procesie koordynacji spójności polityki na rzecz rozwoju, a nade wszystko jej
monitoringu.
Podobnie, dla efektywności wdrażania zasad PCD w obszarze eksportu i inwestycji
zagranicznych niewykorzystany pozostaje potencjał krajowych instytucji wspierających eksport
mimo, że sam system funkcjonuje w Polsce od wielu lat. Instrumenty polityki eksportowej
pozostające w dyspozycji Polskiej Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A. (PAIiIZ), Bank
Gospodarstwa Krajowego (BGK) i Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. (KUKE)
wciąż mają niewielki wpływ na jego jakość i charakter.36 Od 2009 r. BGK i KUKE realizują program
rządowy finansowego wspierania eksportu, pt. Wspieranie polskiego eksportu poprzez udzielanie
przez Bank Gospodarstwa Krajowego kredytów dla zagranicznych nabywców polskich towarów i
usług lub ich banków z ochroną ubezpieczeniową Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych
S.A.. Zgodnie z dyrektywą Komisji Europejskiej program oferuje m.in. kredyty eksportowe i
ubezpieczenie inwestycji, kierowanych do krajów ryzyka nierynkowego, wśród których znajduje się
także Mołdawia.37 W kontekście PCD już samą ofertę kredytową BGK kierowaną na rynek
mołdawski wielu ekspertów uzna za element pozytywny. Jednakże warto zwrócić uwagę, na brak
obowiązku ze strony banku i/lub inwestora wykonywania oceny wpływu inwestycji na rozwój
kraju-beneficjenta. Tym samym instytucja nie uzależnia przyznania wsparcia od oddziaływania
projektu na kwestie społeczne, środowiskowe czy gospodarcze kraju rozwijającego się. Może to
generować prawne nadużycia, jak również prowadzić do wykorzystania środków niezgodnie z
założeniami międzynarodowych standardów wspierających i promujących zrównoważony
rozwój.38
35
Ministerstwo Gospodarki, Katalog standardowych usług świadczonych nieodpłatnie na rzecz polskich
przedsiębiorców przez Wydziały Promocji Handlu i Inwestycji Ambasad i Konsulatów PR (WPHI), Warszawa 2015, s. 2
36
Między innymi z uwagi na fakt, że obejmują zaledwie ok. 1% jego wartości. Zob. Magdalena Hryniewicka, Wybrane
formy finansowego wspierania eksportu w Polsce w latach 2000−2010, „Handel Wewnętrzny” nr 2, marzec-kwiecień
2011, s. 17.
37
Bank Gospodarstwa Krajowego, Program rządowy Finansowe Wspieranie Eksportu Wspieranie polskiego eksportu
poprzez udzielanie przez Bank Gospodarstwa Krajowego kredytów dla zagranicznych nabywców polskich towarów i
usług lub ich banków z ochroną ubezpieczeniową Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. przyjętego przez
Radę Ministrów w dniu 28 lipca 2009 r., Warszawa 2009, s. 2.
38
Wywiad. Departament Promocji i Współpracy Dwustronnej, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 23 lipca 2015;
Bank
Gospodarstwa
Krajowego,
http://www.bgk.com.pl/poreczenia-gwarancje-splaty-kredytu-udzielane-wewspolpracy-z-bankami-kredytujacymi-w-ramach-rzadowego-programu-wspieranie-przedsiebiorczosci-z- 12 -
Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. jest kolejną instytucją wspierającą
polskich inwestorów za granicą, która nie została objęta mechanizmami koordynacji spójności
polityki na rzecz rozwoju. KUKE oferuje polskim przedsiębiorcom oraz instytucjom finansującym
eksport towarów i usług, ubezpieczenia finansowe i gwarancje ubezpieczeniowe. Jest jedynym
polskim ubezpieczycielem, który oferuje produkty z gwarancjami Skarbu Państwa.39 Tym nie mniej,
w Ogólnych warunkach gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeń inwestycji
bezpośrednich za granicą (IBZ) zatwierdzonych decyzją Ministra Finansów w 2011 r. nie ma
wzmianki o ocenie wpływu inwestycji na kraj-beneficjenta. Dopiero na etapie realizacji inwestycji
KUKE ostrzega, że ubezpieczenie nie obejmuje strat poniesionych przez ubezpieczającego, jeżeli
zostały spowodowane m.in.: prowadzeniem działalności niedozwolonej w kraju, w którym jest
realizowana inwestycja czy postępowaniem ubezpieczającego sprzecznym z przepisami prawa.
Ponadto umowa wyklucza ubezpieczenie w przypadku popełnienia przez ubezpieczającego
przestępstwa przekupstwa osoby pełniącej funkcję publiczną w państwie obcym. Jest to ważny
element walki z korupcją.40 Aczkolwiek generalnie w działaniach instytucji państwowych brakuje
działań systemowych mających na celu wzrost świadomości biznesmenów o korupcji jako
przestępstwie. W rezultacie agencja jedynie zachęca wnioskodawców do odzwierciedlania w
swoich strategiach inwestycyjnych Wytycznych OECD dla Przedsiębiorstw Wielonarodowych oraz
Wytycznych ONZ w zakresie biznesu i praw człowieka, jakkolwiek nie może formalnie odmówić
wsparcia z powodu ich braku.41 W konsekwencji, w Polsce nadal możliwa jest sytuacja, w której
instytucja ubezpieczeniowa oferująca gwarancje Skarbu Państwa nie ocenia i nie weryfikuje
zgłaszanych projektów planowanych inwestycji w krajach rozwijających pod kątem łamania praw
człowieka, przestrzegania międzynarodowych standardów prawa pracy czy ochrony środowiska.42
KUKE korzysta z gwarancji państwowych i występuje w roli reprezentanta państwa. W przypadku
zatem podjętych przez prywatnego inwestora działań niezgodnych z przepisami prawa krajubeneficjenta lub międzynarodowego za ich naruszenie, jak również niedostateczną ochronę
wykorzystaniem-poreczen-i-gwarancji-bgk-5 [Online dostęp: 12.07.2015], por. Commitment to Development Index
http://www.cgdev.org/initiative/commitment-development-index/index [Online dostęp: 12.07.2015]
39
Ministerstwo Gospodarki. Portal promocji eksportu,
http://www.eksporter.gov.pl/Informacja/Informacja.aspx?Id=41798 [Online dostęp: 18.08.2015]
40
Ministerstwo Finansów, Ogólne warunki gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeń inwestycji
bezpośrednich za granicą (IBZ) zatwierdzone decyzją Ministra Finansów nr DG/5/2011 z dnia 11 marca 2011 r. s. 4-5.
41
Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych, Ubezpieczenie inwestycji bezpośrednich za granicą
http://www.kuke.com.pl/ubezpieczenie_inwestycji_bezposrednich_za_granica.php [Online dostęp: 18.08.2015];
Ministerstwo Finansów, Ogólne warunki gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeń inwestycji bezpośrednich
za granicą (IBZ) zatwierdzone decyzją Ministra Finansów nr DG/5/2011 z dnia 11 marca 2011 r. s. 4-5.
42
Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych, Ubezpieczenie inwestycji bezpośrednich za granicą
http://www.kuke.com.pl/ubezpieczenie_inwestycji_bezposrednich_za_granica.php [Online dostęp: 18.08.2015]; The
Commitment to Development Index
http://www.cgdev.org/initiative/commitment-development-index/index [Online dostęp: 21.07.2015];
- 13 -
interesów krajów rozwijających się odpowiedzialnością może zostać pośrednio obciążony polski
rząd. Ów brak kompatybilności i spójnych celów skutecznie osłabia proces implementacji PCD i
potwierdza słabą pozycję MSZ jako ośrodka koordynującego. Wskazuje ponadto na słabość, a
niejednokrotnie nawet brak systemowych rozwiązań nie tylko w obszarze nowym - jakim jest
spójna polityka na rzecz rozwoju - ale również handlu zagranicznego czy pomocy rozwojowej,
które niezaprzeczalnie stanowią komplementarną część polskich działań międzynarodowych od
wielu lat.
Najbardziej aktywne działania w obszarze inwestycji zagranicznych wśród instytucji
wspierających handel zagraniczny prowadzi Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych.
Promocja BIZ w Mołdawii odbywa się m.in. przez szkolenia, spotkania inwestorów, konferencje
branżowe czy wizyty studyjne. Wiele z nich ma na celu wzmocnienie instytucjonalne, gdyż jak
podkreślają eksperci “zapewnienie wsparcia dla agencji promocji inwestycji kraju-gospodarza jest
kolejnym środkiem jakiego kraje rozwinięte mogą użyć, aby ułatwić przepływy BIZ do krajów
rozwijających się. Dobrze działające i nowoczesne agencje promocji inwestycji - powiązane z
odpowiednimi ministerstwami i zadowolonymi inwestorami - mogą odgrywać kluczową rolę w
przyciąganiu nowych projektów inwestycyjnych, nawet w biedniejszych krajach rozwijających
się”.43
Jednym z takich projektów był trzymiesięczny program szkolenia w zakresie przyciągania
bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Mołdawii. Jego głównym założeniem była poprawa jej
klimatu inwestycyjnego poprzez zwiększenie potencjału MIEPO - mołdawskiej agencji
odpowiedzialnej za inwestycje.44 Dobre praktyki w administracji wywierają pozytywny wpływ na
promocję współpracy gospodarczej. Było to typowe działanie mające na celu wsparcie instytucji
jako narzędzi, których wzmocnienie i rozwój może prowadzić do poprawy klimatu inwestycyjnego
w krajach rozwijających się.45 Polityka wspierania zasad uczciwej konkurencji, pomoc w obniżaniu
kosztów produkcji czy nakłady na rozbudowę infrastruktury stanowią atrakcyjną ofertę dla
zagranicznych przedsiębiorców. Dodatkowym argumentem przemawiającym za wspieraniem
instytucji jest szansa na ograniczenie korupcji.46 W dłuższej perspektywie czasowej promowanie
43
44
Mołdawia – doświadczenia w przyciąganiu BIZ, 09.12.2014, [Online dostęp: 14.06.2015]
http://www.paiz.gov.pl/20141209/moldawia_doswiadczenia_w_przyciaganiu_biz
45
Thierry Mayer, Policy Coherence for Development. A Background Paper on Foreign Direct Investment,
OECD Development Centre, Working Paper No. 253, OECD 2006, s. 26.
46
Shang-Jin Wei, How Taxing Is Corruption on Internal Investors?, “The Review of Economics and Statistics”, 2000, 82
(1), s. 1-11.
- 14 -
inwestycji zagranicznych poprzez instytucje może zatem przyczynić się do ogólnego wzrostu i
rozwoju kraju-beneficjenta.
Za pośrednictwem Ministerstwa Gospodarki agencja jest również wykonawcą projektów
współfinansowanych z programu „Polska Pomoc”. Wiele z nich mierzy we wzmocnienie instytucji
partnerskich wspierających inwestycje zagraniczne. W 2014 r. w ramach jednego z projektów,
przedstawiciele mołdawskiej i ukraińskiej agencji promocji inwestycji mieli okazję poznać polskie
doświadczenia w przyciąganiu i obsłudze inwestorów zagranicznych oraz tworzeniu korzystnego
klimatu dla biznesu.47 Większość działań ma na celu stworzenie i wdrożenie mechanizmów i
instrumentów, prowadzących do reform gospodarczych i polepszenia klimatu biznesowego w
objętej programem Mołdawii. Dlatego tego typu inicjatywy stanowią ważny instrument
wspomagający spójną politykę na rzecz rozwoju, który pozwala na wzmocnienie jej efektów
szczególnie na poziomie współpracy z międzyinstytucjonalnej donatora i beneficjenta.
Podobną rolę odgrywa prowadzony przez agencję Krajowy Punkt Kontaktowy OECD.
Jednostka promuje Wytyczne OECD wśród przedsiębiorstw wielonarodowych w Polsce, co jest
szczególnie ważne z uwagi na fakt iż społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstw (CSR) jest
uznawana za jeden z obszarów spójności polityki na rzecz rozwoju.48 PAIiIZ zachęca polskie
przedsiębiorstwa do ich wdrażania poprzez udział w projekcie „Wdrażam Wytyczne OECD.
Odpowiedzialny biznes”. W tym kontekście warto podkreślić, że mimo iż korzyści dla
przedsiębiorstw są nieznaczne (prawo do posługiwania się logo akcji w swoich materiałach
promocyjnych i raportach CSR) widać duże zainteresowanie projektem. Coraz więcej firm stara się
o uzyskanie certyfikatu i pozytywnie przechodzi proces weryfikacji.49 Już w 2011 r. autorzy
Światowego Raportu Inwestycyjnego podkreślali znaczenie CSR dla rozwoju polityki handlowej i
inwestycyjnej państw oraz regionów. Tymczasem rola polskich instytucji państwowych w
kształtowaniu spójnej polityki i ram instytucjonalnych dla prawidłowego adresowania wyzwań i
możliwości wynikających z zastosowania standardów jakości pozostaje niewielka. Działania w tym
zakresie powinny zapewnić zgodność z prawem zarówno krajowym jak i międzynarodowym, celem
maksymalizowania pozytywnego wpływu inwestycji na rozwój społeczno-gospodarczy. Zespół ds.
47
Polska, Ukraina, Mołdawia: wymiana doświadczeń, 20.11.2014, [Online dostęp: 14.06.2015]
http://www.paiz.gov.pl/20141120/polska_ukraina_moldawia_wymiana_doswiadczen
48
Wytyczne są jedynym zaaprobowanym na arenie międzynarodowej i wyczerpującym kodeksem postępowania,
promowanym przez rządy poszczególnych państw. Wyrażają one wspólne wartości, uznawane przez rządy krajów, z
których pochodzi większość przedsiębiorstw wielonarodowych. Łączą etyczne i ekologiczne aspekty w działalności
gospodarczej z jej efektywnością, eksponują jawność, przejrzystość działania, rzetelność wobec klientów oraz w
kontaktach z pozostałymi interesariuszami (m.in. z pracownikami, akcjonariuszami, dostawcami, społecznością
lokalną). Wytyczne OECD dla Przedsiębiorstw Wielonarodowych pkt. 1 Koncepcje i zasady, ppkt. 4
49
Wywiad. Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych, Warszawa 7 lipca 2015.
- 15 -
CSR przy Ministerstwie Gospodarki, pełniącym funkcję koordynatora CSR, został powołany dopiero
w 2014 r. co sprawia, że w rankingu innych krajów europejskich Polska plasuje się na jednej z
ostatnich pozycji.50 Niskie zaangażowanie państwa w promocję i wsparcie zasad społecznej
odpowiedzialności przedsiębiorstw jest szczególnie niekorzystne dla polityki spójności w obszarze
BIZ. Praktyka pokazuje bowiem, że kierowane do krajów rozwijających się BIZ nie zawsze
przyczyniają się do zwiększenia dobrobytu, wzrostu i tworzenia miejsc pracy. Wśród negatywnych
efektów bezpośrednich inwestycji zagranicznych można wskazać wzrost korupcji, łamanie
przepisów prawa pracy, czy działania na szkodę środowiska naturalnego.51 Tym samym włączenie
tematyki CSR do polityki gospodarczej kraju, przy jednoczesnym rozwoju mechanizmów wsparcia
dla podmiotów aktywnie wdrażających zasady CSR wydaje się być jednym z kluczowych działań do
realizacji w najbliższym czasie.52
Wyzwania dla PCD w obszarze bezpośrednich inwestycji zagranicznych
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne są istotnym źródłem finansowania zewnętrznego
krajów rozwijających się. Na Europę przypada ponad 60% odpływów netto światowych
bezpośrednich inwestycji zagranicznych, co przekłada się na znaczenie polityki inwestycji
międzynarodowych Unii dla rozwoju globalnego Południa i implementacji licznych celów
rozwojowych.53 Jednocześnie polskie inwestycje bezpośrednie same w sobie stanowią istotny znak
przemian dokonujących się wewnątrz polskiej gospodarki, szczególnie w kwestii poziomu jej
globalizacji.
Obserwowany
ich
dynamiczny
wzrost
świadczy
o
rosnącym
potencjale
przedsiębiorstw, które stają się aktywnymi uczestnikami systemu międzynarodowego obrotu
kapitałami inwestycyjnymi. Jest to zjawisko o tyle warte uwagi, iż powoduje zmianę
międzynarodowej pozycji inwestycyjnej Polski. Z odbiorcy kapitału lokowanego w formie
inwestycji zagranicznych staje się ona, choć jeszcze w niewielkim zakresie, jego źródłem.
Konsekwentnie realizuje się zmiana ról. Z kolei, z uwagi na bliskie sąsiedztwo, kraje takie jak
Ukraina, Białoruś i Mołdawia są dla Polski w wielu dziedzinach partnerami strategicznymi, od
których rozwoju zależy utrzymanie stabilności i bezpieczeństwa w całym regionie. I w tym
50
Ministerstwo Gospodarki, Aktualne wyzwania dla społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw z perspektywy
krajowej i europejskiej, Warszawa 2015
51
Assessing Developed Country Efforts to Support Developing Country Growth via Foreign Direct Investment:
Explanation of Scoring System for the Investment Component, 2012, s. 2-3.
52
UNCTAD, World Investment Report 2011: Non-Equity Modes of International Production and Development, New
York, Geneva 2011, s. 111.
53
Iliana Olivié, Aitor Pérez, Europe Beyond Aid: The Role of European Countries in Fostering Development through
International Investment, Center for Global Development, Consultation Draft.
- 16 -
kontekście realizacja spójnej polityki na rzecz rozwoju nabiera szczególnego wymiaru. Jak dotąd,
polskie doświadczenia we wdrażaniu PCD pokazują, że w wielu resortach nie ma wystarczającej
wiedzy i zrozumienia dla polityki zagranicznej czy polityki rozwojowej, która jest traktowana jako
wyłączna domena MSZ. Obecnych jest nadal wiele wyzwań. Sytuacja nie zmienia się mimo iż
regulacje prawne i decyzje polityczne na wysokim szczeblu sprawiły, że od ubiegłej dekady mamy
do czynienia z zasadniczym postępem. Zainicjowano konkretne działania, które realizowane w
ramach różnych polityk sektorowych mają wspierać cele polityki rozwojowej. 54 Tym nie mniej PCD
jest zagadnieniem trudnym i niezwykle złożonym. Aby osiągnąć cele wymaga szczególnej uwagi i
aktywnego zaangażowania wszystkich uczestników życia politycznego, w tym przedstawicieli
partnerskich krajów rozwijających się, których dotychczasowa rola w procesie PCD pozostaje
bardzo ograniczona. W publikowanym rokrocznie od 2003 r. Commitment to Development Index
(CDI), prowadzona przez państwa OECD polityka spójności na rzecz rozwoju jest poddawana
ocenie w siedmiu obszarach: pomocy rozwojowej, handlu, finansów/inwestycji, migracji, ochrony
środowiska, bezpieczeństwa i technologii na 27 krajów Polska zajmuje niską, 23 pozycję. Kategoria
finansów/inwestycji porównuje działania członków OECD między innymi w zakresie narzędzi
wspierania inwestycji, zabezpieczeń finansowych czy przejrzystości transakcji finansowych. Polska
jest tutaj oceniona na dość wysokim, 10 miejscu.55 Autorzy raportu zwracają uwagę na
funkcjonowanie bazy prawno-traktatowej oraz takich mechanizmów jak np.: usługi instytucji
wspierających eksport i oferujących przedsiębiorstwom pomoc w znalezieniu partnerów i
kierunków dla inwestycji w krajach rozwijających się. Tym nie mniej, zebrane dane wskazują na
brak efektywnego wykorzystania stworzonych w 2011 r. podstaw. Jak dotąd, na poziomie
zobowiązań politycznych Polska nadal nie przyjęła celów politycznych związanych z PCD oraz
strategii jej wdrażania. Nie udało się również przyjąć konkretnych, instytucjonalnych
mechanizmów koordynacji spójności polityki na rzecz rozwoju, co niepokoi szczególnie w obszarze
polityki inwestycji zagranicznych, której negatywne skutki mogą mieć wymiar długofalowy. Zwraca
uwagę brak konkretnych, instytucjonalnych rozwiązań, które łączyłyby kompetencje tak
ministerstw, jak i organizacji wspomagających politykę handlową i inwestycyjną.
Tak eksperci, jak i praktycy podkreślają, że polska spójna polityka na rzecz rozwoju jeszcze
we wczesnej fazie ‘eksperymentu’ nie tylko w sektorze bezpośrednich inwestycji zagranicznych. A
tymczasem wiele wskazuje na to, że waga PCD w działaniach współpracy na rzecz rozwoju
54
Paweł Bagiński, Wdrażanie koncepcji spójności polityki na rzecz rozwoju do polskiej polityki zagranicznej.
Doświadczenia europejskie, rekomendacje dla Polski, materiał do dyskusji Fundacji Batorego.
55
The Commitment to Development Index,
http://www.cgdev.org/initiative/commitment-development-index/index [Online dostęp: 21.07.2015].
- 17 -
systematycznie wzrasta. Koordynacja polityk, ustanowienie kluczowych mechanizmów i
zaangażowanie niezbędnych środków stanowią zatem warunek sine qua non polskiego głosu w
dyskusji nad przyszłością i dalszym rozwojem krajów globalnego Południa.
Współzależność pomocy i inwestycji stale rośnie. Przykład polskiej inwestycji w Mołdawii
pokazuje, że spójność polityk w obszarze współpracy na rzecz rozwoju i inwestycji bezpośrednich
może przyczynić się do wzrostu atrakcyjności danego rynku dla przyszłych inwestycji i zachęcić
przedsiębiorców do nawiązania współpracy gospodarczej, co w dłuższej perspektywie może
przyczynić się do wzrostu poziomu rozwoju kraju-beneficjenta i poprawy życia jego mieszkańców.
Jednak dla osiągnięcia powyższych celów, w pierwszej kolejności konieczne wydaje się
wprowadzenie konkretnych, instytucjonalnych mechanizmów spójności polityki na rzecz rozwoju,
zaangażowanie kluczowych aktorów, w tym przedsiębiorców, a przede wszystkim uznanie, że
rozwój krajów uboższych zależy tylko w pewnym stopniu od wysokości pomocy rozwojowej, w
większym zaś od kompleksowych działań państwa donatora w innych dziedzinach.
Mechanizmy i narzędzia PCD w polskiej polityce bezpośrednich
inwestycji zagranicznych. Przykład Mołdawii
obecne nieobecne
Baza prawno-traktatowa
a) porozumienia o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji
b) mechanizmy unikania podwójnego opodatkowania
c) klauzula najwyższego uprzywilejowania w handlu wzajemnym
Ubezpieczenia od ryzyka inwestycyjnego
a) działanie krajowej agencji ubezpieczeniowej
b) oferta ubezpieczeń inwestycji w krajach podwyższonego ryzyka
b) weryfikacja projektów inwestycyjnych kierowanych do
ubezpieczyciela pod kątem przestrzegania praw człowieka, ochrony
środowiska i prawa pracy
+
+
+
+
+
+
Kary za lobbowanie rządów krajów rozwijających do łamania praw
człowieka, standardów prawa pracy i ochrony środowiska w celu
osiągnięcia korzystniejszych warunków inwestycji
Rzecznictwo na rzecz stosowania międzynarodowych standardów
prawa pracy, ochrony środowiska, praw człowieka w umowach
bezpośrednich inwestycji zagranicznych
a) wsparcie ze strony kadry/ administracji publicznej i agencji
promujących BIZ
b) współpraca z organizacjami międzynarodowymi np. OECD w
promocji dobrych praktyk
c) promocja zasad CSR w biznesie przez instytucje państwowe
Zapobieganie korupcji przedsiębiorstw bogatych krajów w krajach
- 18 -
+
+
+
+
biednych
a) podnoszenie świadomości wśród przedsiębiorców, że korupcja jest
przestępstwem
b) Zobowiązanie pracowników administracji publicznej do nadzoru i
zgłaszania podejrzeń lub zarzutów o popełnieniu przestępstwa korupcji
Inne środki stosowane celem ułatwienia przepływów bezpośrednich
inwestycji zagranicznych do krajów rozwijających się
a) promowanie inwestycji zagranicznych
b) kompleksowe programy wspierające BIZ
c) wsparcie przedsiębiorstw w identyfikacji możliwości inwestycyjnych
d) promowanie konkretnych inwestycji prorozwojowych, lub projektów
gwarantujących rozwój i dobrobyt krajów-beneficjentów
+
+
+
+
+
+
Rekomendacje
1. Promowanie wśród polityków i administracji rządowej podejścia do rozwoju jako procesu,
za który jest współodpowiedzialny każdy resort, rozwój świadomości pracowników o
znaczeniu ich ministerstwa w konsultacjach PCD.
2. Wyznaczenie konkretnych działań i przyjęcie określonych ram czasowych celem osiągnięcia
postępów PCD w obszarze inwestycji zagranicznych.
3. Włączenie elementów PCD do polityki inwestycyjnej. Rząd powinien rozważyć
wprowadzenie zapisów odwołujących się do spójności polityki na rzecz rozwoju w
umowach inwestycyjnych i handlowych, poprzez wprowadzenie dodatkowych klauzul
dotyczących zrównoważonego rozwoju. Tym nie mniej głównym rezultatem powinno być
przyjęcie nowych ram i wytycznych dla umów inwestycyjnych.
4. Inwestowanie w edukację i programy szkoleniowe podnoszące świadomość wagi i
znaczenia PCD wśród pracowników organów administracji rządowej i instytucji
współpracujących.
5. Podniesienie wiedzy właścicieli i pracowników przedsiębiorstw międzynarodowych
współpracujących z krajami rozwijającymi na temat problemów i wyzwań globalnych, co w
perspektywie długofalowej przyczyni się do budowania wśród nich poparcia dla PCD.
6. Podjęcie współpracy i stałych konsultacji ze specjalistami wybranych dziedzin, którzy
zapewnią techniczne wsparcie decydentom politycznym i pracownikom instytucji
rządowych
reprezentujących
niejednokrotnie
poszczególnych resortów.
- 19 -
rozbieżne
stanowiska
i
interesy
7. Wyposażenie w stosowne narzędzia oraz zachęta instytucji i organizacji zaangażowanych w
handel zagraniczny i politykę inwestycyjną do odgrywania aktywnej roli w dyskusji na
temat PCD.
8. Stworzenie mechanizmów monitorowania i oceny wpływu w obszarze działań inwestycji
bezpośrednich. Właściwy system monitorowania inwestycji, jak również ocena procedur i
mechanizmów ich realizacji zapewnią skuteczność i efektywność wdrażania zasad PCD w
tym sektorze. W procesie monitorowania i oceny wpływu szczególnie ważna wydaje się być
rola placówek dyplomatycznych, które dysponują wiedzą i zasobami niezbędnymi dla oceny
wpływu polityki inwestycyjnej na rzeczywisty rozwój danego kraju.
9. Wdrożenie CSR do polityki inwestycyjnej, handlowej i rozwoju przedsiębiorstw –aktywna
rola rządu w promowaniu PCD w ramach krajowych i zagranicznych projektów
inwestycyjnych. W szczególności powinny rozważyć wprowadzenie zachęt dla inwestorów
dokonujących odpowiedzialnych inwestycji, lub też zapewnienia zgodności stosowanych
standardów z globalnymi inicjatywami z zakresu CSR.
10. Promowanie zaangażowania w spójną politykę na rzecz rozwoju organizacji społeczeństwa
obywatelskiego. Tego typu współpraca jest szczególnie ważna podczas realizacji projektów
rozwojowych z programu Polska Pomoc. Należy pamiętać, że pomoc rozwojowa może
skutecznie przyciągnąć inwestycje, warto zatem zwrócić uwagę na obszary obejmowane
pomocą, które jednocześnie mogą przyczyniać się do wzrostu atrakcyjności danego
regionu/kraju i zainteresowania prywatnych inwestorów.
Warszawa, 2015
Projekt „Współpraca badawcza nt. spójności polityki na rzecz rozwoju w kontekście
krajów Partnerstwa Wschodniego (ang. Research cooperation for policy coherence in
support of the Eastern Partnership countries)” w ramach którego powstała niniejsza
publikacja jest finansowany ze środków Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego.
- 20 -