Stanowisko Zarządu Zwiazku z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie

40-058 Katowice, ul. Stalmacha 17
tel.: (+32) 25-11-021, 25-11-241, fax: (+32) 25-10-985
www.silesia.org.pl, [email protected]
Stanowisko
Zarządu Śląskiego Związku Gmin i Powiatów
z dnia 27 kwietnia 2012 r.
w sprawie: własności nieruchomości zajętych pod drogi krajowe i wojewódzkie,
zlokalizowane w granicach miast na prawach powiatu
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz.
115 z późn. zm.) w art. 19 ust. 5 stanowi, Ŝe w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą
dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta.
Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ww. ustawy drogi krajowe są własnością Skarbu
Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego
samorządu województwa, powiatu lub gminy. O ile wymieniony powyŜej przepis funkcjonuje
bez przeszkód na drogach krajowych i wojewódzkich poza miastami na prawach powiatu,
to w przypadku odcinków dróg ww. kategorii, przebiegających przez takie miasta rodzi się
problem. Większość obecnych miast na prawach powiatu przed reformą administracyjną,
tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r. funkcjonowała jako gminy o statusie miasta wymienione
w załączniku do ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych
miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 36 poz. 224 z późn.
zm.). Na mocy tej ustawy miasta przejęły w zarząd odcinki ówczesnych dróg krajowych
i wojewódzkich, które nie zostały ujęte w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie jednostek organizacyjnych oraz dróg nie podlegających
przejęciu przez gminy o statusie miasta (Dz. U. Nr 145 poz. 711). Na podstawie art. 23
ustawy wymienionej powyŜej, zwanej potocznie „ustawą o duŜych miastach”, mienie słuŜące
wykonywaniu przez gminy zadań własnych, o których mowa w tej ustawie, stało się z mocy
prawa mieniem tych gmin. Skutkiem tego przepisu było skomunalizowanie nieruchomości
zajętych pod drogi krajowe i wojewódzkie przejęte w zarząd. Proces wydawania – będących
w kompetencji wojewodów - decyzji stwierdzających skomunalizowanie nieruchomości mógł
być prowadzony po dniu 1 stycznia 1999 r. i nierzadko jest kontynuowany do dnia
dzisiejszego w myśl przepisu art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn.
zm.), który podtrzymuje w mocy art. 23 skądinąd nieobowiązującej juŜ „ustawy o duŜych
miastach”.
Od dnia 1 stycznia 1999 r. zmieniono kategorie dróg publicznych, ustalono nowy
wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, a większość dawnych dróg wojewódzkich stało się
drogami powiatowymi, natomiast drogi lokalne miejskie przemianowano na gminne. Nieco
1
później wprowadzona została nowa numeracja dróg krajowych i wojewódzkich. Wobec
powyŜszego własnością Gmin stało się szereg dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich. Taki
stan własności nie odpowiada brzmieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych i de facto brak
jest narzędzi prawnych pozwalających na dokonanie zmiany właściciela celem
doprowadzenia do zgodności z zapisem ustawowym.
Według art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi sprawuje trwały,
nieodpłatny zarząd gruntami w pasie drogowym. Tak więc z praktycznego punktu widzenia,
dla wykonywania bieŜących funkcji zarządu drogi nie ma znaczenia, kto jest jej właścicielem.
Problem zaczyna się wówczas, gdy planowana jest do realizacji inwestycja na drodze
krajowej lub wojewódzkiej, w pasie której grunty stanowią własność Gminy. Większość
przebudów i rozbudów istniejących dróg jest obecnie realizowana w oparciu o ustawę z dnia
10 kwietnia 1993 r. w sprawie szczególnych warunków przegotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.). Ustawa
ta pozwala na przejmowanie terenów niezbędnych pod drogę za odszkodowaniem. Organ
wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (ZRID), którym
w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich jest wojewoda, ujawnia zmianę własności
terenu na rzecz nowego właściciela w oparciu o art. 2a ustawy o drogach publicznych,
tj. w zaleŜności od kategorii drogi: dla dróg krajowych – Skarb Państwa, a dróg
wojewódzkich – właściwe obszarowo Województwo. W przypadku, gdy właścicielem
gruntów pod przebudowywanym odcinkiem drogi krajowej lub wojewódzkiej jest Gmina,
podział i przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, czy Województwa dotyczy takŜe gruntów
mieszczących się w istniejącym pasie drogowym. Zarządca drogi decyzją ZRID zobligowany
jest do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości,
co w opisanym powyŜej wypadku prowadzi do paradoksalnej sytuacji, kiedy Prezydent
winien wypłacić odszkodowanie własnej Gminie za to, Ŝe traci ona prawo własności gruntu
na rzecz Skarbu Państwa lub Województwa i dodatkowo odprowadzić z tego tytułu podatek
VAT. Oprócz kwestii finansowych bardzo niekorzystnie przedstawia się stan formalnoprawny pasów drogowych przedmiotowych dróg. Zmiana własności dla części nieruchomości
zajętych pod ww. drogi na rzecz właściciela zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych,
będąca skutkiem decyzji ZRID (jeŜeli droga była przebudowywana) lub regulacji
wynikających z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) naleŜy przy tym
zaznaczyć, Ŝe uzyskanie decyzji wojewody stwierdzającej przejście z mocy prawa
na własność Skarbu Państwa lub Województwa działki zajętej pod istniejącą drogę publiczną
zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. powoduje, Ŝe pasy drogowe są niejednorodne
pod względem własności.
W ramach opisanego powyŜej zagadnienia moŜna wyspecyfikować kilka problemów
związanych z obowiązującymi postanowieniami prawa, które nie dość szczegółowo
uwzględniają specyfikę miast na prawach powiatu:
− dwa funkcjonujące równolegle przepisy, których interpretacje zupełnie inaczej
przedstawiają relacje pomiędzy zarządcą drogi publicznej a jej właścicielem, tj. art. 2a
ustawy o drogach publicznych – właściciel drogi uzaleŜniony jest ściśle od kategorii
2
tej drogi - oraz art. 87 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administracją publiczną (nawiązujący do art. 23 „ustawy o duŜych miastach” z 1995
r.), zgodnie z którym zarządca drogi utoŜsamiany jest z jej właścicielem;
− utrudniona realizacja zadań drogowych w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 1993 r.
w sprawie szczególnych warunków przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) – w kontekście
sygnalizowanych juŜ decyzji ZRID – niepotrzebne podziały istniejących pasów
drogowych, odszkodowania;
− pasy drogowe dróg jednej kategorii w granicach tego samego miasta podzielone są na
działki posiadające róŜnych właścicieli.
Wobec przedstawionej powyŜej problematyki nasuwa się wniosek wskazujący
na potrzebę wprowadzenia w odpowiednich przepisach prawa zmian, które pozwolą w sposób
czytelny i jednolity sprecyzować kwestię własności gruntu w pasach dróg publicznych –
krajowych i wojewódzkich w miastach na prawach powiatu. Prawdopodobnie nie uniknie się
takŜe konieczności wdroŜenia przepisów przejściowych, pomocnych w uporządkowaniu
stanów formalno-prawnych istniejących dróg, np. z mocy prawa nieruchomości w granicach
istniejących pasów dróg krajowych przeszłyby nieodpłatnie na własność Skarbu Państwa,
a dróg wojewódzkich na własność Województwa, przy czym w księgach wieczystych
i ewidencji gruntów, obok właściciela (Skarb Państwa lub Województwo) mogłoby znaleźć
się sformułowanie: „w trwałym zarządzie Prezydenta Miasta na Prawach Powiatu ….”.
Opracowane na podstawie pisma z Urzędu Miasta Gliwice.
3