Publikacja darmowa
Transkrypt
Publikacja darmowa
Z o f i a Bystrzycka, notariusz Naczelnik W y d z i a ł u Notariatu Ministerstwa Sprawiedliwości Nadzór nad notariatem Uwagi wstępne Przystępując do omówienia nadzoru nad notariatem trzeba sobie przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie: co to jest nadzór i jaki jest jego cel? Według "Słownika języka polskiego" pod redakcją Jana-Karłowicza, Adama Kryńskiego i Władysława Niedźwiedzkiego - mieć nadzór to po prostu doglądać, pilnować, śledzić. Ujmując sprawę od strony definicji należy stwierdzić, że nadzór polega na koiygowaniu działalności określonej jednostki nadzorowanej przez organ nadzorujący, który stosuje przewidziane prawem środki. Nadzór nad działalnością podległych urzędów wykonywany jest z dwóch punktów widzenia: 1) legalności - czyli kontroli czy działalność urzędu jest zgodna z obowiązującymi przepisami; 2) celowości - zmierzający do stwierdzenia, czy działalność urzędu osiąga to, czego wymaga interes publiczny - a w szczególności, czy osiąga cele wskazane przez ustawy i instrukcje władz przełożonych. Nadzór nad notariatem będzie polegać więc na objęciu wspomnianą kontrolą całokształtu działalności kancelarii notarialnych (merytorycznej, finasowej, administracyjnej), jak i funkcjonowanie organów samorządu notarialnego. Różni się wiec zakres nadzoru nad notariatem od nadzoru sprawowanego nad sądami - ten drugi bowiem odnosi się do prawidłowości funkcjonowania sądów we wszystkich aspektach ich działalności, z wyłączeniem jednak sfery orzecznictwa, w której sędziowie są niezawiśli. 7 R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r. Pierwsze polskie zunifikowane Prawo o notariacie z dnia 27 października 1933 r. - do którego nawiązuje obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - gwarantując wykonywanie zawodu notariusza jako zawodu wolnego, przewidywało z jednej strony nadzór prezesa sądu okręgowego nad działalnością notariuszy danego okręgu sądowego, a z drugiej strony nadzór samej rady notarialnej. Należy jednak podkreślić, iż nadzór prezesa sądu okręgowego bądź apelacyjnego miał charakter nadzoru administracyjnego i był wykonywany przez sędziów. Natomiast czynności nadzorcze, należące do rady notarialnej wykonywane były przez samych notariuszy i to zarówno będących członkami rady, jak i tych notariuszy, którzy członkami rady nie byli. Nadzór rady miał charakter nadzoru merytorycznego, zaś nadzór naczelny - i to zarówno nad notariuszami, jak i organami izb notarialnych - sprawował Minister Sprawiedliwości. Na uwagę zasługuje fakt, iż zarówno zakres jak i formy sprawowania nadzoru uregulowane zostały wyłącznie ustawowo w sposób bardzo zwięzły, a przy tym prosty i zrozumiały w art. 38 § 2: ' Nadzór rady wykonywany będzie periodycznie w ten sposób, aby w ciągu trzech lat wszystkie kancelarie notarialne w okręgu izby podlegały co najmniej raz gruntownej rewizji." Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na szczególne uprawnienia Ministra Sprawiedliwości, jakie Prawo o notariacie z 1933 r. dawało mu w odniesieniu do izb notarialnych. Otóż ustawa przewidywała, iż poza uprawnieniami nadzorczymi Minister Sprawiedliwości mógł w przypadkach rażących uchybień rozwiązać radę notarialną i w takim wypadku czynności rady spełniało czasowo kolegium administracyjne sądu apelacyjnego. Generalnie rzecz biorąc, wszystkie zarządzenia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości były prawomocne i nie podlegały zaskarżeniu. Powyższe rozwiązania w odniesieniu do uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości nie znalazły odbicia w obecnych przepisach, o których będzie mowa niżej. W Polsce powojennej wraz ze zmianą ustroju politycznego i gospodarczego nastąpiła reforma notariatu poprzez likwidację kancelarii notarialnych, a tym samym i wolnego zawodu notariusza. Miejsce ich zajął organ państwowy, jakim były państwowe biura notarialne zatrudniające notariuszy i pracowników admi- 8 Nadzór nad notariatem nistracyjnych jako pracowników państwowych. Te zasadnicze zmiany wprowadziła uchwalona w dniu 25 maja 1951 r. pierwsza powojenna ustawa - Prawo o notariacie. Weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 1952 r. i aż do dnia 1 lipca 1989 r. stanowiła podstawowy akt prawny normujący organizację i działanie notariatu. Jest rzeczą zrozumiałą, że nowe rozwiązania organizacyjne, w których notariusz był jednak nadal mianowany i zwalniany przez Ministra Sprawiedliwości - lecz już jako funkcjonariusz państwowy - musiały spowodować przyjęcie nowych form sprawowania nadzoru. Art. 8 ustawy z 1951 r. stwierdzał, iż zwierzchni nadzór nad działalnością państwowych biur notarialnych sprawuje Minister Sprawiedliwości. Nadzór ten wykonywany jest przez organy powołane do sprawowania nadzoru nad sądami powszechnymi oraz przez prezesów sądów wojewódzkich. Szczegółowe zagadnienia związane z tą sprawą regulowały kolejno dwa zarządzenia Ministra Sprawiedliwości: z dnia 10 września 1952 r. - a po jego uchyleniu - z dnia 8 lutego 1963 r., które zawierały instrukcje w sprawie nadzoru nad państwowymi biurami notarialnymi. Przewidywały one - obok zwierzchniego nadzoru Ministra Sprawiedliwości - nadzór prezesa sądu wojewódzkiego nad biurami notarialnymi danego okręgu wojewódzkiego, a jako środki działania organów nadzoru wprowadziły wizytacje, którym każde biuro musiało być poddane co najmniej jeden raz w okresie dwuletnim oraz lustracje. Zarządzenia przewidywały także inne formy sprawowania nadzoru: badanie aktów notarialnych, analiza sprawozdawczości oraz omawianie na konferencjach notariuszy istotnych problemów dla praktyki notarialnej. Pojawiła się prawnie usankcjonowana funkcja notariusza-wizytatora, działającego przy sądzie wojewódzkim. Do pełnienia tej funkcji notariusza delegował prezes sądu wojewódzkiego - w porozumieniu z Departamentem Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości. Instrukcja z 1963 r. oraz zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 1983 r. w sprawie wykonywania nadzoru nad sądami i państwowymi biurami notarialnymi oraz współdziałania sędziów w doskonaleniu orzecznictwa 1 obowiązywały do dnia 1 stycznia 1986 r. W tym bowiem dniu weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad wykonywania nadzoru nad sądami 9 R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r. i sędziami oraz nad państwowymi biurami notarialnymi.2 Rozporządzenie to przyjęło jako zasadę, iż nadzór w powierzonym okręgu sprawowany był przez prezesa sądu wojewódzkiego, który odpowiadał przed Ministrem Sprawiedliwości za całokształt działalności wszystkich podległych mu jednostek organizacyjnych. Zasada ta w żaden sposób nie uszczuplała uprawnień nadzorczych Ministra, który swoje zadania realizować mógł osobiście oraz za pośrednictwem właściwych jednostek organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości. Następna z kolei ustawa z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o notariacie' nie wniosła nowych rozwiązań w omawianych sprawach. Nie było zresztą ku temu specjalnych powodów, skoro podstawowe założenia funkcjonowania notariatu w oparciu o państwowe biura notarialne zostały zachowane, a tworzenie za zgodą Ministra Sprawiedliwości indywidualnych kancelarii notarialnych miało charakter incydentalny i służyło tylko jako środek uzupełniający sieć państwowych biur notarialnych. Na jeden tylko fakt należałoby zwrócić uwagę w odniesieniu do unormowań dotyczących nadzoru: otóż ustawa ta, wyraźnie sprecyzowała uprawnienia osób powołanych do nadzoru, stanowiąc że osoby te mają prawo wglądu w czynności notarialne i badania ich zgodności z prawem, a także mogą żądać wyjaśnień oraz zarządzić usunięcie uchybień i usterek, a w razie dostrzeżenia naruszenia przez notariusza jego obowiązków - żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Regulację tę w dosłownym brzmieniu powtórzyła ustawa z 1991 r. Nie będzie chyba błędem, jeśli przyjmie się powyższe sformułowanie jako definicję nadzoru sprawowanego nad notariatem i określonego jako nadzór zewnętrzny, który w ustawie z 1989 r. przybrał dwie formy: nadzór zwierzchni sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości i nadzór bezpośredni sprawowany przez prezesów sądów wojewódzkich. Istotę nadzoru ujęła również wspomniana już wyżej instrukcja z 10 września 1952 r.,stwierdzając iż działalność nadzorcza nad państwowymi biurami notarialnymi zmierza do prawidłowego i jednolitego stosowania obowiązujących przepisów, zgodnie z zasadami ustroju i celami Państwa oraz do zapewnienia biurom notarialnym warunków prawidłowej, planowej i sprawnej pracy. Ustawa z 1989 r. zawierała delgację w art. 6 § 5 do wydania przez Ministra Sprawiedli- 10 N a d z ó r nad notariatem wości rozporządzenia, które określałoby szczegółowe zasady wykonywania nadzoru. Rozporządzenie to nie zostało wydane, czego konsekwencją jest stosowanie (do działających jeszcze w okresie dwóch lat - to jest najpóźniej do dnia 20 kwietnia 1993 r.) zasad wobec państwowych biur notarialnych przyjętych w rozporządzeniu z dnia 10 grudnia 1985 r. - w chwili obecnej także już uchylonego rozporządzeniem z dnia 29 marca 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów.4 Rozważając powyższe zgadnienia nie sposób pominąć milczeniem problematykę związaną z tzw. nadzorem wenętrznym biura notarialnego, sprawowanym przez jego kierownika, a później dyrektora. Sprawę tę regulowały kolejne zarządzenia Ministra Sprawiedliwości zawierające regulaminy urzędowania państwowych biur notarialnych z dnia 12 grudnia 1951 r., z dnia 22 września 1952 r. i ostatnie - z dnia 19 grudnia 1989 r.5 Nie wdając się w rozważania dotyczące spraw natury porządkowoadministracyjnej wszystkie te regulaminy powielały tę samą zasadę, odnoszącą się do dokonywania czynności notarialnych. Zasada ta polegała na tym, iż w razie dostrzeżenia rozbieżności w stosowaniu przepisów lub uchybień w urzędowaniu, kierownik (dyrektor) państwowego biura notarialnego wydawał stosowne polecenie. Jeżeli polecenie to dotyczyło czynności notarialnej, a notariusz stanowiska tego nie podzielał, wówczas z zachowaniem drogi służbowej mógł zwrócić się o wyjaśnienie do Ministerstwa Sprawiedliwości. Nowe rozwiązanie prawne W dniu 22 kwietnia 1991 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie.6 Wprowadziła ona nowy model funkcjonowania notariatu w Polsce powojennej, na wzór rozwiązań przyjętych przed wojną, regulowanych omawianą już częściowo ustawą z 1933 r. Podstawy nowego ustroju notariatu opierają się na przyjęciu, iż notariusz wykonuje wolny zawód. Nie jest on jednak osobą zupełnie prywatną. Fakt powołania go na to stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości powoduje nadanie notariuszowi swoistego imperium, które przejawia się w tym, iż: 11 R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r. 1) jest osobą zaufania publicznego i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, 2) czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem mają charakter dokumentu urzędowego, zaopatrzonego pieczęcią notariusza z godłem państwowym, 3) notariusz dokonując czynności notarialnej uzewnętrznia dokumentem wolę stron w ramach obowiązującego w państwie porządku prawnego i sam musi przy sporządzaniu czynności porządku tego przestrzegać, w przeciwnym bowiem wypadku za przewinienia zawodowe odpowiadać może dyscyplinarnie. Ustawa z 1991 r. wprowadza jednolitą strukturę organizacyjną notariatu stwierdzając, iż czynności notarialne notariusz dokonuje w kancelarii notarialnej. Stworzyła ona również podstawy prawne dla działalności silnego i niezależnego samorządu zawodowego notariuszy,' przyznając organom tego samorządu - a więc izbom notarialnym i Krajowej Radzie Notarialnej osobowość prawną. Powyższe okoliczności siłą faktu musiały spowodować inne uregulowania zasad dotyczących nadzoru nad notariatem, czego przejawem jest wprowadzenie całego rozdziału do ustawy - poświęconego tym zagadnieniom. Nadzorem objęta została działalność notariuszy oraz organy samorządu notarialnego. Wzorem poprzednich unormowań nadzór Sprawowany jest przez Ministra Sprawiedliwości, który wykonywać może go osobiście bądź za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub wojewódzkich, lub przez wyznaczone osoby. Tryb wykonywania nadzoru został szczegółowo określony rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. 7 Odnosi się ono tylko do nadzoru sprawowanego - mówiąc ogólnie - przez Ministra Sprawiedliwości, a więc niezależnie od nadzoru uregulowanego wyłącznie w ustawie, a sprawowanego przez samorząd notarialny. Bezpośredni nadzór wykonywany będzie przede wszystkim przez sędziów cywilistów, chyba że korzystając z możliwości ustawowej Minister bądź prezesi zatrudnią notariusza za jego zgodą do pełnienia funkcji nadzorczych. Takiemu notariuszowi, w tym jednym przypadku ustawa nadaje status urzędnika państwowego. 12 Nadzór nad notariatem Wspomniane rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 1991 r. przewiduje kilka form wykonywania nadzoru, do których należą: 1) Wizytacje kancelarii notarialnych, mające obejmować całokształt pracy notariusza. Wizytacje przeprowadza się w szczególności, gdy organy samorządu notarialnego w ogóle nie przeprowadziły lub przeprowadziły wadliwie wizytację lub też wtedy, gdy powtarzają się zarzuty co do prawidłowości wykonywania czynności notarialnych. 2) Lustracje obejmujące określoną problematykę. O ile wizytacja ma na celu zbadanie w szczególności zgodności z przepisami prawa i prawidłowość pod względem formy sporządzonych aktów notarialnych i innych czynności notarialnych, prawidłowość ustalania i pobierania wynagrodzenia oraz podatków i opłat, wykonania wydanych zarządzeń oraz przestrzegania powagi i kultury urzędowania pracy notariusza, o tyle lustracja może ograniczyć się do jednego z tych zagadnień lub mieć na celu dokonanie analizy problemowej sporządzanych czynności notarialnych pod kątem stosowania obowiązującego prawa. 3) Dokonywanie oceny działalności notariuszy na podstawie protokołów, sprawozdań rocznych i bilansów sporządzanych przez organy samorządu notarialnego. Ocena ta dokonywana jest z jednej strony przez prezesów sądów apelacyjnych, którzy w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wyniku przeprowadzonej wizytacji lub lustracji mogą wystąpić do prezesa rady izby notarialnej z wnioskiem o podjęcie stosowanych czynności zaradczych. Z drugiej strony, oceny takiej dokonuje także Ministerstwo Sprawiedliwości, w oparciu o przesłane zarówno przez prezesów sądów apelacyjnych jak i organy samorządu notarialnego wyniki wizytacji i lustracji kancelarii notarialnych. 4) Badanie działalności rad izb notarialnych, w szczególności z zakresu ich czynności nadzorczych i szkoleniowych. Czynności te regulowane są samą ustawą - Prawo o notariacie i odnoszą się do obowiązku przeprowadzania przez radę izby za pośrednictwem jej członków lub innych notariuszy wizytacji każdej kancelarii co najmniej raz na trzy lata oraz do organizowania przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych, a także ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej i nadzoru nad szkoleniem aplikantów. 13 R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r. 5) Narady powizytacyjne oraz konferencje szkoleniowe notariuszy. Wydaje się, że z powodzeniem temu celowi mogą również służyć walne zgromadzenia notariuszy izb notarialnych. Przy tak ukonstytuowanym nadzorze, którego trzon merytoryczny stanowią wizytacje samorządu notarialnego i pomocniczo - wizytacje prezesów sądów apelacyjnych, czynności nadzorcze Ministerstwa Sprawiedliwości będą dotyczyły w głównej mierze spraw bardziej ogólnych, a więc: ustalenia kierunku nadzoru, opracowywania materiałów problemowo-analitycznych na tle praktyki notarialnej, czy wspomnianego już dokonywania oceny wyników wizytacji i lustracji kancelarii notarialnych. Zwrócić tu należy uwagę, iż rozporządzenie przewiduje ustalanie przez Ministerstwo Sprawiedliwości w ramach swoich czynności nadzorczych planu siedzib kancelarii notarialnych. Jest to niezwykle istotna okoliczność - zważywszy na fakt, iż ustawa - Prawo o notariacie nie zawiera w tej materii żadnego przepisu, któiy pozwalałby - wzorem ustawy przedwojennej ustalić liczbę notariuszy oraz ich siedziby. Luka w uregulowaniu ustawowym doprowadzić mogłaby do niewłaściwego rozmieszczenia siedzib kancelarii, nieadekwatnego do rzeczywistych potrzeb społecznych. Wkroczenie w tej sprawie resortu sprawiedliwości i wykorzystanie jego uprawnień nadzorczych wydaje się ze wszechmiar uzasadnione i wręcz konieczne. Ustawa - Prawo o notariacie stanowi, że nadzór sprawowany jest także w odniesieniu do organów samorządu notarialnego. Rozporządzenie z dnia.30 kwietnia i991 r. daje temu wyraz, stanowiąc że zarówno prezes sądu apelacyjnego i wojewódzkiego, jak i przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości biorą udział w walnych zgromadzeniach notariuszy izb notarialnych. Do Ministra należy ponadto - zgodnie z art. 47 Prawa o notariacie prawo zaskarżenia do Sądu Najwyższego uchwały organu samorządu notarialnego sprzecznej z prawem. Uchwałę tę zaskarżyć można w terminie 6 miesięcy od dnia jej otrzymania przez Ministra. Termin ten jednak nie ma zastosowania jeżeli uchwała rażąco narusza prawo. Z punktu widzenia właściwie układającej się współpracy Ministra Sprawiedliwości z samorządem notarialnym - którego ustawowe kompetencje są szerokie - istotny jest art. 48 ustawy. Przewiduje on możliwość zwrócenia się Ministra Sprawiedliwo- 14 N a d z ó r nad notariatem ści do organów samorządu notarialnego o podjęcie uchwały w określonej sprawie, która należy do właściwości tych organów. Uchwała ta powinna być podjęta w terminie jednego miesiąca, w przeciwnym bowiem razie Minister może decyzję podjąć sam. W chwili opracowywania niniejszego artykułu sprawą najistotniejszą, jaka spoczywa na resorcie jest sprawne i w miarę szybkie przeprowadzenie likwidacji państwowych biur notarialnych oraz wyznaczenie notariuszom siedzib ich kancelarii - w oparciu o ustawę z dnia 14 lutego 1991 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych. 8 Należy wyrazić nadzieję, że harmonijna współpraca w tej kwestii z prezesami sądów apelacyjnych i wojewódzkich, którzy zostali zobligowani do opracowania harmonogramu dotyczącego prywatyzacji notariatu, mającego uwzględnić wszelkie sprawy kadrowe, organizacyjne i finansowe pozwoli na przejście tego niewątpliwie trudnego okresu w sposób niezakłócony i nie dający się odczuć społeczeństwu - które korzysta przecież w szerokim zakresie z usług notariatu. 15 R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r. PRZYPISY 1. Dz. Urz. Min. Spraw, nr 1, poz. 3. 2. Dz. U. nr 59, poz. 303 z późniejszymi zmianami. 3. Dz. U. nr 33 poz. 176, zmiana Dz. U. nr 73, poz. 436. 4. Dz. U. nr 29, poz. 126. 5. M.P. nr 2, poz. 18. 6. Dz. U. nr 22, poz. 91. 7. Dz. U. nr 42, poz. 188. 8. Dz. U. nr 22, poz. 92. 16