uzasadnienie_do_ustawy (Rozmiar pliku: 131.56 KB)

UZASADNIENIE
Przedmiotowy projekt ustawy o Agencji Uzbrojenia, zwanej dalej „AU”, został
opracowany w związku z projektem likwidacji Agencji Mienia Wojskowego oraz potrzebą
dokonania zmian systemowych w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa poprzez
powierzenie
Ministrowi
Obrony
Narodowej
gospodarowania
tym
mieniem
oraz
zaopatrywanie Sił Zbrojnych w uzbrojenie i sprzęt wojskowy. Celem projektu ustawy
o Agencji Uzbrojenia, jest:
1) w pierwszej kolejności:
wprowadzenie jednolitych uregulowań prawnych w zakresie procesu pozyskiwania
uzbrojenia i sprzętu wojskowego, zwanego dalej „UiSW”, odpowiadających
rozwiązaniom
funkcjonujących
w
państwach
Organizacji
Traktatu
Północnoatlantyckiego (NATO) i Unii Europejskiej,
wprowadzenie do powszechnego porządku prawnego zasad udzielania zamówień w
wojsku dotyczących nabywania UiSW o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa
państwa (art. 296 TWE);
2) w drugiej kolejności - utworzenie nowoczesnej struktury organizacyjnej AU realizującej
powyższe zadania.
Konieczność wprowadzenia zasadniczych zmian w systemie zaopatrywania Sił
Zbrojnych skutkuje potrzebą utworzenia nowocześnie zarządzanej instytucji, która wdroży
profesjonalny system zaopatrywania.
Przedkładany projekt ustawy obejmuje cztery sfery, tj.:
samo utworzenie Agencji Uzbrojenia;
pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego(UiSW);
udzielanie zamówień na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
gospodarowania mieniem ruchomym.
Agencja Uzbrojenia zostanie utworzona z dniem 1 grudnia 2008 r. w resorcie obrony
narodowej, ale poza Urzędem Ministra Obrony Narodowej, jako:
państwowa osoba prawna;
jednocześnie jako organ podległy i wykonawczy Ministra Obrony Narodowej w zakresie
pozyskiwania UiSW, w tym środków materiałowych (materiały pędne i smary,
umundurowanie, leki i żywność na zapasy mobilizacyjne) oraz realizacji zamówień,
a także sprzedaży niewykorzystywanego przez wojsko mienia ruchomego.
36
Proponowane rozwiązanie (państwowa osoba prawna podległa MON) jest wynikiem
doświadczeń związanych z działalnością Agencji Mienia Wojskowego, która była
oceniania przez Najwyższą Izbę Kontroli (źródło – „Informacja o wynikach kontroli
gospodarowania przez AMW składnikami mienia Skarbu Państwa w latach 2002-2005 Nr
ewid. 127/2006/P05/LGD) a także przez Departament Kontroli Ministerstwa Obrony
Narodowej.
Określając zasady i sposób funkcjonowania AU jako zasadnicze założenia przyjęto:
1) działalnością AU jako instytucji podległej będzie kierował Minister Obrony Narodowej
bezpośrednio, tj. poprzez Szefa Agencji. Nadzór i kontrolę nad działalnością AU Minister
Obrony Narodowej będzie mógł sprawować osobiście lub powierzyć powyższe komórce
organizacyjnej ministerstwa lub innej jednostce organizacyjnej. Przyjęta konstrukcja nie
zakłada powoływania Rady Nadzorczej, co przełoży się na obniżenie kosztów utworzenia,
a także będzie skutkować sprawniejszym zarządzaniem AU. Doświadczenie zdobyte na
bazie funkcjonowania Agencji Mienia Wojskowego (AMW) pokazuje, że powołanie AU
jako podmiotu nadzorowanego przez Ministra Obrony Narodowej prowadziłoby w
konsekwencji do znacznego ograniczenia wpływu Ministra na funkcjonowanie sytemu
zaopatrywania Sił Zbrojnych, a tym samym w znacznym stopniu utrudniłoby
profesjonalne zaopatrywanie wojsk, w szczególności działających w ramach misji poza
granicami państwa;
2) powołanie AU jako osoby prawnej będzie skutkowało sprawniejszym funkcjonowaniem
zaopatrzenia na potrzeby Sił Zbrojnych, a przede wszystkim umożliwi, od strony
formalno – prawnej, zawieranie kontraktów z podmiotami zagranicznymi, w
szczególności w obszarze obrotu specjalnego;
3) AU ma działać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra
Obrony Narodowej, w zakresie określonym w ustawie. Pozwoli to AU na
gospodarowanie, w tym sprzedaż mienia niewykorzystywanego, bez konieczności
przyjmowania go na stan, a tym samym tworzenia i prowadzenia dodatkowej ewidencji
mienia, co pozwoli na rezygnację z obecnie funkcjonujących oddziałów terenowych
AMW. Właścicielem zbywanego mienia byłaby jednostka (jednostki) określone przez
Ministra Obrony Narodowej, która utrzymywałaby mienie w magazynach i na ewidencji
w oparciu o posiadane struktury;
4) AU działać będzie na podstawie ustawy i statutu nadanego zarządzeniem Ministra Obrony
Narodowej. Statut ma określić w szczególności zadania i wewnętrzną strukturę
organizacyjną, która powinna uwzględniać zasadnicze piony funkcjonalne: rozpoznania
37
rynku i rozwoju, zamówień, gospodarowania zbędnym mieniem ruchomym oraz
ekonomiczno-administracyjny.
Jednocześnie zakłada się, że w AU zatrudnieni zostaną pracownicy AMW, których
zadania AU docelowo przejmie, aczkolwiek przy założeniu wysokości płac w AU na
poziomie płac w resorcie Obrony Narodowej pracownicy AMW mogą nie być zainteresowani
takim zatrudnieniem, ponieważ ich poziom płac obecnie jest wyższy. Planuje się również
zatrudnienie przez AU 150 żołnierzy i pracowników cywilnych komórek organizacyjnych
Ministerstwa Obrony Narodowej, w tym z Departamentu Zaopatrywania Sił Zbrojnych – 85
osób, Departamentu Polityki Zbrojeniowej – 25 osób, Biura Analiz Rynku Uzbrojenia –
docelowo cały stan – 40 osób.
W zakresie tworzenia AU przyjęto założenie, że zostanie ona wyposażona w mienie
komórek
organizacyjnych,
których
zadania
docelowo
przejmie,
tj.
Departamentu
Zaopatrywania Sił Zbrojnych (DZ SZ) i Departamentu Polityki Zbrojeniowej (DPZ). Zakłada
się również przejęcie budynku po AMW.
Do zasadniczych zadań AU będzie należało:
1)
udział w pozyskiwaniu uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz innych wyrobów na
potrzeby komórek organizacyjnych i jednostek organizacyjnych resortu obrony
narodowej. Realizacja i koordynacja procesu pozyskiwania UiSW będzie zasadniczym
zadaniem AU. W tym procesie konieczna będzie ścisła współpraca AU z instytucjami
i komórkami resortu obrony narodowej, w tym w szczególności ze Sztabem Generalnym
Wojska Polskiego, dowództwami rodzajów wojsk jak i bezpośrednio z jednostkami
wojskowymi użytkującymi pozyskiwane uzbrojenie;
2)
udzielanie zamówień na potrzeby komórek organizacyjnych i jednostek organizacyjnych
resortu obrony narodowej na rynku krajowym i na rynkach zagranicznych;
3)
gospodarowanie mieniem ruchomym Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra
Obrony Narodowej, w tym niewykorzystywanym przez komórki organizacyjne
i jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej, w szczególności sprzedaż tego
mienia siłom zbrojnym innych państw. AU będzie zajmowała się zbywaniem mienia
ruchomego zarówno podlegającego sprzedaży jak i przeznaczonego np. do utylizacji.
Projekt ustawy przewiduje również możliwość gospodarowania mieniem przez inne
jednostki resortu obrony narodowej, które uzyskają pisemne upoważnienie Ministra
Obrony Narodowej. Taka delegacja ustawowa jest konieczna ze względu na bardzo duży
„nawis” zbędnego mienia zalegającego w magazynach jednostek wojskowych.
38
Dodatkowo proponowane uprawnienie pozwoli AU na sprzedaż mienia z zasobów
wojska na rzecz Sił Zbrojnych innych państw – jest to rozwiązanie nowe w polskim
systemie prawnym, jednak, jak pokazuje doświadczenie, konieczne ponieważ dość często
spływają korzystne oferty zakupu UiSW czasowo niewykorzystywanego przez Siły
Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, a obecny stan prawny uniemożliwia takie działanie.
Oczywistym jest, że taka sprzedaż będzie zawsze miała na celu osiągnięcie pozytywnych
skutków dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, np. w postaci zakupu (w wyniku
sprzedaży) nowszego sprzętu;
4)
nabywanie oraz gospodarowanie mieniem ruchomym, do którego stosuje się ustawę
z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami
o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania
międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2315);
5)
nabywanie oraz gospodarowanie mieniem ruchomym, do którego stosuje się ustawę
z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie
wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami
i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679
z późn. zm.);
6)
pozyskiwanie oraz gospodarowanie uzbrojeniem i sprzętem wojskowym w wykonaniu
umów międzyrządowych lub między Ministrem Obrony Narodowej i ministrami obrony
innych państw. Przepis ten umożliwi AU m. in. zakup UiSW z zasobów Sił Zbrojnych
innych państw, w tym realizacje wspólnych programów serwisowych;
7)
przekazywanie uzbrojenia i sprzętu wojskowego, wykorzystywanego przez komórki
organizacyjne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 1 pkt 2 projektu, poza
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu naprawy lub serwisowania, w tym wymiany
na uzbrojenie i sprzęt wojskowy sprawny technicznie. Jest to przepis wprost
upoważniający AU do kierowania UiSW poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, co
w dotychczasowych przepisach prawnych nie było uregulowane. Sytuacje tego typu mają
miejsce w szczególności w przypadku konieczności serwisowania (napraw) sprzętu
zakupionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w okresie gwarancyjnym, ale
także w przypadkach kierowania sprzętu do serwisu specjalistycznego niedostępnego na
terenie Polski;
8)
analiza rynku uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz innych wyrobów, które potencjalnie
mogą być wykorzystane przez resort obrony narodowej, w szczególności w zakresie
39
stosowania nowych technologii i rozwiązań konstrukcyjnych oraz możliwości realizacji
zamówień;
9)
zawieranie umów czasowego przekazania mienia ruchomego podmiotom innym niż
komórki organizacyjne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 1 pkt 2
projektu, w szczególności w celach promocyjnych co ma umożliwić wsparcie polskiego
przemysłu w zakresie jego promocji;
10) gromadzenie, archiwizacja, udostępnianie dokumentacji technicznej oraz zarządzanie
prawami autorskimi i prawami pochodnymi, a także prawami własności przemysłowej
Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Obrony Narodowej.
Projekt
zakłada
możliwość
zatrudnienia
z
pominięciem
trybu
konkursowego
pracowników cywilnych i żołnierzy zawodowych Departamentu Zaopatrywania Sił
Zbrojnych, Departamentu Polityki Zbrojeniowej i jednostki organizacyjnej Ministerstwa
Obrony Narodowej pn. Biuro Analiz Rynku Uzbrojenia (BARU) oraz części pracowników
AMW. Preferencyjne zatrudnienie będzie dotyczyło tylko osób, których zadania przejmie
docelowo AU.
Zgodnie z ustaleniami Komisji Budżetowej Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia
17 czerwca 2008 r. poziom płac w nowoutworzonej AU ma być dostosowany do
porównywalnych stanowisk w resorcie obrony narodowej.
Przychodami AU jako państwowej osoby prawnej będą:
1) dotacja z budżetu państwa - 29 części Obrona narodowa - przeznaczona na pokrycie
kosztów funkcjonowania AU, jako państwowej osoby prawnej;
2) przychody z gospodarowania mieniem ruchomym;
3) przychody ze spadków i darowizn;
4) przychody z innych tytułów.
Ponadto Szef Agencji Uzbrojenia w zakresie zadań powierzonych do wykonywania przez
Ministra Obrony Narodowej (art. 3 ust. 3) będzie wykonywał funkcję dysponenta trzeciego
stopnia środków budżetowych. Zadania te dotyczyć będą realizacji zakupów w ramach
centralnych planów rzeczowych (modernizacji technicznej i środków materiałowych).
Proponuje się ustawowe uregulowanie możliwości udzielania przedpłat (zaliczek) przy
realizacji zaopatrywania Sił Zbrojnych. Zakłada się uprawnienie do udzielania zaliczek
również przez inne niż AU instytucje zawierające kontrakty na rzecz Sił Zbrojnych.
40
Ustawowe określenie systemu pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego ma na celu
ustalenie zasadniczych etapów procesu identyfikowania, jak i zaspokajania potrzeb wojsk.
W Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w 2005 r. rozpoczęto proces wdrażania
nowego modelu zaopatrywania, w szczególności w nowe typy (wzory) UiSW, który ma na
celu podejście systemowe zapewniające w szczególności:
1) dokonanie analiz i identyfikację potrzeb wojsk mając na uwadze zadania, jakie wojska
mają realizować;
2) precyzyjną analizę możliwości zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb wojsk w oparciu
o możliwości przemysłu krajowego, jak i istniejących rozwiązań na rynkach światowych;
3) ekonomiczne oceny możliwości zaspokojenia potrzeb wojsk;
4) programowe podejście do wyposażenia wojsk, tzn. nabycie UiSW łącznie z pełnym
pakietem logistycznym, obejmującym m. in. serwisowanie, dostawy części zamiennych
i materiałów eksploatacyjnych, szkolenie, w tym zakup trenażerów, itp.
Tak
ustalone
zasady
pozyskiwania
UiSW
będą
skutkowały
koniecznością
„programowego” podejścia do zaopatrywania Sił Zbrojnych - każdy zakup będzie
przemyślany nie tylko pod względem potrzeb ilościowych, ale również możliwości
finansowych resortu obrony narodowej, w szczególności mając na uwadze zabezpieczenie
jego użytkowania w wojskach.
Zakłada się, że każdy zakup nawet „pilna potrzeba operacyjna” będzie realizowany po
dokonaniu rzetelnej analizy i oceny, tj. po przeprowadzeniu kolejno poszczególnych etapów.
Wyjątkiem od tej zasady może być tylko konieczność natychmiastowego udzielenia
zamówienia wynikająca z okoliczności, których nie da się przewidzieć, takich jak zagrożenie
życia, stan klęski żywiołowej.
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr
223, poz. 1655) dokonuje wyłączenia ze stosowania jej przepisów zamówień na dostawy i
usługi, do których stosuje się art. 296 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz
zamówień objętych tajemnicą państwową zgodnie z przepisami o ochronie informacji
niejawnych albo jeżeli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa, albo zamówień
objętych tajemnica służbową, jeżeli wymaga tego istotny interes publiczny lub istotny interes
państwa. Wskazany obszar nie jest uregulowany w polskim systemie prawnym.
Dotychczasowa regulacja tego obszaru w formie decyzji Ministra Obrony Narodowej jest, w
kontaktach z podmiotami gospodarczymi w szczególności zagranicznymi, niewystarczająca.
Mając na uwadze, że obszar ten w zdecydowanej większości zamówień dotyczy zamówień
41
związanych z potrzebami Sił Zbrojnych, w projekcie ustawy proponuje się przyjęcie regulacji,
które określą główne zasady udzielania takich zamówień.
Proponowane przepisy w głównej mierze są analogiczne do przepisów Kodeksu
cywilnego i ustawy ”Prawo zamówień publicznych”. Jako nowe rozwiązania prawne,
dotychczas nie stosowane bezpośrednio przy udzielaniu zamówień proponuje się dwie zasady,
tj.:
1)
zamawiający lub organ przez niego upoważniony, będzie mógł przeprowadzić kontrolę
możliwości produkcyjnych i technicznych wykonawcy oraz systemów zapewnienia
jakości, z których wykonawca będzie korzystał przy realizacji zamówienia;
2)
wykonawca będzie zobowiązany, na żądanie zamawiającego, do udokumentowania
kosztów własnych i kooperacyjnych przy realizacji zamówienia; w przypadku, gdy
wykonawca przy realizacji zamówienia będzie wykorzystał podwykonawców powyższe
będzie dotyczyło również podwykonawców.
Zasada określona w pkt 1 ma na celu stworzenie zamawiającemu podstaw prawnych do
dokonania
oceny
faktycznych
możliwości
produkcyjnych
(realizacji
zamówienia)
wykonawcy. Powyższe podniesie „poziom bezpieczeństwa” przy wydatkowaniu środków
publicznych jak również
pozwoli na udzielanie zamówień, często o bardzo dużych
wartościach, podmiotom do tego przygotowanym i gwarantującym właściwą realizację
zamówień. Dodatkowo zasada ta jest spójna z propozycją Komisji Europejskiej określoną w
projekcie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur
udzielania niektórych zamówień publicznych na prace budowlane, dostawy i usługi w
dziedzinach obronności i bezpieczeństwa - obecnie prace nad tekstem prowadzi Grupa
Robocza ds. Zamówień Publicznych w ramach Rady UE (grupa G.02).
Zasada określona w pkt 2 stworzy zamawiającym podstawy prawne pozwalające na
precyzyjne ustalenie wszelkich kosztów związanych z realizacją zamówień. Oczywistym jest,
że ta regulacja prawna będzie wykorzystywana w procedurach negocjacyjnych z jednym
wykonawcą, w trybach konkurencyjnych to rynek weryfikuje ceny. Specyficzny rynek
obronny charakteryzuje się tym, że często występują na nim monopoliści i wówczas
zamawiający nie dysponują instrumentami prawnymi poprawiającymi ich pozycje w
negocjacjach.
Projekt ustawy w części dotyczącej gospodarowaniem mieniem ruchomym oparty jest na
zasadach prawnych odnoszących się rynku „cywilnego”.
42
Zakłada się, że AU będzie zawierała umowy sprzedaży lub innego zagospodarowania
mienia niewykorzystywanego. Do sprzedaży mienia niewykorzystywanego Minister Obrony
Narodowej będzie mógł również upoważnić inne instytucje i jednostki.
Minister Obrony Narodowej będzie mógł wyrazić zgodę na gospodarowanie mieniem
ruchomym w przypadku (sprzedaż z magazynów wojska), gdy będzie to ekonomicznie
uzasadnione, w szczególności występowania nadwyżek lub gdy będzie istniała możliwość
wejścia w posiadanie uzbrojenia i wyrobów o korzystniejszych parametrach użytkowych.
Treść przedmiotowego projektu zostanie zamieszczona w Biuletynie Informacji
Publicznej na stronie internetowej Ministerstwa Obrony Narodowej, stosownie do wymogów
ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.
U. Nr 169, poz. 1414).
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Podmioty, na które oddziałuje projekt aktu prawnego
Przedmiotowy projekt ustawy obejmie swoim obowiązywaniem wszystkie komórki
organizacyjne Urzędu Ministra Obrony Narodowej, jednostki organizacyjne podległe
Ministrowi Obrony Narodowej oraz przez niego nadzorowane w zakresie zamówień
publicznych tj. przedsiębiorstwa, dla których organem założycielskim jest Minister Obrony
Narodowej, inne podmioty skupione w Polskim Przemyśle Obronnym (PPO), a także
pozostałe podmioty krajowe i zagraniczne uczestniczące w procesie zamówień dla wojska.
2. Konsultacje społeczne
Przewiduje się poddanie projektu ustawy konsultacjom społecznym z NSZZ
Pracowników
Wojska,
Ogólnopolskim
Związkiem
Zawodowym
Byłych
Żołnierzy
Zawodowych i Konwentem Dziekanów Korpusu Oficerów Wojska Polskiego.
3. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa
i budżety jednostek samorządu terytorialnego
Projektowana ustawa spowoduje skutki finansowe dla budżetu państwa w części 29 –
Obrona Narodowa w wysokości ok. 95 mln. zł., wg cen i stawek płac z 2008 r., (koszty
funkcjonowania AMW to ok. 156 mln zł). Przedmiotowe skutki finansowe zostały
uwzględnione w projekcie budżetu na 2009 rok w części 29 – Obrona Narodowa. Dotyczą
one przekazywanej corocznie przez Ministra Obrony Narodowej dotacji podmiotowej na
utrzymanie AU, której wysokość będzie ustalana w trybie i na zasadach określonych w
przepisach regulujących obszar finansów publicznych.
43
Ponadto na podstawie wprowadzonych zapisów upraszczających procedurę sprzedaży
zbędnego sprzętu, uwzględniono w ramach powyższych kosztów środki w wysokości ok. 50
mln. z przeznaczeniem na utylizację odpadów.
Jednocześnie, w ramach przedstawionych skutków finansowych, nie uwzględniono
kosztów umundurowania, wyżywienia, uzbrojenia itp., które nie będą związane bezpośrednio
z kosztami funkcjonowania AU. Jednocześnie, ze względu na brak informacji o ilościach
UiSW planowanego do przekazania AU w kolejnych latach, nie można oszacować wartości
dochodów Agencji.
4. Wpływ regulacji na rynek pracy
Wejście w życie projektowanej ustawy nie będzie miało wpływu na rynek pracy.
5. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na
funkcjonowanie przedsiębiorstw
Wejście w życie projektowanej ustawy nie będzie miało wpływu na konkurencyjność
gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw.
6. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionalny
Wejście w życie projektowanej ustawy zapewni bezkolizyjnie zabezpieczenie potrzeb
operacyjnych Sił Zbrojnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a także poza jego
granicami, co w konsekwencji stworzy możliwości rozwoju Sił Zbrojnych oraz stworzy
warunki do rozwoju regionalnego kraju poprzez lokowanie zamówień publicznych przez AU
oraz spowoduje likwidację „nawisu ekologicznego” powstałego w wyniku zgromadzonego w
jednostkach wojskowych, zbędnego uzbrojenia i sprzętu wojskowego, w tym zwłaszcza
amunicji i materiałów wybuchowych, które mają charakter odpadów.
7. Wstępna opinia o zgodności z prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Nie podlega również notyfikacji
zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania
krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
Za zgodność pod względem
prawnym i redakcyjnym
44