docDebata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach
download 
Reklamacja Transkrypt
Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach
Nr 64 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Analyses & Opinions Analizy i Opinie 07/2006 Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE Tomasz Grzegorz Grosse Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE 2 Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE Tomasz Grzegorz Grosse • Analiza obecnej sytuacji politycznej w Europie wskazuje na to, że nie da się zapobiec wznowieniu debaty na temat sposobu uchwalenia i ostatecznej zawartości nowego traktatu europejskiego. Bazą dla tej dyskusji będzie dotychczasowy projekt Traktatu Konstytucyjnego, który otrzymał solidną legitymizację 15 państw, dotychczas ratyfikujących ten dokument i ponad 60 proc. mieszkańców Europy. • Proponowanie rozwiązań dotyczących jedynie poprawiania poszczególnych polityk, a nie instytucji traktatowych, nie może zastąpić debaty traktatowej. Także inicjowanie pomysłów współpracy poza strukturami Unii Europejskiej – nie będzie zapewne spotykało się z wystarczającą uwagą i akceptacją ze strony głównych aktorów sceny europejskiej. • Możliwość wzmocnionej współpracy wybranej grupy państw poza strukturami europejskimi jest obecnie mało prawdopodobna, choć nie wykluczona w przypadku przedłużającego się kryzysu zarządzania w UE. Główne państwa europejskie będą raczej dążyć do powrotu do rokowań nad traktatem europejskim, aniżeli tworzyć alternatywne formy współpracy politycznej poza Unią. Ewentualność współpracy wybranej grupy państw jest oczywiście możliwa, ale będzie ona raczej służyć realizowaniu celów polityki na forum unijnym, a nie budowaniu alternatywnych struktur. • Istotnym elementem polskiej taktyki w tej sytuacji powinno być wyjście z autorskimi propozycjami zmian traktatowych. Dlatego potrzebna jest pogłębiona analiza ekspercka i przygotowanie spójnych propozycji do stanowiska polskiego. Co dalej z europejską konstytucją? P o trudnościach procesu ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego, zwłaszcza po negatywnych wynikach referendów we Francji i Holandii (w 2004 roku), politycy euro- Instytut Spraw Publicznych pejscy zaproponowali okres dyskusji i refleksji nad instytucjonalną przyszłością Europy. Na szczycie Unii Europejskiej w Brukseli w czerwcu 2006 roku okres refleksji został przesunięty do 2008 Analizy i Opinie, 64 Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE roku, a więc do czasu wyborów we Francji i Holandii. Jest to związane z tym, że kluczową sprawą dla dalszych losów Traktatu Konstytucyjnego stało się właśnie stanowisko tych państw, których społeczeństwa odrzuciły ten projekt. Jednocześnie politycy francuscy różnych opcji politycznych odrzucają możliwość rozpoczęcia próby ponownego ratyfikowania Traktatu Konstytucyjnego w niezmienionym kształcie. Oznacza to, że z powyborczą zmianą władzy we Francji nie można wiązać nadziei na uchwalenie obecnego projektu konstytucji. W praktyce znaczy to, że najbliższe miesiące refleksji nad traktatem będą w istocie służyły negocjacjom państw członkowskich i debacie publicznej nad zakresem możliwych zmian wprowadzonych w tym dokumencie. Warto zauważyć, że większość państw członkowskich opowiada się za utrzymaniem w największym możliwym stopniu dotychczas obowiązującego kompromisu konstytucyjnego. Głównym ich argumentem jest ratyfikacja traktatu przez 15 państw (wkrótce należy się spodziewać ratyfikacji przez kolejne państwo) oraz przez ponad 60 proc. mieszkańców zjednoczonej Europy. Dlatego wydaje się mało prawdopodobne, aby politycy rozpoczęli dys- 3 kusję nad zupełnie nowym traktatem, a upieranie się przy takim scenariuszu jest skazane na fiasko polityczne. Należy więc spodziewać się negocjacji nad zmianami traktatowymi, których odniesieniem będzie projekt Traktatu Konstytucyjnego, a nie dotychczas obowiązujący Traktat Nicejski. Dla przyszłości dyskusji nad nowym traktatem europejskim kluczowe znaczenie będzie miało stanowisko Republiki Federalnej Niemiec. Nie tylko dlatego, że jest ona największym i bardzo wpływowym państwem europejskim, lecz także dlatego, że w czasie czerwcowego szczytu UE podjęto decyzję, że właśnie RFN, w okresie swojej prezydencji przypadającej na 2007 rok, będzie prezentować raport, który określi propozycje zawartości nowego traktatu. Warto zauważyć, że dyplomacja niemiecka należy do największych zwolenników ustanowienia traktatu w kształcie najbardziej zbliżonym do treści Traktatu Konstytucyjnego. Jednocześnie uznała ona, że wobec negatywnej oceny konstytucji przez Francuzów i Holendrów wprowadzenie zmian do traktatu jest konieczne. Między innymi z tego powodu kanclerz RFN Angela Merkel otworzyła niedawno dyskusję na temat odwołania do Boga w preambule do nowego traktatu. Jaka jest alternatywa dla nowego traktatu? J ak się wydaje, istnieją potencjalnie trzy scenariusze dla dyskusji nad kształtem nowego traktatu europejskiego. Po pierwsze, możliwe jest poszukiwanie zmian poprawiających funkcjonowanie Europy bez konieczności odwoływania się do zmian traktatowych. Może być to realizowane albo poprzez dążenie do usprawniania poszczeAnalizy i Opinie, 64 gólnych polityk europejskich, a więc przez położenie nacisku na wzmacnianie działań politycznych i regulacji europejskich, a nie na reformę systemu instytucji politycznych i decyzyjnych w Unii Europejskiej. Po drugie, potencjalnie możliwym kierunkiem działań jest wprowadzanie nowych form współpracy w Europie – poza strukturami Unii EuInstytut Spraw Publicznych Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE 4 ropejskiej. W taką stronę zmierzała propozycja Polski wypracowania nowego traktatu dotyczącego bezpieczeństwa energetycznego, który byłby ustanowiony obok UE, obejmowałby on zatem państwa nie będące w Unii i byłby dodatkowo wzorowany na mechanizmach współpracy NATO-wskiej. Po trzecie, alternatywą wobec dyskusji nad kolej- nym traktatem europejskim może być także scenariusz poszukiwania ściślejszej współpracy politycznej wybranej grupy państw poza strukturami unijnymi. Wszystkie wyżej wspomniane scenariusze wydają się w obecnej sytuacji politycznej w Europie mało prawdopodobne. Czy wzmocniona współpraca poza Unią Europejską jest realną możliwością? W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia uwidoczniła się silna tendencja do elastycznej współpracy wybranej grupy państw. Miało to umożliwić – zwłaszcza w perspektywie poszerzenia Unii Europejskiej na wschód – dalszy rozwój integracji oraz pozwolić poszczególnym państwom utrzymać wpływy polityczne w zjednoczonej Europie. Według Helen Wallace, wybitnego politologa, zajmującego się problemami integracji europejskiej, przyczyną inicjatyw dotyczących wzmocnionej współpracy jest silna „klubowa” charakterystyka procesów integracyjnych. Wspólnota miała stanowić prestiżowe ugrupowanie, które zabezpiecza i promuje interesy państw członkowskich. Pomysły dotyczą- py”, a pozostałe państwa Unii Europejskiej należałyby do znacznie luźniejszej organizacji państw europejskich. Jest to jedna z kilku przedstawionych w ostatnim czasie propozycji zacieśnienia integracji europejskiej w gronie mniejszej liczby państw członkowskich. Wzmocniona współpraca wybranej grupy państw może być realizowana wewnątrz Unii Europejskiej i w ramach obowiązujących traktatów, lub poza Unią i bez kontroli instytucji unijnych. Na gruncie prawa europejskiego formalne zainicjowanie wzmocnionej współpracy jest praktycznie bardzo utrudnione. Dlatego też, zapisy Traktatów Amsterdamskiego i Nicejskiego, ustanawiające wzmoc- nioną współpracę w ramach Unii Europejskiej, poce wzmocnionej współpracy nawiązywały do tego zostają póki co martwe. Dotychczas ściślejszą kosposobu myślenia. Miały one bowiem na celu usta- operację nawiązywano zawsze poza Wspólnotanowienie swoistego „klubu w klubie”, a więc grupy mi, prawem europejskim i kontrolą ze strony inpaństw, głównie założycielskich, które utrzymałyby stytucji wspólnotowych. Dopiero po pewnym czakierowniczą pozycję we Wspólnocie. sie włączano ją do traktatów. Doświadczenia takiej Na początku 2006 roku szef belgijskiego rządu współpracy (Europejski System Walutowy, Układ Guy Verhofstadt zaproponował pogłębienie współ- z Schengen) wskazują na jej silny międzyrządowy pracy politycznej między państwami strefy euro. charakter, zwłaszcza w początkowej fazie istnienia. Miałyby one utworzyć „Stany Zjednoczone Euro- Z biegiem czasu jest ona w coraz większym stopniu Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 64 Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE poddawana logice wspólnotowej, między innymi z uwagi na wzrastającą rolę kontroli sądowniczej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i organów wspólnotowych, realizujących tę współpracę. Istnieje jednak potencjalnie możliwość, że współpraca zainicjowana poza strukturami europejskimi nie zostanie z czasem włączona do Unii Europejskiej i będzie prowadziła do dezintegracji dotychczasowej formuły współpracy politycznej w Europie. Wspomniane trudności formalnego zainicjowania wzmocnionej współpracy w ramach Unii powodują, że omawiana współpraca pełni rolę „straszaka politycznego”. Pozwala wywierać naciski polityczne na państwa, które z różnych przyczyn nie są gotowe zgodzić się na pogłębienie integracji lub realizację pomysłów najsilniejszych państw. Taka groźba ujawniła się między innymi w trakcie negocjo- 5 wania projektu Traktatu Konstytucyjnego, co ułatwiło zakończenie rokowań. Realizacja wzmocnionej współpracy poza strukturami Unii Europejskiej, nie wydaje się optymalnym pomysłem dla niektórych państw w perspektywie długofalowej. Mogłoby to bowiem prowadzić do trwałych podziałów w Unii, a więc do osłabienia aspiracji tych państw, które dążą do wzmocnienia własnej pozycji geopolitycznej, poprzez wzrost znaczenia zjednoczonej Europy. Na przykład z punktu widzenia RFN bardziej istotne jest wprowadzanie reform dotyczących całej Wspólnoty, a nie podziału na „rdzeń i resztę”. Dawałoby to krótkotrwałe korzyści państwom inicjującym wzmocnioną współpracę, ale w perspektywie strategicznej stawiałoby RFN w sytuacji przypominającej „lokomotywę bez pociągu”. Wzmocniona współpraca – tak, ale w ramach Unii Europejskiej i na nowych zasadach J ak się wydaje, wzmocniona współpraca w obecnej sytuacji nie stanowi poważnej alternatywy dla głównych graczy na scenie europejskiej, a jedynie mechanizm politycznego alizacji, aniżeli wzmocniona współpraca z Traktatu Amsterdamskiego i Nicejskiego. Może być ustanowiona przez dowolną liczbę państw, decyzją Rady podjętą kwalifikowaną większością głosów. Ma szantażu. Nie jest jednak wykluczone, że najsilniejsze państwa członkowskie będą w przyszłości forsowały pomysły powołania nowej, bardziej praktycznej formuły wzmocnionej współpracy w ramach Unii Europejskiej. Do takiej konkluzji skłania analiza zapisów projektu Traktatu Konstytucyjnego, zwłaszcza dotyczących mechanizmu współpracy strukturalnej w zakresie polityki obronnej Unii. Jest to formuła współpracy znacznie prostsza w re- charakter międzyrządowy. Stawia outsiderom stosunkowo wysoko poprzeczkę: mogą one przystąpić do współpracy, pod warunkiem posiadania niezbędnego potencjału militarnego i ekonomicznego, a także wyrażenia zgody przez państwa założycielskie. Konstrukcja współpracy strukturalnej ma więc wyraźne cechy „klubu w klubie”, gdzie klubowicze mają decydujący wpływ na kierunek współpracy politycznej, a także na decyzje o ewentual- Analizy i Opinie, 64 Instytut Spraw Publicznych Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE 6 nym poszerzeniu własnego grona. Co jest istotne, ten typ współdziałania może zapoczątkować podobną współpracę w polityce zagranicznej, wzmac- niając wpływy najsilniejszych państw i „wypychając” z niej te państwa, które mają odmienne interesy lub pomysły polityczne. Analiza polskiego stanowiska wobec debaty konstytucyjnej S konfrontujmy dotychczasowe wnioski mojej analizy z polskim stanowiskiem w sprawie Traktatu Konstytucyjnego i ewentualnych zmian instytucjonalnych w UE. W Polsce po ostatnich wyborach parlamentarnych i prezydenckich nastąpiła w tej sprawie wyraźna zmiana, co jest kolejnym dowodem na to, że polityka zagraniczna przestała być obszarem ponadpartyjnego konsensusu i kontynuacji. Poprzednia ekipa, kierująca polską polityką zagraniczną, wspierała postulat zorganizowania referendum konstytucyjnego, nawet w sytuacji pogłębiającego się kryzysu ratyfikacyjnego. Po wyborach polskie władze uznały początkowo projekt Traktatu Konstytucyjnego za martwy i nie chciały wracać do debaty nad tym projektem. Obecnie zachowują dyplomatyczne milczenie i opowiadają się za przedłużeniem okresu refleksji w tej sprawie. Jest to podyktowane głównie niechęcią do zmiany nicejskiego sposobu głosowania w instytucjach międzyrządowych, co – w opinii polityków odpowiedzialnych obecnie za politykę zagraniczną – osłabia niedawno odzyskaną suwerenność narodową. Analiza obecnej sytuacji politycznej w Europie wskazuje na to, że nie da się zapobiec wznowieniu debaty traktatowej. W praktyce oznacza to, że utrzymanie dokumentu Traktatu Konstytucyjnego w niezmienionej formie jest niemożliwe z przyczyn politycznych. Dyskusja będzie więc koncentrowała Instytut Spraw Publicznych się nie tylko nad sposobem sprawnego uchwalenia nowego traktatu, lecz także nad jego zawartością. Punktem wyjścia dla tych negocjacji będzie kompromis dotyczący Traktatu Konstytucyjnego, ale nieuchronne jest wprowadzenie zmian w jego zapisach. Proponowanie rozwiązań dotyczących jedynie poprawiania poszczególnych polityk, a nie instytucji traktatowych, nie może więc odciągnąć partnerów europejskich od takiej debaty. Także inicjowanie pomysłów współpracy poza strukturami Unii Europejskiej – nie będzie zapewne spotykało się z wystarczającą uwagą i akceptacją ze strony głównych aktorów sceny europejskiej. Możliwość wzmocnionej współpracy wybranej grupy państw poza strukturami europejskimi jest również mało prawdopodobna. Główne państwa europejskie będą raczej dążyć do powrotu do rokowań nad Traktatem europejskim, aniżeli tworzyć alternatywne formy współpracy politycznej poza Unią. Możliwość współpracy wybranej grupy państw jest oczywiście możliwa, ale będzie ona raczej służyć realizowaniu celów polityki na forum unijnym, a nie budowaniu alternatywnych struktur. Z tej perspektywy Polska może i powinna wykorzystać forum współpracy weimarskiej, właśnie po to, aby skuteczniej realizować własne pomysły dotyczące polityki europejskiej. Analizy i Opinie, 64 Debata nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego po decyzjach czerwcowego szczytu UE Dystansowanie się przez Polskę od debaty traktatowej nic więc nie zmieni, poza niechętnym odbiorem takiego postępowania przez partnerów europejskich. W tej sytuacji istotnym elementem polskiej taktyki powinno być raczej wyjście z autorskimi propozycjami zmian traktatowych. Dlatego potrzebna jest pogłębiona analiza ekspercka i przygotowanie spójnych propozycji traktatowych do ewentualnego stanowiska polskiego. Instytut Spraw Publicznych wraz z Polskim Instytutem Spraw Międzynarodowych zainicjował debatę ekspercką w tej sprawie. Wnioski z tej dyskusji1 mogą zostać wykorzystane przez polskich decydentów. Warto zauważyć, że w badaniu opinii społecznej przeprowadzonej przez Instytut Spraw Publicznych większość respondentów uznało, że Unia Europejska potrzebuje Traktatu Konstytucyjnego (68 proc. odpowiedzi). Jednocześnie największa część badanych opowiada się za napisaniem nowego Traktatu Konstytucyjnego (44 proc.), jako sposobem wyjścia z obecnego kryzysu politycznego w Unii. 7 W trakcie debaty eksperckiej należałoby określić polskie priorytety wobec dyskusji o nowym kształcie traktatu europejskiego. Które zapisy Traktatu Konstytucyjnego Polska popiera, a które chciałaby zmienić? Należałoby również opracować propozycje konkretnych kierunków zmiany poszczególnych zapisów. Jak się wydaje, wśród głównych polskich postulatów mogą znaleźć się następujące kwestie: (a) zmiany sposobu głosowania w Radzie, (b) zmiany treści preambuły traktatu, w tym wprowadzenie odwołania się do korzeni chrześcijańskich Europy, (c) podkreślenie znaczenia zasady solidarności między państwami bogatymi i ubogimi w politykach europejskich. Badania Instytutu Spraw Publicznych dowodzą, że byłoby to zgodne z preferencjami Polaków. Opinia społeczna opowiada się między innymi za wspieraniem rozwoju uboższych państw członkowskich UE (drugi w kolejności wynik wskazań, 34 proc. respondentów). Powrót do debaty traktatowej P olskie stanowisko wobec zapisów nowe- mi członkowskimi, reprezentującymi podobne inte- go traktatu europejskiego wymaga dwojakiego wsparcia w negocjacjach europejskich. Po pierwsze, chodzi o znalezienie sojuszników wśród państw członkowskich dla polskich postulatów lub pomysłów kompromisu w określonych sprawach. Kluczowe znaczenie wydaje się mieć szukanie porozumienia z Republiką Federalną Niemiec, która będzie odgrywała decydującą rolę w debacie nad nowym traktatem. Ponadto, duże znaczenie może mieć współpraca z nowymi państwa- resy gospodarcze. Po drugie, istotne znaczenie ma wsparcie stanowiska rządu przez polską opinię publiczną. Taki rodzaj wsparcia ma szczególne znaczenie w okresie silnego akcentowania przez polityków europejskich chęci „zbliżenia” Unii Europejskiej do zwykłych obywateli i reformowania jej zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Właśnie dlatego istotne znacznie dla siły politycznej polskich dyplomatów będzie miało zainicjowanie debaty publicznej na temat traktatu europejskiego. Analizy i Opinie, 64 Instytut Spraw Publicznych Chodzi o określenie głównych kierunków zmiany traktatu i zdobycie silnego poparcia społecznego dla takich zmian. Ponadto, polskie stanowisko powinno być także prezentowane w mediach zagranicznych. Może to posłużyć lepszemu wyartykułowaniu polskich racji i propozycji przed europejską opinią publiczną. Może także budować wizerunek Polski, jako państwa aktywnie włączającego się, a nie blokującego postępy integracji europejskiej. Jest to niezwykle ważne dla skuteczności realizowania celów polskiej polityki na forum europejskim, a także dla postrzegania nowych państw członkowskich i ich interesów rozwojowych przez dotychczasowych uczestników integracji europejskiej. Dr Tomasz Grzegorz Grosse – ekspert Instytutu Spraw Publicznych, zajmuje się między innymi problematyką europejską. Ostatnio opublikował tekst Uwagi na temat Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 (Analizy i Opinie nr 63 – czerwiec 2006). Przypisy Wnioski z debaty nad przyszłością Traktatu Konstytucyjnego oraz badania dotyczące opinii publicznej znajdują się na stronie internetowej ISP: www.isp.org.pl 1 Analizy i Opinie Nr 64, lipiec 2006 Redagują: dr Jacek Kucharczyk Mateusz Fałkowski e-mail: [email protected] Jarosław Ćwiek-Karpowicz e-mail: [email protected] Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
