Źródła finansowania parków narodowych w Polsce

Zeszyty
Naukowe nr 732
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2007
Jacek Raźny
Studium Doktoranckie Wydziału Finansów
Źródła finansowania parków
narodowych w Polsce
1. Wprowadzenie
Powszechnie uznaje się, że park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody na ściśle określonym obszarze. Na obszarze tym podlega ochronie cała przyroda ożywiona i nieożywiona, a więc wszystkie występujące tam gatunki roślin
i zwierząt, ekosystemy, ich wzajemne oddziaływanie oraz woda, gleba, krajobraz.
Ochrona ta wykonywana jest bądź to w formie biernej (ochrona ścisła), bądź czynnej (ochrona częściowa). Na obszarach ochrony ścisłej nie wykonuje się żadnych
czynności, a ochronie podlegają naturalnie przebiegające procesy przyrodnicze.
Ochrona częściowa polega na wykonywaniu różnorakich czynności ochronnych
w zbiorowiskach, ekosystemach itp., a także służących ochronie zasobów kulturowych i historycznych. Ochrona ta może być wykonywana na rzecz promowania
pojedynczych gatunków, regulacji wielkości i składu populacji zwierząt czy też
regulacji składu gatunkowego zespołów roślinnych, zgodnie z możliwościami siedliska, wymogami sanitarnymi i zdrowotnymi. Tworzenie i utrzymanie parków
narodowych wymaga nakładów gospodarczych. Problem ten nie został dotychczas szczegółowo zbadany i celem artykułu jest scharakteryzowanie źródeł finansowania tych nakładów oraz tendencji zmian w tej dziedzinie.
L. Lubczyński, Aktualna sytuacja parków narodowych w Polsce [w:] Parki narodowe – ich
funkcja w czasie i przestrzeni, Forum dyskusyjne, red. B. W. Wołoszyn i T. Postawa, Komitet
Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Trzebinia, 24.11.1999, s. 54–55.
732_buch.indb 95
1/16/08 2:01:43 PM
Jacek Raźny
96
2. Funkcje parków narodowych
W okresie międzywojennym w Polsce podstawowymi przewidywanymi funkcjami, jakie miały pełnić parki narodowe, były funkcje: ochronna i naukowa.
Widoczny był wyraźny podział na ochronę wynikającą z tzw. przesłanek idealnych
i ochronę z motywów gospodarczych. Główne zagrożenia widziano bowiem wówczas w nadmiernej eksploatacji dóbr środowiskowych lub niewłaściwym ich wykorzystaniu, toteż pod pojęciem „ochrony” rozumiano przede wszystkim zakazy
gospodarczego użytkowania określonych obszarów, ekosystemów lub gatunków.
Konieczność przezwyciężenia dualizmu kulturowej i ekonomicznej ochrony przyrody, a wobec tego przyjęcia tezy, że w pojęciu ochrony mieści się także racjonalne
gospodarowanie jej zasobami, dostrzeżono dopiero w II połowie lat 30. Postulat
ten zrealizowano w ustawie o ochronie przyrody z 1949 r., co miało istotny wpływ
na dalszy rozwój konserwatorskiego nurtu ochronnego. Od tego czasu parki narodowe i rezerwaty przyrody miały pełnić zgodnie z literą prawa także inne, obok
funkcji ochronnej, funkcje – w tym gospodarcze. Wprowadzenie nowych kategorii obszarów chronionych w latach 70. i 80. przyczyniło się do stopniowego
ograniczenia funkcji gospodarczych (w tym turystycznej) w parkach narodowych.
Zostały one przejęte przez nowo tworzone parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu.
Jeszcze na przełomie lat 80. i 90. w odniesieniu do parków narodowych postulowano podejmowanie działań z zakresu konserwacji i restytucji zasobów środowiskowych przy maksymalnym ograniczeniu działań wiążących się z kształtowaniem środowiska. Współcześnie w światowych strategiach ochrony środowiska,
ekologicznych ruchach społecznych oraz polityce gospodarczej wielu państw coraz
wyraźniej widoczne jest przeniesienie nacisku z ochrony przyrody i jej zasobów
biotycznych na antropogenne aspekty ochrony środowiska naturalnego jako środowiska życia człowieka. Można również zaobserwować ewolucję definicji obszarów chronionych, zmienia się np. pojęcie parku narodowego, który jest obecnie
definiowany jako obszar chroniony głównie dla zachowania ekosystemu. Podkreśla się, że człowiek jest nieodłącznym składnikiem ekosystemów.
Jak z tego wynika, ewolucja poglądów na cele i funkcje wprowadzanych form
ochrony następowała dość gwałtownie. Za przełomowe momenty tej ewolucji
należy uznać:
– rozszerzenie celów wprowadzania nowych form o problemy ekologiczne szeroko pojętej ochrony środowiska w skali kraju,
A. Bołtromiuk, Ekonomiczne aspekty funkcjonowania obszarów chronionych, Wydawnictwo
Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2003, s. 87–88.
732_buch.indb 96
1/16/08 2:01:43 PM
Źródła finansowania parków narodowych w Polsce
97
– uznanie konieczności systemowego podejścia do ochrony przyrody i krajobrazu, traktując wprowadzane formy ochrony jako elementy nawzajem się uzupełniające,
– wprowadzenie zasady integracji ochrony przyrody z różnymi sektorami działalności gospodarczej i społecznej.
Funkcje parków narodowych można rozpatrywać od strony zadań, jakie ma do
spełnienia każdy park z osobna, albo z punktu widzenia roli, jaką spełnia cały system, cała sieć przestrzenna parków narodowych. Parki mają zadania wspólne, ale
też indywidualne, specyficzne dla każdego z nich; te pierwsze określone są przez
ogólne cele ochrony przyrody, te drugie przez specyfikę zjawisk przyrodniczych
konkretnego parku. Parki narodowe to najważniejsze ogniwa w systemie obszarów chronionych (najważniejsze, gdyż obejmują stosunkowo rozległe obszary
z najbardziej naturalnymi, najmniej zmienionymi ekosystemami i krajobrazami,
jakie jeszcze istnieją, a poza tym kierowane są przez własne zarządy, mają mocne
podstawy prawne i wysoki prestiż społeczny). Oczekuje się, że sieć parków narodowych powinna:
– objąć możliwie jak największą część obszarów, na których zachowały się
jeszcze naturalne lub mało zmienione ekosystemy i krajobrazy o dużej wartości
przyrodniczej i estetycznej,
– zapewnić ochronę unikatowym – w danym obszarze geograficznym – ekosystemom i krajobrazom, gatunkom roślin i zwierząt,
– służyć zachowaniu całej różnorodności przyrody przez objęcie ochroną ekosystemów i krajobrazów reprezentatywnych dla dużych regionów geograficznych
wraz z właściwymi dla nich typami środowisk.
Odwieczną postawą psychologiczną wartościowania dóbr i zjawisk jest rzadkość ich występowania. Zasada ta odniesiona do przyrody parków narodowych
stawia je na równi z najwyższej klasy zabytkami kultury – w rzędzie wartości
postrzeganych jako wspólne dobro narodowe. Intencje towarzyszące powstaniu,
przed prawie 120 laty, pierwszego w świecie parku narodowego uległy z czasem
pogłębieniu. Dzisiaj są one znacznie bogatsze, ponieważ w ochronie unikatowej
przyrody parków wysuwają się na czoło motywy naukowe. Są to już nieliczne
obszary przyrodnicze, pozostające poza destrukcyjnym oddziaływaniem człowieka
i z mocy prawa wyłączone z gospodarczego użytkowania. Stwarza to szansę, aby
parki narodowe stały się rzeczywistymi ostojami, chroniącymi najcenniejsze systemy przyrodnicze, ich nieodtwarzalne elementy oraz układy ekologiczne z natury
łatwo ulegające deformacji, jak również zjawiska gdzie indziej zanikające bądź
już niespotykane. Przede wszystkim zaś tylko w parkach narodowych może być
zachowany, w stopniu, w jakim jest to możliwe, niezakłócony rozwój ewolucyjny
R. Olaczek, Parki narodowe na tle zróżnicowania przyrody Europy i Polski, „Parki Narodowe” 1991, nr 1, s. 3.
732_buch.indb 97
1/16/08 2:01:44 PM
Jacek Raźny
98
przyrody, warunkujący ciągłość trwania jej życia. Parkom narodowym przypada nie dająca się zastąpić rola w zabezpieczeniu bogactwa zasobów genowych,
zawartych w organizmach roślin i zwierząt. Sieć parków narodowych na terenie
kraju umożliwia – poprzez prawidłową gospodarkę ochronną – zachowanie różnorodności typów ekosystemów oraz zapewnienie ich stabilności.
Do zasadniczych funkcji, jakie mają spełniać parki narodowe, należą:
– ochrona (zachowanie) środowiska naturalnego, w tym cennych elementów
przyrodniczych,
– pełnienie różnorodnych zadań naukowo-badawczych, dydaktycznych i gospodarczych,
– częściowe zaspokajanie potrzeb turystyki krajoznawczej i innych wymogów
o charakterze społeczno-kulturalnym.
Parki narodowe, najważniejszy element systemu obszarów chronionych, pełnią
szereg funkcji wywołujących skutki o charakterze społecznym i ekonomicznym.
Funkcja ochronna (zachowawcza). Parki narodowe winny zapewniać i dokumentować całe zróżnicowanie przyrodnicze kraju. Bardzo ważne jest zapewnienie ochrony możliwie największej liczby gatunków roślin i zwierząt, czyli prawie
całej różnorodności genetycznej (puli genowej) świata żywego, w tym zachowanie
resztek biocenoz pierwotnych i naturalnych oraz przykładów wszystkich występujących obecnie zbiorowisk półnaturalnych. Ochroną winna być objęta także
cała różnorodność przyrodniczych struktur i układów przestrzennych, nie tylko
naturalnych, ale i tych, które ukształtowały się w wyniku wielowiekowej działalności gospodarczej, a które są zabytkami i odzwierciedleniem kultury przyrodniczej narodu.
Funkcja naukowa realizowana jest przez prowadzenie własnej działalności
naukowo-badawczej. Znaczenie obiektów ochrony konserwatorskiej dla nauki
polega przede wszystkim na ocaleniu i zabezpieczeniu przed niszczeniem form
ochrony żywej i nieożywionej, które są już obecnie i będą w przyszłości przedmiotem badań. Ranga i wykorzystanie obiektów chronionych stale wzrasta. Stają
się one nieodzownymi warsztatami pracy naukowej, gdyż pozwalają prowadzić
długoterminowe badania niezakłócane przez intensywne formy gospodarki.
Funkcja dydaktyczna. Do jej pełnienia park musi być odpowiednio przystosowany pod względem organizacyjnym, lokalowym i kadrowym. W tym zakresie
podstawową rolę odgrywa pracownia naukowa parku współpracująca z ośrodkiem
dydaktycznym i muzeum przyrodniczym. Obejmuje np. prowadzenie muzeów
przyrodniczych, biblioteki, wydawnictwa naukowe i popularne oraz wyznaczanie
ścieżek edukacyjnych.
732_buch.indb 98
T. Szczęsny, Cele i zadania parków narodowych, „Parki Narodowe” 1991, nr 1, s. 2.
1/16/08 2:01:44 PM
Źródła finansowania parków narodowych w Polsce
99
Funkcja gospodarcza. Obiekty tworzone dla zachowawczej ochrony przyrody są szeroko wykorzystywane i mają różnorakie znaczenie gospodarcze. Często przynoszą bezpośrednie korzyści, np. dostarczają cennego surowca drzewnego
pochodzącego z prowadzonych w lasach zabiegów hodowlanych i ochronnych.
Najważniejszy jest jednak fakt, że obiekty chronione, w szczególności parki narodowe i rezerwaty, są bezcennymi rezerwuarami zasobów przyrody żywej (bankami
genów), z których dla obecnych i przyszłych – nieznanych jeszcze potrzeb – da się
uzyskać materiały genetyczne do hodowli oraz okazy zwierząt lub nasiona roślin
do rozmnożenia wartościowych gatunków czy ich lokalnych ras i ekotypów.
Funkcja turystyczna i wypoczynkowa oznacza głównie udostępnianie określonych miejsc i szlaków turystycznych do zwiedzania i wypoczynku w formie
turystyki pieszej, rowerowej, spływów kajakowych, narciarstwa. Tereny objęte
ochroną, z uwagi na walory przyrodnicze i krajobrazowe, mają duże znaczenie
turystyczne.
Turystyka i rekreacja na terenie parków narodowych należą do jednych z najbardziej kontrowersyjnych form ingerencji człowieka w szeroko pojętą równowagę
naturalną tych ekosystemów. W przypadku wielu parków – szczególnie tych, gdzie
pojemność rekreacyjna terenu została wielokrotnie przekroczona – funkcja turystyczna stanowi jedną z najgroźniejszych form ingerencji antropogenicznej prowadzącej do destrukcji warstwy materialnej i niematerialnej obiektów, w których
jest ona realizowana. Paradoksalnie o atrakcyjności turystycznej parków narodowych najczęściej decydują te same czynniki, które stanowiły podstawę wydania rozporządzeń co do ich ochrony, a reżimem ochronnym objęto tereny już zagospodarowane i wcześniej turystycznie penetrowane. Cel idealny, jaki bez wątpienia
stanowi ochrona unikatowych wartości środowiska naturalnego na terenach parków narodowych, kłóci się często z komercyjnym podejściem turystyki do tych
obszarów. Taka sytuacja połączona z rozwojem niekontrolowanych form penetracji
turystycznej doprowadzić może do stanu, w którym funkcja rekreacyjna stanie
się funkcją dominującą, spychającą działania zachowawczo-ochronne do roli podporządkowanej lub co najwyżej równorzędnej do stanu, w którym przyrodę trzeba
będzie chronić nie tylko dla, ale i przed turystyką.
Funkcja kulturowa i historyczna oznacza popieranie miejscowego stylu budownictwa, strojów i ubiorów, opiekę nad miejscami historycznymi i pamięci narodowej.
Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego, red. W.Michajłow i K. Zabierowski,
Polska Akademia Nauk, Zakład Ochrony Przyrody, PWN, Warszawa–Kraków 1978, s. 452–455.
D. Matuszewska, Turysta w parku narodowym – intruz czy sojusznik? „Parki Narodowe”
2000, nr 2, s. 28–29.
732_buch.indb 99
L. Lubczyński, op. cit., s. 54.
1/16/08 2:01:44 PM
100
Jacek Raźny
3. Gospodarowanie w parkach narodowych
Pierwotnie zajmowano się głównie przyrodniczo-biologicznymi aspektami
tworzenia i funkcjonowania parków narodowych, ale w ostatnich latach – z różnych względów – zaczęto dostrzegać, badać i analizować interakcje zachodzące
pomiędzy obszarami chronionymi (szczególnie parkami narodowymi) a społeczeństwem, władzami samorządowymi i systemem gospodarczym, ze szczególnym uwzględnieniem problemów dotyczących finansowania działalności parków z budżetu państwa.
Istotą gospodarowania w parkach narodowych powinno być dostosowanie
struktury i intensywności gospodarki do kryteriów wynikających z walorów
przyrodniczych. Nieprzekraczalną granicą rozwoju wielu dziedzin gospodarki na
tych terenach musi stać się naturalna pojemność przyrodnicza ekosystemów, przestrzeganie powiązań ekologicznych i eliminacja sytuacji ekologicznie konfliktowych. Wielofunkcyjność oraz naturalna kolizyjność funkcji gospodarczych ze środowiskiem naturalnym prowadzi z reguły do powstawania sytuacji konfliktowych,
dlatego też prawdopodobieństwo ich pojawienia się należy zminimalizować lub
całkowicie zlikwidować. Na terenie przyrodniczych obszarów chronionych dominującą rolę pełni środowisko naturalne, które nakłada na wszystkie działające tam
podmioty obowiązek podporządkowania wszelkiej prowadzonej działalności funkcji ochronnej, nie musi to jednak oznaczać rezygnacji z aktywności gospodarczej.
Należy jednak pamiętać o najważniejszej zasadzie – wszelkie działania na terenie
parku narodowego podporządkowane są ochronie przyrody i mają pierwszeństwo
przed innymi dziedzinami.
Środowisko naturalne należy chronić, ponieważ ochrona jest koniecznością
gospodarczą. Należy jednak zdawać sobie sprawę z faktu, że z przyrodniczych
obszarów chronionych można czerpać korzyści nie tylko ekologiczne, ale także
ekonomiczne lub społeczne. Przyrodnicze obszary chronione uznawane były dotąd
za barierę rozwoju gospodarczego, dlatego też niezbędne jest upowszechnianie
wiedzy o przyjaznych środowisku naturalnemu sposobach gospodarowania i możliwościach wszechstronnego wykorzystania walorów przyrodniczych, tak aby nie
zostały naruszone ich funkcje ekologiczne. Podejście takie gwarantuje zachowanie
tych walorów i przyczynia się do poprawy warunków ekonomicznych lokalnej
społeczności.
Wyznaczanie przyrodniczych obszarów chronionych, ich zasięg, wielkość
i charakter działań jest czynnością bardzo odpowiedzialną, a zarazem trudną i niewdzięczną, ponieważ każda taka decyzja przynosi określone skutki w sposobie
gospodarowania. Może to niekiedy doprowadzić wręcz do zakazu prowadzenia
jakiejkolwiek działalności gospodarczej, co w konsekwencji spowoduje, że mało
732_buch.indb 100
1/16/08 2:01:45 PM
Źródła finansowania parków narodowych w Polsce
101
kto zaakceptuje tworzenie nowego obszaru chronionego, ponieważ doprowadzić to
może do strat, a nie do ewentualnych korzyści.
Polskie parki narodowe nie zawsze mogą spełniać przypisane im cele i zadania,
a jest to spowodowane różnorodnymi szkodliwymi oddziaływaniami na przyrodę
parkową oraz konfliktami powstającymi w obrębie lub otoczeniu parków. Negatywne zjawiska pojawiają się w różnych układach, a do najistotniejszych można
zaliczyć następujące relacje:
– mieszkańcy parków narodowych i terenów otaczających a rygory ochrony
parków,
– działalność gospodarcza i użytkowanie parków a ochrona środowiska,
– relacje między różnymi dziedzinami działalności gospodarczej i użytkowania parków,
– dyrekcje parków narodowych a mieszkańcy, użytkownicy, władze lokalne.
Źródłem szkodliwych oddziaływań i konfliktów jest na ogół niedocenianie roli
i znaczenia parków narodowych przez miejscową ludność, władze lokalne oraz
podmioty gospodarcze. Wynika także w dużej mierze z różnych perspektyw przyjętych przez strony. Polityka parków ma cechy długofalowe, liczy się z następnymi
pokoleniami, działania zaś pozostałych podmiotów nakierowane są na teraźniejszość lub ewentualnie na najbliższą przyszłość. Jedynym sposobem na złagodzenie
konfliktu jest przemyślana regionalna gospodarka przestrzenna, oparta na zasadzie
ekorozwoju, uwzględniająca nieodnawialność dóbr środowiskowych. Strategia rozwoju regionu, plan przestrzennego zagospodarowania województwa czy studia kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego poszczególnych gmin
powinny uwzględniać granice pojemności inwestycyjnej obszaru, którego dotyczą. Przekroczenie tych granic powoduje bowiem znaczne nasilenie antropopresji,
doprowadzając do destrukcji środowiska naturalnego. Ogromnym problemem jest
wyznaczenie wspomnianych granic i znalezienie optimum, jakim jest ład społeczno-gospodarczo-ekologiczny.
Spośród najistotniejszych szkodliwych oddziaływań na parki należy wymienić:
– wszelkie działania powodujące zmiany stosunków wodnych (np. melioracje,
piętrzenie cieków, ujęcia wód, eksploatację kopalin, zmianę sposobu użytkowania
ziemi),
– działania powodujące zmiany mikro- i makroklimatyczne,
– zanieczyszczenia powietrza i wód,
– wznoszenie budowli inżynieryjnych,
A. Zielińska, Możliwości gospodarowania w parkach narodowych w porównaniu z innymi
przyrodniczymi obszarami chronionymi w Polsce [w:] Użytkowanie turystyczne parków narodowych. Ruch turystyczny, zagospodarowanie, konflikty, zagrożenia, red. J. Partyka, Instytut
Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Ojcowski Park Narodowy, Ojców 2002, s. 123–126.
732_buch.indb 101
A. Kulczyk, Parki narodowe a gospodarka regionalna, „Parki Narodowe” 2004, nr 1, s. 19.
1/16/08 2:01:45 PM
Jacek Raźny
102
– swobodną (poza drogami i szlakami turystycznymi) penetrację obszaru parków.
Konflikty w parkach narodowych powstają głównie z powodu:
– braku znajomości celów, dla których został utworzony dany park narodowy
i nieuświadomienia sobie korzyści, jakie on daje,
– nieumiejętności rozgraniczenia przepisów ochronnych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa i tych, które są związane z utworzeniem parku,
– braku przekonania organów samorządowych o tym, że ochrona przyrody
nie ogranicza możliwości rozwoju, a wręcz przeciwnie, pomaga w zachowaniu
atrakcyjności obszaru i sprzyja tworzeniu korzystnych warunków życia mieszkańców10.
Wbrew pokutującym jeszcze w niektórych kręgach społeczeństwa błędnym
przekonaniom, istnienie parku narodowego nie utrudnia gospodarczego rozwoju
regionu, ale jest jego ważnym stymulatorem. Świadczą o tym obserwacje potwierdzające, że po utworzeniu parku narodowego następuje ożywienie gospodarcze
i poprawia się sytuacja ekonomiczna lokalnej społeczności. Jest to wynikiem szybkiego zwiększenia się ruchu turystycznego i wypoczynkowego oraz związanego
z tym rozwoju infrastruktury, zarówno w bliskim, jak i dalekim otoczeniu parku.
Istnienie parku narodowego wpływa korzystnie na sposób gospodarczego wykorzystania zasobów środowiska naturalnego. Na obszarze objętym ochroną zasadnicza zmiana polega na tym, że zamiast eksploatowania zasobów przyrody, co
zawsze prowadzi do zubożenia i degradacji środowiska, uzyskuje się korzyści ekonomiczne za ich udostępnianie do zwiedzania, dla celów edukacyjnych i częściowo
dla wypoczynku. Ta forma zarobkowania na walorach przyrodniczych regionu jest
związana ze znacznie mniejszymi zagrożeniami zasobów, a przy dobrej organizacji
mogą one być niemal całkowicie wyeliminowane11.
4. Finansowanie działalności parków narodowych
Polskie parki narodowe niestety mają poważne kłopoty finansowe. Na skutek
cięć budżetowych w wielu z nich konieczne będzie drastyczne ograniczenie działalności. Powodem trudnej sytuacji ekonomicznej parków jest skomplikowany
system finansowania ich działalności.
Parki narodowe są finansowane ze środków budżetu państwa w formie dotacji do wysokości zatwierdzonej w rocznym planie wydatków, dochody zaś odpro10
M. Baranowska-Janota, D. Ptaszycka-Jackowska, Instrumenty polityki eliminacji szkodliwych oddziaływań na parki narodowe i rozwiązywania konfliktów na ich obszarach, „Parki Narodowe” 2000, nr 2, s. 7.
11
s. 15.
732_buch.indb 102
S. Michalik, Parki narodowe w makroregionie południowo-wschodnim, „Aura” 2000, nr 5,
1/16/08 2:01:45 PM
Źródła finansowania parków narodowych w Polsce
103
wadzane są na rachunek dochodów budżetu państwa. Poza przyznaną dotacją
parki są również finansowane z dochodów uzyskiwanych przez ich gospodarstwa
pomocnicze oraz z dotacji pozabudżetowych, uzyskiwanych od innych organizacji
krajowych i zagranicznych, uczelni oraz osób prywatnych. Ponadto na realizację
zadań z zakresu poprawy stanu środowiska, działalność ochronną, naukowo-badawczą, dydaktyczno-muzealną, na modernizację infrastruktury turystycznej,
inwestycje i inne zadania parki otrzymują środki pozabudżetowe w formie dotacji od takich instytucji, jak:
– Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
– Fundacja „Ekofundusz”,
– wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
– Narodowa Fundacja Ochrony Środowiska,
– Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych,
– Fundusz Unii Europejskiej PHARE12.
Park narodowy jest państwową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów
o finansach publicznych (art. 8.3). Z przepisów ustawy o finansach publicznych
wynika, że wydatki parku pokrywane są bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzane są również do budżetu13. Park jako jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie. Podstawą działalności finansowej są sporządzane przez park roczne plany finansowe
dochodów i wydatków.
Ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych dochody stanowią
prognozy ich wielkości, a wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit
(art. 26.1). Podobnie ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora
finansów publicznych (art. 26.2) przychody stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki mogą ulec zmianie, jeżeli zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych, a także zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków
oraz planowanego stanu środków na dzień 31 grudnia roku objętego planowaniem.
Zmiany przychodów i wydatków wymagają dokonania zmian w rocznym planie
finansowym.
Reasumując, działalność parków narodowych finansowana jest głównie z następujących źródeł: budżetu państwa, Narodowyego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki
wodnej, Fundacji „Ekofundusz”, a także środków wypracowywanych przez gospodarstwa pomocnicze.
E.B. Wiszniewska, Źródła finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie
Biebrzańskiego Parku Narodowego, „Problemy Ekologii” 2004, vol. 8, nr 2, s. 103.
12
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148
z późn. zm.
13
732_buch.indb 103
1/16/08 2:01:46 PM
104
Jacek Raźny
5. Gospodarstwa pomocnicze parków narodowych
Z ustawy o finansach publicznych wynika możliwość wyodrębnienia z jednostki budżetowej gospodarstwa pomocniczego, które stanowi, pod względem
organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność
uboczną (art. 20.1). Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych lub dotacji przedmiotowych, w tym
przypadku z budżetu państwa (art. 20.2). Stanowi to podstawową różnicę między
tą formą organizacyjną a jednostką budżetową.
Gospodarstwa pomocnicze przy parkach narodowych tworzą, likwidują lub
przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną kierownicy jednostek budżetowych, czyli dyrektorzy parków narodowych, po uprzednim uzyskaniu zgody
właściwego ministra (art. 20.3.1). Gospodarstwa pomocnicze funkcjonujące przy
parkach narodowych prowadzą działalność statutową wyłącznie na rzecz parku,
jak np. pozyskanie drewna (z wywrotu lub posuszu) i jego sprzedaż, wydawnictwa
propagujące ochronę przyrody, turystykę, transport, monitoring, hodowle lasu,
zadrzewienia, ochronę lasu, ochronę przeciwpożarową i inne czynności związane
z ochroną różnych ekosystemów w parku narodowym14.
W planie ochrony parku narodowego, a do czasu jego sporządzenia – w zadaniach ochronnych ustala się miejsca, które mogą być udostępniane (bez negatywnego wpływu na przyrodę parku), oraz maksymalną liczbę osób mogących przebywać jednocześnie w tych miejscach (art. 12.2). Zgodnie z artykułem 12.3 ustawy
o ochronie przyrody za wstęp do parku narodowego lub na niektóre jego obszary
oraz za udostępnianie parku narodowego lub niektórych jego obszarów mogą być
pobierane opłaty, które są przychodami gospodarstw pomocniczych przy parkach
narodowych w rozumieniu art. 20 ustawy o finansach publicznych, i są przeznaczone na tworzenie i utrzymanie infrastruktury turystycznej i edukacyjnej parku
narodowego oraz na ochronę przyrody15. Opłaty pobierane za wstęp do parku narodowego, w wysokości 15% wpływów za każdy kwartał, przeznacza się na dofinansowanie działalności ratowniczej specjalistycznych organizacji ratowniczych – Górskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego oraz Tatrzańskiego Ochotniczego
Pogotowia Ratunkowego, działających na terenie danego parku narodowego.
Parki narodowe w Polsce (sprawozdanie roczne 2000), Krajowy Zarząd Parków Narodowych, Warszawa–Białowieża 2001.
14
15
Należy zaznaczyć, że szczególne kontrowersje budzi zapis art. 20.1.10, zgodnie z którym
połowa zysków gospodarstw pomocniczych (a więc i tych działających przy parkach narodowych) jest odprowadzana do budżetu. Powszechny jest postulat przeznaczenia tych pieniędzy
na działalność parków (podobny system sprawdził się już w lasach państwowych); zwłaszcza że
z drugiej połowy można finansować tylko ochronę przyrody – środki te nie mogą być przeznaczone
na bieżącą działalność.
732_buch.indb 104
1/16/08 2:01:46 PM
Źródła finansowania parków narodowych w Polsce
105
Minister właściwy do spraw środowiska, uwzględniając zróżnicowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych parków narodowych, nasilenie ruchu turystycznego i jego oddziaływanie na przyrodę parków narodowych, określa w drodze
rozporządzenia parki narodowe lub niektóre ich obszary, gdzie za wstęp pobiera się
opłaty. Opłata za jednorazowy wstęp do parku nie może przekraczać kwoty 6 zł
waloryzowanej o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Należy podkreślić, że uzyskane w ten sposób środki stanowią w niektórych parkach główne pozycje po stronie dochodów gospodarstw pomocniczych, a więc i parków. Zależy to od nasilenia
ruchu turystycznego i możliwości ustanowienia punktów poboru opłat.
6. Środki finansowe parków narodowych
W 2004 r. środki budżetu państwa wydatkowane przez parki narodowe wzrosły nominalnie zaledwie o 2% w stosunku do 2003 r. W zasadzie budżety parków
z lat 2002, 2003 i 2004 są porównywalne, ale należy odnieść się do 2001 r., kiedy
to drastycznie, gdyż o 25%, ograniczono budżet parków. Należy też podkreślić, że
w budżetach parków do 50% stanowią środki z funduszy celowych. Trzeba jednak
zwrócić uwagę, że pozyskanie środków z funduszy celowych wymaga posiadania
przez ubiegającego się o te środki wkładu własnego, którym parki narodowe często nie dysponują.
Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem, które miałoby korzystny wpływ na
sytuację finansową parków, jest utworzenie specjalnego funduszu, na który wpływałyby środki wypracowywane przez gospodarstwa pomocnicze (z możliwością
ich wykorzystania w latach następnych). Zamiast być odprowadzane do budżetu
państwa, wspierałyby działalność parków – np. umożliwiały przeprowadzenie
inwestycji. Według obowiązujących przepisów, pozostającej do dyspozycji parku
połowy zysków nie można wydatkować na bieżącą działalność.
Tworzenie parków narodowych, otoczenie ich trwałą opieką, ratowanie od
ostatecznej być może zagłady rzadkich gatunków zwierząt i roślin, a więc kilkudziesięcioletni dorobek ochrony przyrody, staje dziś pod znakiem zapytania.
Los parków narodowych w krajach wysoko rozwiniętych budzi coraz większy
niepokój fachowców i opinii publicznej. Życie wokół pozostających pod ochroną
terenów wydzielonych toczy się wartko, gospodarka się rozwija, powstają nowe
zakłady przemysłowe, a wraz z nimi nowe źródła zanieczyszczeń. Powietrze nad
parkami jest coraz bardziej zadymione i staje się szkodliwe dla roślinności i gleby,
a wody przepływające przez parki niosą ze sobą ścieki z okolicznych osiedli i fabryk. Ratunkiem może być jedynie generalne rozwiązanie problemów ochrony
środowiska przed zanieczyszczeniami przez wykorzystanie wypracowanych
i sprawdzonych metod badawczych w pogłębianiu znajomości ekosystemów,
732_buch.indb 105
1/16/08 2:01:47 PM
106
Jacek Raźny
pozwalających na skuteczną walkę z zanieczyszczeniami środowiska. Jedną z nich
jest działalność prawno-organizacyjna, której efektem są uchwalane odpowiednie
ustawy ochronne16.
Ochrona środowiska naturalnego to ochrona interesu człowieka. Żądanie od
ludzi rezygnacji z nowych rozwiązań tylko w imię ochrony samej przyrody z pewnością będzie skazane na niepowodzenie. Właśnie brak podbudowania idei ochrony
przyrody przez kalkulację ekonomiczną przesądza tak często o bezskuteczności
działań ochroniarskich. Można stwierdzić, że o ile (przede wszystkim na skutek
uchwalenia nowej ustawy o ochronie przyrody) udało się dokonać pozytywnych
zmian określających status prawny i działalność parków narodowych, o tyle coraz
bardziej paląca pozostaje kwestia uregulowania zasad ekonomicznych dotyczących
ich funkcjonowania, zwłaszcza że sytuacja finansowa parków narodowych jest
bardzo zła. Pozyskiwane środki z budżetu państwa i źródeł pozabudżetowych są
niewystarczające, zakupy inwestycyjne zostały ograniczone do minimum (tj. do
wykupu gruntów prywatnych leżących w granicach parku oraz zakupu niezbędnego sprzętu komputerowego), nie są na bieżąco regulowane należności wobec
gospodarstw pomocniczych realizujących zadania statutowe parków narodowych
wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania parków narodowych i zahamowania dekapitalizacji majątku skarbu
państwa konieczny jest wzrost środków finansowych na wydatki bieżące i majątkowe (inwestycyjne).
Należy rozważyć wprowadzenie nowego systemu finansowania działalności
parków narodowych. System ten powinien wykorzystywać różne źródła finansowania, zapewniać racjonalne gospodarowanie środkami oraz uwzględniać mechanizmy i instrumenty stymulujące efektywność działań.
7. Podsumowanie
Parki narodowe stanowią najwyższą i najskuteczniejszą formę ochrony przyrody. Pełnią wiele ważnych funkcji, ale ich podstawowym celem jest ochrona
bogactwa wartości przyrodniczych, udostępnianie ich dla badań naukowych oraz
zachowanie unikatowej flory i fauny dla przyszłych pokoleń. Wymienione zadania realizowane są przez parki narodowe ze środków finansowych pochodzących
z budżetu państwa, przychodów gospodarstw pomocniczych, dotacji celowych oraz
środków specjalnych.
Prawidłowe funkcjonowanie systemu parków narodowych wymaga finansowania ich działalności na odpowiednio wysokim poziomie. Parki narodowe znajE. Mazur, Zagrożenia środowiska przyrodniczego a ekonomiczno-prawne aspekty jego
ochrony, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2000, s. 91–92.
16
732_buch.indb 106
1/16/08 2:01:47 PM
Źródła finansowania parków narodowych w Polsce
107
dują się obecnie w trudnej sytuacji, m.in. ze względu na skomplikowany system
ich finansowania. Istniejący dualizm struktury park narodowy – gospodarstwo
pomocnicze i odprowadzanie połowy zysków do budżetu państwa to rozwiązania
powszechnie krytykowane. Należy zmodyfikować system finansowania parków
narodowych w kierunku umożliwiającym większy udział finansów publicznych
zarówno rządowych, jak i samorządowych, wraz z udziałem środków finansowych
pochodzących ze źródeł wspólnotowych, organizacji pozarządowych i osób prywatnych.
Literatura
Baranowska-Janota M., Ptaszycka-Jackowska D., Instrumenty polityki eliminacji szkodliwych oddziaływań na parki narodowe i rozwiązywania konfliktów na ich obszarach, „Parki Narodowe” 2000, nr 2.
Bołtromiuk A., Ekonomiczne aspekty funkcjonowania obszarów chronionych, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2003.
Kulczyk A., Parki narodowe a gospodarka regionalna, „Parki Narodowe” 2004, nr 1.
Lubczyński L., Aktualna sytuacja parków narodowych w Polsce [w:] Parki narodowe – ich
funkcja w czasie i przestrzeni, Forum dyskusyjne, red. B.W. Wołoszyn i T. Postawa,
Komitet Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Trzebinia, 24.11.1999.
Matuszewska D., Turysta w parku narodowym – intruz czy sojusznik?, „Parki Narodowe”
2000, nr 2.
Mazur E., Zagrożenia środowiska przyrodniczego a ekonomiczno-prawne aspekty jego
ochrony, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2000.
Michalik S., Parki narodowe w makroregionie południowo-wschodnim, „Aura” 2000,
nr 5.
Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego, red. W.Michajłow i K. Zabierowski,
Polska Akademia Nauk, Zakład Ochrony Przyrody, PWN, Warszawa–Kraków 1978.
Olaczek R., Parki narodowe na tle zróżnicowania przyrody Europy i Polski, „Parki Narodowe” 1991, nr 1.
Parki narodowe w Polsce (sprawozdanie roczne 2000), Krajowy Zarząd Parków Narodowych, Warszawa–Białowieża 2001.
Szczęsny T., Cele i zadania parków narodowych, „Parki Narodowe” 1991, nr 1.
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148
z późn. zm.
Wiszniewska E.B., Źródła finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie Biebrzańskiego Parku Narodowego, „Problemy Ekologii”, marzec–kwiecień 2004, vol. 8,
nr 2.
Zielińska A., Możliwości gospodarowania w parkach narodowych w porównaniu z innymi przyrodniczymi obszarami chronionymi w Polsce [w:] Użytkowanie turystyczne
parków narodowych. Ruch turystyczny, zagospodarowanie, konflikty, zagrożenia, red.
J. Partyka, Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Ojcowski Park Narodowy, Ojców 2002.
732_buch.indb 107
1/16/08 2:01:48 PM
108
Jacek Raźny
Sources of Financing National Parks in Poland
National parks constitute the most crucial links in the environmental protection system
and serve an array of key functions – joint functions as well as individual ones specific to
each park. The author discusses national park management issues under the assumption
that all activities within a national park are subordinate to environmental protection,
which is of absolute priority. Contrary to mistaken popular belief, however, the existence
of national parks does not hinder the economic development of a region, but instead can
stimulate it.
Although they play an important role, Polish national parks experience financial
problems. Parks are financed from the state budget, ancillary enterprise revenues,
earmarked subsidies and special funds. Ancillary enterprises, in conducting statutory
operations in accordance with regulations in force, must transfer 50% of their profits to
the state budget. A better approach would be to leave all the profit in a given park or to
create a special fund (common for all parks).
Presently, expenditure on national parks is systematically decreasing, the effect
of which could be irreversible changes in the natural environment. The national park
financing system requires urgent reform that would focus on providing a secure level of
funding needed to run national parks properly.
732_buch.indb 108
1/16/08 2:01:48 PM