Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w kontekście

Dr Andrzej Pyszkowski
Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w kontekście przyszłej
akcesji do Unii Europejskiej
(ze szczególnym uwzględnieniem instrumentu „kontrakt wojewódzki”)
-
ekspertyza –
Warszawa, luty-marzec 2001
1
Wprowadzenie
Polityka rozwoju regionalnego staje się coraz ważniejszym komponentem
polityki rozwoju Polski sensu largo. Jej filarami są, lub stają się: reforma
terytorialna kraju, pomoc przedakcesyjna i perspektywa członkostwa w Unii
Europejskiej oraz miejsce w systemie finansów publicznych. Wspólnym
fundamentem, na którym oparta została cała konstrukcja systemu polityki rozwoju
regionalnego jest prawo. Ma ono zapewnić przejrzyste zasady gospodarowania
środkami publicznymi, przeznaczonymi na realizację celów rozwoju regionalnego,
eksplikowanych w dokumentach programowych centrum (polityka interregionalna)
lub województw – regionów (polityka intraregionalna).
Fundament prawny polityki regionalnej tworzą przede wszystkim:
-
ustawa o samorządzie województwa; stanowi ona, że uchwalanie strategii
rozwoju oraz wieloletnich programów województwa należy do wyłącznej
właściwości sejmiku województwa1. Zadania wynikające z tych strategii i
programów samorząd ma wykonywać „w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność”,
dysponując
mieniem
wojewódzkim
i
prowadząc
samodzielną gospodarkę finansową na podstawie budżetu2,
-
ustawa o finansach publicznych3 oraz ustawa o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego4, która określa zasady i podstawy gospodarki
finansowej „sektora samorządowego”, a w nim – samorządu województwa.
-
coroczne ustawy budżetowe, określające m.in. subwencje ogólne i dotacje
celowe na rzecz samorządów województw, a także – środki pomocowe UE,
objęte memorandum finansowym o randze prawnej umów międzynarodowych.
1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie wojewódzkim, Art. 18
ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie wojewódzkim, Art. 6.
3
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r o finansach publicznych
4
ustawa z dnia 26 listopada 1998 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
2
2
W maju 2000 roku fundament prawny polityki regionalnej został rozbudowany
o ustawę o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Jej zadeklarowaną
funkcją
jest
określenie
form
wspierania
rozwoju
regionalnego
i
zasad
współdziałania w tym zakresie Rady Ministrów oraz organów administracji
rządowej z samorządem terytorialnym. Substancją ustawy są więc formy
wspierania przez rząd samorządów województw w realizacji ich funkcji,
zdefiniowanych w ustawach t.zw. ustrojowych. W tym kontekście ustawa
zapowiada (Art. 1, ust.1) określenie instytucji wspierających rozwój regionalny i
tryb prowadzonych przez nie działań oraz „zasady zawierania i wykonywania
kontraktu wojewódzkiego”.
Powstawaniu omawianej ustawy towarzyszyły żywe dyskusje i spory o podłożu
nie tylko merytorycznym. Ich przebieg uzasadnia teza, że analizę ustawy trzeba
przeprowadzić na szerszym tle uwarunkowań, a także – kontrowersji, które
powstawały wokół niej przez co najmniej pięć lat. Kryteriami zaś analizy, a
szczególnie – podsumowania jej wyników, będzie zbieżność (bądź jej brak)
między podjętymi w niej zasadami i rozwiązaniami a pryncypiami reform
ustrojowych w sferze organizacji władz i finansów publicznych. Będzie to przy
tym, ze zrozumiałych względów, typowa analiza ex ante, brak jest bowiem
jeszcze materiału empirycznego, który mógłby posłużyć do badania aspektów
realizacyjnych ustawy, która weszła w życie przed niespełna rokiem. Pewnym
odstępstwem
od
tej
zasady
będzie
jedynie
bliższe
naświetlenie
aktu
wykonawczego z delegacji tej ustawy, a mianowicie – Programu Wsparcia,
zaakceptowanego już przez Radę Ministrów5. Wstępnym więc wnioskiem, który
można sformułować a priori, jest postulat objęcia realizacji ustawy i jej
pochodnych (w tym Programu Wsparcia) monitoringiem, którego wyniki powinny
być podsumowywane okresowymi raportami.
5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000r. w sprawie przyjęcia Programu Wsparcia na lata
2001-2002, Dz. Ustaw Nr 122, poz. 1326.
3
Pierwszy z nich mógłby się ukazać w rok po wejściu w życie uchwały, np. 1
lipca 2001 r.
I. Tło i geneza ustawy
Podjęta przez Sejm w dniu 12 maja 2000 r. ustawa o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego jest ukoronowaniem wieloletnich zabiegów grupy posłów,
działaczy, a także – przedstawicieli administracji rządowej podjętych w
przekonaniu, że sprawa podstaw prawnych polityki rozwoju regionalnego wymaga
pilnego i kompleksowego uregulowania. Takiej potrzeby nikt zresztą nie negował
– przynajmniej bezpośrednio i frontalnie. Problemem spornym był natomiast
sposób niezbędnej regulacji. Sposób – a więc: czy w formie odrębnego aktu
prawnego, czy też – w formie nowelizacji kilku lub kilkunastu ustaw, istotnych dla
redefinicji podstaw prawnych polityki regionalnej. W toku kilkuletniej dyskusji
posłowie i działacze samorządowi wypowiadali się raczej za pierwszym
rozwiązaniem, eksperci zaś – za drugim.
Postulat odrębnej ustawy, początkowo – „o polityce regionalnej”, pojawił się
formalnie w 1995 r. w treści rezolucji Sejmu, podjętej z inicjatywy Komisji
Nadzwyczajnej pod przewodnictwem Pana Posła Cezarego Miżejewskiego.
Wsparcie tego postulatu pojawiło się także w dokumentach programowych rządu,
przygotowywanych przez ówczesnego Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, np. w
programie promowania produktywnego zatrudnienia i zwalczania bezrobocia.
Warto dodać, iż w tym czasie polityka regionalna zredukowana była niemal
wyłącznie do zwalczania bezrobocia, a tzw. „aktywna” część Funduszu Pracy
stanowiła dominujące źródło działań w tym zakresie. Tłumaczy to aktywność
Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej (później Społecznej) w tworzeniu podstaw
prawnych polityki regionalnej. Zaowocowała ona w 1992 r. powierzeniem przez
Prezesa Rady Ministrów zadania przygotowania projektu ustawy w przedmiotowej
sprawie Pani Grażynie Gęsickiej, Podsekretarza Stanu w tym resorcie. RCSS i
4
Ministerstwo
Gospodarki,
dzielące
kompetencje
w
sprawach
rozwoju
regionalnego, zachowały w tej sprawie daleko idącą powściągliwość, podobnie jak
większość ekspertów6. W miarę krystalizowania się założeń ustawy powściągliwi,
(a nawet nastawieni pozytywnie) stawali się często opozycjonistami, może nie tyle
wobec idei odrębnej ustawy, co wobec jej zakresu i proponowanych rozwiązań.
Okazywało się bowiem, że ustawa nie obejmie kluczowej dla rozwoju
regionalnego problematyki subsydiowania budżetów wojewódzkich (miała to
uregulować
znowelizowana
ustawa
o
dochodach
jednostek
samorządu
terytorialnego, co do dziś dnia nie zostało spełnione) a ponadto - że zmierza do
obwarowania wsparcia programów rozwoju województw obowiązkiem zawierania
formalnych
umów
z
rządem
(kontraktów
wojewódzkich),
poprzedzonych
wielostopniową, rozbudowaną procedurą. Protestowali więc przede wszystkim
zwolennicy finansowego urealniania kluczowego założenia reformy, która miała
przecież
zapewnić
samorządom
województw
warunki
do
samodzielnego
programowania i realizacji przedsięwzięć z zakresu tzw. polityki intraregionalnej –
w oparciu o własne kompetencje i środki oraz na własna odpowiedzialność
materialna i polityczną. Wspierali natomiast ustawę głównie przedstawiciele rządu
i jego zaplecza eksperckiego, podkreślając rządowo-samorządowy status
nowych województw, niedojrzałość (rzekomą?) organów samorządowych do
nadmiernie szerokiego zakresu uprawnień i zadań oraz konieczność zachowania
nadrzędności interesów państwa jako całości nad preferencjami poszczególnych
regionów. Przedstawiciele regionów zaś, uczestnicząc w dyskusjach na forum
Komisji Wspólnej, Konwentu Marszałków a później – komisji sejmowych najwięcej
uwagi poświęcali relacjom między wojewodą a samorządem, dążąc do
maksymalnej redukcji uprawnień tego pierwszego. Wydaje się więc, że
przedstawiciele samorządu województw, świadomi mizerii środków własnych na
cele rozwojowe, gotowi byli na ograniczenie swej samodzielności na rzecz
„centrum” dysponującego środkami wsparcia, uczuleni zaś byli przede wszystkim
na
niedopuszczenie
do
ukształtowania
wysokiej
pozycji
wojewody
jako
reprezentanta tego centrum w województwie. Miejscowy rywal w sprawowaniu
6
m.in. Prof. prof. Z. Gilowska, G. Gorzelak, B. Gruchman, J. Regulski
5
władzy uznany więc został za groźniejszego, niż odległe "„centrum"” o którego
względy przywykło się ubiegać od lat!
Podkreślając tendencje, przejawiające się w sporach o ustawę czynię to w
intencji wskazania na pozamerytoryczne także przyczyny jej ostatecznego
ukształtowania. Okazało się ono na tyle kompromisowe, że bez większych
oporów i braku sprzeciwów zostało uchwalone przez Sejm, niewątpliwie w intencji
uregulowania sfery dotychczas prawnie niedookreślonych działań publicznych.
Dopiero praktyka pokaże, czy intencje te zostaną spełnione w sposób efektywny z
punktu widzenia celów podjętej regulacji.
II. Struktura formalna ustawy
1. Formalna struktura ustawy przedstawia się następująco:
Lp.
Tytuł rozdziału
Artykuły
Ilość
1.
Przepisy ogólne
2.
Instytucje
wspierania
regionalnego,
w
tym
rozwoju
Rada
Strony
całość ustawy Ilość
= 100
całość ustawy
= 100
5
8,8
2,75
18,0
5
8,8
1,50
9,8
{3}
{5,3}
{1.00}
{6,6}
5
8,8
3,00
19,7
8
14,0
2,25
14,7
7
12,2
1,50
9,8
27
47,4
4,25
28,0
57
100,0
15,25
100,0
Polityki Pieniężnej
3.
Programowanie
rozwoju
regionalnego
4.
Kontrakt wojewódzki
5.
Finansowani
rozwoju
regionalnego
i
kontraktów
wojewódzkich oraz kontrola ich
wykonania
6.
Zmiany
w
obowiązujących
przepisach
oraz
przepisy
przejściowe i końcowe
RAZEM
6
W art. 1 deklaruje się, że ustawa określa w szczególności:
1. instytucje wspierające rozwój regionalny
2. tryb prowadzenia działań z zakresu wspierania rozwoju regionalnego
3. zasady zawierania i wykonywania kontraktu wojewódzkiego.
Regulacji w wyż. zadeklarowanym zakresie poświęcono 25 artykułów, w tym
siedem artykułów dotyczących finansowania kontraktów. W sumie kontraktom
wojewódzkim poświęcono: trzy artykuły w Rozdziale 3 (program wsparcia to nic
innego, jak etap procedury sporządzania kontraktu), osiem artykułów z Rozdz.4
oraz siedem artykułów w Rozdz. 5 – a więc w sumie 18 na 25, które pozostają po
odliczeniu artykułów dotyczących przepisów ogólnych i przepisów końcowych. W
strukturze ustawy dominują więc treści związane z kontraktem wojewódzkim,
którym nb. podporządkowane są także pozostałe regulacje – w tym dotyczące
instytucji wspierania rozwoju regionalnego (Rozdział 2). Ze względu na strukturę
treści, właściwym wydawać się mógłby tytuł „ustawa o kontraktach wojewódzkich”
III. Merytoryczna treść ustawy
Nie jest moją intencją szczegółowe omawianie ustawy metodą „artykuł po
artykule”. Jest to ustawa obowiązująca, więc wiwisekcję taką należałoby
przeprowadzać wtedy, gdy odpowiednie podmioty władzy publicznej podejmą trud
jej nowelizacji, bogatsze już o doświadczenia realizacyjne. Obecnie pragnę
skoncentrować się na analizie tych
założenia ustawy, których treść i skutki
oddziaływują na filary kształtującego się paradygmatu rozwoju regionalnego w
Polsce: na reformę terytorialnej organizacji kraju oraz na absorpcję środków
pomocowych Unii Europejskiej.
1.
W Rozdziale I, w art. 2 wyeksplikowany został słownik pojęć, używanych w
ustawie. Intencji ułatwienia czytania i zrozumienia treści ustawy można tylko
przyklasnąć. Gorzej z realizacją tych intencji. Wątpliwości może bowiem budzić
już treść terminu „rozwój regionalny”, którego wspieraniu mają służyć zasady,
7
sformułowane w ustawie. Pojęcie „rozwój regionalny” nie zostało zdefiniowane
explicite, a szkoda. Można bowiem odczytać implicite, na podstawie definicji
wspierania rozwoju regionalnego , że chodzi o trwały rozwój społecznogospodarczy i ochronę środowiska, prowadzony (!?) we współpracy Rady
Ministrów i administracji rządowej z jednej strony a jednostek samorządu
terytorialnego oraz partnerów społeczno-gospodarczych z drugiej. A więc –
rozwojem regionalnym w rozumieniu ustawy jest tylko (albo „aż”) to, w czym
uczestniczy Rada Ministrów i administracja rządowa! To natomiast, co jest
podejmowane przez samorząd terytorialny za własne środki (lub – zrównane z
własnymi, np. subsydia ogólne), wydaje się pozostawać poza pojęciem „rozwój
regionalny”, przynajmniej w rozumieniu ustawy. Jak okaże się przy analizie
dalszych treści ustawy, nie jest to bynajmniej jedynie lapsus redakcyjny.
Już w przepisach ogólnych, w art. 2 lit.3, przez wsparcie finansowe (rozwoju
regionalnego - przyp. A.P.) rozumie się wyłącznie dotacje celowe. A więc –
wspieranie rozwoju regionalnego utożsamia się ze współfinansowaniem ze
scentralizowanych środków publicznych określonych przedsięwzięć, których
zestaw określa Art.5 ust.3. Zresztą, w ust.2 tegoż artykułu stawia się
przysłowiową „kropkę nad i” pisząc, że: „ W rozumieniu niniejszej ustawy do
środków finansowych przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego nie
zalicza się kwot subwencji ogólnej...” a także kwot na „zadania własne wynikające
z ustaw, należnych samorządom terytorialnym”.
W
rozumieniu
ustawy
rozwojowi
regionalnemu
służą
więc
te
przedsięwzięcia, w których uczestniczy „centrum”, kofinansując ich
realizację poprzez dotacje celowe. Taka jest zresztą, jak się wydaje, intencja tej
ustawy: chęć zapewnienia kontroli centrum nad przedsięwzięciami, realizowanymi
przy udziale pozostających w jej gestii finansowych środków wsparcia. Nie byłoby
w tym nic ekstraordynaryjnego (przecież podmiot wspierający ma prawo, a
nawet
obowiązek
określać
przedmiot
wsparcia),
gdyby
nie
fakt,
że
przedsięwzięcia wspierane przez centrum w trybie tej ustawy to w
8
wyobrażalnej przyszłości 100% wszelkich przedsięwzięć rozwojowych
podejmowanych przez samorządy województw, pozbawionych przecież
praktycznie środków na samodzielne finansowanie czegokolwiek poza bieżącą
działalnością. Przedłużenie o rok działania obowiązującej ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego, a także – przyjęty już przez Radę Ministrów
Program Wsparcia na lata 2001 – 2002, przesądzają o utrzymaniu status quo
także w 2001 i 2002 roku.
Co będzie potem – trudno wyrokować. Nacisk na wspieranie rozwoju
regionalnego ze szczebla centralnego w sposób wybiórczy oddala jednakże, jak
się wydaje, perspektywę zapowiadanego, stopniowego wzbogacania środków
własnych
samorządów
terytorialnych,
a
także
–
wzrostu
puli
środków
przeznaczanych na subwencję ogólną, do ich swobodnej dyspozycji. Nie wynika
to oczywiście explicite z treści uchwały, lecz z realistycznej oceny wolumenu
środków publicznych (łącznie z pomocowymi środkami UE), których dysponentem
będzie w najbliższych latach Rada Ministrów i administracja rządowa.
Przyjęty w ustawie sposób pojmowania istoty rozwoju regionalnego wydaje się
więc być odmienny od tego, który eksponowany był stosunkowo niedawno (przed
niespełna trzema laty) jako fundamentalny argument na rzecz decentralizacji i
reformy terytorialnej. Twierdzono wówczas, że umożliwienie samorządom
terytorialnym realizacji własnych celów za własne środki i na własną
odpowiedzialność materialną i polityczną przyczyni się nie tylko do
zwiększenia efektywności poczynań w skali regionu, lecz także przysporzy
„wartości dodanej” krajowi jako całości. Ustawa zdaje się zaprzeczać tej tezie
zakładając implicite, że to wszechobecność centrum będzie gwarantem działań
efektywnych w sferze rozwoju regionalnego. Rozwiązania ustawy są więc odległe
od litery i ducha Art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r., który w punkcie 2 stanowi: „Samorząd terytorialny uczestniczy w
sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw (np. o
9
samorządzie województwa – AP.) istotną część zadań publicznych
samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.
Po proklamowaniu reformy terytorialnej rząd zapowiedział jej ocenę po dwóch
latach funkcjonowania. Ocena taka nie została dotąd przedstawiona opinii
publicznej. A szkoda! Interesujące byłoby ujawnienie źródeł tak diametralnej
zmiany poglądów na efektywnościowy sens reformy terytorialnej i rzeczywistego
usamodzielnienia samorządu województwa, zawartej w omawianej ustawie. Nie
wiadomo bowiem, na jakiej podstawie neguje się pryncypia tej reformy. Czyżby
chodziło o tak szeroko rozprzestrzeniany ostatnio pogląd o niedojrzałości
samorządów terytorialnych do działań na własną odpowiedzialność materialną i
polityczną?
2.
Rozdział II ustawy mówi o instytucjach wspierania rozwoju regionalnego.
Ustawodawca zalicza do nich explicite:
•
Ministra7 właściwego do spraw rozwoju regionalnego, zwanego dalej
„ministrem”, któremu poświęcono Art.6
•
ministrów pozostałych („niewłaściwych”?) zwanych „ministrami właściwymi”,
którym poświęcono Art.7.
•
Radę Polityki Regionalnej Państwa przy Prezesie Rady Ministrów, której
poświęcono Art. Art. 8, 9, 10.
W tekście można znaleźć także wzmianki o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego i zarządach województw, jako o organach opiniujących, oraz o
wojewodach, którzy niektóre dokumenty otrzymują do wiadomości.
7
Dla odróżnienia od innych „ministrów właściwych” minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego
będzie wyróżniany w dalszym tekście pisownią z dużej litery – „Minister”.
10
Z tekstu ustawy wynika, że wszelkie uprawnienia w zakresie wspierania rozwoju
regionalnego koncentrują się w rękach „Ministra”. Pozostali „ministrowie właściwi”
mają „dostosować nadzorowanie przez nich sprawy dotyczące wspierania
rozwoju regionalnego do działań Ministra” (język ustawy). Byłoby to najmocniejsze
z możliwych uprawnień koordynacyjnych w rękach „Ministra”, gdyby ustawodawca
zdefiniował „sprawy dotyczące wspierania rozwoju regionalnego”. Definicji takiej
jednak nie zawiera ani „słownik pojęć” (Art. 2), ani dalszy tekst ustawy. Jeżeli
uświadomić sobie, że niemal wszystkie wydatki publiczne, realizowane przez
„ministrów właściwych” (może poza obsługą długu publicznego) można przypisać
do geograficznie określonego miejsca, powstaje bardzo szerokie pole interpretacji
pojęcia „spraw dotyczących wspierania rozwoju regionalnego”. Jeżeli prawo
wykładni miałby otrzymać „Minister”, to oznaczałoby to praktycznie powierzenie
mu kontroli nad wszystkimi wydatkami rozwojowymi „ministrów właściwych”. Jeśli
natomiast interpretatorami będą „ministrowie właściwi”, to zakres pojęciowy
„spraw dotyczących wspierania rozwoju regionalnego” będzie zapewne wąziutki.
Przyszłość pokaże, która opcja przeważy.
2.2.
Najwięcej uwagi poświęcono jednakże nie ministrom, lecz Radzie Polityki
Regionalnej Państwa (RPRP), nowoutworzonemu organowi opiniodawczodoradczemu,
usytuowanemu
przy
Prezesie
Rady
Ministrów.
Radzie
tej
poświęcono 3 artykuły i pełną stronę tekstu ustawy. Jak na organ, którego funkcje
polegają na opiniowaniu i doradztwie – to całkiem dużo, zwłaszcza w porównaniu
z innymi instytucjami polityki regionalnej, z którymi rozprawiono się w 2 krótkich
artykułach. Szczegółowa regulacja kryteriów powoływania
i odwoływania
członków rady, „łamana” kadencyjność, zapowiedź wynagradzania (a nie – diet)
członków
Rady
(delegacja
dla
Prezesa
Rady
Ministrów
do
wydania
rozporządzenia w tej sprawie) – wszystko to uzasadnia przypuszczenie, iż Radzie
przypisuje się znaczenie wykraczające poza zakres zadań, eksplikowany w Art. 8
ustawy (opiniowanie, doradztwo). Przypuszczenie to przeradza się w pewność
jeśli uświadomić sobie, że korzystanie przez organy rządowe z zewnętrznej opinii
i doradztwa ani nie wymaga upoważnień ustawowych, ani tworzenia odrębnych
11
struktur organizacyjnych. Miałyby one sens jedynie wtedy , gdyby opinie te
zobowiązywały kogokolwiek do czegokolwiek. Tego jednakże ustawodawca nie
przewidział.
Realne, nie zaś – formalne usytuowanie Rady wskazuje, że organ ten działać
będzie nie tyle na rzecz Prezesa Rady Ministrów (Premier ma już bogate
zaplecze doradcze), co na rzecz „Ministra” (w rozumieniu ustawy). Minister
bowiem ma prawo określać (bez żadnych ograniczeń) terminy przedstawiania
przez Radę opinii o szeregu dokumentów o kluczowym znaczeniu dla polityki
rozwoju regionalnego, wymienionych explicite8, a wśród nich:
-
o projekcie narodowej strategii rozwoju regionalnego
-
o projekcie programu wsparcia
-
o projektach aktów prawnych zawierających „systemowe rozwiązania
związane (język ustawy!) z priorytetami polityki rozwoju regionalnego”
-
o sprawozdaniach, informacjach i wnioskach dotyczących realizacji programu
wsparcia i kontraktów wojewódzkich
-
o stanie dostosowań planów, programów i działań 22 wymienionych agencji i
funduszy do narodowej strategii rozwoju regionalnego i do programu wsparcia.
Nie trzeba dodawać, że ustalenie terminów sporządzania opinii o wyż wym.
dokumentach będzie miało wpływ na jakość tych opinii. Tym bardziej, że to
Minister zapewnia obsługę prac RPRP, ma więc w ręku wszystkie narzędzia
sterowania jej opiniami, które będą zresztą przekazywane jemu, a nie –
Premierowi, przy którym RPRP jest formalnie usytuowana. RPRP będzie więc
narzędziem w rękach Ministra, gdyż trudno przypuszczać, aby Premier chciał i
mógł poświęcać jej wiele czasu i uwagi. Praktyka pokaże, na ile hipoteza ta jest
trafna.
8
Art. 8, ust. 2, lit. a-f, Art. 14, ust. 2, Art. 15.
12
Pozostaje jeszcze do wyjaśnienia problem, do czego jest Rada potrzebna
„ministrowi”. Nadanie Radzie wysokiej rangi formalnej (powołuje ją Premier,
delegują swych przedstawicieli wszystkie kluby parlamentarne) wydaje się służyć
wspieraniu jej autorytetem „ponadresortowych” uprawnień koordynacyjnych
Ministra. Nie znalazło to jednak odzwierciedlenia w sposobie traktowania efektów
pracy RPRP. Faktyczną słabość Rady i jej przyporządkowanie „Ministrowi”
potwierdził bowiem już pierwszy test praktyczny, jakim było inauguracyjne
posiedzenie w grudniu 2000 r. w sprawie zaopiniowania projektu Programu
Wsparcia na lata 2001 – 2002: Rada wyraziła opinię negatywną, a „Minister”
mimo to przedłożył projekt do akceptacji przez Radę Ministrów, która przyjęła go,
podejmując w tej sprawie stosowne rozporządzenie.
Ten test prawdy zdaje się
uzasadniać przypuszczenie, że faktycznie funkcje Rady to:
po pierwsze – osłonowa funkcja wzmacniania autorytetu „ministra” w relacjach do
„ministrów właściwych” 9,
po drugie – funkcja naukowej i politycznej konsultacji działań „ministra”; bądź –
pozorowania takiej konsultacji,
po trzecie – funkcja „posadotwórcza” – osoby wyróżnione powołaniem w skład
Rady, (przy niewątpliwym wpływie „ministra”), pobierać będą wynagrodzenia,
ustalone w stosownym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów (Art. 10 ust.2.)
Nawet jeśli powyższy komentarz idzie zbyt daleko, to rzucający się w oczy
rozdźwięk między formalnym statusem, na który wyniesiono Radę, a jej
faktycznymi funkcjami uzasadnia postulat objęcia jej działalności szczególnie
wnikliwym monitoringiem.
3.
Rozdział III poświęcony został programowaniu rozwoju regionalnego.
Kluczowe regulacje zawarte zostały w Art. 13, dotyczącym programu wsparcia,
oraz Art. 14, regulującym sposób koordynacji planów, programów i działań 22
9
W tym kontekście uczestnictwo w RPRP przedstawicieli klubów parlamentarnych (Art. 9, ust.4) budzi
obawy odnośnie zgodności z konstytucyjnym rozgraniczeniem kompetencji parlamentu i rządu.
13
agencji i funduszy z zatwierdzona Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego i
Programem Wsparcia. Regulacje te dotyczą więc fazy programowania rozwoju
regionalnego poprzedzającej zawarcie kontraktu wojewódzkiego.
3.1.
Program wsparcia ma określać zakres, tryb i warunki wspierania przez
państwo programów wojewódzkich środkami budżetu państwa (wraz ze środkami
ze źródeł zagranicznych), przy czym finansowe środki wsparcia powinny być
szczegółowo skonkretyzowane. Intencja niewątpliwie prawidłowa, lecz trudno
wykonalna w części dotyczącej zagranicznych środków wsparcia, określanych i
uruchamianych na podstawie innych procedur i w innym rytmie, niż środki
budżetu państwa. Nie podważając a priori zapisów ustawy, warto jest prześledzić
realizację pierwszego, zaakceptowanego już przez Radę Ministrów programu
wsparcia, sporządzonego na podstawie omawianej ustawy.
Program wsparcia na lata 2001 – 2002 został przyjęty przez Radę Ministrów w
dniu 28 grudnia 2000 r.10.
Spełnione zostały więc formalne wymogi dla
rozpoczęcia procedur przygotowawczych do kontraktów wojewódzkich. Ich
wymiar finansowy określają środki publiczne, wymienione w art. 7 Programu
Wsparcia. Są to:
-
dotacje na inwestycje wieloletnie jednostek samorządu terytorialnego.
Dotacje te są „przywiązane” do imiennie określonych, byłych „inwestycji
centralnych” , a więc do kłopotliwego dziedzictwa przekazanego
samorządom terytorialnym przez „centrum” przy okazji ustaw. tzw.
kompetencyjnych. Możliwości manewru tymi środkami są praktycznie
zerowe.
-
inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane dotąd na podstawie
porozumień z organami administracji rządowej. Kwoty na ten cel nie
uległy zwiększeniu, nastąpiła jedynie ich inkorporacja do programu
wsparcia, a w konsekwencji – do kontraktów wojewódzkich,
10
W tym samym dniu Rada Ministrów zaakceptowała Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego.
14
-
dotacje na inwestycje w zakresie ochrony zdrowia dla jednostek
samorządu terytorialnego. Dotacje te były dotychczas przekazywane w
ramach prac nad budżetami: państwa i samorządów.
Wymienione grupy „środków wsparcia” pochodzą więc z przemianowania
dotychczasowych pozycji budżetowych. Trudno jest ocenić, czy pula środków
uległa zwiększeniu (szczególnie w 2001 roku), gdyż brak jest danych
porównawczych za 1999 i 2000 r. Ze względu na dotacyjny charakter tych
środków, nie tworzą one w żadnym stopniu puli swobodnej decyzji samorządów, a
negocjacje kontraktów sprowadzać się będą do odpowiedzi na pytanie centrum:
„bierzecie, czy nie”? Oczywiście odpowiedź samorządowców będzie twierdząca.
Pozostaje pytanie o celowość zbiurokratyzowania procedury ubiegania się o
środki, które były i będą przywiązane do konkretnych przedsięwzięć i jako takie
były dotychczas i mogłyby być nadal uruchamiane w mniej skomplikowany
sposób.
Kolejne środki publiczne, wymienione w art. 7, są bądź to przywiązane do
programów PHARE – jako obligatoryjny udział strony polskiej (współfinansowanie
współpracy
przygranicznej
i
programu
spójności
społeczno-gospodarczej
PHARE), bądź stanowią środki Wspólnoty Europejskiej, przekazywane z jej
budżetu na rzecz beneficjentów programów pomocowych. Są to więc takie środki,
które byłyby uruchamiane także w przypadku, gdyby nie istniały Program
Wsparcia, kontrakty wojewódzkie, a nawet ustawa o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego. Włączenie tych środków do programu wsparcia nie wnosi
więc, w sensie finansowych środków realizacji, nic nowego, przynajmniej w
perspektywie 2001 r. Nie znosi również procedur, właściwych dla każdej grupy
tych środków wynikających z wymagań donora, dodaje natomiast nowe,
pracochłonne procedury określone przez omawianą ustawę.
Sumując środki przyjmuje się, że rok 2002 przyniesie prawdziwy przełom w
wysokości wsparcia programów wojewódzkich: ma ono wzrosnąć z 2406,12 mln
zł w 2001 r. do 3151,19 mln zł w 2002 r., t.j. o 31%! Przy uzasadnionej
15
powściągliwości w przewidywaniu dynamiki wkładu Unii Europejskiej w tym
zakresie (wzrost z 901,32 mln zł w 2001 r. do 911,08 w 2002 r., t.j. tylko o 1,0%)
założono, że wkład budżetu państwa wzrośnie z 1594,80 mln zł do 2240,11 mln
zł, t.j. o 40%!! Brak jest przy tym ujawnienia podstaw tak optymistycznego
wyszacowania „wydolności” budżetu państwa w pierwszym roku kadencji nowo
wybranego parlamentu i nowego rządu. Trudno więc powstrzymać się od
komentarza, że prognoza wpływu przewidywanego wyniku wyborów na
zasobność budżetu państwa wydaje się być mocno przesadzona!
W Art. 7 ust.5 Programu wsparcia na lata 2001 – 2002 ustalono /1/ sposób
podziału środków na poszczególne województwa oraz /2/ klucz procentowy
podziału puli środków wsparcia, przypadających na ten okres
/1/ sposób podziału środków określono przy pomocy następującego algorytmu:
-
80% środków – dla wszystkich województw proporcjonalnie do liczby ludności,
-
10% środków – dla województw, w których poziom PKB na 1 mieszkańca jest
niższy od 80% średniego poziomu w kraju – proporcjonalnie do liczby ludności
tych województw. Przyjmując za podstawę ostatnie, opublikowane przez GUS
szacunki PKB na 1 mieszkańca wg. województw w 1998r. można mniemać, że
chodzi o województwa lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie i
warmińsko-mazurskie
-
- 10% środków – dla powiatów, w których stopa bezrobocia przekracza w
każdym z ostatnich 3 lat 150% średniej krajowej. Wykaz tych powiatów
określono pośrednio w Załączniku 2 jako składową wykazu obszarów
„wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją”.
/2/ Klucz procentowy służący podziałowi puli środków wsparcia na poszczególne
województwa, sporządzony na podstawie powyższego algorytmu przedstawia się
następująco:
16
Województwo
Udział w procentach
Dolnośląskie
7,44
Kujawsko-Pomorskie
5,97
Lubelskie
7,3
Lubuskie
2,57
Łódzkie
5,74
Małopolskie
6,67
Mazowieckie
11,42
Opolskie
2,62
Podkarpackie
7,06
Podlaskie
3,99
Pomorskie
6,12
Śląskie
10.08
Świętokrzyskie
4,68
Warmińsko-Mazurskie
6,5
Wielkopolskie
7,08
Zachodniopomorskie
4,76
POLSKA
100
17
Kryteria podziału środków wsparcia oraz klucz podziałowy na województwa
nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Wysoki udział kryterium ludnościowego
wydaje się odpowiadać potrzebom, wynikającym z poakcesyjnej perspektywy
zaliczania całej Polski do obszaru Objective 1 Unii Europejskiej. W tej sytuacji
regionalne zróżnicowania poziomu PKB per capita mają niewątpliwie mniejsze
znaczenie. Również zasadne wydaje się wsparcie z tytułu chronicznego
bezrobocia powiatów, nie zaś całego województwa. Pewne wątpliwości może
budzić jedynie włączenie do puli tak dzielonych środków wsparcia także „dotacji
na inwestycje wieloletnie jednostek samorządu terytorialnego”. Zachodzi bowiem
obawa, że zróżnicowana waga nakładów na konkretne inwestycje może
wypaczać
w
istotny
sposób
rzeczywiste
wyniki
zastosowania
klucza
podziałowego.
Generalnie wypada podkreślić, że niewątpliwą zasługą ustawy i wydanego
z jej delegacji Rozporządzenia Rady Ministrów jest zewidencjonowanie środków
budżetowych oraz środków pomocowych UE, przeznaczonych na wspieranie
programów wojewódzkich. Jest to jednakże tylko ewidencja zaszłości: podjętych
już decyzji, bądź wynegocjonowanych programów pomocowych. Ma to z
pewnością duży walor informacyjny, lecz nie stanowi przecież substancji, która
może być poddana negocjacjom o skutkach innych, niż propagandowe.
Uzasadnia to wątpliwość czy rzeczywiście potrzebne są skomplikowane
procedury aplikacyjne i negocjacyjne aby poinformować beneficjentów o tym, co
już zostało przesądzone. Czy po to zmieniono tak wiele w sensie formalnym, żeby
nie zmienić niczego w sensie materialnym? Do spraw tych powrócimy w dalszych
partiach ekspertyzy, dotyczących procedur zawierania kontraktów wojewódzkich.
3.2.
Artykuł 14 rozwija omówione już wyżej kompetencje „Ministra”11 w
stosunku do „ministrów właściwych”, odnosząc je do planów, programów i
działań „agencji i funduszy”, w stosunku do których „właściwi ministrowie”
11
Dla przypomnienia „Minister” to w terminologii ustawy minister właściwy w sprawach polityki
regionalnej, „ministrowie właściwi” zaś – to pozostali ministrowie, kierujący działania administracji
rządowej.
18
wykonują uprawnienia założycielskie lub nadzorcze. Wymienia się przy
tym 22 agencje i fundusze:
1. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad
2. Agencja Mienia Wojskowego
3. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
4. Agencja Rynku Rolnego
5. Agencja Techniki i Technologii
6. Agencja Rozwoju Przemysłu
7. Agencja Prywatyzacji
8. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa
9. Fundusz Leśny, w części dotyczącej krajowego programu zwiększania
lesistości
10. Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych i Leśnych
11. Centralny
Fundusz
Gospodarki
Zasobem
Kartograficznym
12. Fundusz Pracy
13. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
14. Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich
15. Fundusz Promocji Twórczości
16. Fundusz Termomodernizacji
17. Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych
19
Geodezyjnym
i
18. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy
19. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
20. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
21. Państwowa Agencja Restrukturyzacji Górnictwa Węgla Kamiennego
22. Wojskowa Agencja Mieszkaniowej.
Ich „projekty programów i działań, w tym planów finansowych” mają być
przedkładane „Ministrowi” w celu „uzgodnienia z ustaleniami strategii i programu
wsparcia”. Brak uzgodnienia „stanowi przeszkodę w przeznaczeniu na rzecz
agencji lub funduszu środków z budżetu państwa”. Ewentualne rozbieżności
między „Ministrem” a organami zarządzającymi agencjami i fundacjami
wymienionymi w ustawie „Minister” ma przedstawić Radzie Ministrów do
rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił przy tym o jakie rozbieżności chodzi i o
czym w gruncie rzeczy ma rozstrzygać najwyższy organ władzy wykonawczej w
państwie, skoro przedmiotem „uzgodnień” (?) ma być „zgodność” (?) z
ustaleniami strategii
(zapewne NSRR), akceptowanej przecież przez Radę
Ministrów oraz ustaleniami Programu Wsparcia, stanowiącego załącznik do
Rozporządzenia Rady Ministrów! Zakres uzgodnień ogranicza się więc raczej do
czysto mechanicznego stwierdzenia zgodności, lub jej braku, bo przecież
„Minister” nie jest kompetentny do zmieniania tego, co uchwaliła Rada Ministrów.
Mamy więc znów do czynienia z procedurą, która niczemu nie służy poza
upozorowaniem negocjacyjnego trybu oddziaływania na plany jednostek, z
których
część
(fundusze)
ma
n.b.
ustawowo
zagwarantowany
zakres
samodzielności. Wydaje się więc, że praktyczne zastosowanie tej procedury
powodować będzie przede wszystkim niepotrzebne konflikty.
Problem
koordynacji
„poziomej”
działań
rozwojowych
podmiotów
publicznych i parapublicznych jest szczególnie ważny dla prowadzenia przez
państwo tzw. polityki regionalnej „sensu largo”, a więc obejmującej nie tylko to, co
20
zostało ujęte w dziale „rozwój regionalny”, lecz także – regionalne skutki działań
innych resortów i agend publicznych. Prawdopodobnie świadomość ta inspirowała
Autorów ustawy do przyjęcia rozwiązań, które w ich intencji miały służyć
koordynacji działań w tym zakresie. Wyposażyli więc „Ministra” w kompetencje do
oddziaływania na plany i programy innych podmiotów, licząc na „straszak
budżetowy” („brak uzgodnienia stanowi przeszkodę w przeznaczeniu na rzecz
agencji lub fundacji środków z budżetu państwa” – Art. 14, ust. 4).
W historii tak czy inaczej określanej polityki regionalnej państwa próby
skoordynowania „pionowych” i „poziomych” układów wydatkowania środków
publicznych podejmowane były wielokrotnie i zawsze z mizernym skutkiem.
Próbowano bowiem dokonywać tego na szczeblu centralnym, co prowadziło do
konfliktów nawet wówczas, gdy uprawnienia w tym zakresie powierzano pozornie
wszechmocnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, z Wicepremierem na
czele. Również i obecnie – powierzenie kompetencji koordynacyjnych „Ministrowi”
może takie konflikty powodować. Świadomość takiego zagrożenia spowodowała
zapewne, że w Programie Wsparcia na lata 2001 – 2002 pominięto w ogóle
zadania wynikające z Art. 1412 ustawy, pozostawiając ich realizację tym, którym
przyjdzie się z nim borykać w przyszłości. Trudno wyrokować, czy pominięcie to
jest nagannym naruszeniem prawa (wszak nie spełniono obligacji ustawy), czy
godną podziwu przezornością, poprzedzającą inicjatywę nowelizacji ustawy i
rozporządzenia!
Kończąc ten wątek ekspertyzy t.zw. konstruktywną propozycją pragnąłbym
zarekomendować przeanalizowanie następującego kierunku myślenia: skoro
intencją ustawodawcy jest ułatwienie samorządom województw sprawowania
prawem przypisanych zadań w sferze rozwoju regionalnego, to może spróbować
1
12
Być może zadania takie znajdą się w znowelizowanej wersji Rozporządzenia, nad którą pracuje obecnie
„Minister”.
21
przesunąć mechanizmy koordynacji „pionowych” i „poziomych” strumieni środków
publicznych na szczebel wojewódzki? Byłoby to dość łatwe do realizacji, gdyby
apetyty koordynacyjne ograniczyć, przynajmniej – na początek – do informacji o
programach i planach finansowych 22 podmiotów wymienionych w ustawie,
sporządzonych w układzie 16 województw? Przecież lepsze to niż nic! A więc –
na początek koordynacja przez informację, straszak zaś budżetowy zachowajmy
dla przypadków naruszania prawa. Ponieważ prawo okazało się na razie
powściągliwe w formułowaniu obligacji wymienionych w ustawie podmiotów
wobec województw, brak jest podstaw do „twardych” interwencji „Ministra” w tym
zakresie.
4. Kontrakt wojewódzki
Ukoronowaniem koncepcji programowania rozwoju regionalnego zawartej w
omawianej
ustawie
jest
kontrakt
zawierany
między
Radą
Ministrów
a
samorządem województwa. Przedmiotem kontraktu ma być zakres, tryb i warunki
realizacji zadań, wynikających z programów wojewódzkich, które uzyskały
wsparcie rządu oraz zadań należących do spraw nadzorowanych przez ministrów
właściwych, które wspierane są przez jednostki samorządu terytorialnego.
Kontrakt ma więc odnieść kwoty, przypisane województwom w Programie
Wsparcia, do konkretnych projektów, określonych w programie wojewódzkim.
Kontraktem mają być również objęte zadania nadzorowane przez
„ministrów
właściwych”,
które są
wspierane
przez
jednostki
samorządu
terytorialnego. Jeżeli wsparcie to ma mieć wymiar finansowy, to przy obecnej
strukturze finansów publicznych nie wydaje się prawdopodobne angażowanie się
samorządu województwa w realizację takich zadań. Praktyka pierwszej tury
kontraktów pokaże, czy hipoteza ta jest słuszna. W oczekiwaniu na jej
potwierdzenie przyjmuje się, że partnerami kontraktów wojewódzkich będą
„Minister” jako reprezentant Rady Ministrów i marszałek województwa jako
reprezentant samorządu województwa.
22
Inicjatywę rozpoczęcia procedury zawierania kontraktu ustawa przyznaje
stronie samorządowej. Zgodnie z Art. 17 zarząd województwa ubiegającego się o
wsparcie zadań zawartych w programie wojewódzkim występuje w ciągu 1
miesiąca od ogłoszenia rozporządzenia o akceptacji programu wsparcia z
wnioskiem o przyznanie środków. Obligatoryjną treść tego wniosku określono w
siedmiu punktach, z których na komentarz zasługują przede wszystkim dwa:
Pkt 1 – zgodnie z tym punktem na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu na to,
że cele, na które ma być udzielone wsparcie, są zgodne „z kierunkami i
priorytetami polityki rozwoju regionalnego państwa zawartymi w strategii
(zapewne NSRR – AP.) i ich uszczegółowieniem zawartym w programie
wsparcia”. Uszczegółowienie to dokonane zostało w zaakceptowanym już
Programie Wsparcia (Art. 8) w sposób następujący:
Lp.
1
Nazwa priorytetu
Rozbudowa
i
modernizacja
infrastruktury
%
służącej 50
wzmacnianiu konkurencyjności regionów
2
Restrukturyzacja bazy ekonomicznej regionów i tworzenie 15
warunków jej dywersyfikacji
3
Rozwój zasobów ludzkich
12
4
Wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych 18
marginalizacją
5
Rozwój współpracy regionów
5
Wprawdzie Art. 7 ust.4 Programu Wsparcia nadaje tej strukturze charakter
fakultatywny stwierdzając, że podział środków w poszczególnych województwach
może różnić się w zależności od sytuacji społeczno-gospodarczej i realizowanej
strategii rozwoju województwa, lecz wynikające stąd prawo wyboru łatwo może
przybrać formę znaną z anegdoty o kliencie salonu H.Forda, który mógł wybrać
23
dowolny kolor auta pod warunkiem, że był to kolor czarny. Jeżeli bowiem intencją
rozporządzenia nie było inspirowanie przyjęcia przez województwa „zalecanej”
struktury podziału środków na poszczególne priorytety, to powód zamieszczenia
przytoczonej tabeli w rozporządzeniu R.M. (i to nie w załączniku, a w teście
podstawowym), byłby trudny do odgadnięcia.
Pkt. 5 – zgodnie z tym punktem wnioskodawca ma wyeksplikować swe
oczekiwania „co do formy i wysokości wsparcia”. Oczekiwania bywają zazwyczaj
większe, niż możliwości i nie byłoby to niczym ekstraordynaryjnym także w tym
przypadku
gdyby
nie
okoliczność,
że
wysokość
wsparcia
programów
poszczególnych województw została już zdefiniowana w kluczu podziałowym (Art.
7 ust.5 Programu Wsparcia), zaakceptowanym przez Radę Ministrów. Określanie
w tej sytuacji „oczekiwań” przez beneficjenta programu wsparcia może mieć
wyłącznie bądź to charakter akceptujący, bądź – kontestujący decyzję Rady
Ministrów, do zmiany której nie ma prawa ani samorząd, ani reprezentujący
stronę rządową „Minister”. Trudno więc zrozumieć sens obligowania strony
samorządowej do formułowania swych „oczekiwań” w tej fazie procesu
przygotowania kontraktu.
Kolejnym krokiem tych przygotowań są rokowania, o rozpoczęciu których
minister zawiadamia marszałka województwa, wyznaczając ich miejsce i datę (nie
później niż w terminie 1 miesiąca od złożenia wniosku, t.j. w dwa miesiące po
ogłoszeniu Programu Wsparcia). Rokowania powinny zakończyć się najpóźniej w
miesiąc po ogłoszeniu ustawy budżetowej (w 2001 roku w miesiąc od daty 22
marca), przy czym strona samorządowa nie może odmówić żądaniu podjęcia
rokowań. Pomijam tu kwestię trybu postępowania w sprawach zmiany i
wypowiedzenia kontraktu, ograniczę się jedynie do następującego komentarza
dotyczącego rokowań, poprzedzających jego zawarcie: otóż przy bogatej
ornamentyce proceduralnej niewiadomą pozostaje treść rokowań! To, co stanowi
ich potencjalny przedmiot (wielkość, ew. także struktura wsparcia) zostało już
rozstrzygnięte przez Program Wsparcia. „Minister” reprezentujący stronę rządową
24
nie ma uprawnień do zmiany decyzji Rady Ministrów w tej materii. Pozostaje więc
domniemanie, że praktycznym przedmiotem „rokowań” stanie się to, co stanowi
ustawowo, a nawet konstytucyjnie określoną sferę działalności samorządu w
sferze rozwoju regionalnego. Chodzi o wybór projektów, składających się na
program wojewódzki. Wprawdzie strona rządowa, działając z pozycji donora, ma
niewątpliwie prawo rozstrzygać, które projekty chce wesprzeć, a które – nie (i
dlaczego), pozostawiając oczywiście samorządom swobodę co do struktury
wydatkowania własnych środków i przeznaczania ich na konkretne projekty, to
jednak realia finansowania kontraktów obecnej generacji przesądziły, że
programy wojewódzkie nie zawierają projektów, które mogłyby być realizowane
bez udziału wsparcia przez stronę rządową. A więc – w województwach będą
realizowane jedynie te projekty, które zyskają uznanie rządowej strony kontraktu.
Wiele wskazuje na to, że zaprezentowana tu w intencji ostrzegawczej hipoteza
może okazać się trafną!
W ten sposób dochodzimy do najistotniejszego aspektu analizy kontraktu
wojewódzkiego jako instrumentu polityki rozwoju regionalnego. Aspektem tym jest
koherencja przyjętych rozwiązań z pryncypiami ustrojowymi, które przyświecały
reformie terytorialnej organizacji kraju A.D. 1999. Chodzi przede wszystkim o
samodzielność samorządu terytorialnego w realizacji powierzonych mu zadań,
ujmowanych
w
strategiach
i
programach,
zatwierdzanych
przez
Sejmik
województwa. Samodzielność ta miała być ważnym czynnikiem poprawy
efektywności środków publicznych, wydatkowanych przez samorząd na własne
cele oraz na własną odpowiedzialność materialną, prawną i polityczną, ma więc –
obok ustrojowej – wysoką rangę ekonomiczną.
W sensie formalnym kontrakt regionalny, traktowany w kategoriach umowy
cywilno-prawnej,
w
niczym
nie
narusza
ustrojowych
prerogatyw
strony
samorządowej. Umowa ma charakter dobrowolny, można ją zawrzeć, bądź nie.
Wprawdzie omawiana ustawa nie przewiduje zaistnienia tej drugiej możliwości,
lecz z drugiej strony stara się dość symetrycznie sformułować uprawnienia i
25
obowiązki układających się stron. Ciche zaś założenie, że kontrakty będą z
pewnością zawierane, wywodzi się z realistycznej oceny uwarunkowań,
wynikających z funkcjonowania systemu finansów publicznych. Mizeria środków
własnych zmusza samorząd województwa do ubiegania się o wsparcie, gdyż nie
jest on w stanie samodzielnie sfinansować nie tylko zadań rozwojowych, lecz
także wydatków bieżących. Ta sytuacja „ustawia” stronę samorządową w pozycji
klienta, ubiegającego się o wsparcie „centrum”. Trudno więc mówić o
równowadze między stronami kontraktu, choć i strona rządowa jest faktycznie
przymuszona do jego zawarcia pod rygorem spowodowania kryzysu w
funkcjonowaniu ważnego organu władzy politycznej, jakim jest samorząd
województwa.
Kontrakt nie jest więc de facto umową cywilno-prawną, zawartą przez
partnerów dla realizowania obopólnie korzystnych przedsięwzięć. Jest to jedynie
forma finansowania środkami centralnymi przedsięwzięć, których zdecydowana
większość znajduje się w formalnej gestii samorządów lokalnych, której to gestii
nie przyporządkowano dotychczas adekwatnych źródeł środków własnych. W ten
sposób kompetencje rzeczowe samorządów, szeroko zakrojone w ustawach
ustrojowych, nie mogą być sprawowane bez wsparcia finansowego ze strony
centrum. Umożliwia to stronie rządowej praktyczną ingerencję we wszystkie
nieomal przedsięwzięcia rozwojowe, realizowane przez samorząd województwa.
Instrument kontraktu nabiera w tych warunkach raczej cech dyrektywy wyrażonej
w zaowalowanej formie, niż umowy równorzędnych partnerów dążących do
realizacji wspólnych przedsięwzięć dla obustronnych korzyści.
Pragnę podkreślić, iż powyższa charakterystyka kontraktu jako instrumentu
polityki regionalnej odnosi się do konkretnych warunków polskich A.D. 2001 i nie
powinna być generalizowana w odniesieniu do idei kontraktu regionalnego „w
ogóle”. Warto jednak podkreślić, iż kontrakt regionalny jest instrumentem nie tylko
atrakcyjnym, lecz równocześnie – skomplikowanym i nie łatwym w zastosowaniu.
Dla jego efektywnego zastosowania muszą zaistnieć odpowiednie warunki w
26
„otoczeniu” prawnym, instytucjonalnym, programowym i kadrowym. We Francji,
jedynym kraju stosującym ten instrument warunki takie tworzono z niemałym
trudem przez kilkanaście lat, a i tak ocena efektywności kontraktów jako
narzędzia polityki regionalnej państwa nie jest bynajmniej jednoznacznie
pozytywna.
Bezkrytyczne i powierzchowne naśladownictwo wzorów wypracowanych w
innym otoczeniu, i to już w inicjacyjnej fazie kształtowania instytucji i instrumentów
polityki regionalnej w Polsce nie rokuje więc efektów, których osiągnięcie
deklarowali autorzy ustawy. Przeciwnie. Kontrakt wojewódzki w obecnych
warunkach okazuje się być raczej symptomem odwrotu od decentralistycznych
tendencji w organizacji państwa i finansów publicznych, zadeklarowanych jako
uzasadnienie reformy samorządowej. Kontrakt zapewnia bowiem centrum
możliwości ingerencji w przedsięwzięcia rozwojowe, pozostające w formalnej
gestii samorządu terytorialnego, a kosztowne i pracochłonne procedury
negocjacyjne są jedynie parawanem, skrywającym recentralizacyjny charakter
tego instrumentu w zastosowaniu „tu i teraz”.
4. Inne regulacje ustawy
Wśród innych regulacji, zawartych w omawianej ustawie, warto jest zwrócić
uwagę na Art. 29, i to w dwóch aspektach.
Po pierwsze – artykuł ten ustanawia swoisty monopol instrumentu, jakim jest
kontrakt wojewódzki, przyznając mu wyłączność na wspieranie zadań z zakresu
rozwoju regionalnego środkami budżetu państwa, poza ściśle określonymi,
trzema wyjątkami.
Po drugie – wśród tych trzech „przypadków wyjątkowych” wymienia się realizację
programów pilotażowych testujących nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju
27
regionalnego. Pozostałe przypadki to działania wymuszone klęskami żywiołowymi
oraz programy doradcze i informacyjne.
Rozpoczynając od drugiego z poruszanych aspektów wypada stwierdzić, iż
ani w omawianej ustawie (por. „słownik” w Art.2), ani w innych aktach prawnych
nie określono pojęcia „programów pilotażowych”, w dodatku „testujących nowe
rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego”. Analizując jednakże cechy
programów pomocowych Unii Europejskiej, realizowanych dotychczas w Polsce
można dowieść, iż każdy z nich był programem pilotażowym, gdyż każdy testował
„nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego”. Taka interpretacja
wyłączałaby wsparcie rozwoju regionalnego środkami programów pomocowych
Unii Europejskiej spod rygorów kontraktów regionalnych. Trafność takiej
interpretacji zdaje się potwierdzać fakt, iż procedury programowania i realizacji
zadań objętych programami pomocowymi UE nie są tożsame z procedurami
określanymi w prawie krajowym, a także – znana zmienność „reguł gry”
wynikająca z poszukiwania przez Komisję Europejską optymalnych rozwiązań
metodą „prób i błędów”. Istnieje więc prawna luka, umożliwiająca nie
obejmowanie pomocowych środków wsparcia kontraktami wojewódzkimi, co w
perspektywie zwielokrotnienia wolumenu środków pomocowych po akcesji do UE
stawia pod znakiem zapytania praktyczną przydatność tego instrumentu w jego
obecnej formie już za kilka lat. Przecież już obecnie wyłączenie środków
pomocowych z kontraktów wojewódzkich zubaża praktycznie ich substancję
finansową do rozmiarów skąpych rezerw celowych i „przemianowanych” tytułów
budżetowych, pod którymi przekazywano środki w formie „dotacji celowych”.
Perspektywa wyłączenia środków pomocowych UE spod działania
kontraktu
wojewódzkiego
oznaczać
może
nie
tylko
dualizm
procedur
programowania, realizacji i monitoringu wspierania rozwoju regionalnego lecz
także – rozbieżność strumieni finansowych środków wsparcia. Otwartym
pozostaje przy tym problem, co w takim przypadku stanowić będzie rzeczową i
finansową treść kontraktów.
28
Podsumowanie i wnioski
1. Wspierając ideę prawnej regulacji i zasad wspierania rozwoju regionalnego
środowiska samorządowe wiązały nadzieję na uregulowanie co najmniej
dwóch kluczowych spraw:
po pierwsze – ukształtowania organizacji finansów publicznych w sposób
zgodny z pryncypiami reform ustrojowych w zakresie terytorialnej organizacji
państwa,
po drugie – wkomponowania programów pomocowych UE w całokształt
polityki rozwoju regionalnego w Polsce.
2. Oczekiwania te nie zostały spełnione przez ustawę o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego, gdyż:
po pierwsze – reorganizację finansów publicznych ma dopiero zainicjować
ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, której termin
uchwalania odroczono na rok, niezbyt przy tym troszcząc się o jej koherencję
do ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego,
po drugie – w ustanowionych procedurach nie uwzględniono odmienności
trybu planowania, negocjowania i realizacji środków pomocowych UE od
trybu prac nad budżetem państwa i budżetami samorządów wojewódzkich w
Polsce. Jest to wprawdzie aspekt o charakterze technicznym, tym nie mniej
jego konsekwencją praktyczną jest petryfikacja dychotomii między dwoma
kanałami zasilania rozwoju regionalnego: „krajowym” i „unijnym”.
A więc – przedmiot ustawy jest odmienny od oczekiwań.
3. Nie spełniając pokładanych w niej nadziei co do zakresu uregulowań, ustawa
wprowadziła „w zamian”:
29
•
wzmocnienie ingerencji administracji rządowej w kompetencje samorządu
województw w zakresie programowania rozwoju regionalnego,
•
wzmocnienie
uprawnień
koordynacyjnych
Ministra
właściwego
w
sprawach polityki regionalnej (nie mylić z „ministrami właściwymi” w
rozumieniu ustawy!) w stosunku do innych ministrów oraz funduszy i
agencji im przyporządkowanych (to akurat należałoby przypisać „na plus”
ustawy),
•
skomplikowane procedury ubiegania się przez samorządy województw o
„przemianowane” środki budżetowe, gdyż taka jest w istocie treść
przygotowywanych kontraktów wojewódzkich,
•
efektowny szyld „kontraktu wojewódzkiego”, skrywający centralistyczny
charakter wprowadzonych regulacji,
•
posadotwórczy, kosztowny i upolityczniony organ doradczy, służący
praktycznie pozorowaniu konsensusu rządu z parlamentem oraz nauki z
praktyką w przedmiocie recentralistycznego kursu polityki rozwoju
regionalnego w Polsce.
4. Zmierzając w odmiennym od oczekiwanego i zapowiadanego kierunku
kształtowania postaw prawnych polityki rozwoju regionalnego, ustawa prędzej
czy później postawi decydentów przed alternatywą: albo zmienić generalny
kurs transformacji, albo zmienić ustawę, i to w sposób generalny.
5. Wydaje się, że właściwym momentem do nowelizacji (gruntownej!) omawianej
ustawy byłoby dostosowanie terminarza tej nowelizacji do rytmu prac nad
projektem ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego tak, aby
zapewnić koherencję między podstawowym a dopełniającym aktem prawnym,
tworzącymi wspólnie bazę finansów publicznych w sektorze samorządowym.
30