Doplaty bezp_uzupeln

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ
tel. (+48 22) 623-10-01
623-26-07
fax. (+48 22) 623-17-07
e-mail: [email protected]
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.com.pl/saepr
PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNIE W UE JAKO
INSTRUMENT WSPARCIA SEKTORA ROLNEGO
– PRZESZŁOŚĆ, TERAŹNIEJSZOŚĆ I
PRZYSZŁOŚĆ
AUTORZY: ZESPÓŁ SAEPR
WARSZAWA, CZERWIEC 2004 R.
SPIS TREŚCI
WSTĘP .................................................................................................................................................................. 3
1. PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNIE W UE – PRZESZŁOŚĆ, TERAŹNIEJSZOŚĆ I PRZYSZŁOŚĆ........ 3
1.1. PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNIE DO REFORMY W LUKSEMBURGU ......................................................................... 3
1.1.1. System standardowy płatności bezpośrednich....................................................................................... 3
1.1.2. System uproszczony płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw................................................ 5
1.1.3. Modulacja ............................................................................................................................................. 6
1.2. ZMIANY W ZAKRESIE PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH ....................................................................................... 6
1.2.1. Propozycje zmian w ramach Przeglądu Średniookresowego WPR....................................................... 6
1.2.2. Zmiany uzgodnione w Luksemburgu w 2003r. ...................................................................................... 6
1.2.3. Płatności bezpośrednie w nowych Państwach Członkowskich.............................................................. 8
1.2.4. I co dalej?............................................................................................................................................ 10
2. ZNACZENIE PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH W UE-15....................................................................... 11
2.1. ZNACZENIE PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH W WYMIARZE FINANSOWYM W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH .. 11
2.2. ROLA PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH WE WSPARCIU UNIJNEGO ROLNICTWA .................................................. 12
2.3. STOPIEŃ WYKORZYSTANIA PRAW DO PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH ....... 12
2.4. EFEKTYWNOŚĆ PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH JAKO INSTRUMENTU TRANSFERU ŚRODKÓW FINANSOWYCH DO
ROLNICTWA ....................................................................................................................................................... 13
3. PODSUMOWANIE I WNIOSKI .................................................................................................................. 15
2
Wstęp
Wspólna Polityka Rolna (WPR) z uwagi na zmieniające się uwarunkowania zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, podlegała na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat istotnym
zmianom. Te najważniejsze to reforma MacSharry’ego z 1992r., Agenda 2000 uzgodniona w
1999r. oraz najnowsza reforma WPR uzgodniona w Luksemburgu w czerwcu 2003r. Ostatnia
reforma jest o tyle ważna, że wdrażanie jej poszczególnych elementów rozpocznie się już w
2004r., a więc wtedy, gdy Polska wraz z 9 pozostałymi krajami kandydującymi stanie się
członkiem Unii Europejskiej. Implikacje tej reformy będą zatem bezpośrednio odczuwalne
przez polskich producentów rolnych.
Reforma Mac Sharry’ego polegała m.in. na stopniowym obniżaniu cen gwarantowanych podstawowych produktów rolnych (przede wszystkim zbóż i wołowiny) oraz równoczesnym
wprowadzeniu płatności bezpośrednich, rekompensujących rolnikom straty w dochodach powstałe z tytułu obniżek cen rolnych. Jednocześnie uzależniono możliwości uzyskania ww.
płatności od zmniejszenia powierzchni upraw (wymóg odłogowania części gruntów) lub obniżenia intensywności produkcji zwierzęcej (limit obsady zwierząt, premia ekstensyfikacyjna).
Propozycje pogłębienia i rozszerzenia reform z 1992r., poprzez dalsze odchodzenie od wysokich cen rynkowych na rzecz płatności bezpośrednich, zawierała Agenda 2000 - dokument
przedłożony przez Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques’a Santer’a Parlamentowi
Europejskiemu 15 lipca 1997r. Ostateczny kształt nadano Agendzie 2000 na spotkaniu przywódców krajów członkowskich UE pod koniec marca 1999r. w Berlinie. Reformą objęto sektory: niektórych upraw polowych (zboża, oleiste, wysokobiałkowe, ziemniaki), wołowiny i
mleka.
26 czerwca 2003r. ministrowie rolnictwa krajów Unii Europejskiej uzgodnili ostatnią reformę
Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Zmienione zostały formy wsparcia sektora rolnego. Dano
rolnikom większą swobodę wyboru kierunku produkcji uwzględniającą wymagania rynku. W
przyszłości większość dotacji będzie wypłacana rolnikom niezależnie od wielkości bieżącej
produkcji. Aby uniknąć zaniechania produkcji przez część rolników, państwa członkowskie
będą mogły wypłacać część płatności w dotychczasowy sposób, tj. w powiązaniu z produkcją.
Powyższa możliwość będzie mieć zastosowanie w ściśle określonych przypadkach i w ograniczonym zakresie.
1. Płatności bezpośrednie w UE – przeszłość, teraźniejszość i przyszłość
1.1. Płatności bezpośrednie do reformy w Luksemburgu
1.1.1. System standardowy płatności bezpośrednich
Na szerszą skalę, płatności bezpośrednie zaczęto stosować w UE w ramach reformy WPR z
1992r. Obecnie dotyczą one: upraw polowych (zbóż, roślin oleistych i wysokobiałkowych,
lnu i konopi na włókno, ziemniaków do produkcji skrobi ziemniaczanej), bydła, owiec, mleka, chmielu, tytoniu i suszy paszowych. Ogółem jest prawie 30 rodzajów płatności. Agenda
2000 zwiększyła rolę płatności bezpośrednich w dochodach rolniczych.
3
Uprawy polowe. Wysokość płatności obszarowych do zbóż, oleistych, wysokobiałkowych
oraz lnu i konopi na włókno niezależnie od rodzaju uprawy, oblicza się na podstawie średniego plonu zbóż w regionie/kraju w latach 1986/87-1990/91 i stawki płatności wyrażonej w €/t
(średni plon x płatność) (tabela 1). W rezultacie płatności obszarowe są zróżnicowane w poszczególnych krajach członkowskich czy nawet różnych regionach tego samego państwa, ze
względu na inne, historyczne plony zbóż. Na przykład we Francji płatność na hektar zbóż
wynosi obecnie 379,26 €, a w Finlandii tylko 177,66 €. W tej samej wysokości przysługują
płatności na grunty odłogowane. Płatności w krajach UE wypłacane są tylko na obszar odpowiadający średniej powierzchni (z lat 1989-91) upraw objętych pomocą. W UE-15 dla
wszystkich krajów członkowskich obszar ten wynosi 53639 tys. ha. Przekroczenie tej powierzchni powoduje obniżenie kwoty płatności. Płatności otrzymują producenci ziemniaków
przerabianych na skrobię oraz producenci skrobi. Płatności dotyczą jedynie ziemniaków wyprodukowanych w ramach określonych kwot produkcyjnych.
Tabela 1. Stawki płatności w €/t
Produkt
2000/01
2001/02
2002/03
Zboża
58,67
63,00
63,00
Oleiste*
81,74
72,37
63,00
Wysokobiałkowe*
72,50
72,50
72,50
Len i konopie na włókno
88,26
75,63
63,00
Ziemniaki na skrobię
98,74
110,54
110,54
*w przypadku uprawy w siewie mieszanym ze zbożami, stosowana jest stawka
niższa (63 €/t)
Źródło: Rozporządzenie Rady (WE) 1672/2000.
Bydło. W wyniku reformy WPR z 1992r. podniesiono wysokość premii, które istniały przed
reformą (premia na krowy mamki1, specjalna premia wołowa2), a ponadto wprowadzono
premię ekstensyfikacyjną. Obecnie, z uwagi na obniżki ceny interwencyjnej, płatności są
stopniowo podnoszone. Wprowadzono także premię ubojową (tabela 2). Ponadto, z budżetu
unijnego dla każdego kraju Piętnastki wygospodarowano określone środki finansowe na
zwiększenie istniejących premii lub też na płatności obszarowe do trwałych użytków zielonych3.
Tabela 2. Stawki płatności w € /szt.
Specjalna premia wołowa
Premia ubojowa
Premia ekstensyfikacyjna
Wariant II**
Byczki
(raz w życiu)
Wolce
(dwa razy w
życiu zwierzęcia, gdy ma 9 i
21 m-cy)
2000
160
122
163
27
17
100
33 lub 66
2001
185
136
182
53
33
100
33 lub 66
Rok
Krowy mamki
Byki, wolce,
krowy i jałówki
(w wieku > 8
m-cy)
Cielęta
(w wieku 1-7
m-cy)
Wariant I
(przy obsadzie
(przy obsadzie 1,6-2 SD/ha
≤ 1,4 SD*/ha)
oraz 1,4-1,8
SD/ha)
Od 2002
210
150
200
80
50
100
40 lub 80
*SD oznacza sztukę dużą i odnosi się do bydła w wieku powyżej 2 lat. Bydło w wieku 6 miesięcy-2 lata odpowiada 0,6 SD, a
owce – 0,15 SD.
1
Wprowadzona po raz pierwszy w 1980r.
2
Wprowadzona po raz pierwszy w 1987r.
3
Środki na ten cel dla wszystkich państw Piętnastki wynoszą: 164,4 mln EURO w 2000 r., 328,7 mln
EURO w 2001 r. i 493,0 mln EURO w 2002 r. Podziału powyższych kwot pomiędzy kraje członkowskie dokonano na podstawie ich udziału w produkcji wołowiny w UE.
4
Tabela 2. Stawki płatności w € /szt.
Specjalna premia wołowa
Rok
Byczki
(raz w życiu)
Wolce
(dwa razy w
życiu zwierzęcia, gdy ma 9 i
21 m-cy)
Premia ubojowa
Byki, wolce,
krowy i jałówki
(w wieku > 8
m-cy)
Krowy mamki
Premia ekstensyfikacyjna
Wariant II**
Cielęta
(w wieku 1-7
m-cy)
Wariant I
(przy obsadzie
(przy obsadzie 1,6-2 SD/ha
≤ 1,4 SD*/ha)
oraz 1,4-1,8
SD/ha)
**Wyższa premia stosowana jest przy niższej obsadzie zwierząt.
Źródło: CAP MONITOR.
Owce. Płatnościami objęte są maciorki owcze. Płatność wynosi 21 €/sztukę.
Mleko. Płatności wypłacane na tonę mleka produkowanego w ramach kwoty mlecznej. Wynoszą: 8,15 €/t w 2004r., 16,31 €/t w 2005r. i 24,49 €/t od 2006r. Ponadto, przewidziano dla
krajów członkowskich koperty finansowe na płatności dodatkowe.
Chmiel. W Unii dla wszystkich odmian chmielu przewidziano płatność obszarową w wysokości 480 €/ha. Z systemu mogą być wyłączone plantacje młode, jeszcze nie plonujące, może
być także ograniczona powierzchnia, na którą przysługują płatności.
Tytoń. W UE-15 limit produkcji tytoniu surowego, który może być objęty systemem płatności bezpośrednich, wynosi 350,6 tys. ton. W latach 1999-2001, w zależności od grupy tytoniu,
stawki płatności wynoszą od 2384,23 €/t (tytoń suszony powietrzem i ogniowo) do 4129,57
€/t (tytoń Basma, tytoń suszony na słońcu).
Susze paszowe. Płatności są zróżnicowane: 68,83 €/t (pasze suszone gorącym powietrzem,
kwota 4,41 mln ton dla UE-15) i 38,64 €/t (pasze suszone na słońcu, kwota 0,44 mln ton dla
UE-15).
1.1.2. System uproszczony płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw
W czerwcu 2001r. w Unii weszło w życie nowe rozporządzenie Rady4, dotyczące możliwości
wprowadzenia przez kraje członkowskie (na zasadzie dobrowolności) w okresie 2002-05,
uproszczonego systemu płatności bezpośrednich (obszarowych i na sztukę zwierząt) dla małych gospodarstw rolnych. System polega na tym, że rolnicy otrzymujący w ostatnim roku
przed wprowadzeniem tego systemu lub średnio w okresie trzech ostatnich lat do 1250 € płatności bezpośrednich na gospodarstwo rocznie, otrzymywaliby płatność ryczałtową, odpowiadającą wysokości historycznej, bez konieczności dostosowywania bieżącej produkcji do poziomu otrzymywanych płatności.
System ten był ważnym krokiem w kierunku uniezależnienia bieżących decyzji produkcyjnych rolników od otrzymywanych płatności (decoupling), dając większą swobodę podejmowania decyzji i poprawiając efektywność gospodarowania.
4
Por. Council Regulation (EC) No 1244/2001 of 19 June 2001 amending Regulation No 1259/1999
establishing common rules for direct support schemes under common agricultural policy, Official Journal of EU,
L 173, Volume 44, 27 June 2001.
5
1.1.3. Modulacja5
W ramach Agendy 2000 krajom członkowskim umożliwiono obniżanie do 20% kwoty płatności należnych gospodarstwom dużym. Obniżka może nastąpić w trzech przypadkach:
(a) jeśli zatrudnienie w gospodarstwie wyrażone w standardowych jednostkach siły roboczej,
jest niższe od minimum ustalonego przez kraj członkowski, (b) gdy standardowy dochód
brutto w gospodarstwie przekracza poziom ustalony przez kraj członkowski oraz (c) jeśli
kwota płatności przekracza wielkość ustaloną przez kraj członkowski. Uzyskane w ten sposób
środki można przeznaczyć na działania na rzecz rozwoju wsi w ramach 2-go filaru WPR. Dotychczas tylko trzy kraje UE (Francja, Wielka Brytania i Portugalia) wprowadziły modulację.
1.2. Zmiany w zakresie płatności bezpośrednich
1.2.1. Propozycje zmian w ramach Przeglądu Średniookresowego WPR
10 lipca 2002r. Komisja Europejska opublikowała Przegląd Średniookresowy (Mid-term
Review) WPR, realizując w ten sposób postanowienia szczytu berlińskiego z końca 1999r. W
ramach Przeglądu Średniookresowego Komisja zaproponowała wprowadzenie zryczałtowanej
płatności na gospodarstwo (single decoupled income payment per farm), której poziom zostałby
ustalony na podstawie kwot płatności otrzymywanych przez to gospodarstwo przed wprowadzeniem nowego systemu. Nowy system miał zastąpić wszystkie obecne i przyszłe płatności
(do zbóż, pszenicy durum, roślin oleistych i wysokobiałkowych, ryżu, lnu i konopi na włókno, ziemniaków na skrobię, suszy paszowych, bydła, maciorek owczych, mleka od sezonu
2005/06) choć z pewnymi wyjątkami (premia jakościowa dla pszenicy durum, płatność dodatkowa na wysokobiałkowe, część płatności na ryż, płatności dla przetwórców skrobi i suszu
paszowego).
Zaproponowano coroczną (3% rocznie przez 7 lat, ogółem o 20%) obniżkę płatności bezpośrednich (dynamic modulation). Obniżka miała dotyczyć wszystkich płatności, także tych,
które nie miały być objęte systemem ryczałtowym. Obniżce nie podlegałyby kwoty płatności
do 5 tys. €/gospodarstwo. Maksymalną kwotę płatności na gospodarstwo ustalono na poziomie 300 tys. €. Zaoszczędzone w ten sposób środki wsparłyby II filar WPR (instrumenty towarzyszące). Płatności w nowych krajach członkowskich miały być wyłączone z tej obniżki.
Otrzymywanie płatności bezpośrednich, zarówno tej zryczałtowanej, jak i pozostałych, miało
być uwarunkowane spełnieniem przez gospodarstwo otrzymujące płatności szeregu warunków związanych z ochroną środowiska, bezpieczeństwem żywności oraz dobrostanem zwierząt. Początkowo jedynie gospodarstwa otrzymujące powyżej 5 tys. € rocznie płatności miały
podlegać obowiązkowej kontroli w zakresie spełniania powyższych warunków.
1.2.2. Zmiany uzgodnione w Luksemburgu w 2003r.6
Ostateczny kształt zreformowanej WPR uzgodniono w Luksemburgu w czerwcu 2003r.
W odniesieniu do płatności bezpośrednich najważniejsze zmiany to:
•
wprowadzenie Jednolitej Płatności na Gospodarstwo (JPG) lub Jednolitej Płatności
Regionalnej (JPR), niezależnych od wielkości i rodzaju prowadzonej produkcji, z
5
Por. Guba, W., Potencjalne preferencje Polski co do kierunku reform WPR, SAEPR/FAPA, Warszawa, wrzesień 2001r.
6
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników.
6
okresem przejściowym na wdrożenie nowego systemu i możliwością wyboru pomiędzy JPG i JPR;
•
powiązanie otrzymywania JPG lub JPR i płatności specyficznych dla określonych kierunków produkcji z obowiązkiem spełnienia określonych standardów przez gospodarstwo – zasada współzależności (cross-compliance).
JPG zastąpi większość płatności funkcjonujących w ramach organizacji różnych rynków rolnych UE. W rezultacie większość płatności bezpośrednich w Unii będzie oddzielona od produkcji, tzn. ich otrzymywanie nie będzie uwarunkowane koniecznością prowadzenia określonych upraw lub chowem określonych zwierząt w gospodarstwie.
Nowy system płatności będzie mógł funkcjonować już od 2005r., z możliwością zastosowania okresu przejściowego na jego wdrożenie do końca 2006r.
Kwota płatności na gospodarstwo (JPG) będzie równa średniej kwocie płatności bezpośrednich otrzymywanych przez gospodarstwo w okresie referencyjnym 2000-2002.
Na gruntach uprawnionych do płatności będzie można prowadzić dowolną działalność rolniczą, z wyłączeniem upraw wieloletnich, produkcji owoców i warzyw oraz ziemniaków innych
niż skrobiowe.
Kraje członkowskie, które obawiają się zaniechania produkcji rolniczej w niektórych regionach w wyniku wprowadzenia JPG, będą mogły wyłączyć z systemu część płatności związanych z uprawami polowymi, chowem owiec i kóz, premii stosowanych w sektorze produkcji
wołowiny i uwarunkować otrzymywanie ww. płatności specyficznych prowadzeniem tych
kierunków produkcji. Wysokość tych wyłączeń byłaby następująca:
•
uprawy polowe: (a) do 25% obecnych płatności w tym sektorze lub alternatywnie (b)
do 40% uzupełniających płatności dla pszenicy durum;
•
owce i kozy - do 50% premii;
•
sektor wołowy: (a) do 100% premii ubojowych na cielęta oraz opcjonalnie (b) do
100% premii na krowy mamki i do 40% premii ubojowych na bydło dorosłe lub do
100% premii ubojowych na bydło dorosłe lub do 75% specjalnej premii wołowej.
Państwa członkowskie, obok możliwości stosowania ww. płatności specyficznych, będą mogły wypłacać rolnikom dodatkowe płatności, jako rodzaj zachęty do prowadzenia kierunków
produkcji, ważnych z punktu widzenia ochrony środowiska lub poprawy jakości produkcji i
marketingu. Te dodatkowe płatności byłyby sfinansowane z (maksymalnie) 10% środków
przysługujących poszczególnym krajom członkowskim na wsparcie bezpośrednie dla poszczególnych sektorów objętych tym wsparciem (uprawy polowe, ziemniaki skrobiowe, rośliny strączkowe, ryż, nasiona, bydło, mleko, owce i kozy). W przypadku upraw polowych,
owiec i kóz oraz sektora wołowego odsetek środków zatrzymanych w tych sektorach na dodatkowe płatności (maksymalnie 10%) będzie wliczany do środków zatrzymanych przez kraje
członkowskie na utrzymanie produkcji w ww. sektorach.
Alternatywnym systemem w stosunku do JPG będzie JPR. Kraje członkowskie będą mogły
podzielić regionalną kopertę finansową (całość lub jej część) pomiędzy wszystkich rolników z
regionu, także tych, którzy nie otrzymywali płatności w okresie referencyjnym. Również w
7
przypadku JPR, płatności będą przysługiwać do gruntów ornych i trwałych użytków zielonych, wyłączone będą natomiast uprawy wieloletnie, lasy i grunty użytkowane nierolniczo.
Na gruntach uprawnionych do płatności rolnicy będą mogli prowadzić produkcję owoców i
warzyw (z wyłączeniem upraw wieloletnich – sadów, malin i porzeczek, szkółek) oraz ziemniaków nieskrobiowych.
W obu systemach – JPG i JPR utrzymany zostanie obowiązek odłogowania części gruntów.
W ramach mechanizmu modulacji wszystkie kwoty płatności bezpośrednich należne rolnikowi w danym roku kalendarzowym zostaną pomniejszone o 3% w 2005r., o 4% w 2006r. i o
5% rocznie w latach 2007-12. Gospodarstwa otrzymujące do 5 000 € płatności rocznie będą
wyłączone z modulacji. Z tego mechanizmu będą wyłączeni również wszyscy producenci rolni w nowych Państwach Członkowskich do czasu osiągnięcia poziomu płatności UE-15.
Środki finansowe uzyskane z modulacji zostaną przeznaczone na rozwój obszarów wiejskich.
W ramach zasady współzależności (cross-compliance) rolnik otrzymujący płatności bezpośrednie będzie musiał spełniać określone wymagania w zakresie: standardów ochrony środowiska, zdrowotności ludzi i zwierząt, identyfikacji i rejestracji zwierząt, notyfikacji o chorobach zwierzęcych, a także wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt. Ponadto, rolnik będzie
musiał utrzymywać ziemię w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Minimalne wymagania w tym zakresie zostaną ustalone przez państwa członkowskie.
Przestrzeganie tych wymagań będzie kontrolowane w trakcie audytów wybranych losowo gospodarstw.
Kary za nieprzestrzeganie zasady współzależności będą zróżnicowane w zależności od charakteru wykroczenia i jego skutków, i polegać będą na obniżeniu należnych płatności włącznie z wykluczeniem rolnika z systemu płatności. Środki finansowe pochodzące z nałożonych
kar zasilą Sekcję Gwarancji Funduszu EAGGF. 25% tych środków będzie mógł zatrzymać
kraj członkowski.
1.2.3. Płatności bezpośrednie w nowych Państwach Członkowskich
W dokumencie z 30 stycznia 2002r. Komisja Europejska po raz pierwszy zaproponowała, aby
kraje kandydackie mogły wypłacać płatności bezpośrednie wg systemu standardowego (jaki
obecnie funkcjonuje w krajach Piętnastki, standard scheme) lub systemu uproszczonego
(simplified scheme). System uproszczony polegać miałby na stosowaniu płatności do hektara
UR, bez względu na rodzaj produkcji rolniczej. Warunkiem otrzymania płatności nie byłoby
również prowadzenie produkcji rolniczej, jednakże ziemia rolnicza musiałaby być utrzymywana zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Oznaczałoby to, że wsparcie w postaci płatności bezpośrednich otrzymywałyby, nie jak w systemie standardowym tylko gospodarstwa
produkujące zboża, oleiste, wysokobiałkowe czy prowadzące chów bydła i owiec, ale także
np. producenci buraków cukrowych i ziemniaków. System miał obowiązywać przez 3 lata z
możliwością dwukrotnego przedłużenia o kolejny rok (1+1), tj. maksymalnie do 2008r.
włącznie.
Początkowo Polska była jedynym krajem, który zdecydował się na wprowadzenie tego
uproszczonego systemu. Ostatecznie jedynie Cypr i Malta wybrały system standardowy płatności bezpośrednich, a pozostałe kraje kandydackie wybrały system Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), będący rozwinięciem propozycji KE z 2002r. w tym zakresie. System JPO w
porównaniu z systemem standardowym płatności bezpośrednich ma kilka niezaprzeczalnych
zalet, z których najważniejszą jest łatwiejszy dostęp do płatności, co zwłaszcza w pierwszych
8
latach członkostwa będzie mieć niezwykle istotne znaczenie, zwiększając zdolności absorpcyjne dla tej formy wsparcia bezpośredniego w nowych Państwach Członkowskich.
W Traktacie Akcesyjnym zapisano, że system JPO będzie mógł być stosowany w nowych
Państwach Członkowskich przez okres maksymalnie 5 lat, a dla płatności będzie obowiązywał 10-letni okres przejściowy na dochodzenie do ich pełnej wysokości, zaczynając od poziomu 25% w 2004r.
Nowym członkom UE dano jednak możliwość zwiększenia wyjściowego poziomu płatności
do 55% w roku 2004, do 60% w roku 2005 i do 65% w roku 2006 poziomu UE-15. Część tego zwiększenia zostanie sfinansowana ze środków UE przeznaczonych na rozwój obszarów
wiejskich w nowych Państwach Członkowskich, zaś pozostałą część będzie musiał sfinansować budżet krajowy. Od 2007r. zwiększenie poziomu płatności bezpośrednich (maksymalnie
o 30 punktów procentowych) będzie mogło być sfinansowane wyłącznie z budżetu krajowego. Dzięki tej możliwości 10-letni okres przejściowy na dochodzenie do pełnych płatności
bezpośrednich będzie mógł zostać skrócony do 7 lat.
JPO będzie wypłacana raz w roku. Stawka krajowa na hektar będzie obliczana corocznie poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej przez obszar użytków rolnych (UR) w dobrej
kulturze, wg stanu na dzień 30 czerwca 2003. Użytki rolne obejmą zgodnie z EUROSTAT:
grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy wieloletnie, ogródki przydomowe. Minimalną powierzchnię UR na gospodarstwo rolne uprawnioną do płatności ustalono w wysokości 0,3 ha
z tym, że Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez KE, może podnieść ten limit do 1
ha7.
Jeżeli w danym roku jednolite płatności obszarowe przekroczyłyby roczną kopertę finansową,
krajowa stawka na hektar stosowana w danym Państwie Członkowskim zostanie proporcjonalnie pomniejszona8.
W przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli, różnicy pomiędzy zadeklarowanym obszarem a rzeczywistą jego wielkością, przewidziano odpowiednie redukcje kwot
płatności przyznawanych w systemie JPO aż do wyłączenia rolnika z tych płatności. Takie
redukcje przewidziano również w przypadku niespełnienia minimalnych wymogów w zakresie utrzymywania gruntów rolnych w dobrym stanie pod względem rolniczym i ekologicznym. Określenie tych minimalnych wymogów spoczywa na nowych Państwach Członkowskich i powinno uwzględniać cechy charakterystyczne gruntów, łącznie z glebą i warunkami
klimatycznymi, istniejącymi systemami gospodarki rolnej, wykorzystaniem gruntów, płodozmianem, praktykami w gospodarce rolnej oraz strukturą gospodarstw9.
Płatności uzupełniające do wysokości 55%, 60% i 65% mogą być wypłacane tylko na te
uprawy, na które przysługują płatności bezpośrednie w systemie standardowym.
7
Załącznik II do Traktatu Akcesyjnego.
8
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiające środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu
Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski,
Słowenii i Słowacji.
9
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiające środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu
Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski,
Słowenii i Słowacji.
9
System JPO w porównaniu do JPG/JPR: (a) jest mniej restrykcyjny w odniesieniu do zakresu
wspieranych produktów, gdyż umożliwia wspieranie owoców i warzyw, upraw wieloletnich i
ziemniaków nieskrobiowych, i tym samym daje większą swobodę decyzji produkcyjnych rolnikom; (b) nie wymaga odłogowania części gruntów; (c) stosuje dwa rodzaje płatności – podstawową na wszystkie uprawnione UR oraz płatności uzupełniające na uprawy wspierane w
systemie standardowym płatności bezpośrednich; (d) nie wymaga stosowania zasady
współzależności oraz mechanizmu modulacji.
1.2.4. I co dalej?
Najdalej idące zmiany w zakresie płatności bezpośrednich zaproponowali Swinbank i Tangermann10, przy czym część tych zmian została już „skonsumowana” przez reformę WPR
uzgodnioną w Luksemburgu. Otóż zaproponowali oni zamianę obecnych płatności na takie,
które nie miałyby zupełnie wpływu na decyzje produkcyjne rolników (decoupled) i zostałyby
zaakceptowane przez WTO (green-box). Zostałoby to zrealizowane w ramach 6-etapowego
programu wdrożenia bonów dostosowawczych (bond scheme) dla rolników (tabela 3). Takie
papiery wartościowe mogłyby być sprzedawane przez rolników na rynku kapitałowym, a uzyskane w ten sposób środki przeznaczone na restrukturyzację gospodarstw lub rozpoczęcie
działalności pozarolniczej. Zdaniem Swinbank’a i Tangermann’a realizacja tego programu
umożliwiłaby restrukturyzację rolnictwa UE i zwiększyła jego międzynarodową konkurencyjność11.
Tabela 3. 6-etapowa reforma płatności bezpośrednich w UE wg
Swinbank’a i Tangermann’a
Etap
Działania
I
Oddzielenie płatności bezpośrednich od decyzji produkcyjnych
w sektorze produkcji roślinnej.
II
Oddzielenie płatności bezpośrednich od decyzji produkcyjnych
w sektorze produkcji zwierzęcej.
III
Rolnik otrzymuje dokument uprawniający go do otrzymywania
płatności. Nie musi kontynuować produkcji w gospodarstwie,
które może sprzedać lub wydzierżawić. Nabywca (dzierżawca)
gospodarstwa nie otrzymuje już żadnych płatności.
IV
Ustalenie okresu, w jakim rolnik otrzymuje płatności (np. 10-20
lat). Płatności mogłyby być corocznie zmniejszane.
V
Ustalenie ostatecznego poziomu płatności w przyszłości.
VI
Przekształcenie praw do płatności w tzw. bony dostosowawcze,
określające roczny strumień płatności w określonym czasie.
Wartość bonu weryfikowałby rynek papierów wartościowych.
Zależałaby ona od stóp procentowych (obecnych i przyszłych).
Źródło: Swinbank, A., Tangermann, S., “The future of direct payments under the
CAP: a proposal” /w:/ EuroChoices, spring 2001.
10
Więcej na ten temat: Swinbank, A., Tangermann, S., “The future of direct payments under the CAP: a
proposal” /w:/ EuroChoices, spring 2001 oraz Guba, W., Potencjalne preferencje Polski co do kierunku reform
WPR, SAEPR/FAPA, Warszawa, wrzesień 2001r.
11
Takie rozwiązanie, gdyby je wprowadzono przed akcesją Polski do Unii, mogłoby wykluczyć polskich rolników z korzyści wynikających z płatności bezpośrednich.
10
2. Znaczenie płatności bezpośrednich w UE-15
2.1. Znaczenie płatności bezpośrednich w wymiarze finansowym w Państwach Członkowskich
Od 1992r. (reforma WPR MacSharry’ego) rosną wydatki budżetowe Unii Europejskiej na
płatności bezpośrednie (obszarowe i na sztukę zwierząt). O ile w latach 1986-88 kwota tych
płatności wynosiła średnio 2,4 mld ECU rocznie12, to w 2000r. wzrosła do 24,4 mld €. Tendencja ta będzie kontynuowana w latach 2000-06, bowiem obniżkom cen interwencyjnych
towarzyszy wzrost (choć w mniejszej skali, nigdy nie rekompensującej w 100% spadku cen)
płatności dla rolników.
Płatności odgrywają coraz większą rolę w dochodach farmerów unijnych, warunkując niejednokrotnie opłacalność danego kierunku produkcji rolnej. Według danych OECD, w 1995r.
miały one 46% udział w dochodach tamtejszych producentów rolnych13.
Płatności bezpośrednie stanowią aż 61% całego budżetu UE przeznaczonego na rolnictwo.
Największymi beneficjentami płatności są: Francja (6 mld €), Niemcy (3,7 mld €), Hiszpania
(3,4 mld €), Włochy (3,2 mld €), W. Brytania (2,9 mld €) oraz Grecja (1,6 mld €). Jeśli płatności w UE-15 przyjąć za 100, to najwyższą kwotę w przeliczeniu na hektar UR notuje się w
Grecji (172), w przeliczeniu na zatrudnionego - w Danii (224), a w przeliczeniu na gospodarstwo - w W. Brytanii (352) (tabela 4).
Tabela 4. Płatności bezpośrednie w krajach UE w 2000r.
Kraj
Kwota
Kwota/ha UR
Kwota/zatrudn.
Kwota/gosp.
mln €
€
€
€
UE-15=100
Kwota/ha UR
Kwota/zatrudn.
Kwota/gosp.
UE-15
24 381
180
3 535
3 488
100
100
100
Francja
6 050
202
6 249
8 896
113
177
255
Niemcy
3 695
215
3 573
6 919
120
101
198
Hiszpania
3 419
118
3 352
2 830
66
95
81
Włochy
3 238
210
2 897
1 399
117
82
40
W. Brytania
2 864
177
6 755
12 292
99
191
352
Grecja
1 577
309
2 358
1 921
172
67
55
Dania
713
266
7 920
11 314
148
224
324
Irlandia
688
156
5 058
4 648
87
143
133
Szwecja
516
168
4 261
5 729
94
121
164
Austria
442
130
1 931
2 106
72
55
60
Portugalia
369
94
604
884
53
17
25
Finlandia
280
127
1 891
3 075
71
53
88
Belgia
269
193
2 832
4 015
108
80
115
Holandia
247
126
1 067
2 282
70
30
65
16
124
5 233
5 233
69
148
150
Luksemburg
Źródło: Analiza i ocena propozycji Komisji Europejskiej z 30 stycznia 2002r. dla krajów kandydackich, SAEPR/FAPA, Warszawa, marzec 2000.
12
Por. Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2001, OECD.
13
Por. Distributional Effects of Agricultural Support in Selected OECD Countries, OECD 1999.
11
Wysokość płatności bezpośrednich, jakie corocznie otrzymują kraje Piętnastki zależy od:
(a) wielkości i struktury produkcji rolnej w danym państwie (jaki udział w strukturze mają
produkty dotowane), (b) wysokości plonów referencyjnych zbóż oraz (c) poziomu produkcji
w okresie bazowym przyjętym za podstawę do ustalenia wysokości płatności bezpośrednich.
2.2. Rola płatności bezpośrednich we wsparciu unijnego rolnictwa
Płatności bezpośrednie, obszarowe i na sztukę zwierząt, mają także istotny udział we wskaźniku wsparcia rolnictwa unijnego (PSE)14. O ile w latach 1986-88 udział ten był na poziomie
zaledwie 3%, to w okresie 1999-2001 wzrósł do 25% (tabela 5). W dalszym jednak ciągu
najważniejszym instrumentem (60% udział w PSE) jest tzw. podtrzymywanie cen obejmujące: skup interwencyjny, cła i subsydia eksportowe, i powodujące wzrost cen krajowych ponad
poziom rynku światowego15.
Tabela 5. Struktura wsparcia unijnego rolnictwa mierzonego wskaźnikiem PSE (w %)
Instrument
1986-88
1999-2001
Podtrzymywanie cen
86
60
Dotacje na produkcję rolniczą (wolumen)
5
4
Płatności na hektar i sztukę zwierząt
3
25
Płatności wynikające z zaszłości historycznych (wypłacane na podstawie wcześniej
funkcjonujących programów wspierających rolnictwo)
0
1
Dotacje do środków produkcji
5
7
Dotacje do środków produkcji połączone z wymogiem ograniczonego stosowania
tychże środków
1
3
Źródło: Agricultural Policies in OECD Countries, OECD 2002.
2.3. Stopień wykorzystania praw do płatności bezpośrednich w
Państwach Członkowskich16
Poziom wykorzystania praw do płatności bezpośrednich jest bardzo zróżnicowany nie tylko
pomiędzy poszczególnymi Krajami Członkowskimi UE-15, ale także pomiędzy kierunkami
14
PSE (ang. Producer Subsidy Estimate) służy do pomiaru wielkości transferu środków pieniężnych od
konsumentów i podatników do producentów rolnych, wynikającego z określonej polityki rolnej (OECD). PSE w
ujęciu wartościowym równe jest sumie A + B +...+H, gdzie:
A
Podtrzymywanie cen rynkowych = wolumen produkcji x [cena krajowa – cena światowa], gdzie cena
światowa jest ceną f.o.b dla produktu eksportowanego lub ceną c.i.f dla towaru importowanego,
B
Dotacje na produkcję rolniczą (wolumen),
C
Płatności na hektar i sztukę zwierząt,
D
Płatności wynikające z zaszłości historycznych (wypłacane na podstawie wcześniej funkcjonujących
programów wspierających rolnictwo),
E
Dotacje do środków produkcji i usług świadczonych na rzecz rolnictwa,
F
Dotacje do środków produkcji połączone z wymogiem ograniczonego stosowania tychże środków,
G
Dotacje stanowiące uzupełnienie dochodów uzyskiwanych z produkcji rolniczej,
H
Inne dotacje.
15
Por. Agricultural Policies in OECD Countries, OECD 2002.
16
Na podstawie analizy wykonanej przez Departament Analiz Ekonomicznych i Społecznych UKIE.
12
produkcji rolniczej. W przypadku zbóż stopień wykorzystania powierzchni bazowej pod
uprawy polowe wynosi na poziomie Unii 96,6%. Są takie kraje, które całkowicie wykorzystują swoją powierzchnię bazową. Należą do nich: Dania, Finlandia, Francja, Niemcy, Szwecja i
W. Brytania. Natomiast w przypadku pozostałych stopień wykorzystania jest niższy (Hiszpania – 95%, Grecja – 85%, Portugalia - 83%, Włochy – 77%). Na tej podstawie można by
wnioskować, że zjawisko niepełnego wykorzystania powierzchni bazowej występuje w południowych krajach Unii, gdzie struktura agrarna i sprawność administracji są zbliżone do polskich realiów.
Również w odniesieniu do premii zwierzęcych stopień ich wykorzystania jest zróżnicowany i
ogólnie niższy w stosunku do wykorzystania powierzchni bazowej. Dla krów mamek stopień
wykorzystania praw do premii wynosi 92% na poziomie UE. Kraje, które są najmniej efektywne w tym względzie to: Luksemburg (88%), Hiszpania (77%), Włochy (74%), Finlandia
(49%). Dla premii ubojowych stopień ich wykorzystania na poziomie Unii wynosi 69% dla
bydła w wieku powyżej 8 m-cy i 47% dla cieląt. Niższe wskaźniki wykorzystania w przypadku bydła dorosłego notuje się w takich krajach jak: Portugalia (45%), Grecja (30%) i Włochy
(27%), a w odniesieniu do cieląt w: Portugalii (22%), W. Brytanii (16%), Włoszech (15%) i
Danii (2%).
2.4. Efektywność płatności bezpośrednich jako instrumentu
transferu środków finansowych do rolnictwa17
Według szacunków OECD do 80% transferów finansowych kierowanych do rolnictwa, zanim
trafi do gospodarstwa rolnego, jest przechwytywane przez producentów środków produkcji
dla rolnictwa (wyższe ceny) oraz sektory przetwórstwa i handlu (wyższe marże). Poza tym,
część tych transferów trafia do właścicieli ziemi rolniczej, nie zajmujących się bezpośrednio
produkcją rolniczą (wyższe czynsze dzierżawne). Zatem efektywność tych transferów (ich
wpływ na dochody rolnicze) jest na ogół niska18, co ma bezpośrednie przełożenie na problem
niskich dochodów, zwłaszcza gospodarstw małych.
Problem niskich dochodów małych gospodarstw rodzinnych w Unii Europejskiej zaczęto dostrzegać w połowie lat 80. Okazało się bowiem, że w okresie 1975-89 siła nabywcza unijnych
farmerów wzrosła tylko nieznacznie i to w sytuacji, gdy poziom zatrudnienia w sektorze rolnym spadł o 35%. Jednocześnie 80% wsparcia trafiało do 20% największych (a więc i najbogatszych) gospodarstw. W ramach reformy WPR Mac Sharry’ego z 1992r., próbowano
wprowadzić system bardziej sprawiedliwego podziału wsparcia finansowego rolnictwa, ograniczając do niego dostęp gospodarstwom większym (modulacja), jednakże bez większego
powodzenia19.
17
Por. Factors conditioning the transfer efficiency of agricultural support, OECD 1996 oraz The
incidence and transfer efficiency of farm support measures, OECD 2001. Wykorzystano również opracowanie:
Hill, B., Farm Incomes, Wealth and Agricultural Policy, Ashgate 2000.
18
Na efektywność transferów wpływają: (a) struktura sektora rolno-żywnościowego (przede wszystkim
udział nakładów na produkcję spoza gospodarstwa w nakładach ogółem, udział dochodów uzyskiwanych spoza
rolnictwa w dochodach ogółem oraz warunki konkurencji w sektorach środków produkcji rolniczej i przetwórstwa), (b) reakcja ww. czynników na zmiany w poziomie wspierania rolnictwa oraz (c) forma i dystrybucja
wsparcia.
19
Uzależniono uczestnictwo dużych gospodarstw (mających możliwości produkcji ponad 92 ton zbóż,
ustalanych na podstawie plonów referencyjnych w regionie) w systemie płatności bezpośrednich od odłogowania części gruntów. Wypłatę specjalnej premii wołowej ograniczono do 90 sztuk zwierząt w każdej z dwóch ka13
W dokumencie AGENDA 2000 kwestia dochodów rolniczych w polityce rolnej UE nabrała
jeszcze większego znaczenia, gdyż w „nowych” celach WPR uwzględniono: zapewnienie odpowiednich standardów życia społeczności wiejskiej i stabilność dochodów rolniczych, a ponadto po raz pierwszy tworzenie pozarolniczych źródeł dochodów dla farmerów i ich rodzin
(dywersyfikacja). Ten drugi cel wskazywał, że konieczne będzie szacowanie całkowitych dochodów rolników, także tych pozarolniczych, co umożliwi ocenę realizacji tego celu. Po raz
pierwszy wprowadzono możliwość stosowania modulacji przez kraje członkowskie, polegającej na potrącaniu części (maksymalnie 20%) kwoty płatności bezpośrednich należnych gospodarstwom największym i przeznaczaniu uzyskanych w ten sposób środków na działania
rozwoju wsi w ramach 2-go filaru WPR. Odrzucona została natomiast propozycja obligatoryjnego ograniczenia płatności bezpośrednich dla rolników, którzy otrzymują więcej niż 100
tys. € (o 20%) i 200 tys. € (o 25%).
Okazuje się jednak, że pomimo tego, że kwestia dochodów rolniczych zajmuje naczelne miejsce w polityce rolnej UE, zarówno system monitoringu dochodów gospodarstw (koncentrujący się na dochodach uzyskiwanych z rolnictwa, co było dopuszczalne wtedy, gdy dochody
pozarolnicze miały marginalne znaczenie), jak i sposób w jaki ten problem jest uwzględniany
w kształtowaniu polityki rolnej Unii, są niewłaściwe. Obecnie około połowy gospodarstw
unijnych 90% swoich dochodów uzyskuje z działalności pozarolniczej. W tej sytuacji wspieranie rolnictwa poprzez wysokie ceny rolne i płatności bezpośrednie, z których korzyści są
proporcjonalne do skali produkcji, jest bardzo nieefektywnym instrumentem transferu środków finansowych (od konsumentów i podatników) do małych gospodarstw. A przecież to
przede wszystkim one powinny korzystać z pomocy państwa, ponieważ gospodarstwa duże i
tak sobie „poradzą”.
Wyniki analiz OECD sugerują, że niską efektywnością transferów, charakteryzują się: subsydiowanie środków do produkcji rolniczej oraz instrument podtrzymywania cen (powodujący
wzrost cen rolnych ponad poziom cen światowych). Bardziej efektywne może być stosowanie
instrumentu podtrzymywania dochodów - płatności bezpośrednich (tabela 6).
Płatności obszarowe, powiązane z ograniczaniem obszaru zasiewów, a więc takie, które są
stosowane w UE i które minimalizują (ale tylko w pewnym stopniu) wpływ wsparcia na poziom produkcji, były wielokrotnie rekomendowane przez ekonomistów, jako lepszy w stosunku do np. podtrzymywania cen, instrument wspierania dochodów rolniczych.
Gdyby uwzględnić jedynie wysokość kosztów alternatywnych (tabela 6) i zniekształcenia w
handlu rolnym wywoływane wsparciem, płatności obszarowe można by uznać za instrument
relatywnie bardziej efektywny w porównaniu z podtrzymywaniem cen, w transferze środków
finansowych do sektora rolnego. Okazuje się jednak, że zdecydowana większość korzyści z
płatności kapitalizuje się w cenie ziemi posiadanej przez gospodarstwo (46%), a zaledwie 1%
transferów zwiększa przychody siły roboczej zatrudnionej w gospodarstwie20. Wobec powyżtegorii wiekowych (10 i 22 miesiące), przy czym mogli je otrzymywać tylko rolnicy prowadzący gospodarstwa,
w których maksymalna obsada zwierząt objętych płatnościami nie przekraczała określonego poziomu (od 1996r.
2,0 sztuk dużych/ha upraw paszowych). Wymóg nie przekraczania obsady zwierząt dotyczył również premii na
krowy mamki. Ponadto, o premie na krowy mamki mogli starać się producenci mleka, których kwota mleczna
nie przekraczała 120 tys. kg (kraje członkowskie mogą jednak podnieść lub nawet zlikwidować ten limit) (Por.
Obawy w Polsce związane z integracją rolnictwa z Unią Europejską, SAEPR, Warszawa 2001).
20
W Polsce z uwagi na niewielką w porównaniu z krajami zachodnimi, skalę dzierżawy gruntów rolnych, efektywność transferów w postaci płatności bezpośrednich będzie wyższa, ponieważ znacznie mniejszy
odsetek płatności „trafi” do właścicieli dzierżawionych gruntów, nie zaangażowanych bezpośrednio w produkcję
rolniczą.
14
szego przewaga tego instrumentu wspierania rolnictwa nad pozostałymi tutaj analizowanymi
instrumentami, staje się wątpliwa. Można zatem zaryzykować twierdzenie, że żaden z dotychczas stosowanych instrumentów nie zapewnia (w sposób efektywny) długoterminowych
korzyści dochodowych dla sektora rolnego.
Tabela 6. Efektywność transferów (od konsumentów i podatników) do sektora rolnego w zależności
od stosowania różnych instrumentów polityki rolnej
Podział transferów pomiędzy:
Efektywność
transferów =
3+4
siłę roboczą w
gospodarstwie
ziemię w gospodarstwie
2
3
26%
12%
Podtrzymywanie cen
23%
10%
Płatności obszarowe
47%
1%
Subsydiowanie środków
do produkcji rolniczej
17%
8%
9%
Instrument
1
Dopłaty do wolumenu
produkcji (deficiency
payments)
4
właściciela
dzierżawionej
przez gospodarstwo ziemi
5
dostawców
środków do
produkcji rolniczej
6
14%
14%
40%
21%
13%
13%
36%
28%
46%
45%
3%
5%
9%
67%
7%
koszty alternatywne*
7
Uwaga: Powyższe dane są prawdziwe przy spełnieniu określonych założeń, dotyczących:
• udziałów poszczególnych kategorii kosztów w odniesieniu do ziemi w gospodarstwie (0,20), siły roboczej (0,20) i
środków do produkcji rolniczej z zakupu (60%);
• udziału gruntów własnych gospodarstwa (0,50) i siły roboczej własnej (0,75);
• elastyczności podaży: ziemi (0,10), siły roboczej własnej (1,00), środków z zakupu (1,50), produkcji (1,00);
• początkowego poziomu wsparcia: produkcja/cena rynkowa (0,30), płatność obszarowa (0,30), subsydia do środków
produkcji (0,30).
*Dotyczą dochodów utraconych w gospodarstwie z tytułu rezygnacji z innej działalności (również i rolniczej) i zaangażowania ziemi i siły roboczej w produkcję produktów wspieranych przez politykę rolną. W przypadku podtrzymywania cen,
uwzględnia się także straty ekonomiczne, wynikające ze zmniejszonej (z uwagi na wyższe ceny) konsumpcji.
Źródło: The incidence and transfer efficiency of farm support measures, OECD 2001.
Ostatnia reforma WPR z Luksemburga, jak i możliwość stosowania przez nowe Państwa
Członkowskie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej wskazują, że w UE-25 będą stosowane płatności bezpośrednie nie wpływające na decyzje produkcyjne rolników, co powinno poprawić efektywność transferów do rolnictwa.
3. Podsumowanie i wnioski
• Pierwsze płatności bezpośrednie wprowadzono we Wspólnocie w latach 80. Od tego
czasu ich liczba znacznie wzrosła i obecnie w ramach tzw. systemu standardowego
płatności bezpośrednich funkcjonuje blisko 30 różnych płatności. Ich otrzymywanie
powiązane jest z wymogiem prowadzenia produkcji określonych upraw (płatności obszarowe i na wolumen produktu) lub chowem określonych zwierząt (płatności na sztukę
zwierząt). Płatności stanowią rekompensatę za obniżki cen instytucjonalnych produktów rolnych we Wspólnocie, jakich dokonano w ramach kolejnych reform WPR i dlatego niektórzy uważają, że okres ich funkcjonowania powinien być ściśle określony, i po
zakończeniu tego okresu płatności powinny zostać zlikwidowane. W ramach reformy
WPR z 1992r., podjęto próbę (zresztą nadal kontynuowaną w zreformowanej w Luksemburgu WPR, w postaci mechanizmu modulacji) wykorzystywania instrumentu płatności bezpośrednich do bardziej sprawiedliwego podziału wsparcia finansowego sektora
15
rolnego w UE pomiędzy producentów rolnych, ograniczając do niego dostęp gospodarstwom większym, jednakże jak to tej pory bez większego powodzenia.
• Zarówno ostatnia reforma WPR z 2003r., jak i akcesja 10 nowych państw do UE sprawią, że w UE-25 będzie funkcjonować kilka systemów płatności bezpośrednich:
(a) obecny system standardowy, gdyż kraje Piętnastki mogą najpóźniej dopiero od
2007r. wdrożyć zreformowany system płatności; (b) system Jednolitej Płatności na Gospodarstwo (JPG) lub system Jednolitej Płatności Regionalnej, które mogą być wdrożone już od 2005r.; (c) system Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w nowych Państwach Członkowskich, który będzie funkcjonować od 2004r. Sytuację komplikuje dodatkowo fakt, że część płatności zarówno w systemie JPG, jak i w systemie JPR będzie
mogła być nadal wypłacana w powiązaniu z określonymi kierunkami produkcji rolnej, a
więc tak, jak w systemie standardowym. Powyższa możliwość będzie mieć jednak zastosowanie tylko w ściśle określonych przypadkach i w ograniczonym zakresie. Poza
tym należy mieć na uwadze fakt, że płatności bezpośrednie w nowych Państwach
Członkowskich dopiero po zakończeniu okresu przejściowego (7 lub 10 lat) osiągną poziom UE-15. Wszystko to może rodzić poważne obawy o zachowaniu równych warunków konkurencji na Jednolitym Rynku poszerzonej UE-25.
• Cechą wspólną systemów JPG, JPR i JPO jest ograniczenie wpływu płatności bezpośrednie na decyzje produkcyjne rolników (decoupling) i tym samym ograniczenie negatywnego wpływu WPR na rynki międzynarodowe. Ma to istotne znaczenie dla obrony
płatności bezpośrednich na forum WTO i legitymizuje ich dalsze funkcjonowanie w
UE-25. Mimo to pożądane byłoby dalsze uproszczenie tego systemu wsparcia bezpośredniego w UE, zarówno z punktu widzenia administrowania systemem, jak i z punktu
widzenia jego beneficjentów. Zwolennicy najdalej idących zmian uważają, że stosowanie płatności, jako rekompensaty obniżek cen gwarantowanych, powinno umożliwić
rolnikom dostosowanie posiadanego kapitału do nowych relacji cenowych i nie powinno trwać dłużej niż 10-20 lat, a więc tyle, ile trwa amortyzacja w rolnictwie. Zwolennikami zdecydowanych reform i likwidacji w przyszłości płatności bezpośrednich są
przede wszystkim Niemcy, Holandia i Wielka Brytania, które są płatnikami netto do
wspólnotowego budżetu.
• Płatności bezpośrednie są i pozostaną w najbliższej przyszłości najważniejszym instrumentem WPR w wymiarze finansowym. W 2000r. wydatkowano na ten cel ze wspólnotowego budżetu ponad 24 mld €, co stanowiło ponad 60% całego budżetu rolnego Unii.
Skala korzyści finansowych z tytułu płatności bezpośrednich w poszczególnych krajach
Piętnastki jest bardzo zróżnicowana i uwarunkowana m.in.: (a) wielkością i strukturą
produkcji rolnej (udział produktów wspieranych płatnościami); (b) wysokością plonów
referencyjnych zbóż oraz (c) poziomem produkcji w okresie bazowym przyjętym za
podstawę do ustalenia wysokości płatności bezpośrednich. Obecnie największym beneficjentem płatności bezpośrednich jest Francja, która rocznie uzyskuje ponad 6 mld €
płatności. W UE-15 zróżnicowany jest również stopień wykorzystywania przez kraje
członkowskie praw do płatności bezpośrednich, co może wynikać zarówno ze zróżnicowanej sprawności administracji publicznej, jak i ze zróżnicowania struktury agrarnej
pomiędzy poszczególnymi krajami.
• Analizy OECD wskazują, że płatności bezpośrednie w systemie standardowym nie są
najlepszym instrumentem podtrzymywania dochodów rolniczych. Efektywność tego instrumentu (mierzona relacją korzyści gospodarstw rolnych i transferów od podatników,
i uwzględniająca wzrost dochodów w gospodarstwach) jest niska, ponieważ zdecydo16
wana większość korzyści z płatności kapitalizuje się w cenie ziemi posiadanej przez gospodarstwo (46%), a zaledwie 1% transferów zwiększa przychody siły roboczej zatrudnionej w gospodarstwie. Aż 45% korzyści trafia do właścicieli dzierżawionej ziemi. Kolejnym źródłem „strat” jest powiązanie płatności z decyzjami produkcyjnymi rolników.
Trzeba jednak pamiętać, że powyższe dane są wynikiem przyjęcia określonych założeń,
wśród których istotne jest założenie dotyczące udziału dzierżawionej przez gospodarstwo ziemi w gruntach ogółem, na których prowadzona jest produkcja rolna. W analizie
OECD udział ten przyjęto na dość wysokim poziomie (50%), charakterystycznym dla
krajów Europy Zachodniej i stąd wynikają tak znaczące „straty” na korzyść właścicieli
dzierżawionych gruntów. W Polsce z uwagi na niewielką w porównaniu z krajami zachodnimi, skalę dzierżawy gruntów rolnych, efektywność transferów w postaci płatności bezpośrednich będzie wyższa, ponieważ znacznie mniejszy odsetek płatności „trafi”
do właścicieli dzierżawionych gruntów, nie zaangażowanych bezpośrednio w produkcję
rolniczą. Poza tym, dzięki częściowemu uniezależnieniu wsparcia od bieżących decyzji
produkcyjnych (tzw. decoupling), nastąpi silniejsze powiązanie decyzji produkcyjnych
rolników z sygnałami płynącymi z rynku. Oznacza to lepsze, efektywniejsze wykorzystanie zasobów produkcyjnych w rolnictwie, poprawę konkurencyjności sektora i
zwiększenie efektywności transferów w postaci płatności bezpośrednich w UE-25. Ponieważ system JPO jest mniej restrykcyjny niż JPG/JPR w odniesieniu do zakresu
wspieranych produktów, gdyż umożliwia wspieranie owoców i warzyw, upraw wieloletnich i ziemniaków nieskrobiowych, i tym samym daje większą swobodę decyzji produkcyjnych rolnikom, można przypuszczać, że w nowych Państwach Członkowskich
zwiększenie efektywności transferów z tytułu płatności bezpośrednich może być relatywnie wyższe niż w krajach Piętnastki.
17