Polityka imigracyjna rozszerzonej Unii Europejskiej

Transkrypt

Izabela Wróbel
Polityka imigracyjna
rozszerzonej Unii Europejskiej
– w poszukiwaniu odpowiedzi
na nowe wyzwania
Materia∏y Robocze 4/05
© Centrum Europejskie – Natolin
Warszawa 2005
Centrum Europejskie – Natolin • Forum WSiSW
Izabela Wróbel
jest doktorem nauk humanistycznych, adiunktem w Instytucie
Studiów Mi´dzynarodowych Uniwersytetu Wroc∏awskiego,
e-mail: [email protected].
2
Spis treÊci
Wprowadzenie
....................................................4
Sytuacja migracyjna w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Od Tampere do Hagi – za∏o˝enia i bilans wspólnej polityki imigracyjnej . . . . . . . . . . . . . 16
Program Haski – kontynuacja w zakresie wspólnej polityki imigracyjnej . . . . . . . . . . . . . 25
Przysz∏oÊç wspólnej polityki imigracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Pakiet propozycji Komisji Europejskiej z 1 wrzeÊnia 2005 r. – szansa
na przyÊpieszenie czy ˝ród∏o kolejnych sporów mi´dzy paƒstwami
cz∏onkowskimi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Zakoƒczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3
Wprowadzenie
Polityka imigracyjna w Unii Europejskiej nabra∏a wspólnotowego charakteru dopiero z chwilà wejÊcia w ˝ycie Traktatu Amsterdamskiego, czyli z dniem 1 maja
1999 r. 1, stanowiàc cz´Êç szerszego projektu, jakim jest tworzenie i rozwijanie w paƒstwach cz∏onkowskich obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci2. Urzeczywistnianie przedsi´wzi´ç zwiàzanych z pierwszym etapem budowy tego obszaru przypad∏o na okres 1 maja 1999 r. – 1 maja 2004 r., a zatem odbywa∏o si´ w gronie pi´tnastu paƒstw ówczesnej Unii, bez udzia∏u nowych cz∏onków, przyj´tych do niej 1 maja 2004 r. Postanowienia Traktatu Amsterdamskiego by∏y odzwierciedleniem doÊwiadczeƒ wynikajàcych ze stosowania przepisów Traktatu z Maastricht3, a tak˝e
zmian politycznych, gospodarczych i spo∏ecznych, jakie zasz∏y w Europie w latach 90.
Traktat Nicejski w wielu dziedzinach, w tym w polityce imigracyjnej4, nie przyniós∏
˝adnych modyfikacji5. Oczekiwania wobec Traktatu ustanawiajàcego Konstytucj´ dla
Europy by∏y wić du˝e, ale i on w du˝ym stopniu ujà∏ w ramy prawa pierwotnego
kwestie obecne w dyskursie politycznym i w dzia∏aniach legislacyjnych od dawna6.
Obok postanowieƒ traktatowych niezmiernie wa˝na jest zatem legislacja7 i praktyka instytucji wspólnotowych, zw∏aszcza Komisji Europejskiej, inspirowane inicjatywami paƒstw cz∏onkowskich lub – cz´Êciej – bioràce swój poczàtek z koncepcji wypracowywanych w ramach samych instytucji i nierzadko wyraênie wyprzedzajàce
zmiany traktatowe. Analiza legislacji i praktyki instytucji takich jak Komisja Europejska pokazuje jednak, jak cz´sto na drodze realizacji wspólnotowych koncepcji
stajà paƒstwa cz∏onkowskie ze swymi – lepiej lub gorzej, tzn. w perspektywie d∏ugolub krótkoterminowej – rozumianymi interesami narodowymi. W tym kontekÊcie
nasuwa si´ pytanie, czy kreowana na poziomie wspólnotowym od koƒca lat 90. po1
2
3
4
5
6
7
4
Zob. art. 63 ust. 3 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà w wersji amsterdamskiej.
Zob. czwarty cel Unii Europejskiej, wymieniony w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.
Zob. art. K. 1 pkt 3 Traktatu o Unii Europejskiej w wersji z Maastricht.
Zob. art. 63 ust. 3 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà w wersji nicejskiej.
Por. G. Brinkmann, „The Immigration and Asylum Agenda”, European Law Journal 2004, vol. 10,
no. 2, s. 185.
M. Kula zwraca uwag´, ˝e niektórzy z przedstawicieli doktryny wskazujà, i˝ regulacje Konstytucji dla
Europy dotyczàce obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci z merytorycznego punktu widzenia sà powtórzeniem postanowieƒ obecnie obowiàzujàcych bàdê swoistà kodyfikacjà praktyki
prawnej funkcjonujàcej na poziomie obecnego prawa pochodnego (J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far,
Ocena Traktatu konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003, s. 66 i n.), polemizujàc z tym poglàdem, jednak tylko w odniesieniu do wspó∏pracy policyjnej i sàdowej w sprawach karnych. M. Kula,
„Wybrane zagadnienia dotyczàce przestrzeni wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci Unii Europejskiej w traktacie ustanawiajàcym Konstytucj´ dla Europy”, (w:) Konstytucja dla Europy. Przysz∏y fundament Unii Europejskiej, pod red. S. Dudzika, Kraków 2005, s. 438.
W opracowaniu tym przez legislacj´ instytucji wspólnotowych rozumie si´ legislacj´ wspólnotowà sensu largo, zgodnie z definicjà zaproponowanà przez C. Mika (C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe.
Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s. 493).
lityka imigracyjna Unii Europejskiej nadà˝a za potrzebami i oczekiwaniami wspó∏czesnej Europy, czy uwzgl´dnia w dostatecznym stopniu nast´pstwa ostatniego rozszerzenia sk∏adu cz∏onkowskiego Unii oraz czy udziela w∏aÊciwych odpowiedzi na
najwa˝niejsze wyzwania, jakie formu∏uje si´ pod jej adresem.
Punktem wyjÊcia rozwa˝aƒ nad obecnà politykà imigracyjnà Unii Europejskiej powinny byç postanowienia Traktatu Amsterdamskiego, które wskazywa∏y g∏ówne i zarazem jedynie mo˝liwe elementy tej polityki w ówczesnej rzeczywistoÊci drugiej po∏owy
lat 90.8 Postanowienia te stworzy∏y jednoczeÊnie ramy prawne, w których porusza∏y si´
podmioty polityki europejskiej (instytucje wspólnotowe i rzàdy paƒstw cz∏onkowskich)
przez nast´pne lata9. Traktat Amsterdamski przewidywa∏, ˝e na poziomie wspólnotowym zostanà uregulowane warunki wjazdu i pobytu obywateli paƒstw trzecich (w tym
zasady dost´pu do rynku pracy)10, standardy proceduralne zwiàzane z wydawaniem
przez paƒstwa cz∏onkowskie wiz d∏ugoterminowych i zezwoleƒ pobytowych, ∏àcznie
z majàcymi na celu ∏àczenie rodzin. W zwiàzku z tymi zagadnieniami pozostajà prawa
i warunki, na jakich obywatele paƒstw trzecich legalnie przebywajàcy w jednym paƒstwie cz∏onkowskim mogà przebywaç równie˝ w innych paƒstwach cz∏onkowskich.
Wszystkich wspomnianych wy˝ej zagadnieƒ Wspólnota Europejska nie mog∏a jednak
uregulowaç w ciàgu pierwszych pićiu lat od dnia wejÊcia w ˝ycie Traktatu Amsterdamskiego, który wprost tego zabrania∏11. Bez ograniczeƒ czasowych akt ten przyznawa∏ natomiast Wspólnocie kompetencje w zakresie nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, w∏àczajàc w to repatriacj´ osób nielegalnie przebywajàcych na terytorium któregoÊ
z paƒstw cz∏onkowskich Unii. Kroki podejmowane przez instytucje wspólnotowe nie
mog∏y stanowiç przeszkody dla ˝adnego z paƒstw cz∏onkowskich w utrzymywaniu lub
wprowadzaniu w wymienionych dziedzinach przepisów krajowych dajàcych si´ pogodziç z postanowieniami traktatu i umów mi´dzynarodowych12. Powo∏ane postanowienia traktatowe zakreÊli∏y bardzo niewielkie pole dla wspólnotowej polityki imigracyjnej13. Wbrew zarzutom przeciwników rozszerzania zakresu kompetencji Unii Europejskiej, instytucje wspólnotowe poruszajà si´ tymi torami do dnia dzisiejszego, cz´Êciowo na skutek przypisanej im roli „stra˝ników traktatów”14, cz´Êciowo zaÊ z powodu niechći do zmian oraz obaw ˝ywionych przez paƒstwa cz∏onkowskie15.
8
9
10
11
12
13
14
15
Ostateczny tekst Traktatu Amsterdamskiego zosta∏ opracowany w ramach Konferencji Mi´dzyrzàdowej 1996 – 97.
Por. A. Bernatowicz, „Wspólna polityka azylowa i migracyjna – europejskie i polskie dylematy”, Polska
w Europie, 2004, nr 3 (47), s. 87; A. Gruszczak, „Historia wspó∏pracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoÊci
i spraw wewn´trznych: od TREVI do Tampere”, (w:) Obszar wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci Unii
Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, pod red. F. Jasiƒskiego i K. Smoter, Warszawa 2005, s. 34.
W. Czapliƒski, Obszar wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci. Wspó∏praca w zakresie wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych, Warszawa 2005, s. 194.
Zob. ostatnie zdanie art. 63 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà w wersji amsterdamskiej.
Dokumenty europejskie, oprac. A. Przyborowska-Klimczak i E. Skrzyd∏o-Tefelska, t. III, Lublin 1999, s. 145.
Por. W. Czapliƒski, „Wybrane regulacje dotyczàce Obszaru Bezpieczeƒstwa, WolnoÊci i SprawiedliwoÊci”,
(w:) Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, Warszawa 2003, s. 611 i n.
Na temat roli poszczególnych instytucji wspólnotowych w zakresie kontroli przestrzegania prawa
wspólnotowego zob. C. Mik, op. cit., ss. 179 i 773.
Por. K. Nowaczek, Polityka Unii Europejskiej wobec procesów imigracyjnych, Toruƒ 2004, s. 21 i n.
5
Sytuacja migracyjna w Unii Europejskiej
Dane Eurostatu za okres styczeƒ 2003 r. – styczeƒ 2004 r. oraz badania i analizy
przeprowadzone na zlecenie Mi´dzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM),
których wyniki zosta∏y przedstawione w raporcie z 2005 r. 16, ukaza∏y dwie tendencje
demograficzne we wspó∏czesnej Europie. Po pierwsze, liczba krajów ze zmniejszajàcà si´ populacjà wzrasta. Po drugie, wi´kszoÊç paƒstw europejskich ma dodatni bilans migracyjny. W wielu przypadkach zatem wielkoÊç migracji netto17 rozstrzyga, czy
populacja kraju zwi´ksza si´, czy te˝ ulega zmniejszeniu. Dok∏adna liczba imigrantów przebywajàcych w Europie jest wcià˝ jednak nieznana. Cz´Êciowo wynika to
z faktu, ˝e – w przeciwieƒstwie do Australii, Kanady, Nowej Zelandii czy Stanów
Zjednoczonych – wiele paƒstw europejskich u˝ywa narodowoÊci, a nie miejsca lub
kraju urodzenia, jako standardowego kryterium w swych statystykach demograficznych, ekonomicznych i spo∏ecznych. To oznacza, ˝e w wielu przypadkach nie jest
mo˝liwe dokonanie rozró˝nienia mi´dzy cudzoziemcami urodzonymi za granicà,
czyli imigrantami, a cudzoziemcami urodzonymi w danym kraju. Zawsze natomiast
mo˝na przeprowadziç podzia∏ na obywateli danego paƒstwa i legalnych rezydentów
zagranicznych. Tych ostatnich dzieli si´ na obywateli innych paƒstw cz∏onkowskich
Unii Europejskiej i obywateli paƒstw trzecich18.
Na poczàtku 2004 r. Unia Europejska (dwadzieÊcia pi´ç obecnych paƒstw
cz∏onkowskich) liczy∏a 456 mln mieszkaƒców, z czego 382 mln by∏o obywatelami
lub zagranicznymi rezydentami pi´tnastu paƒstw „starej” Unii, a pozosta∏e
74 mln – obywatelami lub zagranicznymi rezydentami dziesićiu nowych paƒstw
cz∏onkowskich19. W 2003 r. Europa wcià˝ odnotowywa∏a wzrost populacji. W dwudziestu oÊmiu krajach Europejskiego Obszaru Gospodarczego i w Szwajcarii ca∏kowity wzrost wyniós∏ 1,97 mln mieszkaƒców. Przyrost naturalny w ca∏ej Unii Europejskiej w 2003 r. by∏ dodatni (UE-25: 0,4%). Jednak˝e w dwunastu krajach
EOG oraz w Bu∏garii, Chorwacji i Rumunii liczba zgonów przewy˝szy∏a liczb´
16
17
18
19
6
World Migration 2005. Costs and Benefits of International Migration, Geneva 2005, „IOM World Migration Report Series”, vol. 3.
Zgodnie z definicjà IOM, migracja ca∏kowita jest sumà przyjazdów imigrantów i wyjazdów emigrantów, natomiast migracja netto jest bilansem wynikajàcym z ró˝nicy mi´dzy przyjazdami i wyjazdami.
R. Münz, J. van Selm, „Migrants in an Enlarged Europe”, (w:) World Migration 2005. Costs and..., s.
141. Zob. tak˝e R. Münz, H. Fassmann, Migrants in Europe and their Economic Position: Evidence from
the European Labour Force Survey and from Other Sources, Hamburg 2004, s. 4.
W paƒstwach kandydujàcych do Unii (Bu∏garii, Chorwacji i Rumunii) mieszka∏o wówczas 34 mln osób,
w Turcji – 71 mln, w pozosta∏ej cz´Êci Europy Zachodniej (Islandii, Liechtensteinie, Norwegii i Szwajcarii) – 12 mln i w Europie Po∏udniowo-Wschodniej (Ba∏kany Zachodnie, tj. Albania, BoÊnia i Hercegowina, Macedonia, Serbia i Czarnogóra) – 20 mln.
urodzeƒ20. Przewiduje si´, ˝e liczba paƒstw doÊwiadczajàcych kurczenia si´ krajowej populacji b´dzie rosnàç w nadchodzàcych latach. Wskaênik migracji netto by∏
dodatni w dwudziestu jeden z dwudziestu pićiu paƒstw Unii (w ca∏ej Unii wyniós∏ 3,7 na 1000 mieszkaƒców). W stosunku do wielkoÊci populacji, Cypr odnotowa∏ najwi´kszy dodatni bilans migracji (+17,9 na 1000 mieszkaƒców), nast´pnie Hiszpania (+14,2), W∏ochy (+8,9), Irlandia (+7,0) i Portugalia (+6,1). Jedynie Litwa (-1,8 na 1000 mieszkaƒców), Polska (-0,4), ¸otwa (-0,4) i Estonia (-0,2)
mia∏y negatywny bilans migracyjny. W liczbach absolutnych, migracja netto by∏a
najwi´ksza w Hiszpanii (+594000) i we W∏oszech (+511000), a nast´pnie
w Niemczech (+166000), Wielkiej Brytanii (+103000), Portugalii (+64000) i we
Francji (+55000). Kilka paƒstw, w szczególnoÊci Austria, Republika Czeska, W∏ochy, Niemcy, Grecja, S∏owenia i S∏owacja, wykaza∏o przyrost liczby ludnoÊci tylko
dzi´ki imigracji. W ca∏ej Unii wzrost netto liczby przybyszów wyniós∏ 1,7 mln, co
stanowi oko∏o 90% ca∏kowitego wzrostu liczby ludnoÊci w Europie21.
Jedynie kilka paƒstw europejskich usi∏uje rozwiàzaç problem nielegalnych imigrantów przez rejestracj´ lub regularyzacj´22. Belgia, Francja, Grecja, W∏ochy, Portugalia i Hiszpania zaproponowa∏y znaczàce pod wzgl´dem iloÊciowym programy regularyzacyjne23. Niemcy i Luksemburg zaoferowa∏y zgodny z przepisami status co
najmniej cz´Êci nielegalnych imigrantów. Od lat 80. paƒstwa cz∏onkowskie (UE-15)
uregulowa∏y sytuacj´ niemal 3,2 mln nielegalnych rezydentów zagranicznych. Hiszpania kontynuuje przyznawanie nielegalnym imigrantom dost´pu do podstawowych
us∏ug medycznych, jeÊli zarejestrujà si´ oni w lokalnych organach samorzàdowych.
W rezultacie tych dzia∏aƒ Hiszpania w latach 2002-2003 mia∏a 2 644 000 zarejestrowanych rezydentów urodzonych za granicà, lecz jedynie 1 324 000 legalnych rezydentów zagranicznych. W krajach z wysokà liczbà naturalizacji lub nabycia obywatelstwa w drodze urodzenia na podstawie ius soli oficjalne dane dotyczàce legalnych
rezydentów zagranicznych nie odzwierciedlajà w du˝ej mierze rzeczywistej wielkoÊci
imigracji. Odnosi si´ to do Stanów Zjednoczonych czy Kanady, lecz tak˝e kilku
paƒstw Unii Europejskiej. Przyk∏adem jest Szwecja, gdzie w 2001 r. by∏o 1 028 000
osób urodzonych za granicà, podczas gdy tylko 476 000 mia∏o status legalnych rezydentów zagranicznych, jak równie˝ Holandia, w której w tym samym roku ˝y∏o
20
21
22
23
Ujemny przyrost naturalny ludnoÊci odnotowa∏y Niemcy (-1,8), W∏ochy (-0,5), Polska (-0,3), Grecja
(0,1), Republika Czeska (-1,7), W´gry (-4,1), Austria (-0,0), S∏owacja (-0,1), Litwa (-3,0), ¸otwa (-0,4),
S∏owenia (-1,0), Estonia (-3,7), Chorwacja (-2,4), Bu∏garia (-5,7), Rumunia (-2,5) – dane Eurostatu.
R. Münz, J. van Selm, op. cit., s. 139 i n.
W literaturze przedmiotu u˝ywane sà zamiennie terminy „legalizacja” (ang. legalization) i „regularyzacja” (ang. regularization), przy czym ten pierwszy cz´Êciej jest stosowany na obu kontynentach amerykaƒskich, gdzie odpowiednie programy w USA, Kanadzie i w kilku paƒstwach po∏udniowoamerykaƒskich wiàza∏y si´ dla ich beneficjentów z uzyskaniem prawa do osiedlenia si´ na sta∏e. Natomiast
o regularyzacji cz´Êciej mówi si´ w Europie, gdzie bardziej powszechne jest udzielanie czasowego zezwolenia na pobyt i prac´.
Na temat dzia∏aƒ regularyzacyjnych w Stanach Zjednoczonych i pierwszych tego typu programach
w paƒstwach europejskich zob. np. D. G. Papademetriou, K. O’Neil, A. Jachimowicz, Observations
on Regularization and the Labor Market. Performance of Unauthorized and Regularized Immigrants,
Washington 2004, s. 2 i n.
7
1 679 000 zarejestrowanych osób urodzonych za granicà, natomiast legalnych rezydentów zagranicznych by∏o zaledwie 690 000. Wy˝szy udzia∏ cudzoziemców wyst´puje w paƒstwach z niskà liczbà naturalizacji oraz nabywaniem obywatelstwa powiàzanym z zasadà ius sanguinis24. Tam liczba legalnych rezydentów zagranicznych mo˝e byç zbli˝onà lub nawet tà samà wielkoÊcià, co liczba osób urodzonych za granicà.
Za przyk∏ad mo˝e pos∏u˝yç Luksemburg, gdzie w 2001 r. by∏o 167 000 legalnych rezydentów zagranicznych, natomiast populacja urodzona za granicà liczy∏a 145 000.
Spis ludnoÊci w Austrii pokaza∏ 890 000 osób urodzonych za granicà w porównaniu
z 764 000 obcych obywateli25.
Zgodnie z narodowymi statystykami demograficznymi oraz danymi pochodzàcymi z rejestrów i spisów ludnoÊci z lat 2000–2001, na terenie pi´tnastu ówczesnych
paƒstw cz∏onkowskich Unii przebywa∏o 18,7 mln legalnych rezydentów zagranicznych. Dane te potwierdzi∏ Eurostat, natomiast informacje zebrane dla OECD26 doprowadzi∏y do ustalenia liczby cudzoziemców na poziomie 20,1 mln, z czego 6 mln
stanowili obywatele Unii ˝yjàcy w innym paƒstwie cz∏onkowskim, zaÊ 14 mln – obywatele paƒstw trzecich. Grupa ta (18,7 do 20,1 mln zarejestrowanych legalnych rezydentów zagranicznych) sk∏ada∏a si´ zarówno z osób urodzonych za granicà, jak
i w paƒstwie pobytu. Uwzgl´dniajàc dane pochodzàce z innych êróde∏27, mo˝na mówiç o 33 do 36 mln „statystycznie widocznych” imigrantów w pierwszym pokoleniu
w pi´tnastu paƒstwach Unii w 2002 r. Dodajàc do tego 1,7 mln imigrantów ˝yjàcych
w pozosta∏ych paƒstwach EOG i w Szwajcarii oraz 1,5 mln imigrantów zamieszkujàcych w nowych paƒstwach cz∏onkowskich w Europie Ârodkowej, otrzymujemy wielkoÊç zachodnio- i Êrodkowoeuropejskiej populacji imigrantów na poziomie 36–39
mln osób, co stanowi 8% ca∏kowitej liczby ludnoÊci28.
Odr´bne miejsce warto poÊwićiç gwa∏townie rosnàcej imigracji w Europie Po∏udniowej. W pierwszych latach XXI w. Europa Po∏udniowa, a tak˝e Irlandia, mia∏y
bowiem najszybciej zwi´kszajàcà si´ populacj´ imigrantów. W 2003 r., w stosunku do
liczby ludnoÊci, grecka cz´Êç Cypru odnotowa∏a najwi´kszy przyrost netto imigrantów. Za Cyprem znalaz∏y si´ Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Malta i W∏ochy. Dost´pne dane nie tylko jednak odzwierciedlajà obecnà imigracj´, lecz tak˝e skutki realizowanych na szerokà skal´ programów regularyzacyjnych, które czynià cz´Êç populacji migracyjnej widocznà statystycznie29.
W latach 2000–2001 Hiszpania wyda∏a jednoroczne pozwolenia na pobyt i prac´ 399 000 nielegalnych imigrantów. W 2003 r. nap∏yw netto do Hiszpanii by∏ wyraênie najwi´kszy poÊród paƒstw EOG w liczbach absolutnych. W tym samym ro24
25
26
27
28
29
8
Szerzej na temat sposobów nabycia obywatelstwa zob. M. Zdanowicz, Wielokrotne obywatelstwo
w prawie mi´dzynarodowym i krajowym, Warszawa 2001, s. 38 i n.
Ibidem, s. 141 i n.
Na temat tendencji migracyjnych i polityk migracyjnych w paƒstwach cz∏onkowskich OECD zob.
é. I. ëÚÛÔÌËˆ¸ÍËÈ, å¥ÊÌ‡Ó‰Ì‡ Ï¥„‡ˆ¥fl Ó·Ó˜Óª ÒËÎË Ú‡ ÏÂı‡Ì¥ÁÏË ªª Â„ÛÎ˛‚‡ÌËfl,
äËª‚ 2004, s. 9 i n.
èród∏ami tymi mogà byç np. European Labour Force Survey lub UN Population Division.
R. Münz, J. van Selm, op. cit., s. 142 i n.
Ibidem, s. 147.
ku, prowadzone przez jednostki samorzàdu terytorialnego komunalne wykazy ludnoÊci (uwzgl´dniajàce legalnych i nielegalnych imigrantów) zawiera∏y 2,66 mln
osób. W porównaniu z rokiem 2002, oznacza∏o to wzrost o oko∏o 700 000 osób.
Obywatele Unii Europejskiej (g∏ównie z Niemiec i Wielkiej Brytanii), w du˝ym
stopniu starsze osoby na emeryturze, wcià˝ stanowili wi´kszoÊç obcokrajowców.
Najwi´kszà grup´ spoza Unii tworzyli Ekwadorczycy, nast´pnie Marokaƒczycy, Kolumbijczycy, Rumuni i Argentyƒczycy30. W 2005 r. Hiszpania przeprowadzi∏a kolejnà – siódmà od 1991 r. – akcj´ legalizacji pobytu nielegalnych imigrantów, która
zgodnie z przewidywaniami mia∏a objàç w okresie trzech miesićy (7 lutego – 7 maja 2005 r.) oko∏o 1 mln osób. Warunkiem uregulowania statusu by∏o co najmniej
pó∏roczne przebywanie na terenie Hiszpanii i posiadanie co najmniej pó∏rocznego
kontraktu na prac´. Po raz pierwszy to nie cudzoziemcy, lecz pracodawcy mieli wystàpiç o zalegalizowanie swoich pracowników zagranicznych, przedstawiajàc w jednym z ponad 160 biur na terenie ca∏ego kraju paszport zatrudnianego cudzoziemca, zaÊwiadczenie o zarejestrowaniu si´ przez niego w miejscu zamieszkania, zaÊwiadczenie o niekaralnoÊci i kontrakt. Po up∏ywie trzech miesićy, w razie wykrycia nielegalnych pracowników, na podmiot zatrudniajàcy takie osoby mo˝e zostaç
na∏o˝ona kara w wysokoÊci 60 000 euro. Hiszpania rozpocz´∏a swà akcj´ w chwili,
gdy kilka innych paƒstw cz∏onkowskich Unii, w szczególnoÊci Wielka Brytania, Dania i Holandia, rozwa˝a∏y zaostrzenie lub ju˝ zaostrzy∏y przepisy imigracyjne. Pod
adresem Madrytu posypa∏y si´ wić s∏owa krytyki, którà rzàd hiszpaƒski odpiera∏
twierdzeniem, ˝e Unia Europejska nie ma wspólnej polityki imigracyjnej i póki sytuacja ta nie zmieni si´, Hiszpania woli mieç u siebie legalnà i kontrolowanà imigracj´, ni˝ zmagaç si´ z milionowym podziemiem gospodarczym i przest´pczym.
Premier Hiszpanii, José Luis Rodríguez Zapatero, podkreÊla∏ równie˝, i˝ uregulowanie statusu nielegalnych imigrantów ma na celu u∏atwienie zagranicznym pracownikom dost´pu do us∏ug zdrowotnych i edukacyjnych w zamian za p∏acenie podatków i uiszczanie sk∏adek na ubezpieczenie spo∏eczne31. W imieniu Unii Europejskiej wypowiedzia∏y si´ na temat dzia∏aƒ podj´tych w Hiszpanii Prezydencja luksemburska i Komisja Europejska, proponujàc stworzenie systemu wzajemnego informowania si´ i wczesnego ostrzegania o wa˝nych decyzjach paƒstw cz∏onkowskich w dziedzinie polityki imigracyjnej i azylowej32.
Programy regularyzacyjne nie sà wy∏àcznie hiszpaƒskim sposobem rozwiàzywania
problemów z nielegalnà imigracjà. We W∏oszech ostatni program regularyzacyjny
z 2003 r. zaowocowa∏ wnioskami od 705 000 nielegalnych imigrantów ekonomicznych33,
30
31
32
33
Ibidem.
M. Stasiƒski, „Hiszpania legalizuje pobyt miliona imigrantów”, Gazeta Wyborcza z 7 lutego 2005 r.;
Hiszpania reguluje status nielegalnych imigrantów, serwis internetowy EuroPAP,
http://euro.pap.com.pl/cgibin/europap. pl? grupa=1&dzien=1&ID=63571.
Regularisation of illegal immigrants’ status: The Presidency and the Commission suggest the setting up of
a system of mutual information and early warning between those in charge of migration and asylum policies,
Press Release, 11.02.2005, strony internetowe Prezydencji luksemburskiej, http://www.eu2005.lu/en/actualites/communiques/2005/02/11schmit-jai/index.html.
Imigrantem ekonomicznym jest – zgodnie z definicjà IOM – osoba, która opuszcza swe zwyk∏e miejsce pobytu, by osiàÊç poza granicami paƒstwa pochodzenia w celu poprawy jakoÊci swego ˝ycia.
9
z których 689 000 uzyska∏o pozwolenie na pobyt i prac´. Do czasu akcji hiszpaƒskiej z 2005 r. by∏ to najszerszy tego typu program w Europie. Niemal 20% osób
sk∏adajàcych wnioski stanowili Rumuni, 15% – Ukraiƒcy, 8% – Albaƒczycy i 8% –
Marokaƒczycy. Portugalski ostatni du˝y program regularyzacyjny, realizowany
w latach 2001–2002, doprowadzi∏ do wydania zezwoleƒ na pobyt i prac´ 179 000
imigrantom ekonomicznym. Dane z 2003 r. wskazujà, i˝ legalni rezydenci ukraiƒscy zastàpili Brazylijczyków jako najliczniejszà grup´ obcokrajowców. Jednak˝e
du˝a liczba wniosków sk∏adanych przez obywateli brazylijskich po zebraniu tych
danych ka˝e spodziewaç si´, ˝e pozostanà oni najwi´kszà grupà34. W tym samym
okresie, tzn. w latach 2001–2002, grecki program regularyzacyjny stworzy∏ podstawy dla sformu∏owania 351 000 wniosków o wydanie krótkoterminowych (szeÊciomiesićznych) zezwoleƒ na pobyt i prac´. Jednak˝e z powodu krótkiego okresu legalnego pobytu, na który uzyskiwano zgod´, wielu wnioskodawców szybko ponownie stawa∏o si´ nielegalnymi imigrantami. Dane z 2001 r. pokaza∏y, ˝e najwi´kszà
grupà zagranicznych rezydentów byli Albaƒczycy, którzy stanowili oko∏o 55% ca∏ej populacji obcokrajowców35.
Wydawaç by si´ mog∏o, ˝e zjawiska opisane wy˝ej sà typowe dla „starych”
paƒstw cz∏onkowskich Unii Europejskiej i ˝e minie jeszcze wiele lat, jeÊli nie dekad, nim stanà si´ one udzia∏em paƒstw Europy Ârodkowo-Wschodniej. Nic jednak bardziej mylàcego. Przyk∏adem sà doÊwiadczenia Republiki Czeskiej, która
w ostatnich latach sta∏a si´ g∏ównym paƒstwem imigracyjnym, z 566 000 legalnych i nielegalnych imigrantów, którzy stanowià 5,5% ludnoÊci kraju. W∏adze
czeskie uzna∏y wić integracj´36 za wa˝ny priorytet, a minister ds. pracy i spraw
socjalnych wspó∏pracuje z Mi´dzynarodowà Organizacjà ds. Migracji przy opracowywaniu w∏aÊciwego programu integracyjnego dla obcokrajowców. W 2003 r.,
tj. w pierwszym roku realizacji projektu, stworzono stron´ internetowà w j´zyku
czeskim, angielskim, wietnamskim, rosyjskim, ukraiƒskim i armeƒskim, a nast´pnie tak˝e bu∏garskim, gruziƒskim i chiƒskim, która dostarcza potrzebnych
imigrantom informacji37.
Republika Czeska odznacza si´ dodatnim wskaênikiem migracji netto od 1971 r.,
z jednym wyjàtkiem – w 2001 r. wićej osób wyjecha∏o z Republiki Czeskiej, ni˝ do
niej przyby∏o (liczby te wynios∏y odpowiednio 21 500 i 12 900 osób), co jednak nie
dziwi np. w zestawieniu z Niemcami, krajem przyjmujàcym najwi´kszà liczb´ imigrantów (w 2001 r. 685 000), z których równie˝ du˝a liczba osób wyje˝d˝a (w 2001 r.
497 500). Wed∏ug danych zebranych w Czechach w ostatnich latach, w ca∏ym 2003 r.
liczba imigrantów si´gn´∏a tam poziomu 60 015 osób, a liczba emigrantów – 39 557,
a zatem migracja netto by∏a równa 25 789 osób. W pierwszym pó∏roczu 2005 r. na
terytorium Republiki Czeskiej przyby∏o 26 943 imigrantów, a opuÊci∏o je 8 575 emi34
35
36
37
10
W 2004 r. w ramach kolejnego portugalskiego programu regularyzacyjnego wnioski o zalegalizowanie
pobytu z∏o˝y∏o 30 000 imigrantów.
R. Münz, J. van Selm, op. cit., s. 147.
Integracja jest – zgodnie z definicjà IOM – procesem, w wyniku którego imigranci stajà si´ akceptowani przez spo∏eczeƒstwo, zarówno przez jednostki, jak i grupy.
„The Czech Experience of Migrant Integration”, (w:) World Migration 2005. Costs and..., s. 324.
grantów, czyli migracja netto wynios∏a 18 36838. Porównanie danych dotyczàcych wyjazdów i przyjazdów na W´gry w 2001 r. tak˝e jednoznacznie wskazuje, ˝e ten by∏y
kraj emigracyjny przyjmuje obecnie znacznie wićej osób ni˝ traci (liczby te wynoszà
odpowiednio 19 500 i 1 900) 39. Wed∏ug danych zgromadzonych przez Komisj´ Europejskà, w 2002 r. trzy paƒstwa cz∏onkowskie z ca∏ej dwudziestki piàtki odnotowa∏y ujemne saldo migracji – ¸otwa, Litwa i Polska40.
Równie˝ jednak w Polsce nap∏yw imigrantów b´dzie zwi´ksza∏ si´ i nale˝y spodziewaç si´ kontynuacji procesu przekszta∏cania jej z kraju tranzytowego w kraj docelowy41. Skali tego zjawiska nie mo˝na jednak dok∏adnie przewidzieç42, gdy˝ brakuje danych na temat obecnej sytuacji43, umo˝liwiajàcych porównanie Polski z innymi
paƒstwami cz∏onkowskimi Unii44. Tytu∏em przyk∏adu mo˝na wspomnieç, ˝e w 2002 r.
kwestia obywatelstwa by∏a po raz pierwszy przedmiotem badania w powszechnym
spisie ludnoÊci w okresie powojennym. Obywatelstwo, jako przynale˝noÊç paƒstwowa cudzoziemców, by∏o badane w spisach z lat 1921 i 1931. Podobnie, narodowoÊç
by∏a przedmiotem badania w Polsce w okresie przedwojennym w spisach ludnoÊci
z lat 1921 i 1931, przy czym w tym ostatnim narodowoÊç by∏a ustalana poÊrednio, na
podstawie wyznania i j´zyka ojczystego. W latach powojennych po raz pierwszy zagadnienia narodowoÊciowe w∏àczono do spisu ludnoÊci w 2002 r., lecz – jak stwierdzi∏ sam polski G∏ówny Urzàd Statystyczny – z uwagi na du˝y stopieƒ trudnoÊci badaƒ narodowoÊci, uzyskane wyniki wymagajà bardzo ostro˝nej interpretacji45.
Wed∏ug danych, jakimi dysponuje GUS, w dniu 31 grudnia 2003 r. Polska liczy∏a
38 191 000 mieszkaƒców. Prognozy dotyczàce liczby ludnoÊci w dniu 31 grudnia 2030 r.
mówià o 35 693 000 mieszkaƒców. W 2003 r. imigracja wynios∏a 7 000 osób, a emigracja 20 800 osób, w zwiàzku z czym saldo migracji by∏o ujemne (-13 800 osób; 0,4 na 1 000 ludnoÊci). Dla roku 2002 dane te wyglàdajà nast´pujàco: 38 219 000 miesz38
39
40
41
42
43
44
45
Tab. Population and vital statistics of the Czech Republic: 1921-2003; Tab. A. 01 Population and vital
statistics in 2003: numbers; Tab. 5.1. Immigrants: by area, region i district; Tab. 5.2. Emigrants: by area,
region and district, strony internetowe Czeskiego Urz´du Statystycznego,
http://www.czso.cz/eng/edicniplan.nsf/p/4001-05 oraz http://www.czso.cz/eng/edicniplan.nfs/p/4019-04.
„Annexes”, (w:) World Migration 2005. Costs and..., s. 482.
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. First Annual Report on Migration
and Integration, Brussels, 16.7.2004, COM (2004) 508 final.
I. Piorko, M. Sie Dhian Ho, „Integrating Poland in the Area of Freedom, Security and Justice”, European Journal of Migration and Law, 2003, vol. 5, s. 197. Por. R. Münz, Migration, Labour markets and
Migrants’ integration in Europe: A Comparison, Washington 2004, s. 4.
Por. „Wyzwania dla narodowej polityki migracyjnej w kontekÊcie UE. DoÊwiadczenia Polski i Niemiec”, oprac. M. Mazur-Rafa∏, Raporty i Analizy CSM, nr 1/04, s. 19 i s. 37.
Por. K. Iglicka, R. Rybicki, Report 1. Schengen – Consequences for national Migration Policy.
Poland, s. 11.
Organizacje mi´dzynarodowe, które opracowujà i publikujà statystyki – ONZ, UE/Eurostat, OECD –
albo nie ujmujà jeszcze Polski w zestawieniach, albo nie dysponujà danymi na jej temat, co owocuje
pustymi miejscami w tych˝e zestawieniach. Zob. np. raport Trends in International Migration 2003, sporzàdzony przez OECD, z którego korzysta∏a ONZ w swym raporcie z 2005 r.
LudnoÊç. Stan i struktura demograficzno-spo∏eczna. Cz´Êç analityczna, strony internetowe G∏ównego
Urz´du Statystycznego, http://www.stat.gov.pl/dane_spol-gosp/nsp/ludnosc/an.doc.
11
kaƒców, 6 600 imigrantów, 24 500 emigrantów, saldo migracji na poziomie -17 900
osób (-0,5 na 1 000 ludnoÊci)46. W 2002 r. ludnoÊç Polski urodzona za granicà liczy∏a
775 282 osób (obywatele polscy i cudzoziemcy), co stanowi∏o 2,0% ca∏ej populacji
w Polsce. Najwi´kszà grup´ stanowi∏y osoby urodzone na Ukrainie (309 131 osób), nast´pnie na Bia∏orusi (104 463 osób), w Niemczech (101 633 osób), na Litwie (79 769
osób) i w Rosji (54 226 osób). W tym samym roku obywatelstwo polskie mia∏o 98,2%
mieszkaƒców Polski, z czego 97,0% wy∏àcznie polskie, polskie i inne – 1,2%, wy∏àcznie
niepolskie – 0,1%, zaÊ nieustalone – 1,7%. GUS posegregowa∏ dane tak˝e w inny – bardziej odzwierciedlajàcy sytuacj´ migracyjnà w Polsce – sposób, podajàc, ˝e w 2002 r.
liczba obywateli polskich urodzonych za granicà wynios∏a 741 880 osób (1,9%),
a o nieustalonym miejscu urodzenia – 22 833 (0,1%), natomiast ogólna liczba cudzoziemców w Polsce wynios∏a 40 661 osób (0,1%), z czego 10 135 stanowi∏y osoby urodzone w Polsce (0,0%), 29 748 – osoby urodzone za granicà (0,1%), zaÊ 778 – osoby
o nieustalonym miejscu urodzenia (0,0%). Dla pe∏nego obrazu nale˝y dodaç jeszcze
liczb´ osób z obywatelstwem nieustalonym – 659 668 (1,7%), w tym urodzonych za
granicà – 3 654 (0,0%) i o nieustalonym miejscu urodzenia – 559 906 (1,5%). NarodowoÊç niepolskà deklarowa∏o w 2002 r. 471 475 osób, w tym niemieckà – 152 897
osób, bia∏oruskà – 48 737 osób, ukraiƒskà – 30 957 osób i romskà – 12 855 osób47.
W okresie prawie czternastu lat dzielàcych spisy ludnoÊci nasilenie przyjazdów do Polski z zagranicy (powrotów Polaków oraz osiedlania si´ cudzoziemców) by∏o zró˝nicowane w poszczególnych latach. W 1989 r. przyjecha∏o 4,8%, spoÊród wszystkich przyby∏ych w okresie mi´dzyspisowym, nast´pnie w kolejnych latach nasilenie systematycznie ros∏o – a˝ do 9% w 2001 r. Wyniki spisu ludnoÊci z 2002 r. wykaza∏y, ˝e wÊród imigrantów przybywajàcych do Polski z zagranicy na sta∏e zdecydowana wi´kszoÊç, tj. 69
700 osób (81%, posiada∏a obywatelstwo polskie, co oznacza Polaków powracajàcych do
kraju po latach emigracji. Oko∏o 35% z nich posiada∏o podwójne obywatelstwo – polskie i inne. W latach 1989 – 2002 osiedli∏o si´ w Polsce (otrzyma∏o zezwolenie na pobyt sta∏y) 14 500 cudzoziemców, którzy stanowili 16,9% ludnoÊci przyby∏ej z zagranicy
na sta∏e (dla 1,6% tej ludnoÊci obywatelstwo nie zosta∏o ustalone). Najliczniejsze grupy cudzoziemców osiedla∏y si´ w Polsce w latach 1992–1996 (20–23% wszystkich osób
przyby∏ych z zagranicy w ciàgu roku). WÊród cudzoziemców przyby∏ych na sta∏e do Polski najcz´Êciej wymienianym krajem poprzedniego pobytu by∏a Ukraina (ponad 3 600
przypadków, co stanowi∏o 25%), a nast´pnie Rosja (1 500 osób, 10,6%), Niemcy
(1 300 osób, 9,2%), Bia∏oruÊ (1 100 osób, 7,3%) i Wietnam (600 osób, 4,3%)48.
46
47
48
12
Struktura ludnoÊci, strony internetowe G∏ównego Urz´du Statystycznego,
http://www.stat.gov.pl/dane_spolgosp/ludnosc/ludnosc/index. htm.
NarodowoÊç Êlàskà (jako jednà z niepolskich) zadeklarowa∏o 173 153 osób, jednak˝e – pomijajàc
wszelkie dyskusje na temat zasadnoÊci takich deklaracji – dla potrzeb przedstawienia sytuacji migracyjnej w Polsce, przy uwzgl´dnieniu wy∏àcznie migracji mi´dzynarodowej, ludnoÊç Êlàskà nale˝y traktowaç jako ludnoÊç polskà.
LudnoÊç. Stan i struktura demograficzno-spo∏eczna, strony internetowe G∏ównego Urz´du Statystycznego,http://www.stat.gov.pl/dane_spol-gosp/nsp/ludnosc/index.htm; Migracje zagraniczne ludnoÊci
2002, strony internetowe GUS, http://www.stat.gov.pl/dane_spol-gosp/nsp/migr_zagr_lud/migr_zag_
lud_index.htm; Migracje d∏ugookresowe ludnoÊci w latach 1989 – 2002, strony internetowe GUS,
http://www.stat.gov.pl/dane_spolgosp/nsp/migracje_dlugookresowe_ludnosci/migracje. htm.
Badania statystyczne GUS sà krytykowane z uwagi na fakt, i˝ gromadzone i przetwarzane przez t´ instytucj´ dane o migracjach zagranicznych w Polsce nie przynoszà podstawowych informacji o stanie populacji cudzoziemców w Polsce, przep∏ywach imigrantów, a zw∏aszcza skali i charakterze odp∏ywów emigracyjnych z Polski.
Pod adresem metodologii liczenia skali imigracji i emigracji wysuwany jest cz´sto zarzut anachronicznoÊci i nieadekwatnoÊci do rzeczywistoÊci. Publikowane przez GUS
dane nie tylko nie odzwierciedlajà faktycznej skali odp∏ywów i nap∏ywów migracyjnych, ale – co wa˝niejsze – przyczyniajà si´ do powstania wÊród odbiorców fa∏szywego obrazu tych zjawisk. Utrwalajà one zw∏aszcza przekonanie o niewielkiej liczbowo
skali emigracji z Polski i niedu˝ym saldzie ujemnym migracji zagranicznych. Czytelnym sygna∏em anachronicznoÊci prezentowanego przez GUS podejÊcia sà zw∏aszcza
dane statystyczne publikowane przez inne paƒstwa (m. in. USA, Kanad´, Australi´,
paƒstwa Unii Europejskiej), prezentujàce skal´ rejestrowanej emigracji Polaków do
tych krajów. Innym powa˝nym mankamentem polskiej statystyki migracyjnej jest
brak publikacji danych o skali naturalizacji, zarówno obywateli polskich w innych
krajach, jak i cudzoziemców w Polsce49.
Mimo wszystko dane przytoczone wy˝ej potwierdzajà opini´, i˝ obecna sytuacja
demograficzna w Polsce, charakteryzujàca si´ ujemnym przyrostem naturalnym oraz
ujemnym saldem migracji zagranicznych, stwarza wyzwania dla narodowej polityki
imigracyjnej. Polsce b´dzie wszak˝e trudno prowadziç aktywnà polityk´ imigracyjnà
(np. na wzór niemiecki), g∏ównie ze wzgl´du na ma∏o atrakcyjny rynek pracy, który
wymaga uelastycznienia w postaci uproszczenia przepisów oraz selektywnych i kontyngentowych rozwiàzaƒ w stosunku do imigracji zarobkowej, lecz nie zamykania go50.
Tymczasem po roku cz∏onkostwa Polski w Unii Europejskiej mo˝na nadal mówiç
o braku jasno zdefiniowanej polityki migracyjnej, skomplikowanych przepisach prawnych oraz niech´tnym nastawieniu urz´dników do cudzoziemców, co mo˝e powodowaç, z jednej strony, niedobór pracowników w niektórych zawodach, z drugiej zaÊ
strony – wzrost liczby nielegalnie zatrudnionych cudzoziemców, a w konsekwencji
utrudniaç rozwój polskiej gospodarki51.
Aczkolwiek imigracja jest nadal ograniczana w wi´kszoÊci paƒstw Europy Zachodniej, zagraniczni pracownicy pozostajà znaczàcà cz´Êcià si∏y roboczej w wielu
z nich. W 2001 r. zagraniczni pracownicy stanowili co najmniej 5% si∏y roboczej
w oÊmiu z szesnastu najwi´kszych europejskich paƒstw przyjmujàcych imigrantów.
Nie powinno oczywiÊcie dziwiç, ˝e w ma∏ym Luksemburgu 61% wszystkich pracowników stanowià obcokrajowcy, choç wielu z nich jest osobami doje˝d˝ajàcymi
z paƒstw sàsiednich. Jednak˝e w bardziej ludnej Szwajcarii 18% pracowników pochodzi spoza tego kraju, w Austrii – 11%. W niemal wszystkich paƒstwach, w których
zaobserwowano podobnà sytuacj´, udzia∏ obcokrajowców w rynku pracy wzrós∏
49
50
51
Raport w sprawie polityki migracyjnej paƒstwa. Za∏o˝enia programu polityki ludnoÊciowej w Polsce, strony internetowe Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, http://www.ipiss.com.pl/teksty/raport.doc.
J. Korczyƒska, Zapotrzebowanie na prac´ obcokrajowców w Polsce. Próba analizy i wniosków dla polityki migracyjnej. Streszczenie, Warszawa 2005, s. 9.
J. Frelak, „Praca Ukraiƒców w Polsce – rekomendacje dla polityki migracyjnej”, Analizy i Opinie ISP,
2005, nr 38, s. 3.
13
w ostatniej dekadzie XX w., w szczególnoÊci, bioràc pod uwag´ liczby bezwzgl´dne,
w paƒstwach, które od stosunkowo niedawna sà miejscem przeznaczenia imigrantów, tj. w Irlandii, we W∏oszech, w Norwegii, Portugalii i Hiszpanii52.
Porównujàc Stary Kontynent z innymi regionami Êwiata, mo˝na dojÊç do wniosku,
˝e wi´kszoÊç paƒstw europejskich stoi przed wyzwaniem otwarcia swych protekcyjnych, wysoko rozwini´tych gospodarek dla przedsi´biorczych imigrantów w sposób,
który czyni∏by zadoÊç ich uzasadnionemu moralnie, lecz nie prawnie, pragnieniu otrzymania szansy na lepsze ˝ycie, jak równie˝ wymaganiom paƒstwowych systemów spo∏ecznych53. Polityka zamkni´tych granic szybko staje si´ luksusem, na który nie mo˝na
sobie pozwoliç we wspó∏czesnym Êwiecie. Wspomaganie mobilnoÊci obcokrajowców
jest koniecznoÊcià, gdy˝ bez podejmowania takich dzia∏aƒ Europa przekszta∏ci si´
stopniowo w „zamkni´tà wspólnot´ emerytów”54, coraz bardziej zale˝nà od procesów
zachodzàcych w du˝o m∏odszych gospodarkach Azji Po∏udniowo-Wschodniej i Ameryki Po∏udniowej55. Takà wizj´ potwierdzajà przewidywania demografów dotyczàce
wielkoÊci populacji wybranych paƒstw europejskich w 2050 r. przy braku nap∏ywu imigrantów: Niemcy liczy∏yby wówczas 64 mln mieszkaƒców (w 2003 r. 82,5 mln), Wielka
Brytania – 54 mln (w 2003 r. 59,6 mln), Hiszpania – 33 mln (w 2003 r. 41,9 mln), W∏ochy – 42 mln (w 2003 r. 57,5 mln), Holandia – 15 mln (w 2003 r. 16,2 mln) 56.
Badania nad migracjà zarobkowà pokazujà, ˝e jest ona naturalnà, liczàcà ju˝ wiele wieków odpowiedzià jednostek na zró˝nicowane mo˝liwoÊci albo w ramach jednego paƒstwa czy po ró˝nych stronach granicy paƒstwowej, albo w ró˝nych cz´Êciach
jednego kontynentu czy ca∏ego Êwiata i ˝e powinna byç ona traktowana przez rzàdy
jako szansa, a nie problem do rozwiàzania57. Zasadniczym wyzwaniem jest zarzàdzanie istniejàcymi rynkami pracy w sposób, który zredukowa∏by ró˝nice tak, by ekonomicznie motywowana migracja dobieg∏a naturalnego koƒca lub spad∏a do sta∏ego poziomu. Historia i rozsàdek uczà, ˝e wolniejszy wzrost populacji i szybszy wzrost ekonomiczny prowadzà do konwergencji, nie osiàgni´to jednak w skali Êwiata zgody co
do tego, jaka strategia zarzàdzania migracjà58 pozwoli uzyskaç t´ konwergencj´59.
52
53
54
55
56
57
58
59
14
„International Migration Trends” (w:) World Migration 2005. Costs and..., s. 386.
Na temat wp∏ywu imigracji na europejski system emerytalny w przysz∏oÊci zob. M. Aglietta, V. Borgy, J.
Chateau, M. Juillard, J. Le Cacheux, G. Le Garrec, V. Touze, „Scenarios for Global Ageing. An Investigation with the INGENUE 2 World Model”, ENERPRI Research Report, No. 9, July 2005, s. 27 i n.
L. Mitrus, Swoboda przemieszczania si´ pracowników po przystàpieniu Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 178 i n.
E. Engelen, „Migration and the Contemporary Welfare State”, (w:) World Migration 2005. Costs and..., s. 321.
World Population Prospects: The 2002 Revision. Comprehensive Tables, United Nations Publications, Sales No. E. 03. XIII. 6, 2003; OECD Quarterly Labour Force Statistics, 2004, No. 4.
Na temat przyczyn migracji mi´dzynarodowych na prze∏omie XX i XXI w. zob. I. Wyciechowska, „Zasady i konsekwencje Porozumienia z Schengen”, (w:) Instytucjonalizacja wielostronnej wspó∏pracy mi´dzynarodowej w Europie, pod red. S. Parzymiesa i R. Zi´by, Warszawa 2004, s. 257 i n.
Zarzàdzanie migracjà jest terminem u˝ywanym przez IOM na okreÊlenie licznych funkcji rzàdowych
oraz narodowego systemu uporzàdkowanego i humanitarnego zarzàdzania migracjà transgranicznà,
w szczególnoÊci sterowania wjazdem i obecnoÊcià obcokrajowców w granicach danego paƒstwa oraz
ochronà uchodêców i innych osób potrzebujàcych opieki.
Ph. Martin, „Economic Costs and Benefits of International Labour Migration”, (w:) World Migration
2005. Costs and..., s. 196 i n.
Idealne recepty, przystajàce do idealnego modelu Êwiata, wydajà si´ wszak˝e
mo˝liwe do zastosowania w jakimÊ stopniu do ruchów migracyjnych mi´dzy „starymi” i nowymi paƒstwami cz∏onkowskimi Unii Europejskiej, gdzie w dalszej perspektywie uda si´ zapewne zredukowaç i utrzymaç na sta∏ym, stosunkowo niewielkim poziomie migracj´ majàcà u swych êróde∏ wy∏àcznie ch´ç poprawy w∏asnej sytuacji materialnej. Natomiast zestawienie Unii z regionami Êwiata, z których obecnie przybywa do niej najwićej osób, ujawnia utopijny charakter tych recept. W dajàcej si´
przewidzieç przysz∏oÊci liczba imigrantów ekonomicznych w Europie b´dzie rosnàç
lub utrzymywaç si´ na wysokim poziomie i zarówno rzàdy, jak i obywatele paƒstw europejskich muszà pogodziç si´ z tym i uczyniç wszystko, by imigracja by∏a szansà,
a nie zagro˝eniem dla jednoczàcej si´ Europy. W kategoriach ekonomicznych paƒstwa Unii Europejskiej b´dà coraz bardziej zbli˝aç si´ do siebie, stanowiàc – przynajmniej przy spojrzeniu z zewnàtrz – jednolity organizm, przyciàgajàcy obywateli
paƒstw trzecich. Sukcesy lub b∏´dy i niepowodzenia narodowej polityki imigracyjnej
jednego paƒstwa b´dà rzutowa∏y na sytuacj´ migracyjnà w pozosta∏ych paƒstwach.
Dlatego te˝ Unii Europejskiej potrzebna jest wspólna polityka imigracyjna, w szczególnoÊci wspólna polityka integracyjna.
15
Od Tampere do Hagi – za∏o˝enia i bilans
wspólnej polityki imigracyjnej
Program Haski, tj. dokument przyj´ty na posiedzeniu Rady Europejskiej w Hadze
w dniach 4 i 5 listopada 2004 r.60, nie stanowi prze∏omu, nie zapowiada rewolucyjnych
ani choçby tylko odwa˝nych i zdecydowanych posuni´ç w zakresie polityki imigracyjnej Unii Europejskiej. Postanowienia i propozycje zawarte w Programie Haskim sà
prostà kontynuacjà decyzji podj´tych przez Rad´ Europejskà na szczycie w Tampere
(15 i 16 paêdziernika 1999 r.) i – mimo pićioletnich doÊwiadczeƒ zwiàzanych z implementacjà tych decyzji – zawierajà niewiele nowych elementów, które pozwoli∏yby
zdynamizowaç proces integracji w dziedzinie polityki imigracyjnej oraz wyeliminowaç
bàdê z∏agodziç dotychczasowe trudnoÊci we wspó∏pracy instytucji wspólnotowych
z paƒstwami cz∏onkowskimi, jak równie˝ we wspó∏pracy mi´dzy tymi ostatnimi61. Wed∏ug Programu Haskiego, proces ten powinien umo˝liwiç Unii wykorzystanie dotychczasowych osiàgni´ç oraz skuteczne sprostanie nowym wyzwaniom. Dokument ten
odzwierciedla jednak bardzo ograniczonà wol´ politycznà i niski stopieƒ gotowoÊci
cz∏onków Unii Europejskiej do podejmowania wspólnych przedsi´wzi´ç w zakresie
problemów zwiàzanych z ruchami migracyjnymi, w szczególnoÊci imigracjà legalnà.
Posiedzenie Rady Europejskiej w Tampere zosta∏o po raz pierwszy w historii
Wspólnot i Unii poÊwićone w ca∏oÊci zagadnieniom z zakresu wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych62. Po pićiu latach od tamtego wydarzenia nie zdecydowano si´ na podobne, symboliczne podkreÊlenie miejsca i roli obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci w procesie integracji w ramach Unii Europejskiej, choç
sam szczyt haski spotka∏ si´ z wi´kszym zainteresowaniem komentatorów ni˝ szczyt,
60
61
62
16
Na ten temat zob. Program Haski. Implikacje i wyzwania dla Polski. Materia∏y z seminarium, 8 grudnia
2004, Centrum Europejskie – Natolin, Warszawa 2005.
J. Monar tak scharakteryzowa∏ ca∏y Program Haski: „(...) the Hague Programme appears as somewhat
of an anticlimax. Despite all the affirmations of the importance of the „area of freedom, security and justice” and the considerable reform effort made in the negotiations on the EU Constitutional Treaty, the new
Programme contains relatively few innovative elements, giving preference to continuity in policy development and placing the main emphasis on completing existing measures and avoiding any more controversial issues” (J. Monar, „The Hague Programme: Tampere’s modest succesor”, Challenge Europe Online
Journal, 2005, Issue 14, http://www.theepc.be/en/default.asp?TYP=CE&LV=177&see=y
&t=42&PG=CE/EN/detail&l=1&AI=446).
Jak s∏usznie zauwa˝y∏ P. Rakowski, szczyt w Tampere pozosta∏ niemal niezauwa˝ony, choç po raz
pierwszy w historii odby∏o si´ spotkanie przywódców ówczesnej Pi´tnastki w ca∏oÊci poÊwićone problemom wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych. Zdaniem tego Autora, znaczenie szczytu
jest trudne do przecenienia, jego owocem sà bowiem „ambitne i wa˝kie ustalenia”, stanowiàce „silne
polityczne przes∏anie do paƒstw cz∏onkowskich” (P. Rakowski, „Czy powstanie Eurojust?”, Prawo
i ˚ycie, 2000, nr 2, s. 54 i n.).
który odby∏ si´ w okresie prezydencji fiƒskiej. Faktu tego nie nale˝y jednak przypisywaç zas∏ugom Unii Europejskiej w upowszechnianiu informacji na temat w∏asnych
dzia∏aƒ i osiàgni´ç, lecz raczej coraz wi´kszej – wcià˝ selektywnej – ÊwiadomoÊci problemów wymagajàcych wspólnych rozwiàzaƒ, zw∏aszcza w kontekÊcie ataków terrorystycznych z 11 wrzeÊnia 2001 r. w Stanach Zjednoczonych i 11 marca 2004 r. w Hiszpanii. Do równie powszechnej ÊwiadomoÊci zagro˝eƒ, jakie wià˝à si´ np. ze zjawiskiem starzejàcych si´ spo∏eczeƒstw europejskich, droga jest jednak jeszcze daleka,
a Program Haskim jest jedynie ma∏ym krokiem na szlaku wiodàcym ku temu celowi.
W konkluzjach ze szczytu w Tampere63, dla których podstawà by∏y postanowienia
Traktatu Amsterdamskiego, w cz´Êci zatytu∏owanej Wspólna polityka azylowa i migracyjna UE, poruszono kwesti´ partnerstwa z krajami pochodzenia. Przywódcy ówczesnej Pi´tnastki uznali, ˝e Unia potrzebuje kompleksowej koncepcji dotyczàcej zagadnieƒ migracyjnych, uwzgl´dniajàcej problemy polityki wewn´trznej, praw cz∏owieka i rozwoju w krajach i regionach pochodzenia i tranzytu. Zapowiedziano dzia∏ania w zakresie walki z ubóstwem, poprawy warunków ˝ycia i mo˝liwoÊci zatrudnienia, zapobiegania konfliktom i wzmacniania krajów demokratycznych oraz zapewnienia przestrzegania praw cz∏owieka, w szczególnoÊci praw mniejszoÊci, kobiet
i dzieci. W Programie z Tampere stwierdzono równie˝, ˝e Unia powinna zapewniç
sprawiedliwe traktowanie obywateli paƒstw trzecich przebywajàcych legalnie na terytorium paƒstw cz∏onkowskich. Polityka integracyjna mia∏a zmierzaç do przyznawania takim osobom praw i obowiàzków porównywalnych z tymi, jakie przys∏ugujà obywatelom Unii. PoÊród nakreÊlonych celów znalaz∏o si´ promowanie zasady niedyskryminacji w ˝yciu gospodarczym, spo∏ecznym i kulturalnym oraz rozwijanie Êrodków przeciwdzia∏ajàcych rasizmowi i ksenofobii. Rada Europejska uzna∏a, ˝e konieczne jest zbli˝enie narodowych przepisów okreÊlajàcych warunki przyjmowania
i pobytu obywateli paƒstw trzecich na podstawie wspólnej oceny rozwoju sytuacji gospodarczej i demograficznej w Unii oraz w krajach pochodzenia. Dzia∏ania w tym zakresie powinny uwzgl´dniaç nie tylko zdolnoÊç ka˝dego paƒstwa cz∏onkowskiego do
przyjmowania obcokrajowców spoza Unii, lecz tak˝e jego historyczne i kulturalne
zwiàzki z krajami pochodzenia. W konkluzjach z Tampere by∏a tak˝e mowa o sterowaniu ruchami migracyjnymi na wszystkich ich etapach. Rada Europejska za˝àda∏a
w zwiàzku z tym przeprowadzenia – w Êcis∏ej wspó∏pracy z krajami pochodzenia
i krajami tranzytowymi – kampanii informacyjnych na temat rzeczywistych mo˝liwoÊci legalnej migracji oraz podjćia dzia∏aƒ prewencyjnych, wymierzonych we wszelkie formy przemytu ludzi. ˚yczeniem Rady Europejskiej by∏a tak˝e ÊciÊlejsza wspó∏praca i wzajemna pomoc techniczna krajowych organów kontroli granicznej oraz
rozszerzenie pomocy dla krajów pochodzenia i tranzytu w celu u∏atwiania dobrowolnych powrotów i wspierania w∏adz tych krajów we wzmacnianiu zdolnoÊci do skutecznego przeciwdzia∏ania przemytowi ludzi i wype∏niania zobowiàzaƒ readmisyjnych wobec Unii i jej paƒstw cz∏onkowskich64.
63
64
Presidency Conclusions. Tampere European Council. 15 and 16 October, strony internetowe Rady
Unii Europejskiej, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm.
W. Czapliƒski, „III filar Unii Europejskiej – Wspó∏praca Sàdowa i Policji w Sprawach Karnych”, (w:)
Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2002, s. 124 i n.
17
Przyjćie Programu Haskiego przez Rad´ Europejskà poprzedzi∏o opublikowanie przez Komisj´ Europejskà 2 czerwca 2004 r. komunikatu zatytu∏owanego Obszar
wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci: bilans programu z Tampere i perspektywy65.
Zdaniem tej instytucji, w niemal wszystkich dziedzinach sk∏adajàcych si´ na wymiar
sprawiedliwoÊci i sprawy wewn´trzne zosta∏y poczynione znaczàce post´py w odniesieniu do stanu z 1999 r. Ze stanowiskiem tym nale˝y zgodziç si´, choç wyra˝any bywa poglàd odmienny. Przyk∏adem jest stwierdzenie A. Townsenda, ˝e „Unia poczyni∏a jedynie wolne post´py w tworzeniu „obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci”, zapowiedzianego w 1997 r.”66 Szczegó∏owe analizy dokonaƒ na tym polu prowadzà jednak do wniosku, ˝e wymiar sprawiedliwoÊci i sprawy wewn´trzne nale˝à do najbardziej dynamicznie rozwijajàcych si´ dziedzin integracji europejskiej67,
zwa˝ywszy, ˝e realizacja projektów z innych dziedzin zabiera∏a paƒstwom cz∏onkowskim nierzadko ca∏e dziesićiolecia.
W swym dokumencie Komisja stwierdzi∏a, ˝e dotychczasowe procedury decyzyjne
i ramy instytucjonalne okaza∏y si´ przeszkodà dla szybkiego, skutecznego i przejrzystego wype∏niania zobowiàzaƒ politycznych z Tampere. Mimo wyra˝onej tam woli nie zawsze udawa∏o si´ osiàgnàç na poziomie europejskim consensus, niezb´dny do przyjćia
Êrodków wkraczajàcych swà materià w dziedziny zwiàzane z istotà narodowej suwerennoÊci. TrudnoÊci wynika∏y cz´Êciowo z przewidzianej w traktatach zasady jednomyÊlnoÊci. Innym ich êród∏em by∏o dzielone przez Komisj´ z paƒstwami cz∏onkowskimi prawo
inicjatywy legislacyjnej, prowadzàce do przedk∏adania interesów narodowych nad priorytety z Tampere. W obliczu tych i innych ograniczeƒ68, mimo pierwotnych ambitnych
za∏o˝eƒ, polityka ma∏ych kroków okaza∏a si´ jedynym mo˝liwym rozwiàzaniem.
Nowe postanowienia instytucjonalne, zaproponowane przez Konwent Europejski i Konferencj´ Mi´dzyrzàdowà, a nast´pnie uj´te w ostatecznej wersji Traktatu
ustanawiajàcego Konstytucj´ dla Europy, przewidujà wiele nowych przypadków zastàpienia zasady jednomyÊlnoÊci zasadà wi´kszoÊci kwalifikowanej69, co umo˝liwi –
zdaniem Komisji – szybkie zakoƒczenie prac zwiàzanych z urzeczywistnianiem obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci. Gdyby jednak Traktat ustanawia65
66
67
68
69
18
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere programme and future orientations, COM
(2004) 401 final.
A. Townsend, Can the EU achieve an area of freedom, security and justice?, Centre for European Reform, opinion from October 2003, s. 2.
Por. W. M. Góralski, „Proces instytucjonalizacji wspó∏pracy w zakresie spraw wewn´trznych i wymiaru sprawiedliwoÊci w strukturze i systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej”, (w:) Instytucjonalizacja wielostronnej wspó∏pracy..., s. 433; M. M. Kenig-Witkowska, „Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej – zagro˝enia dla metody wspólnotowej (uwagi na marginesie traktatu ustanawiajàcego Konstytucj´ dla Europy”, (w:) Reformowanie Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne okresu przemian,
pod red. E. Piontka, Kraków 2005, s. 28.
Na ten temat zob. tak˝e N. F. Sola, „Different European Union Approaches to Immigration: Privileged Immigrants in the European Union?”, (w:) Poland’s Way to the European Union. Legal Aspects,
edited by W. Czapliƒski, Warsaw 2002, s. 285 i n.
Na ten temat zob. E. Piontek, „Traktat konstytucyjny. Oblicze zmian”, (w:) Szkice z prawa Unii Europejskiej. Tom III. Problemy konstytucyjne, pod red. E. Piontka, Kraków 2005, s. 85 i n.
jàcy Konstytucj´ dla Europy mia∏ nigdy nie wejÊç w ˝ycie lub zanim to nastàpi, nale˝y w pe∏ni wykorzystaç mo˝liwoÊci oferowane przez Traktat Amsterdamski i Traktat
Nicejski. Abstrahujàc od pewnych postanowieƒ, które automatycznie wesz∏y w ˝ycie
ju˝ 1 lutego 2003 r. lub 1 maja 2004 r., nale˝y wskazaç na art. 67 ust. 2 Traktatu
ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà, który upowa˝ni∏ Rad´ do podjćia po
1 maja 2004 r. decyzji o przejÊciu do zasady wi´kszoÊci kwalifikowanej we wszystkich
lub wybranych dziedzinach obj´tych tytu∏em IV. Komisja wyrazi∏a poglàd, ˝e przepis
ten powinien zostaç niezw∏ocznie zastosowany. Szefowie paƒstw i rzàdów na swym
listopadowym spotkaniu w Hadze poparli jà jedynie cz´Êciowo, gdy˝ do czasu wejÊcia w ˝ycie Konstytucji dla Europy nie byli sk∏onni zrezygnowaç z zasady jednomyÊlnoÊci w przypadku warunków wjazdu i pobytu na terytorium Unii obywateli paƒstw
trzecich, standardów proceduralnych zwiàzanych z wydawaniem przez paƒstwa
cz∏onkowskie wiz d∏ugoterminowych i zezwoleƒ pobytowych oraz praw i warunków,
na jakich obywatele paƒstw trzecich legalnie przebywajàcy w jednym paƒstwie cz∏onkowskim mogà przebywaç tak˝e w innych paƒstwach cz∏onkowskich70.
Do stanowiska tego przychyli∏a si´ Rada Unii Europejskiej, która stosownà decyzj´ podj´∏a 22 grudnia 2004 r. 71, co szczególnego znaczenia nabiera w obliczu trudnoÊci z ratyfikacjà Konstytucji dla Europy i niemo˝noÊcià przewidzenia przebiegu
i wyników tego procesu po francuskim i holenderskim „nie” w referendach narodowych. Rada postanowi∏a wić, i˝ od dnia 1 stycznia 2005 r. b´dzie podejmowaç
uchwa∏y zgodnie z procedurà wspó∏decydowania m. in. w odniesieniu do zagadnieƒ
zwiàzanych z nielegalnà imigracjà i nielegalnym pobytem72. Procedura ta przewiduje stanowienie prawa kwalifikowanà wi´kszoÊcià g∏osów cz∏onków Rady73.
W swym dokumencie poÊród priorytetów na najbli˝sze lata Komisja wymieni∏a
wspieranie wspólnej polityki sterowania ruchami migracyjnymi, majàc na myÊli przyjćie – w ramach spójnej polityki, zapewniajàcej sprawiedliwe traktowanie obywateli
paƒstw trzecich – pragmatycznych za∏o˝eƒ, które – przy uwzgl´dnieniu gospodarczych i demograficznych warunków w Europie – u∏atwi∏yby legalnà migracj´ do Unii.
Zdaniem Komisji, nale˝y promowaç i rozwijaç polityk´ s∏u˝àcà integracji obywateli
paƒstw trzecich. Unia powinna podjàç kroki, które wspomaga∏yby paƒstwa cz∏onkowskie w ich wysi∏kach na tym polu. Jak dalece wspólne, konstruktywne i otwarte post´powanie w kwestiach imigracji jest wiarygodne, zale˝y – w opinii Komisji – w du˝ej
mierze od tego, czy Unia jest w stanie kontrolowaç nielegalnà imigracj´. Intensywniejsze zwalczanie handlu ludêmi oraz rozwój polityki repatriacyjnej i readmisyjnej
zostanà u∏atwione przez zapisy Traktatu ustanawiajàcego Konstytucj´ dla Europy.
Oceniajàc sformu∏owane przez Komisj´ priorytety Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych na nadchodzàce lata, nale˝y
stwierdziç, ˝e sà one powieleniem celów zawartych w Programie z Tampere i odzna70
71
72
73
Zob. art. 63 ust. 3 lit. a) i ust. 4 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà.
Council decision of 22 December 2004 providing for certain areas covered by Title IV of Part Three
of the Treaty establishing the European Community to be governed by the procedure laid down in Article 251 of that Treaty (Dz. U. U. E. L 396 z 31.12.2004 r., s. 45).
Art. 1 ust. 2 decyzji. 7
Zob. art. 251 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà.
19
czajà si´ du˝ym stopniem ogólnoÊci. Âwiadczy to z jednej strony o aktualnoÊci postanowieƒ z Tampere i adekwatnoÊci do wyzwaƒ wspó∏czesnoÊci, z drugiej zaÊ strony
o tym, ˝e wiele jeszcze zosta∏o do zrobienia, by ustanowiç w Unii prawdziwy obszar
wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci. Wydaje si´ jednoczeÊnie, ˝e Komisja za
ma∏o miejsca w swych rozwa˝aniach poÊwići∏a nowym – bardziej pod wzgl´dem zasi´gu, ni˝ charakteru – zagadnieniom polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoÊci
i spraw wewn´trznych wynikajàcym z ostatniego rozszerzenia Unii Europejskiej74.
Mimo konsekwentnych dà˝eƒ instytucji wspólnotowych do wykreowania wspólnej
polityki imigracyjnej, droga do osiàgnićia tego celu jest jeszcze daleka75 z uwagi na rozbie˝noÊç narodowych interesów i koncepcji rozwiàzywania poszczególnych
problemów76. Niewàtpliwie jednak stopieƒ trudnoÊci owych problemów sk∏oni∏ paƒstwa
cz∏onkowskie do wspó∏pracy77, która przynios∏a wymierne efekty. Na poziomie europejskim kszta∏towana jest ona dwukierunkowo. Z jednej strony chodzi o stworzenie wspólnych ram prawnych okreÊlajàcych warunki dopuszczania i pobytu obywateli paƒstw
trzecich na terytorium paƒstw cz∏onkowskich Unii. Z drugiej strony, dzi´ki mechanizmowi otwartej koordynacji, powinno nast´powaç stopniowe zbli˝anie polityk narodowych w dziedzinach, których swym zakresem nie obejmuje prawo wspólnotowe. Zasadniczym celem jest optymalne sterowanie ruchami migracyjnymi na podstawie wspólnych uzgodnieƒ, przy uwzgl´dnieniu sytuacji gospodarczej i demograficznej paƒstw
Unii. Problemem od lat pozostaje nielegalna imigracja i siatki przest´pcze, trudniàce
si´ przerzutem nielegalnych imigrantów przez granice zewn´trzne Unii i organizacjà
ich pobytu na terytorium poszczególnych paƒstw cz∏onkowskich. W ostatnich swych dokumentach Komisja konsekwentnie zwraca jednak uwag´ na problem starzejàcych si´
spo∏eczeƒstw europejskich, który powoduje, ˝e w pewnych ga∏´ziach gospodarki i regionach imigranci powinni byç postrzegani jako element politycznej odpowiedzi na gospodarcze i demograficzne wyzwania, przed jakimi stan´∏a wspó∏czesna Europa78.
Pierwszym krokiem ku stworzeniu wspólnej polityki imigracyjnej Unii by∏o przed∏o˝enie Radzie i Parlamentowi Europejskiemu w listopadzie 2000 r. komunikatu79, w którym Komisja zaleci∏a wspólny sposób post´powania w zakresie sterowania migracjà, ini74
75
76
77
78
20
Na temat prawnych, instytucjonalnych i praktycznych wyzwaƒ w dziedzinie polityki imigracyjnej w rozszerzonej Unii Europejskiej zob. np. C. Faria, „Preventing Illegal Immigration: Reflections on Imlications for an Enlarged European Union”, Eipascope, 2003, nr 1, s. 1 i n.
Por. S. Carrera, „Integration” as a Process of Inclusion for Migrants? The Case of Long-Term Residents in the EU”, CEPS Working Document, No. 219, March 2005, s. 2; S. Carrera, M. Formisano, „An
EU Approach to Labour Migration. What is the Added Value and the Way Ahead?”, CEPS Working
Document, No. 232, October 2005, s. 1; J. Palmer, „Introduction”, Challenge Europe Online Journal,
2005, Issue 14, http://www.theepc.be/en/default.asp?TYP=CE&LV=177&see=y&t=42&PG=CE/
EN/detail&l=1&AI=445.
Por. E. Borawska-K´dzierska, M. Prus, „Polityka imigracyjna i azylowa”, (w:) Obszar wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci..., s. 134.
Wspólnotowa polityka imigracyjna nie odnosi si´ do Danii, która skorzysta∏a z przyznanego jej w ramach reformy amsterdamskiej prawa opt-out. Natomiast Irlandia i Wielka Brytania w przypadku ka˝dego zagadnienia odr´bnie rozstrzygajà, czy przy∏àczyç si´ do pozosta∏ych paƒstw cz∏onkowskich Unii,
czy te˝ pozostaç poza zakresem podmiotowym polityki prowadzonej na poziomie europejskim.
Zob. np. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM (2004) 508 final.
cjujàc debat´ na ten temat. W lipcu 2001 r. Komisja przedstawi∏a kolejny komunikat80,
zawierajàcy propozycj´ ustanowienia mechanizmu otwartej koordynacji dla wspólnotowej polityki imigracyjnej, s∏u˝àcà wsparciu wymiany informacji mi´dzy paƒstwami cz∏onkowskimi odnoÊnie do realizacji wspólnej polityki. Mechanizm ten przewiduje uzgadnianie przez paƒstwa cz∏onkowskie okreÊlonych celów lub wytycznych, które nast´pnie sà
w∏àczane do narodowych planów dzia∏aƒ, podlegajàcych regularnemu badaniu81.
W odniesieniu do legalnej imigracji na poziomie europejskim rozpatrywanych jest
kilka zagadnieƒ. W czerwcu 2002 r. zosta∏o przyj´te rozporzàdzenie wspólnotowe
okreÊlajàce jednolity format zezwoleƒ na pobyt dla obywateli paƒstw trzecich82. W lutym 2003 r. przedstawiciele rzàdów paƒstw cz∏onkowskich osiàgn´li porozumienie
w sprawie projektu dyrektywy o prawie do ∏àczenia rodzin obywateli paƒstw trzecich,
którzy legalnie przebywajà w paƒstwie cz∏onkowskim Unii83. Dyrektywa ta zosta∏a
przyj´ta przez Rad´ 22 wrzeÊnia 2003 r. 84 W ciàgu pićioletniego okresu przejÊciowego uda∏o si´ opracowaç projekt dyrektywy o statusie uprawnionych do d∏ugoterminowego pobytu obywateli paƒstw trzecich, którzy od co najmniej pićiu lat majà na
terytorium paƒstwa cz∏onkowskiego legalne miejsce zamieszkania85. Rada przyj´∏a t´
dyrektyw´ w listopadzie 2003 r. 86 W paêdzierniku 2002 r. Komisja Europejska zaproponowa∏a projekt dyrektywy dotyczàcej warunków wjazdu i pobytu na terytorium
Unii obywateli paƒstw trzecich w celu podjćia studiów, kszta∏cenia zawodowego lub
pracy w charakterze wolontariusza87. Prace nad projektem trwa∏y ponad dwa lata i zakoƒczy∏y si´ dopiero w grudniu 2004 r., a ich owocem jest dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania obywateli paƒstw trzecich w celu odbywania studiów albo
udzia∏u w wymianie uczniów, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie88.
Na terytorium paƒstw Unii Europejskiej pracuje niemal 5 mln obywateli
paƒstw trzecich w ramach zatrudnienia lub samozatrudnienia, a zatem uregulowanie imigracji z przyczyn ekonomicznych jest „kamieniem w´gielnym polityki imi80
81
82
83
84
85
86
87
88
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on an open method of coordination for the community immigration policy, COM (2001) 387 final.
Na temat metody otwartej koordynacji zob. A. Schäfer, „Beyond the Community Method: Why the
Open Method of Coordination Was Introduced to EU Policy-making”, European Integration online Papers, 2004, Vol. 8, No. 13, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-013a.htm.
Council Regulation (EC) No 1030/2002 of 13 June 2002 laying down a uniform format for residence
permits for third-country nationals (Dz. U. W. E. L 157 z 15.06.2002 r., s. 1–7).
Amended proposal for a Council directive on the right to family reunification, COM (2002) 225 final.
Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification (Dz.U.U.E.
L 251 z 3.10.2003 r., s. 12).
Proposal for a Council Directive concerning the status of third-country nationals who are long-term
residents, COM (2001) 127 final.
Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals
who are longterm residents (Dz. U. U. E. L 16 z 23.01.2004 r., s. 44).
Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third country nationals
for the purposes of studies, vocational training or voluntary service, COM (2002) 548 final.
Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country
nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service
(Dz.U.U.E. L 375 z 23.12.2004 r., s. 12).
21
gracyjnej”89. W lipcu 2001 r. Komisja przed∏o˝y∏a projekt dyrektywy90 zawierajàcej
postanowienia, które u∏atwià cudzoziemcom spoza Unii podejmowanie – samodzielnej bàdê najemnej – pracy w jej paƒstwach cz∏onkowskich. Projekt przewiduje prawa dla obywateli paƒstw trzecich, szanujàc jednoczeÊnie swobod´ paƒstw
cz∏onkowskich w zakresie ograniczania imigracji z przyczyn gospodarczych. Dostarcza wić elastycznych ram prawnych, które umo˝liwiajà szybkie dostosowywanie si´ do zmieniajàcych si´ warunków gospodarczych i demograficznych.
W czerwcu 2003 r. Komisja wyda∏a strategiczny dokument dotyczàcy imigracji, integracji i zatrudnienia91, w którym wezwa∏a paƒstwa cz∏onkowskiego do nasilenia
staraƒ na rzecz zintegrowania imigrantów ze spo∏eczeƒstwami paƒstw pobytu.
OdnoÊnie do nielegalnej imigracji92 Rada uchwali∏a w 2002 r. dwa wa˝ne dokumenty: plan w sprawie zwalczania nielegalnej imigracji i handlu ludêmi w Unii Europejskiej oraz program repatriacyjny, obejmujàcy krótko-, Êrednio- i d∏ugoterminowe Êrodki, ∏àcznie ze wspólnymi dla wszystkich paƒstw cz∏onkowskich standardami
minimalnymi lub wytycznymi dla repatriacji nielegalnych imigrantów. Przyjćie tego
drugiego dokumentu poprzedzi∏o opublikowanie zielonej ksi´gi93 oraz komunikatu94
o repatriacji osób nielegalnie przebywajàcych w Unii. W lipcu 2003 r. Komisja przed∏o˝y∏a projekt rozporzàdzenia w sprawie stworzenia programu finansowego i technicznego wspierania paƒstw trzecich w dziedzinie azylu i migracji, przewidzianego
na lata 2004–200895. Rozporzàdzenie to zosta∏o przyj´te przez Rad´ i Parlament Europejski w marcu 2004 r.96
Plan z 28 lutego 2002 r. w sprawie zwalczania nielegalnej imigracji i handlu
ludêmi w Unii Europejskiej, uchwalony na podstawie wczeÊniejszego komunikatu Komisji z 15 listopada 2001 r. o wspólnej polityce dotyczàcej nielegalnej
89
90
91
92
93
94
95
96
22
Rat soll über Richtlinienentwurf beraten: Klare und transparente Bestimmungen sollen für Nicht-EU-Bürger die Aufnahme einer Arbeit in der Europäischen Union leichter machen, strony internetowe Komisji Europejskiej, http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/immigration/work/fsj_immigration_work_de.htm.
Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals
for the purpose of paid employment and self-employed economic activities, COM (2001) 386 final.
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration, integration and employment, COM (2003) 336 final.
Na temat zwiàzków mi´dzy legalnà i nielegalnà imigracjà w Unii Europejskiej zob. Communication
from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions – Study on the links between legal and illegal migration, COM (2004) 412 final.
Green paper on a community return policy on illegal residents, COM (2002) 175 final.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a community
return policy on illegal residents, COM (2002) 564 final.
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a programme
for financial and technical assistance to third countries in the area of migration and asylum, COM
(2003) 355 final.
Regulation (EC) No 491/2004 of the European Parliament and of the Council of 10 March 2004 establishing a programme for financial and technical assistance to third countries in the areas of migration
and asylum – AENEAS (Dz. U. U. E. L 80 z 18.03.2004 r., s. 1).
imigracji97, okreÊla szereg dziedzin, w których konieczne jest niezw∏oczne podjćie
dzia∏aƒ, a sà to: polityka wizowa, wymiana i analiza informacji, polityki readmisyjna
i repatriacyjna, przedsi´wzićia zwiàzane z przekraczaniem i ochronà granic, funkcjonowanie Europolu i Êciganie karne. Ponadto plan przewiduje nowe dzia∏ania i Êrodki, by skuteczniej zwalczaç w Unii nielegalnà imigracj´ i handel ludêmi. W czerwcu
2002 r. Rada zatwierdzi∏a jeszcze plan ochrony granic zewn´trznych paƒstw cz∏onkowskich. W nawiàzaniu do tego, Komisja opublikowa∏a 7 maja 2002 r. komunikat
Na drodze do zintegrowanej ochrony granicznej na zewn´trznych granicach paƒstw
cz∏onkowskich UE98. W obliczu faktu, ˝e ka˝dy Êrodek s∏u˝àcy powstrzymaniu niepo˝àdanych fal migracji powinien byç stosowany tak blisko êród∏a problemu, jak to
mo˝liwe, Unia stara si´ wspieraç dzia∏ania krajów pochodzenia i tranzytu. Paƒstwa
cz∏onkowskie intensyfikujà tak˝e swà wspó∏prac´ operacyjnà ze wzgl´du na zamiar
stworzenia w przysz∏oÊci europejskich s∏u˝b ochrony granic99. Pierwszym krokiem do
tego ma byç powo∏anie do ˝ycia w 2005 r. agencji koordynujàcej wspó∏prac´ paƒstw
cz∏onkowskich w zakresie kontroli granic zewn´trznych Unii. Plany te zacz´∏y nabieraç konkretnych kszta∏tów wraz z przedstawieniem przez Komisj´ Europejskà w listopadzie 2003 r. projektu rozporzàdzenia w sprawie utworzenia Europejskiej Agencji ds. Wspó∏pracy Operacyjnej na Granicach Zewn´trznych100. Za powstaniem w dalszej perspektywie europejskiej stra˝y granicznej, wspierajàcej dzia∏ania istniejàcych
narodowych s∏u˝b granicznych w szczególnych okolicznoÊciach, opowiadajà si´ Komisja oraz takie paƒstwa, jak: Niemcy, W∏ochy, Hiszpania, Belgia i Grecja101.
W celu skuteczniejszego przeciwdzia∏ania nielegalnej imigracji Unia Europejska
si´ga∏a zatem po metody i Êrodki z ró˝nych dziedzin prawa materialnego i procesowego, ∏àczàc mo˝liwoÊci w tym zakresie pierwszego filaru (prawo administracyjne)
i trzeciego filaru (prawo karne). W analizowanym okresie uda∏o si´ przyjàç kilka aktów pozostajàcych w bezpoÊrednim zwiàzku ze zwalczaniem nielegalnej imigracji:
dyrektyw´ z 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu
obywateli paƒstw trzecich102, dyrektyw´ z 28 listopada 2002 r. definiujàcà u∏atwianie
97
98
99
100
101
102
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a common policy on illegal immigration, COM (2001) 672 final.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – towards integrated management of the external borders of the member states of the European Union, COM
(2002) 233 final.
Na temat ró˝nych elementów walki z nielegalnà imigracjà zob. tak˝e Communication from the Commission to the European Parliament and the Council in view of the European Council of Thessaloniki on the development of a common policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human
beings, external borders and the return of illegal residents, COM (2003) 323 final.
Proposal for a Council Regulation establishing a European Agency for the Management of Operational Co-operation at the External Borders, COM (2003) 687 final.
UE/Projekt agencji koordynujàcej konrol´ granic zewn´trznych, 11.11.2003, Bruksela (PAP), strony internetowe serwisu informacyjnego EuroPAP, http://euro.pap.com.pl.
Council Directive 2001/40/EC of 28 May 2001 on the mutual recognition of decisions on the expulsion of
third country nationals (Dz. U. W. E. L 149 z 2.06.2001 r., s. 34–36). Zob. tak˝e 2004/191/EC: Council Decision of 23 February 2004 setting out the criteria and practical arrangements for the compensation of the
financial imbalances resulting from the application of Directive 2001/40/EC on the mutual recognition of
decisions on the expulsion of thirdcountry nationals (Dz. U. U. E. L 60 z 27.02.2004 r., s. 55–57).
23
nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu103, decyzj´ ramowà z 28 listopada 2002 r. dotyczàcà wzmocnienia karnoprawnych ram dla zapobiegania u∏atwianiu niedozwolonego wjazdu, tranzytu i pobytu104, dyrektyw´ z 25 listopada 2003 r. w sprawie wsparcia w przypadkach tranzytu dla celów wydalenia drogà powietrznà105, decyzj´ z 29
kwietnia 2004 r. dotyczàcà organizacji zbiorowych lotów w celu wydalenia z terytorium dwóch lub wićej paƒstw cz∏onkowskich obywateli paƒstw trzecich, podlegajàcych indywidualnym Êrodkom w przedmiocie wydalenia106, dyrektyw´ w sprawie zezwoleƒ na pobyt wydawanych obywatelom paƒstw trzecich, którzy padli ofiarà handlu ludêmi lub którym udzielono pomocy przy nielegalnej imigracji i którzy wspó∏pracujà z w∏aÊciwymi w∏adzami107 oraz dyrektyw´ z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie cià˝àcego na przedsi´biorstwach transportowych obowiàzku przekazywania danych na
temat przewo˝onych osób108
103
104
105
106
107
108
24
Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry,
transit and residence (Dz. U. W. E. L 328 z 5.12.2002 r., s. 17–18).
2002/946/JHA: Council framework Decision of 28 November 2002 on the strengthening of the penal
framework to prevent the facilitation of unauthorised entry, transit and residence (Dz. U. W. E. L 328
z 5.12.2002 r., s. 1–3).
Council Directive 2003/110/EC of 25 November 2003 on assistance in cases of transit for the purposes
of removal by air (Dz. U. U. E. L 321 z 6.12.2003 r., s. 26–31).
2004/573/EC: Council Decision of 29 April 2004 on the organisation of joint flights for removals from
the territory of two or more Member States, of third-country nationals who are subjects of individual
removal orders (Dz. U. U. E. L 261 z 6.08.2004 r., s. 28–35).
2004/573/EC: Council Decision of 29 April 2004 on the organisation of joint flights for removals from
the territory of two or more Member States, of third-country nationals who are subjects of individual
removal orders (Dz. U. U. E. L 261 z 6.08.2004 r., s. 19–23).
Council Directive 2004/82/EC of 29 April 2004 on the obligation of carriers to communicate passenger data (Dz. U. U. E. L 261 z 6.08.2004 r., s. 24–27).
Program Haski – kontynuacja w zakresie
wspólnej polityki imigracyjnej
Bioràc pod uwag´ zmiany przeprowadzone w zakresie polityki imigracyjnej
w ostatnich latach, nale˝y zatem stwierdziç, ˝e Program Haski w niewielkim stopniu wykracza poza najmniejszy wspólny mianownik, który uda∏o si´ paƒstwom
cz∏onkowskim dotàd wypracowaç109. Na uznanie zas∏uguje podkreÊlenie potrzeby
ca∏oÊciowego podejÊcia, obejmujàcego wszystkie poziomy migracji, z uwzgl´dnieniem przyczyn le˝àcych u êróde∏ tego zjawiska, warunków wjazdu i przyjmowania
oraz polityk integracyjnej i repatriacyjnej. Drugi etap rozwoju wspólnej polityki
imigracyjnej, jak i pozosta∏ych polityk dotyczàcych obywateli paƒstw trzecich, ma
opieraç si´ na zasadach solidarnoÊci i równego podzia∏u odpowiedzialnoÊci,
w tym ci´˝arów finansowych, oraz na bli˝szej praktycznej wspó∏pracy mi´dzy paƒstwami cz∏onkowskimi.
W Êlad za wczeÊniejszymi dokumentami Komisji Europejskiej, przedstawiciele paƒstw cz∏onkowskich nareszcie przyznali, ˝e legalna imigracja b´dzie odgrywaç wa˝nà rol´ w umacnianiu gospodarki opartej na wiedzy, w dalszym rozwoju
gospodarczym Europy, przyczyniajàc si´ tym samym do wprowadzenia w ˝ycie
Strategii Lizboƒskiej. Legalna imigracja mog∏aby równie˝ odgrywaç rol´ w partnerstwie z paƒstwami trzecimi. Wspó∏pracy z tymi ostatnimi Program Haski poÊwića stosunkowo du˝o miejsca, okreÊlajàc jà mianem zewn´trznego wymiaru
azylu i migracji. Partnerstwo z paƒstwami trzecimi ma polegaç na wspomaganiu
ich, przy wykorzystywaniu dost´pnych funduszy wspólnotowych, w staraniach
zmierzajàcych do poprawy zdolnoÊci zarzàdzania ruchami migracyjnymi i zapewniania ochrony uchodêcom, zapobiegania i zwalczania nielegalnej imigracji, informowania o legalnych kana∏ach migracji, poprawy sytuacji uchodêców poprzez
zagwarantowanie lepszego dost´pu do trwa∏ych rozwiàzaƒ, podnoszenia skutecznoÊci kontroli granicznych, poprawy bezpieczeƒstwa dokumentów i radzenia sobie z repatriacjà. W 2005 r. powinny zakoƒczyç si´ prace nad krajowymi i regionalnymi strategiami dla odpowiednich paƒstw trzecich.
Rada Europejska podkreÊli∏a równie˝, ˝e imigranci, którzy nie majà prawa legalnego pobytu na terytorium Unii lub utracili takie prawo, muszà powróciç dobrowolnie lub, jeÊli to konieczne, pod przymusem do swego kraju pochodzenia.
W zwiàzku z tym Rada Europejska wezwa∏a do stworzenia skutecznej polityki wydalania i repatriacji na podstawie wspólnych standardów dotyczàcych odsy∏ania
109
Por. M. Lewandowski, „Ocena wykonania „Agendy z Tampere” jako punkt wyjÊcia dla opracowania
Programu Haskiego”, (w:) Obszar wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci..., s. 429 i n.
25
osób w sposób humanitarny oraz przy pe∏nym poszanowaniu praw cz∏owieka i jego godnoÊci110. Na poziomie Unii powinny zostaç opracowane minimalne standardy dla procedur dotyczàcych powrotu. Zapowiedziano tak˝e utworzenie do 2007 r.
Europejskiego Funduszu na rzecz Powrotów, opracowanie wspólnych zintegrowanych krajowych i regionalnych programów repatriacyjnych, zawarcie wspólnotowych umów readmisyjnych oraz mianowanie Specjalnego Przedstawiciela ds.
Wspólnej Polityki Readmisyjnej.
Na obecnym etapie integracji europejskiej nie mog∏o zabraknàç w Programie
Haskim uspokajajàcych zapewnieƒ, ˝e okreÊlanie liczby przyjmowanych imigrantów poszukujàcych pracy pozostanie w zakresie kompetencji paƒstw cz∏onkowskich. Komisja Europejska ma natomiast przedstawiç, na podstawie wyników
ogólnoeuropejskiej debaty, zainicjowanej zielonà ksi´gà w sprawie migracji zarobkowej111, program polityki dotyczàcej tego zagadnienia, w tym procedur przyjmowania, u∏atwiajàcych szybkie reagowanie na zmieniajàcy si´ na popyt na prac´
imigrantów na europejskim rynku pracy112. JednoczeÊnie Rada Europejska stwierdzi∏a, ˝e udana integracja legalnie zamieszkujàcych obywateli paƒstw trzecich
i ich potomków wp∏ywa korzystnie na stabilnoÊç i spójnoÊç spo∏eczeƒstw paƒstw
przyjmujàcych. Dla osiàgnićiu tego celu istotne znaczenie ma ca∏oÊciowe podejÊcie, obejmujàce w∏adze na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym oraz na
poziomie Unii Europejskiej, jak równie˝ lepsza koordynacja krajowych polityk integracyjnych z inicjatywami Unii. W dziedzinie tej powinny zostaç okreÊlone
wspólne zasady, oparte na szeÊciu za∏o˝eniach. Po pierwsze, nale˝y mieç ÊwiadomoÊç, ˝e integracja jest procesem ciàg∏ym, dwukierunkowym, dotyczàcym zarówno obywateli paƒstw trzecich przebywajàcych legalnie w paƒstwie przyjmujàcym,
jak i cz∏onków spo∏eczeƒstwa tego paƒstwa. Po drugie, polityka integracji obejmuje polityk´ niedyskryminacji, lecz swym zakresem wykracza poza t´ ostatnià. Po
trzecie, fundamentem integracji powinno byç poszanowanie podstawowych wartoÊci Unii Europejskiej i podstawowych praw cz∏owieka. Po czwarte, integracja
wymaga podstawowych umiej´tnoÊci uczestnictwa w spo∏eczeƒstwie paƒstwa
przyjmujàcego. Po piàte, uzale˝niona jest ona od cz´stych interakcji i dialogu
mi´dzykulturowego mi´dzy cz∏onkami spo∏eczeƒstwa na forum wspólnych instytucji oraz od skutecznoÊci dzia∏aƒ majàcych na celu popraw´ wzajemnego zrozumienia. Po szóste wreszcie, polityka integracji rozciàga si´ na ró˝ne obszary aktywnoÊci Unii i paƒstw, w tym na zatrudnienie i edukacj´113.
110
111
112
113
26
Na temat mi´dzynarodowych standardów dotyczàcych wydalania cudzoziemców oraz zasad obowiàzujàcych w wybranych paƒstwach zob. J. Bia∏ocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w Êwietle standardów mi´dzynarodowych, Toruƒ 1999, s. 370 i n.
Green paper on an EU approach to managing economic migration, COM (2004) 811 final.
W tym miejscu warto odes∏aç Czytelnika do wszechstronnego i obiektywnego, tzn. nie osadzonego
w kontekÊcie debat prowadzonych w Unii Europejskiej, opracowania poÊwićonego projektowaniu
polityki dotyczàcej imigracji zarobkowej: M. Ruhs, „Designing Viable and Ethical Labour Immigration Policies”, (w:) World Migration 2005. Costs and..., s. 203 i n.
Szerzej na temat integracji zob. H. Entzinger, R. Biezeveld, Benchmarking in Immigrant Integration,
Rotterdam 2003.
Walk´ z nielegalnà imigracjà powiàzano w Programie Haskim z kontrolami
granicznymi. W celu wsparcia paƒstw cz∏onkowskich w ich wysi∏kach na rzecz sprostaniu szczególnym wymogom dotyczàcym kontroli i nadzoru d∏ugich lub trudnych
odcinków granic zewn´trznych oraz tam, gdzie paƒstwa cz∏onkowskie napotykajà
szczególne i nieprzewidziane okolicznoÊci, wynikajàce z wyjàtkowego nat´˝enia
migracji na granicach, majà powstaç zespo∏y z∏o˝one z ekspertów krajowych, które zapewnia∏yby szybkà pomoc technicznà i operacyjnà paƒstwom cz∏onkowskim,
które o takà pomoc wystàpià. Zespo∏y te dzia∏a∏yby w ramach Europejskiej Agencji Zarzàdzania Wspó∏pracà Operacyjnà na Granicach Zewn´trznych i na podstawie sporzàdzanych przez nià analiz ryzyka. Do koƒca 2006 r. ma zostaç ustanowiony wspólnotowy fundusz dla potrzeb zarzàdzania granicami. Rada Europejska wezwa∏a paƒstwa cz∏onkowskie do doskonalenia wspólnych analiz szlaków migracyjnych, praktyk przemytniczych i praktyk zwiàzanych z nielegalnym handlem oraz
dzia∏aƒ grup przest´pczych, m. in. w ramach wspomnianej Agencji oraz we wspó∏pracy z Europolem i Eurojustem.
27
Przysz∏oÊç wspólnej polityki imigracyjnej
W swym dokumencie Strategiczne cele na lata 2005–2009. Europa 2010: Partnerstwo dla odnowy europejskiej. Dobrobyt, solidarnoÊç i bezpieczeƒstwo114 Komisja
stwierdzi∏a, ˝e wprowadzanie w ˝ycie Programu Haskiego stanowi „skoordynowanà
reakcj´ na wyzwania stojàce przed obywatelami w Europie” 115. Na pewno jest to „reakcja” w∏aÊciwa, choç trudno jà uznaç za wystarczajàcà. W kontekÊcie dotychczasowej polityki imigracyjnej Unii Europejskiej szczególnie trafne jest ogólne sformu∏owanie Komisji: „(...) Europa znajduje si´ na rozdro˝u. Unia musi przekazaç Europejczykom nowe poczucie, ˝e rozumiemy wyzwania przysz∏oÊci i ˝e posiadamy wiarygodne strategie do ich urzeczywistnienia. Europa jest w stanie odbudowaç swe zaufanie pod warunkiem, i˝ jej przywódcy przedstawià czytelnà i przekonujàcà wizj´
kierunku, w którym Unia powinna zmierzaç w drugiej po∏owie tego dziesićiolecia
i ˝e udowodni, i˝ dysponuje odpowiednimi strategiami politycznymi i zaanga˝owaniem, by wcieliç owà wizj´ w ˝ycie”116.
Gdyby powiod∏y si´ wysi∏ki instytucji wspólnotowych i paƒstw cz∏onkowskich
na rzecz zrealizowania za∏o˝eƒ Programu Haskiego, mo˝na by zaczàç mówiç
o prawdziwej europejskiej polityce imigracyjnej, mimo ˝e wcià˝ mia∏aby ona bardzo ogólny charakter, nakreÊlajàc jedynie pewne ramy wspó∏pracy i pozostawiajàc
szereg istotnych dla tej wspó∏pracy kwestii uznaniu paƒstw cz∏onkowskich. Jak pokazuje dotychczasowa praktyka, trudnà do pokonania przeszkodà dla szybkiej implementacji postanowieƒ haskich dotyczàcych imigracji mo˝e okazaç si´ zasada
jednomyÊlnego podejmowania decyzji, gdy˝ Rada Europejska na tym etapie integracji dopuÊci∏a mo˝liwoÊç zastosowania procedury wspó∏decydowania z art. 251
Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà do wszystkich zagadnieƒ tytu∏u IV tego aktu, w tym do zagadnieƒ zwiàzanych ze zwalczaniem nielegalnej imigracji, z wyjàtkiem wszak˝e tego, co dotyczy migracji legalnej, czyli aspektu pozytywnego europejskiej polityki imigracyjnej, a zarazem klucza do rzeczywistej politycznej integracji paƒstw cz∏onkowskich.
W celu wprowadzenia w ˝ycie postanowieƒ Programu Haskiego Rada Europejska zwróci∏a si´ do Komisji z proÊbà o przedstawienie planu dzia∏aƒ, w którym priorytety haskie zosta∏yby przekute w konkretne przedsi´wzićia, ∏àcznie z harmonogramem przyjmowania i implementacji wszystkich potrzebnych aktów. Z kolei Ko114
115
116
28
Strategic Objectives 2005 – 2009. Europe 2010: A Partnership for European Renewal. Prosperity, Solidarity and Security. Communication from the President in agreement with Vice-President Wallström,
Brussels, 26.1.1005, COM (2005) 12 final.
Ibidem, s. 12.
Ibidem, s. 2.
misja podkreÊli∏a w przed∏o˝onym 10 maja 2005 r. planie dzia∏aƒ, ˝e „Program Haski odzwierciedla ambicje wyra˝one w Konstytucji, która (...) powinna wejÊç w ˝ycie 1 listopada 2006 r.”117 JednoczeÊnie stwierdzi∏a, ˝e zmiany wynikajàce z Konstytucji nie mogà byç wdra˝ane przed koƒcem procesu ratyfikacyjnego, jednak˝e Komisja jest zobowiàzana rozpoczàç konieczne prace przygotowawcze, by odpowiednie dzia∏ania zosta∏y podj´te niezw∏ocznie po wejÊciu w ˝ycie Konstytucji.
Komisja, opierajàc si´ na Programie Haskim, wyodr´bni∏a dziesi´ç priorytetów
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych. PoÊród nich znalaz∏y
si´ dwa bezpoÊrednio dotyczàce polityki imigracyjnej: zdefiniowanie zrównowa˝onego podejÊcia do zarzàdzania migracjà oraz maksymalizacja pozytywnego wp∏ywu
migracji na spo∏eczeƒstwa i gospodarki paƒstw przyjmujàcych118. Oba priorytety nie
sà niczym nowym w dyskusjach politycznych na poziomie Unii Europejskiej. Ich
uzasadnienie przez Komisj´ pokazuje jej (a tak˝e innych instytucji) – znany od dawna – tok myÊlenia, ujawniajàc jednoczeÊnie niemoc wynikajàcà z braku woli do
wspólnego dzia∏ania po stronie paƒstw cz∏onkowskich, co owocuje brakiem rzeczywistej wspólnej polityki imigracyjnej mimo istnienia jej ogólnych za∏o˝eƒ.
W przypadku pierwszego priorytetu Komisja mia∏a na myÊli potrzeb´ zdefiniowania nowego zrównowa˝onego podejÊcia do zarzàdzania migracjà, odnoszàcego
si´ zarówno do legalnej, jak i nielegalnej migracji, oraz rozwinićia wspólnej polityki imigracyjnej, obejmujàcej status legalnych imigrantów na poziomie Unii, przy
dalszym wzmacnianiu walki z nielegalnà migracjà, przemytem imigrantów i handlem ludêmi, w szczególnoÊci kobietami i dzieçmi. Podczas gdy decyzja o liczbie
imigrantów przybywajàcych z paƒstw trzecich mo˝e byç pozostawiona ka˝demu
paƒstwu cz∏onkowskiemu w ramach jego zdolnoÊci do przyjmowania osób podejmujàcych prac´ niesamodzielnà lub samozatrudniajàcych si´, swoboda przep∏ywu
osób wymaga wspólnej polityki imigracyjnej, okreÊlajàcej procedury i kryteria przyjmowania oraz zapewniajàcej bezpieczny status prawny i zagwarantowany zestaw
praw dla wspierania integracji osób przyj´tych. Ponadto, zdaniem Komisji, imigracja odgrywa znaczàcà rol´ w gospodarkach i spo∏eczeƒstwach paƒstw cz∏onkowskich oraz w krajach pochodzenia i tranzytu, co równie˝ wyjaÊnia koniecznoÊç
wspólnego podejÊcia, opartego na racjonalnym wykorzystywaniu zagranicznej si∏y
roboczej. Koszty ludzkie, spo∏eczne i ekonomiczne nielegalnej imigracji – nie tylko
w paƒstwach goszczàcych, lecz równie˝ w krajach pochodzenia i tranzytu – sà bardzo wysokie, co sk∏ania do wypracowania zasad procedur repatriacyjnych, przyspieszenia zawierania umów readmisyjnych i dalszego koordynowania walki z przemytem i handlem ludêmi. Przestrzeganie praw i godnoÊci obywateli paƒstw trzecich
powinno jednak zawsze pozostawaç wiodàcà zasadà w polityce Unii. W szczególnoÊci, traktowanie osób padajàcych ofiarà handlu ludêmi powinno opieraç si´ na respektowaniu ich specyficznej sytuacji oraz standardów praw cz∏owieka. W opinii
Komisji, wspólna polityka imigracyjna nie mo˝e ograniczaç si´ do polityki przyjmo117
118
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. The Hague Programme: Ten priorities for next five years. The Partnership for European renewal in the field of Freedom, Security and Justice, Brussels, 10.5.2005, COM (2005) 184 final, s. 5.
Ibidem, s. 6.
29
wania i polityki repatriacyjnej – udane zarzàdzanie przep∏ywami migracyjnymi powinno stanowiç integralny element stosunków z paƒstwami trzecimi, opartych na
pomocy i wspó∏pracy w obustronnym interesie paƒstw trzecich i Unii119.
Odnoszàc si´ do drugiego priorytetu, Komisja stwierdzi∏a, ˝e w celu maksymalizacji pozytywnego wp∏ywu imigracji na spo∏eczeƒstwa i gospodarki paƒstw przyjmujàcych oraz zapobiegania izolacji i spo∏ecznemu wykluczeniu wspólnot imigranckich
konieczne jest wspieranie i mobilizowanie paƒstw cz∏onkowskich w zakresie formu∏owania narodowych polityk integracyjnych, które powinny przyczyniç si´ do zrozumienia i dialogu mi´dzy religiami i kulturami. Integracja obywateli paƒstw trzecich
wymaga skorzystania z metod i instrumentów ró˝nych polityk, ∏àcznie z politykà zatrudnienia i politykà edukacyjnà. Wymiana doÊwiadczeƒ i informacji na temat integracji powinna opieraç si´ na lepszych kontaktach mi´dzy organami krajowymi. Dlatego te˝ konieczne jest – jak stwierdzi∏a Komisja – ustanowienie „Europejskich Ram
Integracyjnych, majàcych za podstaw´ wspólne zasady, zaaprobowane przez Rad´
Europejskà i zapewniajàce respektowanie wartoÊci Unii Europejskiej oraz stojàce
na stra˝y niedyskryminacji”120.
W szczegó∏owym planie dzia∏aƒ Komisja zapowiedzia∏a natomiast podjćie nast´pujàcych kroków, pogrupowanych nieco chaotycznie w dwóch podpunktach (Azyl,
migracja i polityka graniczna oraz Wspólny Europejski System Azylowy):
– opracowanie programu ramowego SolidarnoÊç i zarzàdzanie przep∏ywami migracyjnymi, z uwzgl´dnieniem nowej perspektywy finansowej (2005 r.), w∏àczajàc w to utworzenie Funduszu Integracyjnego i Funduszu na rzecz Powrotów (2007 r.)121;
– przeprowadzenie wspólnej analizy zjawisk migracyjnych we wszystkich ich aspektach, w tym sporzàdzanie rocznych raportów o statystykach migracyjnych i azylowych, przyjćie rozporzàdzenia dotyczàcego gromadzenia migracyjnych i azylowych danych statystycznych (2005 r.), przed∏o˝enie zielonej ksi´gi na temat przysz∏oÊci Europejskiej Sieci ds. Migracji (2005 r.), przedstawienie projektu aktu
ustanawiajàcego Europejskie Centrum Monitoringu Migracji (2006 r.);
– rozwijanie polityki dotyczàcej legalnej migracji, w tym monitorowanie i ocenianie transpozycji dyrektyw pierwszego etapu dotyczàcych legalnej migracji (lata
2005–2011), przeprowadzenie debaty na temat zielonej ksi´gi poÊwićonej mi119
120
121
30
Ibidem, s. 8 i n.
Ibidem, s. 9.
Zob. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament establishing
a framework programme on Solidarity and the Management of Migration Flows for the period 20072013, Proposal for a Decision of the European Parliament and Council establishing the European Return Fund for the period 2007-2013 as part of the General programme ‘Solidarity and Management
of Migration Flows’, Proposal for a Council Decision establishing the European Fund for the Integration of Third-country nationals for the period 2007-2013 as part of the General programme ‘Solidarity and Management of Migration Flows’, Proposal for a Decision of the European Parliament and the
Council establishing the External Borders Fund for the period 2007-2013 as part of the general programme ‘Solidarity and Management of Migration Flows’, Proposal for a Decision of the European
Parliament and the Council establishing the European Refugee Fund for the period 2008-2013 as part
of the General programme ‘Solidarity and Management of Migration Flows’, COM (2005) 123 final.
–
–
–
–
122
123
124
125
gracji ekonomicznej (2005 r.) i zaprezentowanie – na podstawie wyników tej debaty – planu politycznego odnoszàcego si´ do legalnej migracji, ∏àcznie z procedurami przyjmowania (2005 r.);
integrowanie obywateli paƒstw trzecich ze spo∏eczeƒstwami paƒstw przyjmujàcych, w tym utworzenie spójnych europejskich ram dla integracji, co poprzedzi
przedstawienie komunikatu na ten temat (2005 r.), oraz promowanie strukturalnej wymiany doÊwiadczeƒ i informacji na temat integracji, co obejmuje zarzàdzanie dzia∏aniami przygotowawczymi w ramach INTI122 (lata 2005–2006),
sporzàdzanie dorocznych raportów na temat imigracji i integracji, przygotowanie
drugiego wydania podrćznika o integracji (2006 r.)123, rozbudow´ strony internetowej (2006 r.), utworzenie funduszu integracyjnego (2007);
zwalczanie nielegalnej imigracji, w tym uczestniczenie w zarzàdzaniu sieciami
imigracyjnych funkcjonariuszy ∏àcznikowych w odpowiednich paƒstwach
trzecich124 (2005 r.), sporzàdzenie rocznego raportu na temat wspólnej polityki
dotyczàcej nielegalnej imigracji (2005 r.), przyjćie decyzji Komisji ustanawiajàcej bezpiecznà, opartà na Internecie, sieç informacyjnà dla s∏u˝b migracyjnych
paƒstw cz∏onkowskich – ICONET125 (2005 r.), z∏o˝enie propozycji zawarcia
i podpisania Konwencji Rady Europy w sprawie Êrodków przeciwko handlowi
ludêmi – CAHTEH (2005 r.);
stworzenie efektywnej, opartej na wspólnych standardach polityki repatriacyjnej
oraz utrzymywanie Êcis∏ej wspó∏pracy i Êwiadczenie wzajemnej pomocy technicznej, w∏àczajàc w to przedstawienie projektu dotyczàcego procedur repatriacyjnych (2005 r.), podjćie dzia∏aƒ przygotowawczych w zwiàzku ze wsparciem finansowym zarzàdzania powrotami (2005 r.), powo∏anie Specjalnego Przedstawiciela Komisji ds. Wspólnej Polityki Readmisyjnej (2005 r.), zawarcie wspólnotowych porozumieƒ readmisyjnych i zarzàdzanie dotychczasowymi umowami,
utworzenie Funduszu na rzecz Powrotów (2007 r.);
wspó∏dzia∏anie z paƒstwami trzecimi w zarzàdzaniu migracjà, rozwijanie regionalnych programów ochronnych Unii oraz intensyfikowanie wspó∏pracy z paƒstwami tranzytowymi w celu umo˝liwienia im lepszego zarzàdzania migracjà (zewn´trzny wymiar migracji), w tym przygotowanie komunikatu na temat migracji
INTI jest programem finansowym Unii Europejskiej dla celów dzia∏aƒ przygotowawczych promujàcych integracj´ w paƒstwach cz∏onkowskich osób nieb´dàcych obywatelami Unii. Jego celem jest tak˝e promowanie dialogu ze spo∏eczeƒstwem obywatelskim, rozwijanie modeli integracyjnych, poszukiwanie i ocenianie najlepszych praktyk na polu integracji oraz zorganizowanie sieci na poziomie europejskim. Dwudziestu pićiu paƒstwom cz∏onkowskim postawiono do dyspozycji w ramach programu
5 mln euro na 2005 r. (INTI – Integration of third country nationals, strony internetowe Komisji Europejskiej, http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/funding/inti/funding_inti_en.htm).
Zob. J. Niessen, Y. Schibel, Handbook on integration for policy-makers and practitioners, Luxembourg 2004.
Zob. Council regulation (EC) No 377/2004 of 19 February 2004 on the creation of an immigration liaison officers network (Dz. U. U. E. L 64 z 2.03.2004 r., s. 1–4).
Zob. 2005/267/EC: Council Decision of 16 March 2005 establishing a secure web-based Information
and Coordination Network for Member States” Migration Management Services (Dz. U. U. E. L 083,
1.04.2005 r., s. 48–51).
31
i rozwoju (2005 r.), przedstawienie zrewidowanej wersji na 2006 r. dokumentu
dotyczàcego Programu AENEAS na lata 2004–2006126 (2005 r.), zakoƒczenie
prac nad w∏àczeniem zagadnieƒ zwiàzanych z migracjà do krajowych i regionalnych strategii dla wszystkich posiadajàcych znaczenie w tym zakresie paƒstw trzecich (2005 r.), przed∏o˝enie planu dzia∏aƒ odnoszàcego si´ do Regionalnego Programu Ochronnego UE, ∏àcznie z planem Unii dotyczàcym osiedlania si´ na nowo (2005 r.), uruchomienie pilota˝owych programów ochronnych (2005 r.),
opracowanie raportu na temat post´pów i osiàgni´ç w zakresie azylu i imigracji
w kontekÊcie Europejskiej Polityki Sàsiedztwa (2005 r.)127.
W zwiàzku z trudnoÊciami z ratyfikacjà Traktatu ustanawiajàcego Konstytucj´ dla
Europy rodzi si´ pytanie, co stanie si´ z planami instytucji wspólnotowych na nast´pne lata. Konstytucja dla Europy przewiduje, ˝e Unia b´dzie rozwijaç wspólnà polityk´ imigracyjnà, majàcà na celu zagwarantowanie na ka˝dym etapie skutecznego zarzàdzania przep∏ywem imigrantów, sprawiedliwego traktowania obywateli paƒstw
trzecich przebywajàcych legalnie w paƒstwach cz∏onkowskich oraz zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludêmi i wzmocnione ich zwalczanie. W tym celu Unia
ma tworzyç normy prawne odnoszàce si´ do: warunków wjazdu i pobytu, procedur wydawania przez paƒstwa cz∏onkowskie d∏ugoterminowych wiz i dokumentów pobytowych, praw obywateli paƒstw trzecich legalnie przebywajàcych w paƒstwie cz∏onkowskim, nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, zwalczania handlu ludêmi. Unia b´dzie mog∏a ponadto zawieraç z paƒstwami trzecimi umowy o ponownym przyjćiu do
paƒstw pochodzenia lub paƒstw, z których oni przybywajà, obywateli paƒstw trzecich,
którzy nie spe∏niajà warunków wjazdu lub pobytu na terytorium jednego z paƒstw
cz∏onkowskich lub przestali je spe∏niaç. Akty prawne Unii b´dà mog∏y ustanowiç Êrodki zachćajàce i wspierajàce dzia∏ania paƒstw cz∏onkowskich podejmowane w celu
wspomagania integracji obywateli paƒstw trzecich przebywajàcych legalnie na ich terytorium, z wy∏àczeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych paƒstw cz∏onkowskich. Konstytucja nie narusza prawa paƒstw cz∏onkowskich do ustalania wielkoÊci nap∏ywu obywateli paƒstw trzecich przybywajàcych na ich
terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub wykonywanej na w∏asny rachunek128.
Jak widaç zatem, zawarte w Konstytucji dla Europy przepisy materialne dotyczàce wspólnej polityki imigracyjnej nie wnoszà niczego nowego do obecnego stanu prawnego i ich brak nie stanowi przeszkody dla urzeczywistniania celów i zadaƒ
ustalonych na nadchodzàce lata. B´dzie to jedynie trudniejsze bez zmian instytucjonalnych przewidzianych w Konstytucji129. Wićej wszak˝e zale˝y tu od poziomu zro126
127
128
129
32
Zob. rozporzàdzenie powo∏ane w przypisie 38.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. The Hague Programme: Ten priorities..., s. 14 i n.
Art. III-267 Traktatu ustanawiajàcego Konstytucj´ dla Europy. Na ten temat zob. tak˝e T. Owczarski,
„Traktat Konstytucyjny UE – nowy wymiar wspó∏pracy w obszarze wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci”, (w:) Obszar wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci..., s. 449 i n.
E. Guild, S. Carrera, „No Constitutional Treaty? Implication for the Area of Freedom, Security and
Justice”, CEPS Working Document, No. 231, October 2005, s. 8 i n.
zumienia problemów przez obywateli oraz od dojrza∏oÊci, odwagi i woli elit politycznych w paƒstwach cz∏onkowskich, ni˝ od procedur czy nazw aktów prawnych
Unii. Zresztà – jak s∏usznie zauwa˝a Richard Baldwin – b∏´dnym jest mniemanie,
˝e po wejÊciu w ˝ycie Konstytucji dla Europy Unia b´dzie natychmiast funkcjonowa∏a sprawniej, gdy˝ zasady g∏osowania przyj´te w Traktacie Nicejskim majà obowiàzywaç do listopada 2009 r., co oznacza, ˝e tak czy owak wiele wa˝nych i skomplikowanych decyzji, które muszà byç podj´te w rozszerzonej Unii w nadchodzàcych latach, b´dzie rodziç si´ w atmosferze nadzwyczajnych trudnoÊci130. Ponadto na
obecny kryzys mo˝na spojrzeç jako na szans´, po raz pierwszy bowiem od wielu lat
okaza∏o si´, ˝e to, co dzieje si´ na poziomie Unii Europejskiej, interesuje spo∏eczeƒstwa jej paƒstw cz∏onkowskich, na co wskazuje wysoka frekwencja w referendach francuskim (69,2%) i holenderskim (62,8%). Pojawi∏a si´ wić szansa – jak pisze Piotr Maciej Kaczyƒski – „na zdynamizowanie debaty europejskiej, na rzeczywistà europejskà sfer´ publicznà”131.
130
131
R. Baldwin, „Plan B”, CEPS Policy Brief, No. 74, June 2005, s. 1.
P. M. Kaczyƒski, „Kryzys w Europie jako szansa”, Analizy i Opinie ISP, 2005, nr 40, s. 4.
33
Pakiet propozycji Komisji Europejskiej
z 1 wrzeÊnia 2005 r. – szansa na
przyspieszenie czy êród∏o kolejnych
sporów mi´dzy paƒstwami cz∏onkowskimi?
W dniu 1 wrzeÊnia 2005 r. Komisja Europejska przedstawi∏a pakiet aktów zawierajàcych nowe propozycje z zakresu polityk azylowej i imigracyjnej: komunikat
w sprawie regionalnych programów ochronnych132, komunikat „Wspólna agenda dla
integracji – ramy dla integracji obywateli paƒstw trzecich w Unii Europejskiej”133, komunikat „Migracja i rozwój: konkretne wytyczne”134, projekt dyrektywy w sprawie
wspólnych standardów i procedur w paƒstwach cz∏onkowskich dla powrotów nielegalnie przebywajàcych obywateli paƒstw trzecich135
Pierwszy z przedstawionych przez Komisj´ komunikatów jest krótkim, zaledwie
dziewićiostronicowym, dokumentem, nawiàzujàcym do wynikajàcych z Programu
Haskiego planów opracowania przez Uni´ Europejskà, we wspó∏pracy z w∏aÊciwymi
paƒstwami trzecimi i Wysokim Komisarzem Narodów Zjednoczonych ds. Uchodêców, regionalnych programów ochronnych, opartych na doÊwiadczeniach p∏ynàcych
z programów pilota˝owych, które powinny zostaç uruchomione przed koƒcem
2005 r. Rada Europejska oczekiwa∏a, ˝e Komisja przedstawi plan dzia∏aƒ dotyczàcy
fazy pilota˝owej jednego lub kilku regionalnych programów ochronnych najpóêniej
do lipca 2005 r. Ju˝ na etapie koncepcyjnym nastàpi∏o zatem opóênienie. Planowane dzia∏ania Unii Europejskiej majà stanowiç element mi´dzynarodowego systemu
ochrony cudzoziemców. Poprzez regionalne programy ochronne Unia zamierza
wesprzeç wybrane regiony Êwiata w celu zwi´kszenia ich mo˝liwoÊci w zakresie zapewniania ochrony osobom jej potrzebujàcym, zagwarantowaç lepszà ochron´
uchodêcom oraz stworzyç trwa∏e rozwiàzania, do których Komisja Europejska zaliczy∏a repatriacj´, integracj´ w miejscu pobytu oraz osiedlenie si´ na nowo w paƒstwie trzecim, jeÊli dwa pierwsze rozwiàzania oka˝à si´ niemo˝liwe.
132
133
134
135
34
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on regional protection programmes, COM (2005) 388 final.
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions – A Common Agenda for Integration – Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union, COM (2005) 389 final.
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions – Migration and Development: Some
concrete orientations, COM (2005) 390 final.
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals, COM (2005) 391 final.
Na wićej uwagi z punktu widzenia przedmiotu niniejszych rozwa˝aƒ zas∏uguje
drugi komunikat, dotyczàcy integracji obywateli paƒstw trzecich w Unii Europejskiej
i b´dàcy efektem – jak stwierdzi∏a Komisja – wyciàgnićia wniosków z dotychczas
podejmowanych dzia∏aƒ. Komunikat ten stanowi pierwszà odpowiedê Komisji na
wezwanie Rady Europejskiej do stworzenia spójnych europejskich ram dla integracji obywateli paƒstw trzecich. Oczekiwaniom tym wychodzà naprzeciw propozycje
konkretnych przedsi´wzi´ç s∏u˝àcych wprowadzeniu w ˝ycie wspólnych podstawowych zasad integracji obywateli paƒstw trzecich136, przyj´tych przez Rad´ 19 listopada 2004 r.137, jak równie˝ propozycje dotyczàce szeregu unijnych mechanizmów
wspierajàcych. Uwzgl´dniajàc ju˝ istniejàce strategie138, Komisja wskaza∏a nowe
mo˝liwoÊci dzia∏ania na poziomie ca∏ej Unii i poszczególnych paƒstw cz∏onkowskich.
Z jednej strony te ostatnie sà zachćane do rozwijania kompleksowych narodowych
strategii integracyjnych, z drugiej strony poszukiwane sà nowe sposoby zapewnienia
spójnoÊci dzia∏aƒ unijnych i krajowych.
W cz´Êci komunikatu dotyczàcej implementacji wspólnych podstawowych zasad
Komisja uj´∏a w tabelach wytyczne dla polityki integracyjnej Unii i paƒstw cz∏onkowskich. Zaproponowane dzia∏ania, opisane dok∏adniej w za∏àczniku, opierajà si´ na
wspólnym podrćzniku dotyczàcym integracji, Êrodkach przygotowawczych (INTI)
oraz majàcym powstaç Europejskim Funduszu Integracyjnym. KolejnoÊç dzia∏aƒ nie
jest uszeregowaniem priorytetów. Lista podana przez Komisj´ ma na celu jedynie
zwróciç uwag´ na pewne kwestie, nie jest wyczerpujàca i pozostawia paƒstwom
cz∏onkowskim swobod´ w zakresie okreÊlenia priorytetów oraz wyboru Êrodków
i sposobów ich urzeczywistnienia w kontekÊcie w∏asnych wewnàtrzkrajowych uwarunkowaƒ i tradycji. Zaproponowane dzia∏ania powinny byç traktowane jako kluczowe elementy wszystkich polityk integracyjnych paƒstw cz∏onkowskich i Unii jako ca∏oÊci. W dzia∏aniach tych powinna byç widoczna zasada równoÊci p∏ci oraz troska
o m∏odych imigrantów i dzieci z rodzin imigranckich.
W dziewićiu tabelach, podzielonych na cz´Êç dotyczàcà zadaƒ narodowych
i cz´Êç poÊwićonà zadaniom Unii, Komisja Europejska przedstawi∏a krótko, ale
bardzo konkretnie,139 dzia∏ania, które powinny zostaç podj´te. Zestawienia wyraênie
pokazujà, ˝e g∏ówny ci´˝ar spada na paƒstwa cz∏onkowskie, natomiast do Unii nale˝y przede wszystkim wspieranie tych ostatnich i monitorowanie ich poczynaƒ. Dla
136
137
138
139
Na ten temat zob. Beyond the Common Basic Priciples on integration: The next steps, by the EPC/KBF
Multicultural Europe Team, Issue Paper 27 (REVISED), 15 April 2005, strony internetowe European Policy Centre, http://www.theepc.be/TEWN/pdf/668099262_EPC%20Issue%20Paper%2027%20
Basic%20Principles%20on%20Integration. pdf.
Press release. 2618th Council Meeting. Justice and Home Affairs, Brussels, 19 November 2004, strony internetowe Rady Unii Europejskiej, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/82745.pdf.
Na temat programów integracyjnych realizowanych w paƒstwach cz∏onkowskich Unii Europejskiej
zob. np. B. Ray, Practices to Promote the Integration of Migrants into Labour Markets, Washington
2004, s. 5 i n.
Por. S. Spencer, „A common EU framework for the integration of migrants”, Challenge Europe Online Journal, 2005, Issue 14, http://www.theepc.be/en/default.asp?TYP=CE&LV=177&see=y
&t=42&PG=CE/EN/detail&l=1&AI=453.
35
paƒstw cz∏onkowskich, które od lat prowadzà w∏asnà polityk´ imigracyjnà, propozycje Komisji Europejskiej nie sà niczym nowym, choç na szczególne uznanie zas∏uguje kompleksowoÊç jej ujćia, przejawiajàca si´ w uwzgl´dnieniu wszystkich mo˝liwych p∏aszczyzn oddzia∏ywania na sytuacj´ migracyjnà i wszystkich aktorów mogàcych na nià wp∏ywaç.
Inaczej jest w przypadku tych paƒstw, które – jak Polska – nie majà narodowej
polityki imigracyjnej. Dla nich wytyczne Komisji mogà okazaç si´ bardzo pomocne
przy opracowywaniu za∏o˝eƒ takiej polityki. Przeglàd propozycji Komisji pod kàtem
zadaƒ dla Polski uwidacznia skal´ wyzwaƒ dla naszego kraju. Przyk∏adem jest ju˝
pierwsza zasada, k∏adàca nacisk na dwukierunkowoÊç procesu integracji, tzn. koniecznoÊç w∏àczania do niego zarówno przybyszów, jak i sta∏ych mieszkaƒców danego paƒstwa. Tymczasem w Polsce wdra˝ane sà dopiero pierwsze przedsi´wzićia adresowane do cudzoziemców, nie ma natomiast mowy o „dzia∏aniach integracyjnych
dla ludnoÊci paƒstwa przyjmujàcego w celu wzmocnienia jej zdolnoÊci adaptacyjnych” czy „uwra˝liwiajàcych kampaniach, wystawach, interkulturowych imprezach
itd. s∏u˝àcych lepszemu zrozumieniu i akceptacji migracji”140.
To, co ma do zrobienia sama Unia, w szczególnoÊci Komisja Europejska, to zadbanie o wi´kszà spójnoÊç polityk integracyjnych paƒstw cz∏onkowskich, przy poszanowaniu kompetencji rzàdów centralnych oraz organów jednostek samorzàdu terytorialnego. Przez zwi´kszanie spójnoÊci Komisja rozumie „konsolidacj´ ram prawnych odnoszàcych si´ do warunków wjazdu i pobytu obywateli paƒstw trzecich, ∏àcznie z ich prawami i obowiàzkami, rozwijanie celowych dzia∏aƒ kooperacyjnych i informacyjnych, uwzgl´dnianie wymiaru integracyjnego w innych dziedzinach i przeprowadzanie ewaluacji”141. Trzy ostatnie zadania mogà byç realizowane tak˝e na poziomie narodowym, w drodze Êrodków i metod wskazanych przez Komisj´ w komunikacie. Wspó∏prac´ i wymian´ doÊwiadczeƒ majà u∏atwiaç ju˝ istniejàce narodowe
punkty kontaktowe ds. integracji, podrćznik o integracji, którego drugie wydanie
planowane jest na 2006 r., doroczne raporty o migracji i integracji oraz majàce powstaç strona internetowa poÊwićona integracji i europejskie forum integracyjne,
skupiajàce podmioty aktywne na polu integracji na poziomie Unii. Na uznanie zas∏ugujà zw∏aszcza dwie nowe inicjatywy, czyli zamiar stworzenia portalu internetowego i forum konsultacyjnego, które powinny sprzyjaç wzajemnemu poznaniu si´
partnerów, prowadzeniu dyskusji oraz wymiany informacji i doÊwiadczeƒ, jak równie˝ formu∏owaniu i publikowaniu zaleceƒ.
Trzeci komunikat z 1 wrzeÊnia 2005 r. stanowi wk∏ad Komisji Europejskiej
w Êwiatowà dyskusj´ na temat powiàzaƒ mi´dzy migracjà i rozwojem. Zdaniem
Komisji, realizacja celów rozwojowych mo˝e ulec znacznemu przyspieszeniu na
skutek powiàzania ze sobà tych dwóch procesów, co nie oznacza wszak˝e rezygnacji z publicznej pomocy rozwojowej czy innych podobnych Êrodków. Obecny komunikat koncentruje si´ na kwestiach zwiàzanych z ruchami migracyjnymi na li140
141
36
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European
Economic and Social committee and the Committee of the Regions – A Common Agenda for Integration..., s. 5.
Ibidem, s. 11.
nii Po∏udnie – Pó∏noc, w szczególnoÊci na dzia∏aniach mo˝liwych do przeprowadzenia na poziomie Unii, w partnerskiej wspó∏pracy z paƒstwami rozwijajàcymi
si´, z których pochodzà imigranci.
Do dalszych kroków s∏u˝àcych poprawie wp∏ywu migracji na rozwój Komisja zaliczy∏a u∏atwianie przekazów (wszelkich finansowych transferów od imigrantów do
beneficjentów w paƒstwach pochodzenia), wykorzystywanie diaspory jako aktora
procesu rozwojowego w kraju ojczystym142, wspieranie cyrkulacyjnej migracji143 i mobilnoÊci inteligencji, ograniczanie negatywnych konsekwencji „drena˝u mózgów”.
Dzia∏ania zwiàzane z transferami pieni´˝nymi powinny byç skierowane w dwie strony. Po pierwsze, chodzi o obni˝anie op∏at, zwi´kszanie bezpieczeƒstwa i przyspieszanie realizacji transakcji, po drugie – o popraw´ ich oddzia∏ywania na proces rozwojowy i paƒstwa b´dàce odbiorcami. W odniesieniu do cz∏onków diaspory, którzy
sà gotowi zaanga˝owaç si´ w rozwój kraju ojczystego, Komisja planuje wspieranie
paƒstw rozwijajàcych si´ przy lokalizowaniu diaspory i ustanawianiu kontaktów
z nià oraz rozwa˝enie mo˝liwoÊci stworzenia programów wymiany m∏odzie˝owej
dla spo∏ecznoÊci imigranckich. W przypadku kolejnego zagadnienia Komisja zamierza promowaç – dobrowolne w przewa˝ajàcej mierze, czasowe lub na sta∏e – powroty imigrantów do paƒstw pochodzenia, poprzez m. in. uczynienie priorytetem
dalszego czasowego zatrudniania pracowników, którzy po up∏ywie terminu, na jaki
by∏a zawarta ich umowa o prac´, powrócili do swego kraju, jak równie˝ oferowania
odpowiedniego wynagrodzenia takim osobom. W zakresie problemów zwiàzanych
z „drena˝em mózgów” to paƒstwa cz∏onkowskie dysponujà wcià˝ szerokimi kompetencjami144, mo˝liwoÊci dzia∏ania na poziomie Unii sà zatem stosunkowo ograniczone. Komisja przypomnia∏a, ˝e np. w 2002 r. stara∏a si´ wylansowaç ide´ opracowania kodeksu post´powania Unii, by ukierunkowaç stanowiska paƒstw cz∏onkowskich wobec zatrudniania imigrantów w sytuacji, gdy mia∏oby to znaczàco negatywne nast´pstwa dla krajów rozwijajàcych si´. Jak dotàd, idea ta nie spotka∏a si´ z zainteresowaniem ze strony paƒstw cz∏onkowskich. Komisja wyrazi∏a jednak przekonanie, ˝e mimo to mo˝liwe b´dzie rozwijanie dalszych inicjatyw, do których wskazówki sformu∏owa∏a w swoim komunikacie. Wspomnia∏a m. in. o wspieraniu paƒstw
rozwijajàcych si´ w zdobywaniu wiedzy na temat rynków pracy (braków si∏y roboczej i jej nadpoda˝y)145, sterowaniu werbowaniem personelu, w szczególnoÊci w s∏u˝142
143
144
145
Na temat wp∏ywu imigrantów na sytuacj´ w kraju pochodzenia poprzez zmian´ ich preferencji politycznych w wyniku dostosowywania si´ do norm i wartoÊci dominujàcych w spo∏eczeƒstwie przyjmujàcym zob. np. J. Fidrmuc, O. Doyle, „Voice of the Diaspora: An Analysis of Migrant Voting Behavior”,
ZEI Working Paper, B 02 2005.
Cyrkulacj´ (ang. circulation) nale˝y rozumieç – w przeciwieƒstwie do w∏aÊciwej migracji – jako przemieszczenia terytorialne nie zwiàzane ze wzgl´dnie trwa∏à zmianà miejsca zamieszkania („S∏ownik migracyjny”, Biuletyn Migracyjny, 2005, nr 2, s. 8).
Na temat selekcji cudzoziemców nap∏ywajàcych z przyczyn ekonomicznych w paƒstwach imigracyjnych
zob. np. D. G. Papademetriou, K. O’Neil, Efficient Practices for the Selection of Economic Migrants,
Washington 2004.
Na temat diagnozowania i prognozowania braków si∏y roboczej w Unii Europejskiej zob. np. Ch. Boswell, S. Stiller, Th. Straubhaar, Forecasting Labour and Skills Shortages: How Can Projections Better
Inform Labour Migration Policies?, Hamburg 2004, s. 5 i n.
37
bie zdrowia, które mog∏oby przynieÊç szkody paƒstwom rozwijajàcym si´ oraz
wspieraniu partnerstwa mi´dzy instytucjami w Unii Europejskiej i zainteresowanych paƒstwach rozwijajàcych si´.
Komunikat Komisji stanowi cenny wk∏ad w ogólnoÊwiatowà debat´ na temat
zwiàzków mi´dzy migracjà i rozwojem paƒstw Po∏udnia, których mieszkaƒcy emigrujà m. in. do paƒstw cz∏onkowskich Unii Europejskiej. Komunikat ten porusza jednak
tylko wybrane aspekty nap∏ywu obywateli paƒstw rozwijajàcych si´ do Unii, nie zajmujàc si´ specyficznymi problemami uchodêców czy kwestià w∏àczenia zagadnieƒ
rozwojowych do polityki imigracyjnej Unii. Te tematy sà przedmiotem innych dokumentów, w tym omówionego wy˝ej komunikatu dotyczàcego regionalnych programów ochronnych. Najnowsze propozycje Komisji Europejskiej sà pierwszym krokiem na drodze ku urzeczywistnieniu zewn´trznego wymiaru polityki imigracyjnej,
o którym wspomina∏ jeszcze Program z Tampere.
Czwartym dokumentem Komisji Europejskiej przedstawionym 1 wrzeÊnia
2005 r. jest projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur w paƒstwach cz∏onkowskich, dotyczàcych powrotu nielegalnie przebywajàcych obywateli paƒstw trzecich. Projekt ten wzbudzi∏ najwi´ksze zainteresowanie komentatorów146, przesuwajàc na dalszy plan komunikaty omówione
wy˝ej, choç Komisja umieÊci∏a projekt dyrektywy na ostatnim miejscu w pakiecie
z 1 wrzeÊnia 2005 r. Komunikaty nie majà mocy wià˝àcej, projekt dotyczy natomiast
przysz∏ego aktu prawnego, co mo˝e t∏umaczyç wi´ksze zainteresowanie nim w∏aÊnie. Z drugiej strony, do opinii publicznej ∏atwiej docierajà – na skutek Êwiadomego wyboru polityków i dziennikarzy – inicjatywy dotyczàce zwalczania nielegalnej
imigracji ni˝ posunićia pozytywne, których przyk∏adem sà dzia∏ania na rzecz integracji przybyszów ze spo∏eczeƒstwami paƒstw przyjmujàcych. KolejnoÊç opublikowania dokumentów Komisji na pewno jednak nie jest przypadkowa. Mo˝na domyÊlaç si´, ˝e instytucja ta chcia∏a odwróciç kolejnoÊç zagadnieƒ poddawanych publicznej debacie i najpierw skierowaç uwag´ komentatorów na dzia∏ania pozytywne, z którymi – jak dotàd – Unia Europejska jest s∏abo kojarzona w takich dziedzinach, jak w∏aÊnie polityka azylowa czy imigracyjna. Historia integracji europejskiej
w tym zakresie pokazuje, ˝e naj∏atwiej by∏o porozumieç si´ paƒstwom cz∏onkowskim co do Êrodków i metod walki z nielegalnà imigracjà147 i ten w∏aÊnie element po146
147
38
Zob. Komentarz koordynatorów Forum „Wymiar SprawiedliwoÊci i Sprawy Wewn´trzne UE” Centrum Europejskiego – Natolin (Nowe propozycje Komisji Europejskiej dotyczàce imigracji i azylu, strony
internetowe Forum, http://www.wsisw.natolin.edu.pl); „EU-Kommission will Asyl- und Zuwanderungsrecht vereinheitlichen”, Der Standard z 2 wrzeÊnia 2005 r.; N. Watt, „EU calls for agreed rules on deportees”, The Guardian z 2 wrzeÊnia 2005 r.; „Bruxelles encourage les expulsions de clandestins”,
Le Figaro z 2 wrzeÊnia 2005 r.
Najnowszym tego przyk∏adem jest niemal jednomyÊlna zgoda szefów paƒstw i rzàdów Unii Europejskiej, zebranych 27 paêdziernika 2005 r. na nieformalnym szczycie w Hampton Court pod Londynem,
na hiszpaƒskie propozycje dotyczàce walki z nielegalnà imigracjà (T. Küchler, „EU leaders back Franco-Spanish migrant plan”, EUObserver z 28 paêdziernika 2005 r.). Zob. Press conference at EU informal summit: UK Prime Minister Tony Blair and European Commission President José Manuel Barroso (27/10/05), strony internetowe prezydencji brytyjskiej, http://www.eu2005.gov.uk/
servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1107293561746&a
lityki imigracyjnej wysuwa∏ si´ na pierwszy plan przez d∏ugie lata148. Warto wić
obecnie poÊwićiç szczególnà uwag´ tym inicjatywom wspólnotowym, które odnoszà si´ do innych aspektów polityki imigracyjnej.
Projekt dyrektywy jest kolejnym krokiem na drodze ku wypracowaniu wspólnotowej polityki repatriacyjnej jako cz´Êci szerszej polityki imigracyjnej. Zgodnie z Programem Haskim, taki projekt Komisja powinna przedstawiç do poczàtku 2005 r.
Tradycyjnie ju˝ zatem dla realistycznego celu przewidziano nierealistyczny termin,
czego efektem jest spodziewane opóênienie. Celem proponowanego aktu jest stworzenie jasnych, przejrzystych i sprawiedliwych norm dotyczàcych powrotu i wydalenia, w szczególnoÊci stosowania Êrodków przymusu, tymczasowego aresztowania
i zezwalania na ponowny wjazd, które to normy by∏yby w pe∏ni zgodne z prawami
cz∏owieka i podstawowymi wolnoÊciami osób podlegajàcych przepisom dyrektywy.
Cel ten ma zostaç zrealizowany poprzez:
– wprowadzenie zasady, ˝e nielegalny pobyt koƒczy si´ w drodze sprawiedliwego
i przejrzystego post´powania;
– wzmocnienie zasady dobrowolnego powrotu w drodze wskazywania terminu
wyjazdu;
– wprowadzenie – jako podstawowej zasady – zharmonizowanej, dwustopniowej
procedury: wydania decyzji o powrocie jako pierwszego kroku i – w razie potrzeby – wydania nakazu wydalenia jako drugiego kroku, dzi´ki czemu ró˝niàce si´ dotychczas procedury paƒstw cz∏onkowskich zostanà do pewnego stopnia zbli˝one do siebie;
– znalezienie rozwiàzania dla sytuacji, gdy dana osoba przebywa nielegalnie w paƒstwie cz∏onkowskim, a nie mo˝e (jeszcze) zostaç wydalona;
– wprowadzenie minimalnych gwarancji procesowych;
– powiàzanie Êrodków przymusu z zasadà proporcjonalnoÊci i ograniczenie ich stosowania, z jednoczesnym okreÊleniem minimalnych zasad proceduralnych dla
przypadków przymusowej repatriacji;
– nadanie europejskiego wymiaru krajowym dzia∏aniom zwiàzanych z powrotami,
czego wyrazem b´dzie obowiàzujàcy w ca∏ej Unii zakaz ponownego wjazdu
(maksymalnie pićioletni);
– nagradzanie gotowoÊci do wspó∏pracy (np. w drodze obietnicy uchylenia zakazu
ponownego wjazdu) i karanie braku gotowoÊci do wspó∏pracy (np. w drodze
przed∏u˝enia zakazu ponownego wjazdu);
– chronienie interesów paƒstwa w sytuacji powa˝nego zagro˝enia bezpieczeƒstwa
lub porzàdku publicznego (np. w drodze wyd∏u˝enia zakazu ponownego wjazdu);
148
=KArticle&aid=1129043599502. Pakiet hiszpaƒskich propozycji, dotyczàcych m. in. kontroli granic
Unii oraz pomocy dla krajów rozwijajàcych si´, w tym krajów subsaharyjskich, zosta∏ poparty w szczególnoÊci przez Francj´, na dwustronnym spotkaniu hiszpaƒsko-francuskim w Barcelonie 17 paêdziernika 2005 r. Na ten temat zob. T. Küchler, „Spain and France join forces on Sub-Saharan immigration”, EUObserver z 18 paêdziernika 2005 r.
Por. C. Faria, „Preventing Illegal Immigration: Reflections on Implications for an Enlarged European Union”, Eipascope, 2003/1, s. 1.
39
– ograniczenie stosowania tymczasowego aresztowania oraz powiàzanie go z zasadà proporcjonalnoÊci;
– okreÊlenie minimalnych zasad proceduralnych dla przypadków, w których stosuje si´ tymczasowe aresztowanie;
– uregulowanie sytuacji, gdy obywatel paƒstwa trzeciego, wobec którego w jednym
paƒstwie cz∏onkowskim wydano nakaz wydalenia lub decyzj´ o powrocie, w innym paƒstwie cz∏onkowskim zostaje schwytany.
Przeglàd powy˝szych zasad prowadzi do wniosku, ˝e w nowym projekcie nie ma
niczego, co w drastyczny sposób zmienia∏oby na gorsze sytuacj´ obywateli paƒstw
trzecich przebywajàcych w Unii Europejskiej nielegalnie. Zasady te sà natomiast sygna∏em stanowczoÊci, której dotàd brakowa∏o instytucjom i paƒstwom cz∏onkowskim Unii, by wydaç naprawd´ skutecznà walk´ z nielegalnà imigracjà, co wymaga
bliskiej wspó∏pracy i co najmniej harmonizowania krajowych norm prawnych.
Z punktu widzenia samych nielegalnych imigrantów korzystne b´dzie na pewno
okreÊlenie na poziomie Unii minimalnych gwarancji proceduralnych oraz po∏o˝enie
nacisku na proporcjonalnoÊç stosowanych Êrodków, co powinno ograniczyç przymus
do niezb´dnego minimum. Obowiàzujàcy w ca∏ej Unii Europejskiej zakaz ponownego wjazdu dla osoby, która z naruszeniem prawa przebywa∏a na terytorium któregokolwiek z jej paƒstw cz∏onkowskich, jest rozwiàzaniem s∏usznym i nie stojàcym
w sprzecznoÊci z zasadà proporcjonalnoÊci. JeÊli bowiem ktoÊ znajdzie si´ na terytorium paƒstw cz∏onkowskich Unii, mo˝e korzystaç z mo˝liwoÊci, jakie oferujà wspólne wartoÊci, zasady i normy, w przypadku ich naruszenia musi wić liczyç si´ z równie szerokim zakresem terytorialnym nast´pstw takiego naruszenia.
Podsumowujàc, pakiet propozycji z 1 wrzeÊnia 2005 r. stanowi kilka wa˝nych kroków do przodu w procesie kreowania wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej. Obejmuje zarówno ich aspekt pozytywny, jak i negatywny, z przewagà inicjatyw nakierowanych na obywateli paƒstw trzecich legalnie przebywajàcych w Unii Europejskiej.
Od komunikatów i projektów aktów prawnych do przyjćia ostatecznych rozwiàzaƒ
normatywnych, i to w kszta∏cie zbli˝onym do propozycji Komisji, droga jest jednak
daleka. Samo przyjćie norm prawnych na poziomie Unii tak˝e nie wystarczy. Równie wa˝na jest ich implementacja krajowa. Na ka˝dym z tych etapów konieczna jest
wola i odwaga polityczna oraz gotowoÊç wspó∏pracy paƒstw cz∏onkowskich, a to mo˝e okazaç si´ najwi´kszà przeszkodà dla powstania prawdziwej wspólnej polityki integracyjnej i repatriacyjnej.
40
Zakoƒczenie
Imigracja jest obecnie jednym z g∏ównych tematów debat politycznych w Europie. Miejsce d∏ugo pozostajàcych na pierwszym planie kwestii azylowych zaj´∏y imigracja ekonomiczna, nielegalni imigranci i integracja przybyszów. Spo∏eczne i ekonomiczne skutki starzenia si´ spo∏eczeƒstw europejskich równie˝ przyczyni∏y si´ do
dyskusji na temat imigracji. Demografowie dowodzà jednak, ˝e wi´ksza liczba imigrantów mo˝e dopomóc w rozwiàzaniu problemów rynków pracy149, lecz nie powstrzyma procesu starzenia si´ kontynentu europejskiego. Dlatego te˝ imigracja
powinna byç traktowana jako przedmiot samodzielnych badaƒ i odr´bnej polityki,
a nie jako element innych polityk sektorowych (polityki spo∏ecznej, polityki zatrudnienia), gdy˝ nie jest wy∏àcznym – czy cz´sto nawet jakimkolwiek – instrumentem
dla potrzeb tych polityk, choç oczywiÊcie podejÊcie horyzontalne jest konieczne
przy usi∏owaniach rozwiàzania wspó∏czesnych problemów. Unia Europejska jako
ca∏oÊç (jej instytucje, w szczególnoÊci Komisja Europejska) oraz niektóre paƒstwa
cz∏onkowskie wykazujà pe∏nà ÊwiadomoÊç skali problemów i zadaƒ na tym polu150.
Inne – w szczególnoÊci nowe paƒstwa cz∏onkowskie, z Polskà na czele – nie wypracowa∏y jeszcze ˝adnej narodowej polityki imigracyjnej.
Ogólnie jednak mo˝na stwierdziç, ˝e w pierwszych latach XXI w. zaczà∏ przesuwaç si´ powoli punkt ci´˝koÊci prowadzonych przez ró˝ne podmioty, tzn. na szczeblu narodowym i europejskim, polityk imigracyjnych. Obecnie na pierwszym planie
coraz cz´Êciej znajduje si´ kwestia integracji imigrantów, co przejawia si´ w wi´kszej liczbie dyskusji na ten temat na szczeblu ca∏ej Unii oraz w narodowych programach dla przybyszów z innych paƒstw. Obecnie zachodnia i Êrodkowa Europa jest
miejscem pobytu od 36 do 39 mln imigrantów, co stanowi 1/5 Êwiatowej populacji
migracyjnej. Co jednak odró˝nia niekorzystnie Europ´ od Kanady czy Stanów
Zjednoczonych, to w∏aÊnie wolne tempo integracji ekonomicznej i politycznej obcokrajowców. Ta kwestia stanowi zatem najwi´ksze wyzwanie dla ca∏ej Unii Europejskiej w nadchodzàcych latach, gdy˝ w ciàgu XXI stulecia wszystkie obecne i przysz∏e paƒstwa cz∏onkowskie pozostanà lub stanà si´ krajami imigracyjnymi. W perspektywie krótkoterminowej europejska migracja na linii Wschód – Zachód b´dzie
nadal odgrywaç du˝à rol´. W perspektywie Êrednio- i d∏ugoterminowej natomiast
imigranci b´dà w coraz wi´kszym stopniu pochodzili z innych cz´Êci Êwiata, co spra-
149
150
Na temat rodzajów prac wykonywanych przez imigrantów w Europie Zachodniej zob. np. B. Ghosh,
„Economic Effects of International Migration: A Synoptic Overview”, (w:) World Migration 2005.
Costs and..., s. 167 i n.
Zob. Komunikat Komisji. Zielona Ksi´ga „Wobec zmian demograficznych: nowa solidarnoÊç mi´dzy
pokoleniami”, Bruksela, dnia 16.3.2005, COM (2005) 94 koƒcowy, s. 6.
41
wi, ˝e Unia Europejska b´dzie musia∏a konkurowaç z tradycyjnymi krajami imigracyjnymi, w szczególnoÊci z Australià, Kanadà i Stanami Zjednoczonymi, by wykwalifikowanymi imigrantami uzupe∏niaç braki na europejskich rynku pracy151.
Odpowiedzi na pytanie, czy mo˝liwa jest w Unii Europejskiej wspólna polityka
imigracyjna, w szczególnoÊci wspólna polityka integracyjna, dostarczajà wnioski
p∏ynàce z badaƒ i analiz poÊwićonych zjawisku migracji. Aczkolwiek obecnie wyst´pujà znaczàce ró˝nice mi´dzy rozwini´tymi paƒstwami w odniesieniu do czynników determinujàcych korzyÊci i koszty programów integracyjnych, które to ró˝nice
powodujà odmienne skutki podobnych polityk imigracyjnych, jednak˝e wszystkie
paƒstwa rozwini´te stojà w obliczu podobnych wyzwaƒ, które rodzà podobne – czy
nawet takie same – potrzeby polityczne, w szczególnoÊci w dziedzinie integracji. Takie same potrzeby i zadania sprawiajà równie˝, i˝ zbli˝eniu ulegajà narodowe zasady i wartoÊci dotyczàce migracji. A gdy zbli˝eniu ulegajà wartoÊci, wiele ze strukturalnych i instytucjonalnych ró˝nic mi´dzy paƒstwami, majàcych wp∏yw na integracj´
imigrantów, mo˝e zniknàç. Niektóre z ró˝nic instytucjonalnych nie przestanà istnieç, lecz globalizacja ekonomiczna powinna je zmniejszyç do minimum. Nie mo˝na tak˝e mówiç o ideologicznych przeszkodach w zbli˝eniu mi´dzy paƒstwami
przyjmujàcymi imigrantów a paƒstwami z bardziej tradycyjnymi spo∏eczeƒstwami.
Gdy paƒstwa wykszta∏cà dojrzalsze podejÊcie do imigracji, ró˝nice mi´dzy nimi ulegnà zmniejszeniu, równie˝ te dotyczàce niejednolitych praktyk integracyjnych152.
W przesz∏oÊci polityki imigracyjne by∏y kszta∏towane pod du˝ym wp∏ywem spo∏ecznych obaw o zachowanie to˝samoÊci narodowej. W dzisiejszym zglobalizowanym
Êrodowisku opinia publiczna jest bardziej sk∏onna zaakceptowaç polityk´ integracji
i spo∏ecznej inkluzji, promujàcà znaczenie przynale˝noÊci, partycypacji oraz poszanowania wartoÊci i norm prawnych, jak równie˝ zrównowa˝enia zgody spo∏eczeƒstwa przyjmujàcego na ró˝norodnoÊç zobowiàzaniem cudzoziemców do aktywnego
udzia∏u w ˝yciu tego spo∏eczeƒstwa153.
151
152
153
42
R. Münz, J. van Selm, op. cit., s. 152.
M. Burstein, „Benefits and Costs of Integration – International Convergence?”, (w:) World Migration
2005. Costs and..., s. 307 i n.
„Migrant Integration Policies”, (w:) World Migration 2005. Costs and..., s. 323.
projekt badawczy
sieç ekspercko-akademicka
Projekt badawczy dotyczy procesu tworzenia
„obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci”
Unii Europejskiej.
Mo˝na wyró˝niç trzy zasadnicze kwestie, które znajdujà si´ w centrum badawczych zainteresowaƒ uczestników projektu:
• przekszta∏cenia UE w obszar bez granic wewn´trznych – tworzony na podstawie
acquis Schengen w∏àczonego w 1999 r. w ramy UE – umo˝liwiajàcy swobodne
poruszanie si´ jej mieszkaƒców, a tak˝e obywateli krajów trzecich legalnie przebywajàcych w Unii;
• realizowania na terytorium UE zintegrowanej strategii zarzàdzania bezpieczeƒstwem wewn´trznym z zamiarem przeciwdzia∏ania i zwalczania przest´pczoÊci
zorganizowanej;
• utworzenia europejskiej przestrzeni sàdowej poprzez zbli˝anie, harmonizacj´
i ujednolicenie przepisów prawa karnego i cywilnego w celu skuteczniejszego
egzekwowania prawa w UE.
Zadaniem Forum jest integracja Êrodowiska polskich specjalistów (naukowców, doktorantów, pracowników administracji publicznej, ekspertów organizacji pozarzàdowych) zajmujàcych si´ tematykà Wymiaru SprawiedliwoÊci i Spraw Wewn´trznych Unii Europejskiej.
Cel ten jest realizowany w ramach projektu przez nawiàzanie i rozwijanie kontaktów w celu
wymiany poglàdów, popularyzacj´ badaƒ naukowych, formu∏owanie wspólnych stanowisk,
promowanie publikacji uczestników Forum.
Forum WSiSW UE
Fundacja „Centrum Europejskie – Natolin”
ul. Nowoursynowska 84, 02-797 Warszawa
tel. +48 (22) 545 98 00, fax. +48 (22) 649 17 97
e-mail: [email protected]
www.wsisw.natolin.edu.pl
Koordynatorzy Projektu:
dr Artur Gruszczak i Karol Reczkin
CENTRUM EUROPEJSKIE – NATOLIN
Rok za∏. 1993
Fundacja „Centrum Europejskie – Natolin” zajmuje si´ problematykà integracji
europejskiej, realizujàc projekty naukowe, wydawnicze i konferencyjne.
Fundacja CEN jest partnerem:
Kolegium Europejskiego w Brugii/Natolinie
Kolegium Europejskie w Brugii (Belgia) od 1949 roku kszta∏ci na studiach podyplomowych
specjalistów, przygotowujàc ich do pracy w instytucjach jednoczàcej si´ Europy.
Od 1994 roku drugi kampus College of Europe mieÊci si´ w Natolinie.
Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji
prowadzàc laboratorium badawcze
European University Institute EUI Research Laboratory
Wilton Park
Wilton Park jest jednym z najwa˝niejszych w Europie miejsc spotkaƒ i dyskusji,
poÊwićonych problemom mi´dzynarodowej polityki.
Konferencje organizowane sa zarówno w siedzibie Wilton Park w Sussex (Wielka Brytania),
jak i w innych oÊrodkach edukacyjno-badawczych, m.in. w Natolinie.
Fundacja sprawuje piecz´ nad Pa∏acem Natoliƒskim
oraz otaczajàcym go parkiem-rezerwatem,
stanowiàcym jeden z najbardziej interesujàcych zabytków epoki romantyzmu w Polsce.
Dzi´ki staraniom Fundacji wszystkie obiekty obj´te sà sta∏à opieka konserwatorska.
Wićej informacji na stronie:
www.natolin.edu.pl
ul. Nowoursynowska 84, 02-797 Warszawa,
tel. (22) 54 59 800, fax (22) 649 17 97

Polityka imigracyjna rozszerzonej Unii Europejskiej

Transkrypt

Podobne dokumenty

Zgorzelecki sprzeciw wobec nielegalnej imigracji i multikulturalizmowi

Gastronomia

Otwarcie biura regionalnego AERECO w Gdańsku

"Ma³opolskie Doradztwo Biznesowe"

Polski Uniwersytet na Obczyźnie PUNO, data powstania

Zakres pracy w weekend majowy