Reglamentacja działalności gospodarczej w sektorze energii

Reglamentacja działalności gospodarczej w sektorze energii odnawialnej.
Uwagi de lega lata po wejściu w życie ustawy o odnawialnych źródłach energii
1. Uwagi ogólne
Wzrost wytwarzania energii elektrycznej w źródłach odnawialnych jest kluczowym
zagadnieniem polityki klimatycznej Unii Europejskiej (dalej: UE), bowiem wykorzystanie tej
energii ma pozytywny wpływ na ochronę środowiska i przyczynia się do zrównoważonego
rozwoju1. Podstawowym argumentem na poparcie takiego wniosku są postulaty strategii
Europa 2020, zgodnie z którymi zakłada się poprawę środowiska do 2020 r., m. in. poprzez
20% wzrost wytwarzania energii w źródłach odnawialnych2. Wskazany cel wynika również
expressis verbis z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23
kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych
zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE3 (dalej:
dyrektywa 2009/28/WE; dyrektywa Oze), bowiem z art. 4 wymienionej dyrektywy wynika,
że UE dąży do osiągnięcia 20% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu
energii brutto w UE. Krajowe cele ogólne (tzn. wyznaczone dla poszczególnych państw
członkowskich) w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu
energii brutto w 2020 r. określa załącznik I do dyrektywy 2009/28/WE4.
Niemniej jednak wytwarzanie energii w źródłach odnawialnych może nie być obojętne dla
środowiska ze względu na instalacje odnawialnego źródła energii wykorzystywane do
wytwarzania energii elektrycznej w danym źródle energii odnawialnej5, bowiem
niejednokrotnie poszczególne etapy procesu inwestycyjnego instalacji odnawialnego źródła
energii wpływają w określonym stopniu na środowisko. Świadczy to o tym, że środowisko
1
A. Behrens, The Role of Renewables in the Interaction between Climate Policy and Energy Security in Europe,
“Renewable Energy Law and Policy Review” 5, 2010, s. 1-13.
2
Arnulf Jäger-Waldau et al., Renewable electricity in Europe, “Renewable electricity in Europe” 15, 2011, s.
3707.
3
Dz. Urz. UE L 140/16.
4
W przypadku Polski cel wyznaczono na poziomie 15%.
5
Zgodnie z dyrektywą 2009/28/WE energia ze źródeł odnawialnych oznacza energię z odnawialnych źródeł
niekopalnych, a mianowicie energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną,
geotermalną i hydrotermalną i energię oceanów, hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu
pochodzącego z wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz). Zob. art. 2 pkt a
dyrektywy 2009/28/WE.
wymaga ochrony na etapie budowy, jak również uruchomienia instalacji odnawialnego źródła
energii. W związku z tym wiele przepisów środowiskowych dotyczy lub może dotyczyć tych
instalacji (zwłaszcza w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też pozwolenia na budowę)6.
Uwzględniając ponadto fakt, że wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii odbywa
się w większości przypadkach w ramach działalności gospodarczej (poza wytwarzaniem w
ramach tzw. energetyki prosumenckiej – szczegóły w dalszej części tekstu) rozpoczęcie
wytwarzania podlega ograniczeniom zgodnie z ogólnymi zasadami związanymi z podjęciem
w polskim systemie prawnym działalności gospodarczej wynikającymi głównie z ustawy z
dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej7.
2. Zakres reglamentacji działalności gospodarczej w sektorze energii odnawialnej
Wejście w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii 8 (dalej:
ustawa o Oze) stanowi poważne zmiany w obowiązującym systemie prawnym w zakresie
funkcjonowania sektora energetycznego, w tym sektora energii odnawialnej. Zgodnie z art. 1
pkt 1 ustawy o Oze „ustawa określa zasady i warunki wykonywania działalności w zakresie
wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz biogazu rolniczego w
instalacjach źródeł odnawialnych, jak również biopłynów”.
Brzmienie wskazanego przepisu umożliwia twierdzenie, że na gruncie nowego systemu
prawnego kwestia reglamentacji działalności w sektorze energii odnawialnej nabiera
szczególnego wymiaru i jednocześnie pozwala postawić pytanie o zakres interwencji
państwowej w tym sektorze. Odpowiedź na tak postawione pytanie będzie przedmiotem
podjętych rozważań. Zanim to jednak nastąpi należy podkreślić, że w niniejszej pracy
reglamentacja rozumiana jest jako interwencja publiczna, której celem jest zapewnienie
funkcjonowania gospodarki zgodnie z interesem publicznym przez ograniczenie swobody
podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej9. Zakres reglamentacji jest zatem
6
Na temat podstawowych decyzji wymaganych w procesie inwestycyjnym instalacji odnawialnych źródeł
energii zob. A. Bohdan, M. Przybylska, Podstawy prawne odnawialnych źródeł energii i gospodarki odpadami
w Polsce, Warszawa 2015, s. 70-80.
7
Tekst jednolity z 2015 r., Dz. U. poz. 584 z późn. zm.
8
Dz. U. z 2015 r., poz. 478.
9
Zob. art. 20 i art. 22 Konstytucji (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Warto
również dodać, że w literaturze pojęcie reglamentacji nie jest pojmowane jednolicie. Por. M. Szydło, Swoboda
dwojaki. Z jednej strony reglamentacja ogranicza dostęp do działalności gospodarczej, a z
drugiej strony ogranicza ona sposób wykonywania działalności gospodarczej. Reglamentacja
dostępu do działalności gospodarczej jest to taki rodzaj reglamentacji, który polega na
uzasadnionym konicznością ochrony określonych dóbr publicznych wprowadzeniu do
obowiązującego prawa przepisów prawnych przewidujących: 1) zakazy podejmowania
działalności gospodarczej wskutek przyznania wyłącznego prawa (monopolu) do działalności
gospodarczej określonemu podmiotowi prawnemu, 2) nakazy (obowiązki) uzyskania przez
zainteresowane podmioty zgody na podjęcie działalności gospodarczej (w formie koncesji,
zezwolenia, licencji i zgody właściwych organów administracji publicznej) oraz 3) nakazy
notyfikacji (zgłoszenia) zamiaru podjęcia działalności gospodarczej właściwemu organowi10.
Z kolei w przypadku reglamentacji sposobu wykonywania działalności gospodarczej
przedmiotem ograniczenia jest sposób prowadzenia działalności gospodarczej, który jest
ograniczony z uwagi na koniczność ochrony określonych dóbr i wartości publicznych. Inaczej
mówiąc, sposób wykonywania działalności gospodarczej nie jest obojętny z punktu widzenia
interesu publicznego11. Celem dalszej analizy będzie zatem wskazanie podstawowych
ograniczeń zarówno na etapie podjęcia, jak i wykonywania działalności gospodarczej w
sektorze energii odnawialnej.
Uwzględniając z kolei treść art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji należy przyjąć, że
przesłankami uzasadniającymi ingerencję reglamentacyjną państwa w sektorze energii
odnawialnej są przede wszystkim ochrona środowiska oraz bezpieczeństwo energetyczne
państwa (jako rodzaj bezpieczeństwa państwa, o którym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji)12.
Jak wskazuje M. Górski, katalog zadań państwa w zakresie ochrony środowiska jest płynny
(bowiem zależy od sytuacji ekonomicznej i ekologicznej państwa, a także politycznej), jednak
aktywność państwa w zakresie ochrony środowiska powinna dotyczyć dwóch sfer:
gospodarki oraz świadomości13. Formy i treść instrumentów reglamentujących aktywność
różnych podmiotów w sektorze energii odnawialnej bez wątpienia zakwalifikować należy do
działalności gospodarczej, Warszawa 2005, s. 1-12, Idem, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj
funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005, s. 11-35, T. Kocowski, Funkcje administracji gospodarczej,
w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), op. cit., s. 19-32, B. Popowska, Klasyfikacja funkcji
administracji w nauce publicznego prawa gospodarczego, w: B. Popowska (red.), Funkcje współczesnej
administracji gospodarczej: księga dedykowana profesor Teresie Rabskiej, Poznań 2006, s. 61 i n.
10
K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Wydanie 3, Warszawa 2007, s. 150-151.
11
Ibidem, s. 151.
12
Na temat interpretacji pojęcia „ważny interes publiczny” (występujący w treści art. 22 Konstytucji) zob. M.
Szydło, Materialne przesłanki dopuszczalności ograniczeń, w: M. Satfjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom
I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
13
M. Górski, Prawo ochrony środowiska, w: M. Górski (red.), 2 Wydanie, Warszawa 2013, s. 35.
sfery gospodarki14. Ochrona środowiska poprzez reglamentację sektora energii odnawialnej
ma swoje uzasadnienie w interdyscyplinarnym charakterze rozwoju tego sektora, ponieważ
potrzeba wspierania propagowania wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł energii
odnawialnej jest priorytetowa, bowiem wykorzystanie tej energii niesie za sobą pozytywny
wpływ na ochronę środowiska i przyczynia się do zrównoważonego rozwoju15.
Reglamentacja na etapie podjęcia działalności gospodarczej (w formie koncesji lub wpisu
do rejestru działalności regulowanej16) ma swoje uzasadnienie w ochronie środowiska przed
nieuzasadnioną eksploatacją instalacji odnawialnego źródła energii. Z kolei reglamentacja na
etapie wykonywania działalności gospodarczej (głównie poprzez ułatwienie wytwórcom
przyłączenia do sieci energetycznej oraz sprzedaży wyprodukowanej energii 17) ma swoje
uzasadnienie w kontekście rozwoju sektora energii odnawialnej w Polsce i wpływa korzystnie
na zwiększenie wytwarzania energii w źródłach odnawialnych, co ostatecznie ma wpłynąć na
cel główny, jakim jest spełnienie postulatów unijnej polityki klimatycznej. Jednocześnie
należy zaznaczyć, że wzrost wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych wpływa na
bezpieczeństwo energetyczne państwa, a co za tym idzie na dostępność energii. W tym
zakresie wart zatem zauważyć związek zachodzący pomiędzy reglamentacją gospodarczą, a
regulacją, jako funkcją państwa w infrastrukturalnych sektorach gospodarki, w ramach której
dąży się do wypromowania konkurencji oraz zapewnienia dostępności i przystępności usług
w ogólnym interesie gospodarczym18.
[więcej: kontakt]
14
Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że rozwój sektora energii odnawialnej ma charakter interdyscyplinarny, a
potrzeba wspierania propagowania wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł energii odnawialnej jest
priorytetowa , bowiem wykorzystanie tej energii niesie za sobą pozytywny wpływ na ochronę środowiska i
przyczynia się do zrównoważonego rozwoju. Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej,
Warszawa 2007, s. 260.
15
Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 260. Dodać również warto, że
ustawa o Oze nie stanowi expressis verbis o celach regulacji przyjętych 20 lutego 2015 r. Inaczej jest w
przypadku ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z
późn. zm., w której art. 1 ust. 2 określa wprost cele ustawy, w tym m. in. tworzenie warunków uwzględniania
wymogów ochrony środowiska. Na temat znaczenia celów ustawy – Prawo energetyczne zob. komentarz A.
Walaszek-Pyzioł, Podstawowe pojęcia publicznego prawa gospodarczego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A.
Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom 8B. Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2013, s.
153-155. W związku z tym, że prawo energii odnawialnej jest częścią prawa energetycznego należy wyciągnąć
wniosek, zgodnie z którym treść i instrumenty prawa energetycznego skierowane są na ochronę środowiska. Z
kolei fakt, że w ustawie o Oze nie są bezpośrednio wskazane cele środowiskowe nie uzasadnia twierdzenia o
braku spójności pomiędzy celami środowiskowymi a celami energetycznymi. Wręcz przeciwnie, jak wskazują
rozważania niniejszego opracowania ustawa o Oze w wielu swoich wymiarach służy ochronie środowiska.
16
Szczegóły w pkt 5.1.
17
Szczegóły w pkt 5.2.
18
Por. M. Przybylska, Pozycja ustrojowa i funkcje organów regulacyjnych, Toruń 2012, s. 93-96.