docPobierz TERAZ
download 
Reklamacja Transkrypt
Pobierz TERAZ
Strategie i kierunki rozwoju rolnictwa europejskiego (1) Materiały do syntezy nr 64 2012 Janusz Rowiński Małgorzata Bułkowska Strategie i kierunki rozwoju rolnictwa europejskiego (1) Materiały do syntezy Strategie i kierunki rozwoju rolnictwa europejskiego (1) Materiały do syntezy Autorzy: dr Janusz Rowiński mgr Małgorzata Bułkowska Autorzy publikacji s pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – Pastwowego Instytutu Badawczego Prac zrealizowano w ramach tematu: Uwarunkowania i wyzwania rozwoju sektora rolno-ywnociowego w Polsce na tle tendencji wiatowych, w zadaniu: Strategie i kierunki rozwoju rolnictwa europejskiego Celem pracy jest analiza Wspólnej Polityki Rolnej, która bdzie prowadzona w latach 2014-2020, i analiza sytuacji rolnictwa rosyjskiego. Recenzent prof. dr hab. Wodzimierz Dzun Opracowanie komputerowe Anna Staszczak Korekta Krystyna Mirkowska Redakcja techniczna Leszek lipski Projekt okadki AKME Projekty Sp. z o.o. ISBN 978-83-7658-309-9 Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – Pastwowy Instytut Badawczy ul. witokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444 faks: (22) 50 54 636 e-mail: [email protected] http://www.ierigz.waw.pl Spis treci Wstp ......................................................................................................................................... 7 dr Janusz Rowiski Zaoenia Wspólnej Polityki Rolnej w latach 2014-2020 ...................................................... 9 dr Janusz Rowiski 1. Uwagi wprowadzajce ...................................................................................................... 9 2. Ogólne cele WPR 2014-2020 ......................................................................................... 12 3. Scenariusze ..................................................................................................................... 23 3.1. Uwagi ogólne ...................................................................................................... 23 3.2. Scenariusz konserwatywny ................................................................................. 25 3.3. Scenariusz integracyjny ...................................................................................... 26 3.4. Scenariusz liberalny (re-focus scenario)............................................................. 30 4. Porównanie skutków realizacji scenariuszy ................................................................... 31 5. Uwagi kocowe .............................................................................................................. 37 Bibliografia .......................................................................................................................... 40 Kwestie finansowe i legislacyjne WPR 2014-2020. Stan na 15 grudnia 2012 roku .......... 41 dr Janusz Rowiski 1. Uwagi wstpne ................................................................................................................ 41 2. Prace nad unijnym budetem wieloletnim na lata 2014-2020 ........................................ 41 3. Prace nad pakietem legislacyjnym WPR na lata 2014-2020 .......................................... 51 4. Uwagi kocowe .............................................................................................................. 56 Bibliografia .......................................................................................................................... 57 rodki na rozwój obszarów wiejskich w wieloletnim budecie unijnym na lata 2014-2020 .................................................................................................................... 59 dr Janusz Rowiski 1. Uwagi wstpne ................................................................................................................ 59 2. Budet unijny wspófinansujcy WPR a PROW 2014-2020.......................................... 60 3. PROW 2014-2020 a dotychczas realizowane programy pomocy dla rolnictwa ............ 67 4. Uwagi kocowe i wnioski............................................................................................... 71 Bibliografia .......................................................................................................................... 76 Analiza polityki wspierania rolnictwa w Rosji .................................................................... 78 mgr Magorzata Bukowska 1. Uwagi wstpne ................................................................................................................ 78 2. Przemiany strukturalne w rolnictwie rosyjskim ............................................................. 79 3. Zmiany poziomu i struktury produkcji rolnej ................................................................. 82 4. Handel rolno-spoywczy ................................................................................................ 86 5. Wsparcie rolnictwa ......................................................................................................... 88 Aneks ................................................................................................................................... 96 Bibliografia .......................................................................................................................... 99 Wstp Strategie i kierunki rozwoju rolnictwa europejskiego (1). Materiay do syntezy s zbiorem prac, finansowanych ze rodków zadania badawczego 41041. Jest to jedno z czterech zada, realizowanych jako temat I „Uwarunkowania i wyzwania rozwoju sektora ywnociowego w Polsce na tle tendencji wiatowych”, bdcy czci Programu Wieloletniego 2011-2014 „Konkurencyjno polskiej gospodarki ywnociowej w warunkach globalizacji i integracji europejskiej”. Zbiór skada si z czterech opracowa. W trzech przeanalizowano niektóre aspekty propozycji Wspólnej Polityki Rolnej po roku 2013, natomiast w czwartym polityk wspierania rolnictwa rosyjskiego w okresie od „pierestrojki” do chwili obecnej. Praca powicona rolnictwu rosyjskiemu jest kontynuacj analiz, które ukazay si w publikacji Wsparcie rolnictwa w wybranych krajach2, take wykonanej w ramach zadania badawczego 4104. Omówiono w niej sytuacj rolnictwa piciu krajów – Australii, Nowej Zelandii, Brazylii, Chin i Ukrainy – które zaliczono do grupy pastw, udzielajcych swemu rolnictwu stosunkowo niewielkiego wsparcia. Kolejnym analizowanym pastwem jest Rosja, która w ostatnich kilkunastu latach dokonaa ogromnego wysiku, zarówno organizacyjnego, jak i finansowego. Jego ostatecznym celem jest przeksztacenie rosyjskiego rolnictwa w nowoczesny dzia gospodarki. Jest to oczywicie proces, który bdzie trwa dziesiciolecia, ale ju obecnie wzrost produkcji rolnej jest wyra ny i najprawdopodobniej trway. Aktualna i przysza sytuacja rolnictwa rosyjskiego ma ogromne znaczenie dla rolnictwa polskiego. Zasadnicz kwesti jest odpowied na pytanie, czy Rosja pozostanie w dugim okresie duym, a by moe nawet systematycznie rosncym, rynkiem zbytu polskich artykuów rolno-spoywczych. Nie mona wykluczy, e jest to sytuacja przejciowa i e ju wkrótce Rosja stanie si krajem, który z wielkiego importera netto artykuów rolno-spoywczych przeksztaci si w eksportera netto. Praca M. Bukowskiej jest wanie midzy innymi prób 1 Wstpne wersje publikowanych prac byy prezentowane w 2012 roku dwukrotnie: (1) na konferencji „Propozycje rozwiza WPR 2013+ a konkurencyjno gospodarki ywnociowej i obszarów wiejskich”(Kazimierz Dolny 18-20 czerwca), zorganizowanej przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – Pastwowy Instytut Badawczy, J. Rowiski przedstawi referat „PROW 2014-2020 a rozwój polskiej gospodarki ywnociowej”, prezentacja: http://www.ierigz.waw.pl/aktualnosci/seminaria-i-konferencje/konferencja-kazimierz-dolny; (2) na seminarium (Warszawa 7 grudnia), którego organizatorem by IERiG-PIB, zaprezentowano referat J. Rowiskiego i K. Chmurzyskiej „Strategia »rozwoju« rolnictwa Unii Europejskiej”, prezentacja: http://www.ierigz.waw.pl/aktualnosci/seminaria-i-konferencje/. 2 J. Rowiski, Wsparcie rolnictwa w wybranych krajach, seria „Program Wieloletni 2011-2014”, nr 18, IERiG-PIB, Warszawa 2011. 7 odpowiedzi na to pytanie. Gównym jednak wtkiem jest wskazanie, e stworzenie nowoczesnej gospodarki rolnej w pastwach postsocjalistycznych jest procesem dugim i trudnym, a przy tym kosztownym. Porównanie osigni rosyjskich z niepowodzeniami ukraiskimi daje w tej kwestii wiele do mylenia. Podstawowym celem zadania 4104 nie jest jednak, jak mona by wnioskowa z poprzedniej publikacji i znajdujcego si w tym zbiorze opracowania o rolnictwie rosyjskim, odpowied na pytanie, jakie s przyczyny, e rolnictwo na niektórych obszarach rozwija si bez pomocy pastwa lub tylko z niewielk pomoc, podczas gdy na innych moe istnie tylko wtedy, gdy jest chronione przed konkurencj zagranicy, a pastwo podtrzymuje dochody rolnicze albo za porednictwem rynku, albo bezporednio za pomoc subwencjonowania z budetu. Podstawowym celem badawczym jest próba zarysowania optymalnej polityki rolnej UE w warunkach globalizacji i nieustabilizowanej sytuacji gospodarczej wiata, charakteryzujcej si midzy innymi zmiennoci midzynarodowych rynków rolnych. Warunkiem koniecznym jest zatem ocena obecnej WPR, a przede wszystkim tej, która bdzie prowadzona w kolejnym okresie programowania (lata 2014-2020). Niestety, cho do 1 stycznia 2014 roku pozosta zaledwie rok, nadal WPR po 2013 roku jest znana tylko w ogólnych zarysach. Tymczasem wiadomo, e o polityce nieraz decyduj szczegóy. Nie jest równie znany budet unijny, przeznaczony na jej finansowanie w latach 2014-2020. Wprawdzie Komisja Europejska opublikowaa jeszcze pod koniec 2011 roku projekty rozporzdze, które s prawnym „oprzyrzdowaniem” WPR po 2013 roku, ale nadal s one dyskutowane. Wiele proponowanych rozwiza jest ocenianych krytycznie, o czym wiadcz choby opracowane przez Prezydium Rady propozycje poprawek. Naley przypuszcza, e podczas dalszych prac róne zmiany wprowadz pastwa czonkowskie, a przede wszystkim Parlament Europejski. Droga jest zatem duga i najprawdopodobniej wadze Unii Europejskiej zakocz prace nad WPR, która bdzie prowadzona w kolejnym wieloletnim okresie budetowym, najwczeniej pod koniec Prezydencji Irlandii (maj – czerwiec 2013 roku). W tej sytuacji trzy opracowania, powicone WPR po roku 2013, maj charakter wstpny, a za kilka miesicy cz zawartych w nich opinii bdzie nieaktualna. Jednake wiele poruszonych w nich problemów zachowa aktualno. Ponadto dla prowadzonego badania due znaczenie ma pokazanie jak zrónicowane byy odpowiedzi na pytanie, jaka powinna by WPR po 2013 roku. Najprawdopodobniej okae si, e WPR, która bdzie realizowana w latach 2014-2020, bdzie inn polityk ni zarysowana w pierwszych scenariuszach, które ukazay si w latach 2007 i 2009, a take bdzie odbiega w wielu punktach od propozycji Komisji Europejskiej, opublikowanych w 2011 roku. 8 Dr Janusz Rowiski Zaoenia Wspólnej Polityki Rolnej w latach 2014-2020 1. Uwagi wprowadzajce Kada prawidowo prowadzona polityka gospodarcza powinna mie wyznaczony cel strategiczny, stabilny z definicji, konsekwentnie realizowany w dugim okresie (moliwe jest równie, co zdarza si czsto, sformuowanie kilku celów, cho wówczas kady z nich moe by zrealizowany na poziomie niszym od optymalnego). Stabilny powinien by równie system rodków realizacji celu. Stabilno systemu rodków oznacza, e jego korekty s dokonywane moliwie rzadko, a ponadto ograniczaj si do niezbdnych. Rzadkie i ostrone zmiany niewtpliwie uatwiaj prowadzenie dugookresowej polityki ekonomicznej, gdy wówczas podmioty gospodarcze maj czas na znalezienie optymalnej reakcji na wprowadzane zmiany. Nie powinny zatem dziwi czsto wyraane, m.in. w Polsce, opinie, e nieustanne zmiany przepisów szkodz dziaalnoci gospodarczej. Oczywicie zasady stabilnoci celu strategicznego i rodków nie mog by bezwzgldnie przestrzegane, gdy zdarzaj si wyjtkowe sytuacje, spowodowane nieoczekiwanymi zmianami warunków zewntrznych lub wewntrznych. Wówczas konieczne i zrozumiae s szybkie reakcje. Nie powinny one jednak, jeli to moliwe, zaburza przyjtej strategii i rodków jej realizacji. Zasady stabilnoci celu strategicznego i systemu rodków jego realizacji powinny by przestrzegane równie, a moe nawet przede wszystkim, w polityce rolnej, poniewa rolnictwo jest t dziedzin gospodarki, która nie lubi zmian i w której proces dostosowania do zmienionych warunków zewntrznych moe trwa znacznie duej ni w innych dziaach gospodarki. Przyczyny powolnej reakcji rolnictwa s rónorodne. Wynikaj one nie tylko z warunków naturalnych, w tym dugich, niekiedy kilkuletnich lub jeszcze duszych cykli produkcyjnych, ale take m.in. z niewielkiej mobilnoci wszystkich trzech czynników produkcji (ziemi, pracy i kapitau), czstego braku rodków na sfinansowanie niezbdnych zmian dostosowawczych czy wreszcie niechci rolników, zwaszcza starszych, do podejmowania ryzyka. W rezultacie proces dostosowywania gospodarstwa rolnego do zmiany warunków zewntrznych, w tym take do nowych przepisów, czsto trwa kilka lat, a niekiedy jeszcze duej. 9 Unia Europejska (UE) niestety nie przestrzega zasady prowadzenia stabilnej Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Ponad pidziesicioletnia jej historia wiadczy o nieustajcych zmianach. Niewtpliwie byy one konieczne w pierwszym dziesicioleciu, gdy sze pastw, które utworzyy Europejsk Wspólnot Gospodarcz (EWG), zdecydowao si na organizacj wspólnego rynku rolnego. Nie mona równie negowa ich zasadnoci w latach siedemdziesitych, gdy Sicco Mansholt uzupenia instytucj wspólnego rynku rolnego o mechanizmy regulujce wysoko produkcji oraz stara si stworzy unijn polityk struktur rolnych. Natomiast ju w przypadku programu Ray Mac Sharry’ego, który zapocztkowa zmian podstawowego mechanizmu regulacyjnego, mona mie wtpliwoci, gdy oba mechanizmy regulacyjne, zarówno stary, jak i nowy, maj zarówno wady, jak i zalety. Mechanizm stary – wysokie ceny wewntrzne, utrzymywane za pomoc ochrony na granicy, uzupenianej w razie potrzeby interwencjami na rynku unijnym i subwencjami eksportowymi – sta si w sytuacji coraz wikszych nadwyek rolnych instrumentem zbyt kosztownym oraz zakócajcym warunki wymiany na rynkach midzynarodowych. Mechanizm nowy – patnoci bezporednie – pocztkowo by rekompensat finansow (wewntrzne ceny regulowane po wprowadzeniu patnoci bezporednich znacznie obniono, w lad za nimi nastpia obnika cen rynkowych; rolnikom uzupeniano straty, które ponosili z tego powodu). Pó niejsze formy patnoci bezporednich, nie zwizane z produkcj (ang. decoupled), przestay peni funkcj rekompensaty, a zaczy stawa si form renty gruntowej, wypacanej rolnikom ze rodków publicznych. Aby je uzasadni, opracowano teori dóbr publicznych, które „wytwarzaj” rolnicy, ale nie otrzymuj za nie zapaty; std konieczno signicia po rodki budetowe. Ponadto uzaleniono wypat patnoci (lub ich czci) od przestrzegania przepisów o ochronie rodowiska (ang. cross-compliance – prowadzenie gospodarki rolnej zgodnie z zasadami ochrony rodowiska naturalnego, w tekcie uywa si skróconego okrelenia „zgodno rolnictwa ze rodowiskiem”; termin z niewiadomego powodu powszechnie tumaczony na jzyk polski jako „zasada wzajemnej zgodnoci”). Wiadomo, e jedn z przyczyn wprowadzenia patnoci bezporednich byy postanowienia Rundy Urugwajskiej GATT. Nasuwa si zatem pytanie, czy UE powinna dopuci do sytuacji, w której jej polityka rolna jest w tak szerokim zakresie regulowana przez spoeczno midzynarodow za porednictwem wiatowej Organizacji Handlu. (Wpyw spoecznoci midzynarodowej nastpuje za porednictwem negocjowanych podczas rund negocjacyjnych „Porozumie w sprawie Rolnictwa”). Efektem s nie zawsze korzystne zmiany na rynkach rolnych UE. Rezygnacja z mechanizmu wysokich cen wewntrznych i ochrony 10 na granicy bya niewtpliwie jedn z najwaniejszych przyczyn destabilizacji rynków rolnych UE w ostatnich kilku latach. Okresem szczególnie czstych zmian bya pierwsza dekada obecnego stulecia („Program Fischlera”, korekty w 2003 roku, zmiany wprowadzane w wyniku analizy „Health Check” –„kontrola zdrowia”). Wiele z nich nie byo koniecznych, a reforma rynku cukru bya niewtpliwie szkodliwa dla niektórych pastw czonkowskich, w tym take dla Polski. Nasuwa si wrcz przypuszczenie, e przynajmniej niektóre z nich byy po prostu efektem ambicji Komisarzy do spraw Rolnictwa. O tym, e obecny Komisarz Damian Ciolos równie chciaby si znale na licie reformatorów WPR, wiadczy choby nastpujcy fragment podpisanego przez niego wstpu do raportu, w którym prezentowano wyniki dyskusji publicznej na temat unijnej polityki rolnej w latach 2014-2020: „Rok 2013 bdzie nowym kamieniem milowym w historii WPR. Przez 50 lat europejska polityka rolna oywiaa projekt europejski. Bya to polityka skrojona na miar nie tylko rolników, lecz wszystkich obywateli Europy. Jest wana dla nas wszystkich. WPR jest Twoj polityk. Europejskie rolnictwo dba o bezpieczestwo ywnociowe obywateli i godne warunki ycia rolników. My wiemy, e wyywienie obywateli Europy jest wci wielkim wyzwaniem. Ale to nie wszystko. WPR dba równie o krajobraz, miejsca pracy, rodowisko, zmiany klimatyczne i rónorodno biologiczn. Nadszed czas, w którym nasza generacja musi ponownie napisa ten projekt wasnymi sowami i zawierajcy nasze cele. To bdzie najwaniejsze moje zadanie jako Komisarza. Dzisiaj, spoeczestwo europejskie staje wobec nowych wyzwa ekonomicznych, spoecznych i rodowiskowych, które Komisja bdzie rozwizywa za pomoc strategii „Europa 2020”. Rolnictwo bdzie na pierwszej linii wielu tych wyzwa. Musimy zmobilizowa ca nasz energi, aby przezwyciy przeszkody na drodze zrównowaonego rolnictwa i produkcji ywnoci. Jestem przekonany, e WPR jest dla Europy waciwym narzdziem umoliwiajcym wzrost zielony, zrównowaony, oparty na innowacjach i wiedzy (ang. smart) oraz zapewniajcy rozwój caemu spoeczestwu, równie osobom, które dotychczas znajdoway si poza nurtem rozwojowym (ang. inclusive)”1. 1 Dotychczas okrelenie „smart” tumaczono jako „inteligentny”, chocia, przynajmniej w jzyku polskim, pojcie inteligencji jest zastrzeone dla istot ywych, zarówno ludzi, jak i zwierzt, i trudno mówi o „inteligentnym rozwoju”. Natomiast za polski odpowiednik okrelenia „inclusive” uznano sowo „wczajcy”, które jest niezrczne. W tekcie oba okrelenia przetumaczono opisowo, starajc si odda ich sens merytoryczny. 11 To megalomaskie wyznanie Ciolosa jest okolicznociowym, ale chyba nie przypadkowym tekstem. Potraktowane powanie niepokoi. Czy rzeczywicie obecnie trzeba „ponownie napisa ten projekt’? Czy „nasze cele” s tak odmienne od dotychczasowych, e w kolejnym siedmioleciu WPR ma by realizowana w opozycji do obecnej. Byoby to bardzo niebezpieczne, gdy oznaczaoby zerwanie cigoci tej wanej czci polityki gospodarczej i spoecznej Unii Europejskiej. 2. Ogólne cele WPR 2014-2020 Prace koncepcyjne, majce odpowiedzie na pytanie, jaka WPR ma by realizowana w drugiej poowie obecnej dekady, rozpoczto ju w poowie poprzedniej dekady. W roku 2007 ukazao si sfinansowane przez Komisj Europejsk (KE) Dyrekcj Generaln Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich obszerne studium pod tytuem Scenar 2020 na temat rolnictwa i wiata wiejskiego w roku 20202. Jego kolejna, rozszerzona i uaktualniona wersja, zatytuowana Scenar 2020-II, zostaa opublikowana w 2009 roku3. Jej wykonawcami byli pracownicy trzech renomowanych instytucji: (1) European Centre for Nature Conservation (ECNC), (2) Landbouw Economisch Instituut (LEI) oraz (3) Leibniz – Zentrum fur Agrarforschung e.V. (ZALF). Zwaszcza holenderski Landbouw Economisch Instituut, majcy sw siedzib w Wageningen, naley do czoowych europejskich rolniczych uczelni i orodków badawczych. Kierownikiem zespou by P. Nowicki, który kierowa równie prac Scenar 2020, autorzy i konsultanci pochodzili z pastw Europy Zachodniej, przede wszystkim z Holandii i Niemiec. Scenariusze, co z naciskiem przypominaj autorzy, nie s prognozami, gdy nie odpowiadaj na pytanie „co bdzie”, lecz jedynie na pytanie „co moe by”. Rozrónienie to jest bardzo istotne, przede wszystkim dlatego, e scenariusze su innym celom. Ich autorzy mog pozwoli sobie na wiksz swobod i wiadomie przygotowywa dla celów analitycznych scenariusze, które odbiegaj od rzeczywistych warunków lub takie, o których wiadomo, e nie bd realizowane z rónych powodów, zarówno ekonomicznych, spoecznych, jak i politycznych. 2 P. Nowicki i in., Scenar 2020 – Scenario Study on Agriculture and the Rural World, DG AGRI Contract No 30-CE-0040087/00-08, Brussels 2007. 3 P. Nowicki i in., Scenar 2020-II – Update of Analysis of Prospects in the Scenar 2020 Study. Preparing for Change, Contract No. 30-CE-0200286/00-21, European Commission, Directorate General Agriculture and Rural Development, Brussels 2009. 12 W opracowaniu Scenar 2020-II zaprezentowano trzy scenariusze rozwoju sytuacji do roku 2020 – podstawowy (ang. reference scenario), konserwatywny (ang. conservative scenario) i liberalny (ang. liberalization scenario). Scenariusz konserwatywny stanowi kontynuacj WPR, prowadzonej w latach 2007-2013 z pewnymi, stosunkowo niewielkimi zmianami. Scenariusz podstawowy jest równie kontynuacj, cho znajdujce si w nim zmiany s powaniejsze. Wreszcie w scenariuszu liberalnym zaoono likwidacj wszystkich form ochrony rynku wewntrznego – cznie z cami importowymi – a take wsparcia dochodów rolniczych (zniesienie patnoci bezporednich). Badanie scenariuszowe (odpowied na pytanie „co moe by”) przeprowadzono dwoma metodami. Pierwsz byy modele symulacyjne i inne analizy ilociowe. Miay one na celu zobrazowanie moliwych zmian produkcji rolniczej, dochodów rolniczych i sytuacji na rynkach rolnych w poszczególnych regionach. Modele w razie potrzeby uzupeniano analizami jakociowymi i opiniami ekspertów. Metoda ta miaa charakter makroekonomiczny i charakteryzowaa sytuacj w caej UE-27. Ze wzgldu na zrónicowanie przestrzenne rolnictwa i sytuacji spoeczno-ekonomicznych uzupeniy j analizy SWOT, wykonane dla wszystkich pastw czonkowskich i ponad 850 regionów. Podstawowe zaoenia i parametry wyjciowe wszystkich trzech scenariuszy zostay przez autorów precyzyjnie sformuowane (tabela 1). Niewtpliwie najwaniejsz cech wspóln jest zaoenie, e budet WPR w cenach staych bdzie w latach 2014-2020 niszy ni w okresie 2007-2013. W scenariuszach konserwatywnym i podstawowym budet w cenach biecych pozostawiono na takim samym poziomie jak w latach 2007-2013. Jednake ze wzgldu na inflacj budet w cenach staych 2007 roku4 byby a o 20% niszy. W zaoeniach scenariusza liberalnego budet w cenach staych obniono o 75%, a w cenach biecych o 55%, co nie dziwi ze wzgldu na likwidacj patnoci bezporednich. Kolejn cech wspóln jest prorozwojowy charakter wszystkich scenariuszy. wiadczy o tym przeznaczenie znacznie wikszych ni w okresie 2007-2013 rodków na rozwój obszarów wiejskich (w scenariuszu podstawowym o 105%, konserwatywnym o 45%, a liberalnym o 100%). Równoczenie w scenariuszach podstawowym i konserwatywnym obniono kwoty ogóem (w cenach biecych), zarezerwowane na wypat patnoci bezporednich (w podstawowym obnika wynosi 30%, a w konserwatywnym 15%). W scenariuszu liberalnym, jak ju stwierdzono, patnoci bezporednie zostay zlikwidowane. We wszystkich sce4 W opracowaniu Scenar 2020-II za ceny stae przyjto ceny 2007 roku. Poniewa opracowanie zakoczono w 2009 roku, by to ostatni rok, który mona byo przyj za rok odniesienia. 13 nariuszach przyjto zatem inne ni obecnie proporcje midzy rodkami przeznaczonymi na wspieranie dochodów rolniczych a wspomagajcymi rozwój obszarów wiejskich. W scenariuszach podstawowym i konserwatywnym wyra nie zmniejszono w porównaniu z okresem 2007-2013 zarówno udzia, jak i wysoko rodków wspierajcych dochody rolnicze, a zwikszono udzia i wysoko rodków przewidzianych na sfinansowanie rozwoju regionów wiejskich (w scenariuszu liberalnym bezporednie wsparcie dochodów nie istnieje, wic dominuj rodki na rozwój regionów wiejskich). Takie proporcje wiadcz o zaoeniu we wszystkich trzech scenariuszach, e WPR w okresie 2014-2020 bdzie w znacznie wikszym stopniu ni obecnie polityk prorozwojow. W scenariuszach podstawowym i konserwatywnym, w których utrzymano instrument patnoci bezporednich, zaoono ujednolicenie systemu patnoci; obecnie obowizujcy w „nowych” pastwach czonkowskich System Jednolitej Patnoci Obszarowej (ang. Single Area Payment Scheme – SAPS) byby zlikwidowany i zastpiony istniejcym w „starych” pastwach czonkowskich Systemem Patnoci Jednolitej (ang. Single Payment Scheme – SPS). W obu scenariuszach zaoono take zmniejszenie zrónicowania wypacanych patnoci. W scenariuszu podstawowym przyjto radykalne zaoenie, ujednolicajc wysoko patnoci w przeliczeniu na jednostk uytków rolnych w skali Unii Europejskiej. W scenariuszu konserwatywnym zaoono jedynie ujednolicenie w skali pastwa czonkowskiego. Brak jest informacji, czy w scenariuszu konserwatywnym zaoono „spaszczenie” zrónicowania wysokoci patnoci istniejcego obecnie midzy pastwami czonkowskimi. Analizujc zakres i metodologi Scenar 2020-II nabiera si nieodpartego wraenia, e jego celem byo udzielenie moliwie precyzyjnych, dobrze uzasadnionych za pomoc „twardych” danych, odpowiedzi na wane pytania, a nie przygotowanie, choby w postaci scenariuszowej, pierwszej wersji programu WPR na lata 2014-2020. Nad takim charakterem opracowania niewtpliwie czuwa Komitet Sterujcy (ang. Steering Committee), powoany przez KE, aby kontrolowa prace nad opracowaniem, i uprawniony do wydawania obowizujcych zalece. 14 podstawowy Ograniczenie budetu WPR o 20% w cenach staych, na dotychczasowym poziomie w cenach biecych Rynek zrównowaony, z interwencyjnymi zapasami publicznymi na poziomie 2% spoycia wewntrznego (przy wyszych zapasach obnia si ceny wsparcia) bez kompensacji System interwencji zaproponowany w „Health Check” W wysokoci równowacej rynek Scenariusz konserwatywny Ograniczenie budetu WPR o 20% w cenach staych, na dotychczasowym poziomie w cenach biecych Wprowadzenie w ycie po roku 2013 tych postanowie „Health Check”, które nie zostay wprowadzone System interwencji System interwencji zaproponowany w „Health Check” W wysokoci zaproponowanej w „Health Poziom interwencji Check” Patnoci bezporednie (PB) Wprowadzenie systemu jednolitych Wprowadzenie systemu SPS we wszystkich patnoci (Single Payment Scheme – SPS) pastwach w 2013 roku. Likwidacja zróniwe wszystkich pastwach w 2013 roku; cowania wysokoci patnoci na jednostk powierzchni w skali pastwa (ang. flat rate), Jedna wysoko patnoci w przeliczeniu przy pozostawieniu zrónicowania midzy na jednostk powierzchni we wszystkich pastwami; pastwach; Uzalenienie od produkcji zgodnie Cakowite uniezalenienie patnoci od z propozycj „Health Check”; produkcji (ang. full decoupling); Obnienie patnoci bezporednich o 15% Obnienie patnoci bezporednich o 30% (w cenach biecych) (w cenach biecych) Rozwój obszarów wiejskich Zwikszenie EFRROW o 105%a Zwikszenie EFRROW o 45%a Porozumienie WTO oparte na propozycjach Porozumienie WTO oparte na propozycjach Handel midzynarodowy Falconera Falconera Zakoczenie rokowa i wprowadzenie w ycie Zakoczenie rokowa i wprowadzenie w ycie Inne kwestie handlowe umów dwustronnych oraz Economic umów dwustronnych oraz Economic Partnership Agreement (EPA) z pastwami Partnership Agreement (EPA) z pastwami Mercosur i z Indiami Mercosur i z Indiami 10% udzia biopaliw w bilansie paliw w 2020 10% udzia biopaliw w bilansie paliw w 2020 Biopaliwa roku roku a zwikszeniu EFRROW towarzyszy zwikszenie wspófinansowania przez pastwa czonkowskie i osoby prywatne ródo: P. Nowicki i in., Scenar 2020-II – Update of Analysis of Prospects in the Scenar 2020 Study. Preparing for Change, Commission, Directorate General Agriculture and Rural Development, Brussels 2009. Polityka rynkowa Budet 2014-2020 Wyszczególnienie Contract No. 30-CE-0200286/00-21, European 10% udzia biopaliw w bilansie paliw w 2020 roku Zniesienie wszystkich ce importowych i kwot taryfowych, likwidacja subwencji eksportowych Zwikszenie EFRROW o 100%a Zniesienie wszystkich ce importowych Zniesienie patnoci bezporednich Brak interwencji Brak interwencji Brak interwencji liberalny Ograniczenie budetu WPR w cenach staych o 75%, a o 55% w cenach biecych Tabela 1. Zaoenia i parametry wyjciowe scenariuszy analizowanych w opracowaniu Scenar 2020-II Oczywicie w krótkim tekcie nie jest moliwa prezentacja wszystkich wyników badania. Dwie kwestie wydaj si najwaniejsze. Pierwsz jest odpowied na pytanie, jakie byyby skutki otwarcia rynków rolnych UE. Odpowiedzi na to pytanie udziela scenariusz liberalny, o niezwykle radykalnych zaoeniach (por. tabela 1), bdcych w rzeczywistoci likwidacj WPR. Jego realizacja byaby bowiem równoznaczna z niemal penym wczeniem unijnych rynków rolnych w system rynków midzynarodowych. Tymczasem nawet najbardziej zajadli krytycy WPR, negocjujcy Porozumienie w sprawie Rolnictwa Rundy Milenijnej WTO, nie domagaj si likwidacji ochrony na granicy celnej UE i zniesienia patnoci bezporednich, uzupeniajcych dochody rolników pastw czonkowskich. S bowiem wiadomi, e dania takie byyby po prostu nierealistyczne, gdy doprowadziyby do takiego ograniczenia rolnictwa na obszarze Wspólnoty, do którego ani wadze UE, ani pastwa czonkowskie nie dopuszcz. Dochód rolniczy w cenach staych, uzyskiwany w przypadku wprowadzenia w ycie scenariusza liberalnego, byby w roku 2020 o okoo 29% niszy ni w roku 2002, przy czym bardzo silny wpyw na jego zmniejszenie miaaby likwidacja patnoci bezporednich, a znacznie mniejszy obnika wpywów ze sprzeday. Jest oczywiste, e w tych warunkach rolnictwo UE przegraoby walk konkurencyjn nie tylko na rynkach midzynarodowych, ale równie na rynku wewntrznym ze wszystkimi konsekwencjami tej sytuacji. Z przedstawionego w Scenar 2020-II rachunku symulacyjnego wynika, e po wprowadzeniu w ycie scenariusza liberalnego import rolny ogóem (surowce rolinne i zwierzce oraz artykuy przemysu rolno-spoywczego) spoza obszaru Wspólnoty zwikszyby si w 2020 roku w porównaniu z 2007 rokiem o okoo 135 mld USD, a eksport tylko o okoo 30 mld USD5. Byaby to zasadnicza zmiana pozycji UE w midzynarodowym handlu rolno-spoywczym, gdy staaby si najprawdopodobniej najwikszym wiatowym importerem netto artykuów rolno-spoywczych. Tymczasem obecnie saldo obrotów UE t grup towarów z pastwami trzecimi jest ujemne, ale w latach 2000-2012 na ogó wynosio poniej 20 mld USD rocznie, a tylko raz, w 2008 roku, przekroczyo barier 30 mld USD. Poniewa popyt wewntrzny UE, choby ze wzgldu na niewielkie zmiany liczby ludnoci, wzronie nieznacznie, tak gwatowny, przeszo trzykrotny wzrost ujemnego salda, spowodowany zwikszeniem importu, oznaczaby wypieranie produkcji rolniczej pastw czonkowskich take z rynku wewntrznego. Równie przy przyjciu zaoe i parametrów scenariuszy – konserwatywnego i podstawowego – utrwalaaby si 5 Scenar 2020-II…, op. cit., Wykres 3.5. Decomposition of the change in exports between 2007 and 2020 in agri-food trade EU-27, Reference and Liberalization scenario, in billion USD oraz Wykres 3.6. Decomposition of the change in imports between 2007 and 2020 in agri-food trade EU-27, Reference and Liberalization scenario, in billion USD, s. 75. 16 pozycja UE jako importera netto artykuów rolno-spoywczych, ale wzrost importu z pastw nie bdcych czonkami Wspólnoty i wysoko ujemnego salda obrotów z nimi byyby znacznie mniejsze (wzrost eksportu o 6 mld USD, a importu o okoo 55 mld USD). Jest wic bardzo prawdopodobne, e znaczenie UE jako importera netto artykuów rolno-spoywczych wzronie. Nastpi to jednak dopiero po zakoczeniu Rundy Milenijnej WTO i dalszej liberalizacji midzynarodowego handlu artykuami rolno-spoywczymi. Jak wiadomo nowe Porozumienie w sprawie Rolnictwa zostao ju wynegocjowane, a UE zgodzia si na dalsze, bardzo powane ustpstwa. Poniewa jednak rokowania s prowadzone na zasadzie „dopóki wszystko nie jest uzgodnione, nic nie jest uzgodnione”, konieczne jest osignicie porozumienia w innych dziedzinach, na co bynajmniej si nie zanosi. Runda Milenijna ju jest najdusz rund negocjacyjn i nikt nie omiela si obecnie poda daty jej zakoczenia. O tym, e WPR prowadzona zgodnie z zaoeniami i parametrami scenariusza liberalnego byaby niekorzystna dla rolnictwa unijnego, wiadcz równie inne wyniki analizy. W wyniku jej wprowadzenia w ycie produkcja ogóem (surowce rolnicze i przetwórstwo) wzrosaby w 2020 roku o okoo 3% w porównaniu z rokiem 2007 (w scenariuszu podstawowym wzrost wyniósby 4%), w tym produkcja rolinna o 2,5% (w scenariuszu podstawowym wzrost o 14%). Natomiast zwierzca zmniejszyaby si o 0,5% (w scenariuszu podstawowym wzrost o okoo 2%). W tym samym okresie przy wprowadzeniu w ycie scenariusza liberalnego powierzchnia uytków rolnych zmniejszyaby si o 6% (przy realizacji scenariuszy – podstawowego i konserwatywnego zmniejszenie byoby minimalne). Scenariusz liberalny naley zatem traktowa jako konstrukcj, której nikt nie odway si wprowadzi w ycie. Zagadk zreszt pozostaje, dlaczego analizowano ten scenariusz, poniewa powszechnie wiadomo, e rolnictwo przynajmniej czci pastw UE reprezentuje bardzo wysoki poziom techniczny, ale jest niewydolne ekonomicznie. Wyniki analizy nie wnosz zatem nic nowego. Czyby chciano jeszcze raz potwierdzi dobrze znane i doskonale udokumentowane, m.in. za pomoc danych FADN, wyniki wczeniejszych analiz? Drug podstawow kwesti, któr sprawdzano w badaniu Scenar 2020-II by problem patnoci bezporednich i podziau rodków unijnych na wspomagajce dochody rolnicze (pierwszy filar) i rozwój obszarów wiejskich (drugi filar). Scenariusze podstawowy i konserwatywny maj niektóre zaoenia identyczne (wysoko budetu, zasady prowadzenia handlu midzynarodowego, system interwencji, udzia biopaliw w zuyciu paliw) bd niewiele rónice si (polityka rynkowa, róne kwestie handlowe). Natomiast inaczej w kadym z nich zostay ustalone zaoenia i parametry odnoszce si do patnoci bezporednich w latach 2014-2020 (por. tabela 1). Oba scenariusze zakadaj zmniejszenie 17 patnoci bezporednich nie tylko w cenach staych, ale równie w biecych (w scenariuszu podstawowym o 30%, a w konserwatywnym o 15%). rodki zwolnione zwikszyyby rodki wspófinansujce programy rozwoju obszarów wiejskich. Jednym z zaoe scenariusza podstawowego jest wprowadzenie w roku 2013 systemu jednolitych patnoci (ang. Single Payment Scheme – SPS) we wszystkich pastwach czonkowskich – jest to zmiana, która zmusi „nowe” pastwa czonkowskie, które wypacaj patnoci zgodnie z zasadami systemu jednolitych patnoci obszarowych (ang. Single Area Payment Scheme – SAPS), do zmian organizacyjnych oraz przede wszystkim najprawdopodobniej do zastpienia systemów informatycznych, umoliwiajcych zarzdzanie patnociami bezporednimi nowymi systemami). Efekty WPR, prowadzonej zgodnie z zaoeniami scenariusza podstawowego nie róniyby si istotnie od prowadzonej wedug scenariusza konserwatywnego. Natomiast, jak ju wczeniej stwierdzono, rolnictwo unijne byoby wówczas w znacznie korzystniejszej sytuacji ekonomicznej ni przy wprowadzaniu w ycie scenariusza liberalnego. Jednake prowadzenie w okresie 2014-2020 WPR, dysponujcej rodkami na poziomie niewiele odbiegajcym od wsparcia w latach 2007-2013, jedynie utrzymuje dochodowe i produkcyjne status quo na obecnym w zasadzie poziomie. Cay okres 2007-2020 jest zreszt okresem tak powolnego rozwoju rolnictwa i gospodarki ywnociowej UE, e mona mówi o stagnacji w skali Wspólnoty. Przy przyjciu zaoe scenariuszy podstawowego i konserwatywnego, które mogyby by realnymi podstawami programu WPR na lata 2014-2020, nastpioby wic dalsze osabienie pozycji ekonomicznej rolnictwa unijnego. Konsekwencj byaby równie coraz gorsza sytuacja dochodowa rolników w porównaniu z pracujcymi w innych dziaach gospodarki. Jak wynika z dwóch dokumentów programowych Komisji, z których pierwszy opublikowano pod koniec 2010 roku6, a nastpny pod koniec 2011 roku7 razem z pakietem piciu rozporzdze8, regulujcych szczegóowo zasady funk6 The CAP towards 2020. Meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, European Commission COM(2010) 672 final, Brussels, 18.11.2010. Dokument dostpny pod t sygnatur na stronach internetowych UE w zbiorze Euro-lex równie w jzyku polskim w bardzo kiepskim tumaczeniu. 7 Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Assessment of Alternative Policy Options, Commission Staff Working Paper. SEC(2011) 1153 final/2, Brussels 20.10.2011. 8 (1) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 625 z 12.10.2011; (2) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common organization of the markets in agricultural products (Single CMO Regulation), European 18 cjonowania WPR w latach 2014-2020, propozycje KE s bardzo odlege od zaoe i parametrów przyjtych w opracowaniu Scenar 2020-II. Omawiane scenariusze s zatem rzeczywicie tylko analizami sprawdzajcymi „co by byo gdyby”. Po zapoznaniu si z nimi KE opracowaa wasn, odmienn od sprawdzanych za pomoc Scenar 2020-II, propozycj WPR 2014-2020, któr po raz pierwszy zaprezentowaa w krótkim, pitnastostronicowym Komunikacie, opublikowanym 18 listopada 2010 roku (niektóre, najwaniejsze fragmenty Komunikatu przytoczono na dalszych stronach w ramce). Istotne znaczenie dla zobrazowania ogólnych zaoe, przedstawionych przez KE ma jednak przede wszystkim pó niejszy, obszerny dokument „Ocena wpywu” (ang. Impact Assessment9), w którym wiele problemów sformuowano inaczej ni w Komunikacie. Impact Assessment opublikowano jako dokument towarzyszcy pakietowi propozycji Komisji, przedoonych innym instytucjom Wspólnoty. Komisja wyjania w nim, jak WPR powinna prowadzi UE po 2013 roku i dlaczego Komisja zdecydowaa si zaproponowa szczegóowe rozwizania, znajdujce si w pakiecie. Nie powinno zatem myli znajdujce si na pierwszej jego stronie owiadczenie, e jest to jedynie raport, nie przesdzajcy, jakie decyzje podejmie Komisja. Zosta on bowiem wanie opublikowany wraz z jej decyzjami, bo nie mona inaczej traktowa propozycji znajdujcych si w piciu rozporzdzeniach. W Impact Assessment stwierdzono, e unijne rolnictwo staje wobec wikszych wyzwa ni dotychczas, przede wszystkim ze wzgldu na: (1) trudnoci ekonomiczne, którymi s pogorszenie terms of trade i pogorszenie konkurencyjnoci przy tendencji do dalszej liberalizacji wiatowych rynków rolnych, (2) rosnce zagroenia rodowiskowe (utrata biorónorodnoci i zmiany klimatyczne), (3) konieczno utrzymania atrakcyjnoci i ywotnoci niezwykle zrónicowanych obszarów wiejskich pastw UE-27. Wyzwania te powoduj, e w strategii Europa 2020 sformuowano nastpujce, dugookresowe cele strategiczne przyszej Wspólnej Polityki Rolnej: Commission, COM(2011) 626 z 12.10.2011; (3) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), European Commission, COM(2011) 627 z 12.10.2011; (4) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the financing, management and monitoring of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 628 z 12.10.2011; (5) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards the regime of the single payment scheme and support to vine-growers, European Commission, COM(2011) 631 z 12.10.2011. Na stronach internetowych Unii Europejskiej znajduj si polskie tumaczenia wszystkich piciu dokumentów. 9 Dokument Impact Assessment nie zosta przetumaczony na jzyk polski, dlatego te w tekcie uywa si wycznie tytuu angielskiego. 19 1. Wspieranie: (a) opacalnej produkcji zdrowej i bezpiecznej ywnoci za pomoc wpywajcych na dochody instrumentów rynkowych (stworzenie moliwoci zwikszania wartoci dodanej przez rolników, poprawa funkcjonowania i poprawa konkurencyjnoci „acucha” poday ywnoci, zapewnienie rolnikom interwencji w postaci instrumentu „sieci bezpieczestwa”, gdy ceny spadaj nadmiernie), (b) zrównowaonej konsumpcji, (c) poprawy konkurencyjnoci gospodarstw rolnych (innowacje, modernizacja, zwikszenie efektywnoci stosowanych zasobów, agodzenie trudnoci produkcyjnych na obszarach, majcych niekorzystne warunki naturalne) oraz (d) dziaa ograniczajcych zmienno dochodów rolniczych i zapobiegajcych ich spadkowi poniej okrelonego poziomu (uzupenianie dochodów subwencjami budetowymi, zarzdzanie ryzykiem). 2. Zapewnienie zrównowaonego zarzdzania zasobami naturalnymi (wod i gleb) i rodowiskowymi dobrami publicznymi (wiejsk przestrzeni i biorónorodnoci) dziki: (a) zapobieganiu zmianom klimatycznym, (b) przygotowaniu rolników do gospodarowania w warunkach zmian klimatycznych, (c) wspieraniu „zielonego” wzrostu za pomoc innowacji i ograniczania degradacji rodowiska przez rolnictwo. Dziaania te s czci zrównowaonego wzrostu europejskiej gospodarki, a ich celem jest gospodarka o niskiej emisji CO2, rozwój bioekonomii i ochrona rodowiska. 3. Wspieranie zrównowaonego rozwoju terytorialnego i rozwoju wiejskich regionów na obszarze caej UE przy zachowaniu strukturalnego zrónicowania systemów gospodarki rolnej i zapewnieniu wspierajcego ekonomiczne zrónicowanie i atrakcyjno obszarów wiejskich pozytywnego wpywu rolnictwa na inne dziedziny wiejskiej gospodarki, a innych dziedzin na rolnictwo (mechanizm znany pod angielsk nazw spill – over). Na poziomie operacyjnym realizacja tych trzech celów wymaga zdaniem Komisji zmiany obecnej WPR zgodnie z nastpujcymi zasadami: 1. Skoncentrowanie rodków WPR na wzrocie produkcyjnoci i konkurencyjnoci rolnictwa dziki: a) poprawie funkcjonowania systemu doradztwa i organizacji sieci zrzeszajcych rolników, doradców, pracowników nauki, inne osoby dziaajce w sferze ywnociowej oraz konsumentów. Celem sieci jest prowadzenie bada oraz transfer innowacji, a take pozyskiwanie rodków, umoliwiajcych realizacj projektów, zapewniajcych rozwój obszarów wiejskich; b) wspieraniu wspólnych, poprawiajcych konkurencyjno inicjatyw rolników i osób, dziaajcych w innych segmentach acucha ywnociowego, majcych na celu efektywne stosowanie zasobów, a take prace nad nowymi produktami, nastpnie wprowadzanymi na rynek; c) upowszechnianiu instrumentów zarzdzania ryzykiem; 20 2. Poprawa skutecznoci instrumentów WPR chronicych rodowisko i zapobiegajcych zmianom klimatycznym za pomoc: a) zwikszenia liczby typów obszarów wiejskich, które s zobowizane do ochrony rodowiska i zapobiegania zmianom klimatycznym; b) skaniania rolników i pastwa czonkowskie do stosowania rónych, dobrowolnych dziaa chronicych rodowisko; 3. Poprawa skutecznoci i efektywnoci prowadzonej polityki w wyniku: a) zmiany zasad wsparcia za pomoc patnoci bezporednich; patnoci bezporednie powinny sprawiedliwej wspiera dochody i skuteczniej wpywa na popraw stanu rodowiska; b) ograniczenia zrónicowania wsparcia istniejcego midzy pastwami czonkowskimi i rolnikami; c) ograniczenia administracyjnej biurokracji, obciajcej rolników i zarzdzajcych, przy zachowaniu jej efektywnoci i skutecznoci. Cele i zasady ich realizacji wedug Komunikatu Komisji opublikowanego 18.11.2010 roku Cele i zasady ich realizacji zostay we wczeniejszym o blisko rok Komunikacie sformuowane inaczej ni w Impact Assessment. Wprawdzie dokument pó niejszy w pewnym sensie „kasuje” wczeniejszy, ale ze wzgldu na studialny i wstpny charakter opracowania „Wspólna Polityka Rolna w latach 2014-2020”, zdecydowano si przytoczy niektóre fragmenty Komunikatu. Trzy podstawowe cele strategiczne sformuowano w Komunikacie nastpujco: 1. Zapewnienie Europejczykom bezpieczestwa ywnociowego w dugim okresie, dziki zachowaniu na obszarze UE potencjau produkcyjnego, funkcjonujcego zgodnie z zasadami rolnictwa zrównowaonego. Ponadto wspóuczestniczenie w zaspokajaniu rosncego popytu wiatowego na ywno; 2. Wspieranie takich systemów rolnictwa, które zapewni Europejczykom zrónicowany asortyment ywnoci wysokiej jakoci i o duej wartoci odywczej, produkowanej zgodnie z przepisami o ochronie: (a) rodowiska i zasobów wodnych, (b) zdrowia i waciwego traktowaniu zwierzt, (c) rolin oraz (d) zdrowia ludzi. Waciwe wykorzystywanie zasobów naturalnych przez rolnictwo jest wanym sposobem zachowania wiejskiego krajobrazu, a ponadto zapobiega utracie rónorodnoci biologicznej oraz agodzi skutki zmian klimatycznych, a take uatwia dostosowanie si do nich; 3. Zachowanie zdolnych do ycia miejscowoci, dla których rolnictwo jest wan dziaalnoci gospodarcz, zapewniajc mieszkacom zatrudnienie, a dalsze ich istnienie przynosi korzyci gospodarcze, spoeczne i rodowiskowe. Znaczne ograniczenie lokalnej produkcji rolnej prowadzioby do zuboenia krajobrazu, miaoby niekorzystny wpyw na emisj gazów cieplarnianych, a konsumenci mieliby mniej zrónicowan ofert ywnoci. rodki realizacji wymienionych celów strategicznych polegaj na zapewnieniu: 1. opacalnoci produkcji ywnoci w wyniku: (a) wpywania na dochody gospodarstw rolnych i ograniczanie ich zmiennoci, przy uwzgldnieniu, e wahania cen i dochodów oraz ryzyko produkcyjne s w rolnictwie wiksze, a dochody rolników i opacalno produkcji na ogó nisze ni w innych dziaach gospodarki; 21 (b) poprawy konkurencyjnoci sektora rolnego i zwikszenia jego udziau w wartoci dodanej przez acuch ywnociowy (rolnictwo ze wzgldu na rozdrobnion struktur i gorsz organizacj ma mniejsza si przetargow ni inne ogniwa acucha ywnociowego). Ponadto rolnicy europejscy maj sab pozycj konkurencyjn na rynku wiatowym, gdy obowizuj ich ustanowione przez spoeczestwo europejskie wysokie standardy dobrostanu zwierzt, jakoci ywnoci (z gwarancjami, e ywno jest bezpieczna dla konsumentów wcznie) oraz ochrony rodowiska; (c) rekompensowania utrudnie produkcyjnych na obszarach o niekorzystnych warunkach naturalnych (na obszarach tych wystpuje znacznie wiksza skonno do rezygnacji z produkcji rolniczej). 2. zrównowaonego gospodarowania zasobami naturalnymi i dziaa zapobiegajcych zmianom klimatycznym, polegajcych na: (a) wspieraniu zrównowaonych systemów produkcji i zaspokajaniu rosncego popytu na rodowiskowe dobra publiczne (wiele korzyci spoecznych, uzyskiwanych dziki dziaalnoci rolniczej, nie jest waciwie wynagradzanych za pomoc mechanizmów rynkowych); (b) wspieraniu „zielonego” wzrostu poprzez stosowanie rozwiza innowacyjnych, wymagajcych nowych technologii, nowych produktów, zmian w procesach produkcyjnych; (c) wspieraniu nowych rodzajów popytu, zwaszcza wynikajcego z rosncego znaczenia bioekonomii; (d) ograniczaniu zmian klimatycznych i przystosowywaniu rolnictwa do zmieniajcego si klimatu. Poniewa rolnictwo jest szczególnie wraliwe na zmiany klimatu wspieranie przystosowania rolnictwa do skrajnych warunków pogodowych moe ograniczy niekorzystny wpyw zmian. 3. zrównowaonego rozwoju terytorialnego: (a) wspierajcego zatrudnienie i istniejce struktury spoeczne na obszarach wiejskich; (b) wzmacniajcego gospodark wiejsk i wspomagajcego jej dywersyfikacj, umoliwiajc mieszkacom pene wykorzystanie posiadanych moliwoci i zasobów lokalnych; (c) wspierajcego zrónicowanie strukturalne systemów rolniczych, poprawiajcego sytuacj maych gospodarstw i rozwijajcego rynki lokalne (w Europie zrónicowanie struktur gospodarstw rolnych i systemów produkcji zwiksza atrakcyjno regionów wiejskich). Realizacja tych celów wymaga utrzymania pomocy dla rolnictwa i regionów wiejskich. Dlatego te polityka rolna musi by prowadzona na poziomie europejskim, zapewniajcym uczciwe warunki prowadzenia dziaalnoci rolniczej, dziki wspólnym celom, zasadom i przepisom. Ponadnarodowa polityka rolna umoliwia równie lepsze wykorzystanie rodków budetowych ni polityki krajowe. Poza wspólnym rynkiem wiele innych celów mona lepiej zaprogramowa na poziomie ponadnarodowym. Nale do nich spójno pastw czonkowskich i regionów, problemy rodowiskowe, wykraczajce poza jedno pastwo i wyzwania ogólne takie jak zmiany klimatyczne, gospodarowanie wod, biorónorodno, zdrowie zwierzt i ich waciwe traktowanie, bezpieczna ywno, bezpieczne pasze, zdrowotno rolin, zdrowie ludzi i ochrona konsumentów. Z komunikatu wynika, e WPR bdzie prowadzona w latach 2014-2020 w obecnych, instytucjonalnych strukturach finansowych i programowych. Bdzie wic utrzymany jej podzia na dwa filary. Z filaru pierwszego bdzie wypacane wsparcie rolnikom (patnoci bezporednie). Znajd si równie w nim stosunkowo niewielkie rodki, przewidziane na interwencje rynkowe, przede wszystkim chronice rolników w warunkach kryzysowych, powodujcych due obniki cen rynkowych (instrument znany pod nazw „siatki bezpieczestwa” – ang. safety net). W filarze drugim znajduj si rodki przewidziane na wspófinansowanie programów rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich, przede wszystkim „nowych” pastw czonkowskich. ródo: Opracowanie wasne na podstawie: The CAP towards 2020. Meeting the food, natural resources and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, COM(2010) 672 final, Brussels, 18.11.2010. 22 Omówione cele i rodki ich realizacji zostay rozwinite w Impact Assessment w formie scenariuszy. Jest to kontynuacja metody, zastosowanej w opracowaniach Scenar 2020 i Scenar 2020-II, ale przy wprowadzeniu innych parametrów wyjciowych. Znajdujce si w Impact Assessment scenariusze, omówione w skrócie w pkt. 3, stanowi podstaw dalszych, wci jeszcze nie zakoczonych prac nad WPR po 2013 roku. 3. Scenariusze10 3.1. Uwagi ogólne Komisja Europejska zaprezentowaa w Impact Assessment trzy nastpujce scenariusze WPR po 2013 roku: 1. Konserwatywny (ang. adjustment scenario), którego celem jest ograniczone dostosowanie WPR do aktualnej sytuacji, polegajce na utrzymaniu tych jej instrumentów, które funkcjonuj prawidowo, i skorygowaniu tych, które mogyby dziaa lepiej. Proponowane zmiany s ograniczone do niezbdnych, a istniejcy charakter polityki rolnej zachowany. 2. Integracyjny (ang. integration scenario), którego celem jest poprawa efektywnoci WPR, przede wszystkim za pomoc lepszego powizania istniejcych i nowych elementów. Przewiduje si równie wprowadzenie wanych zmian. 3. Liberalny (ang. re-focus), ograniczajcy zakres interwencji WPR do dziaa chronicych rodowisko naturalne i zapobiegajcych zmianom klimatycznym. Zakada si w nim, e zachowanie poziomu produkcji nie wymaga wsparcia, a atrakcyjno obszarów wiejskich i zrównowaony rozwój terytorialny powinno si osign za pomoc innych polityk Wspólnotowych. Wszystkie trzy scenariusze maj charakter przekrojowy. W kadym z nich przypisano kademu z wymienionych w poprzednim punkcie trzech podstawowych celów strategicznych11 odmienne znaczenie i zaoono inny zakres koniecznej interwencji. Scenariuszami referencyjnymi s scenariusze: (1) status quo, 10 Punkt 3. Scenariusze zosta opracowany na podstawie: Impact Assessment…, op. cit. Nie jest to tumaczenie niektórych, najwaniejszych fragmentów tekstu angielskiego, lecz ich omówienie. W razie jakichkolwiek wtpliwoci czytelnik powinien sign do oryginau, znajdujcego si na stronach internetowych UE. 11 S nimi: 1. zapewnienie opacalnoci produkcji ywnoci, 2. zrównowaone gospodarowanie zasobami naturalnymi i zapobieganie zmianom klimatycznym oraz 3. zrównowaony rozwój terytorialny. 23 w którym nie uwzgldniono cech negatywnych prowadzonej obecnie WPR i (2) „braku polityki”, powodujcy powane problemy dochodowe i rodowiskowe. W scenariuszu konserwatywnym zaoono zgodny z obecnie prowadzon polityk umiarkowany wzrost funduszu rozwoju obszarów wiejskich kosztem rodków pierwszego filara (patnoci bezporednie), natomiast nie przewidziano istotnych zmian obecnie prowadzonej polityki. W scenariuszu integracyjnym nie przewiduje si przesunicia rodków z filara pierwszego do drugiego. Jest to scenariusz w porównaniu z konserwatywnym bardziej zrównowaony, a przy tym przywizujcy wiksze znaczenie do problemów rodowiska, finansowanych z pierwszego filaru (tzw. zazielenienie). W scenariuszu liberalnym przewidziano powane ograniczenie rodków budetowych, gdy zaoono rezygnacj ze wsparcia rynkowego i likwidacj patnoci bezporednich. Równoczenie zaproponowano znaczne zwikszenie rodków, wspófinansujcych rozwój obszarów wiejskich. W scenariuszach nie uwzgldniono midzy innymi nastpujcych instrumentów polityki rolnej, gdy oceniono, e maj niewielkie znaczenie dla realizacji celów WPR, s niezgodne z ogólnym kierunkiem jej reformy albo niemoliwe do wprowadzenia ze wzgldów politycznych: 1. Powizanie cen interwencyjnych podstawowych produktów rolnych z kosztami produkcji. Relacje midzy kosztami operacyjnymi produkcji rolniczej a przychodami s na obszarze UE gaziowo wyra nie zrónicowane, a tendencje, wystpujce w zakresie kosztów produkcji, ujawniaj si z opó nieniem. Jednake podstawowa trudno polega na gro bie ponownego wystpienia ryzyka nieefektywnego funkcjonowania jednolitego rynku artykuów rolno-spoywczych. Trudno byoby wówczas osign korzyci zwikszajc produktywno gospodarstw rolnych, a równoczenie nastpioby pogorszenie ich konkurencyjnoci ze wzgldu na moliwo niewaciwej alokacji zasobów i nadmiernej produkcji w niektórych regionach. 2. Wprowadzenie antycyklicznych patnoci. Popierajcy to rozwizanie argumentuj, e utrzymujce si wysokie ceny produktów rolnych powoduj, i maleje obecnie potrzeba wsparcia bezporedniego. Dlatego te w takich okresach naley je ogranicza. W argumentacji tej pomija si, e ceny rodków do produkcji rolnej, rosnce ostatnio szybciej ni ceny artykuów rolnych, równie pozostan na wysokim poziomie i wobec tego wysokie ceny rolne nie musz wiadczy o wysokich dochodach rolników. Pogarszajce si w ostatnich latach terms of trade sektora rolnego znacznie ograniczyy mare dochodowe rolników. 24 Zdaniem Komisji wprowadzenie omówionych propozycji, byoby równoznaczne z rezygnacj z rynkowego charakteru zmian dokonywanych w rolnictwie UE w ostatnich dwóch dziesicioleciach. Decyzje produkcyjne rolników byyby wówczas wypaczone ze wzgldu na niejasne sygnay rynkowe. Ponadto nie byoby moliwe zakwalifikowanie patnoci bezporednich powizanych z cenami do „zielonego pudeka”, co by zburzyo stanowisko negocjacyjne UE w rokowaniach Rundy Milenijnej. 3.2. Scenariusz konserwatywny Wedug scenariusza konserwatywnego kontynuacja silnych stron obecnej WPR i eliminacja najwaniejszych saboci mogaby by osignita w wyniku: (1) poprawy funkcjonowania obecnych instrumentów rynkowych, (2) rozwizania powanego problemu podziau patnoci bezporednich midzy pastwa czonkowskie bez naraania na szwank roli patnoci jako instrumentu wspierajcego dochody rolników i poprawiajcego dostpno podstawowych dóbr publicznych oraz (3) umiarkowanego wzrostu rodków wspierajcych rozwój obszarów wiejskich. Uproszczenie i usprawnienie funkcjonowania istniejcych instrumentów rynkowych nastpioby dziki dostosowaniu systemu do aktualnej sytuacji. Wsparcie rynkowe pozostaoby na obecnym poziomie, a „oprzyrzdowanie” rynkowe, w tym rodki ochrony na granicy, nie ulegoby w zasadzie zmianie. Stosunkowo niewielkie modyfikacje polegayby na: 1. usprawnieniu funkcjonowania instrumentów interwencyjnych i klauzul ochronnych w wyniku ich zespolenia w jeden instrument; 2. rezygnacji z kwotowania cukru i izoglukozy w roku gospodarczym 2015/16 lub 2017/18; 3. rezygnacji z zasady stanowicej, e na rynkach pszenicy mikkiej, masa i chudego mleka w proszku dokonuje si „automatycznych” zakupów interwencyjnych, do momentu, gdy osign poziomy kwot interwencyjnych. System interwencyjny na rynkach tych produktów dziaaby zgodnie z procedur przetargow (ang. tender); 4. wsparciu prywatnego magazynowania masa, woowiny, wieprzowiny, baraniny, misa koziego, cukru i oliwy z oliwek oraz (nieobowizkowo) mleka chudego w proszku i wókna lnu. System Jednolitej Patnoci (ang. Single Payment Scheme – SPS) byby podstawowym instrumentem, wspierajcym dochody rolników i zapewniajcym 25 poda podstawowych dóbr publicznych. Równoczenie celami WPR byyby (1) denie do poprawy efektywnoci oraz (2) ograniczenie zrónicowania wysokoci patnoci bezporednich midzy pastwami czonkowskimi i rolnikami. Cele te mona osign za pomoc jednej z nastpujcych metod: a) ograniczania zrónicowania patnoci. Wówczas patnoci bezporednie, które bd otrzymywa w przeliczeniu na jednostk powierzchni wszyscy rolnicy we wszystkich pastwach czonkowskich, byyby blisze jednolitej stawce (ang. flat rate) ni obecnie; b) podejcia „pragmatycznego”, zapewniajcego, e rolnicy we wszystkich pastwach czonkowskich bd otrzymywa patnoci bezporednie w przeliczeniu na jednostk powierzchni w wysokoci niewiele niszej od patnoci przecitnych w UE (np. 80% lub 85% patnoci przecitnych); c) zastosowania „obiektywnych” kryteriów ekonomicznych i rodowiskowych, na podstawie których nastpowaby podzia rodków, przeznaczonych na wypat patnoci bezporednich midzy pastwa czonkowskie (kryteria byyby oparte na powizaniu poday produktów rolnych z poda dóbr publicznych); d) poczenia podejcia „pragmatycznego” z „obiektywnym” i ustalenia w ten sposób algorytmu podziau patnoci bezporednich midzy pastwa czonkowskie. Ponadto zostaaby zmieniona zasada zgodnoci dziaalnoci rolniczej ze rodowiskiem (ang. cross-compliance) i wprowadzone nowe przepisy zapobiegajce zmianom klimatycznym. Pozostayby take patnoci z tytuu chowu krów mamek, owiec i kóz. Polityka rozwoju obszarów wiejskich byaby prowadzona zgodnie z zasadami „Health Check” (umiarkowany wzrost rodków, przeznaczonych na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przy utrzymaniu budetu caego WPR na niezmienionym poziomie). rodki, zwikszajce budet sucy rozwojowi, byyby przeznaczone na ochron rodowiska (zapobieganie zmianom klimatycznym, regulacja stosunków wodnych, zachowanie biorónorodnoci, wsparcie produkcji energii odnawialnej, wspieranie dziaalnoci innowacyjnej). 3.3. Scenariusz integracyjny W przypadku realizacji scenariusza integracyjnego nastpiaby poprawa efektywnoci WPR dziki wzmocnieniu siy przetargowej producentów oraz korektom przepisów o patnociach bezporednich. Patnoci bezporednie po 26 zmianach lepiej speniayby funkcj rodka uzupeniajcego dochody rolnicze, a take lepiej suyy ochronie rodowiska wiejskiego i skuteczniej zapobiegay zmianom klimatycznym. Wzrost efektywnoci WPR byby równie wynikiem lepszej koordynacji polityki rozwoju obszarów wiejskich z innymi czciami WPR i z pozostaymi politykami wspólnotowymi. Mona bowiem lepiej rozwizywa problemy dochodowe rolników czc patnoci bezporednie z instrumentami rynkowymi, a kwestie rodowiskowe dziki powizaniu rodków, wspierajcych rozwój regionów wiejskich, ze rodkami wypacanymi w postaci patnoci bezporednich. Poprawa skutecznoci instrumentów rynkowych polegaaby (poza ich uproszczeniem oraz usprawnieniem) na wzmocnieniu siy przetargowej rolników dziki korzystniejszym umowom i przejrzystoci caego acucha ywnociowego. Celem byaby poprawa dochodów rolniczych w wyniku zwikszenia udziau rolnictwa w wartoci dodanej wytwarzanej przez acuch ywnociowy. Udzia rolników w organizacjach rolniczych byby nadal dobrowolny, ale istniej trzy moliwoci wspólnych dziaa rolników na wiksz skal ni obecnie. 1. Elastyczna wspópraca pobudzajca i uatwiajca zgodn z przepisami unijnymi wspóln produkcj i sprzeda, w tym poczenie rodków produkcji (w spódzielniach), racjonalizacj sprzeday i/lub integracj pionow z nastpujc po rolnictwie czci gospodarki ywnociowej. 2. cilejsza wspópraca, polegajca na wykorzystaniu uznanych przez pastwa czonkowskie organizacji rolniczych i wielogaziowych – grup producentów i zwizków grup producentów. Przepisy o zwizkach grup producentów byyby wzorowane na istniejcych przepisach regulujcych funkcjonowanie zwizków grup producentów owoców i warzyw. Wspierane byyby grupy producentów wszystkich gazi rolnictwa regulowanych rozporzdzeniem o wspólnym rynku rolnym. 3. Regulowana wspópraca, bdca rozszerzeniem cilejszej wspópracy. Mogaby ona polega na midzy innymi na wspólnym negocjowaniu cen przez grup producentów. W systemie patnoci bezporednich konieczne byoby uzyskanie lepszej równowagi midzy celami ekonomicznymi a rodowiskowymi (midzy innymi ze wzgldu na niewielkie obnienie rodków w cenach staych). Mona by j osign dziki: a) korekcie podziau midzy pastwa czonkowskie ogólnej kwoty budetu unijnego, przeznaczonego na wypat patnoci bezporednich. Pastwa, otrzymu- 27 jce patnoci bezporednie w przeliczeniu na jednostk powierzchni nisze ni 90% redniej unijnej, zmniejszyyby t rónic o 1/3; b) podziaowi patnoci na kilka czci. Skadayby si one z: x podstawowego wsparcia dochodu rolnika w postaci „paskiej stawki” (ang. flat rate). Ta cz, do której byby uprawniony kady rolnik, byaby dzielona w równej wysokoci na jednostk powierzchni midzy wszystkich uprawnionych rolników. W pastwach, w których obowizuje regionalizacja patnoci bezporednich, „paska stawka” byaby regionalnie zrónicowana; x kwoty uzupeniajcej dochód w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych. Ta cz byaby wypacana na wniosek rolnika; x „patnoci zielonej” („zazielenienia”; ang. greening), obowizujcej na caym obszarze UE, wypacanej, jeli rolnik chroni rodowisko naturalne metod ponadstandardow. W UE obowizuje wzmiankowana ju kilkakrotnie zasada zgodnoci dziaalnoci rolniczej ze rodowiskiem (ang. cross-compliance), polegajca na obowizku przestrzegania przepisów o ochronie rodowiska, znajdujcych si w rozporzdzeniach i dyrektywach unijnych; x wsparcia „zwizanego” (ang. coupled), otrzymywanego na wniosek rolnika, prowadzcego niektóre gazie rolnictwa. Wysoko otrzymywanego przez rolnika podstawowego wsparcia dochodów, uzupenienia dochodów w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych oraz wsparcia „zwizanego” byaby ograniczona (ang. capping), przy czym ograniczenie byoby progresywne. Wysoko progów ograniczajcych (progiem byaby kwota nalenych patnoci bezporednich, obliczonych wedug ogólnie obowizujcej stawki, pomniejszona o pace wypacone pracownikom najemnym oraz wszystkie ponoszone przez pracodawc dodatkowe koszty pacowe) i progresja ogranicze wymagayby dodatkowych ustale. Wsparcie byoby ograniczone do „aktywnych rolników”. Powinni otrzymywa je rzeczywicie pracujcy w rolnictwie, w tym take majcy zajcie poza rolnictwem (problem wedug Impact Assessment wymaga szczegóowych ustale, zalenych od tego, jak zostanie zdefiniowany „aktywny rolnik”). Specjalny system wspierania drobnych rolników za pomoc uproszczonej ryczatowej kwoty, zastpiby ogólnie obowizujcy rolników system patnoci bezporednich. Drug grup, objt specjalnym systemem wsparcia byliby „modzi rolnicy”, rozpoczynajcy prac w rolnictwie. Wysoko wsparcia byaby 28 oparta na wielkoci gospodarstwa/liczbie uprawnie i przecitnej wysokoci patnoci bezporednich, wypacanych w pastwie czonkowskim. Wspófinansowanie polityki rozwoju obszarów wiejskich byoby utrzymane (w cenach staych) na obecnym poziomie natomiast rodki unijnego budetu byyby dzielone midzy pastwa czonkowskie wedug algorytmu, uwzgldniajcego cele polityki. Konieczne byoby jej podporzdkowanie celom strategii Europa 2020, którymi s: innowacyjno, ochrona rodowiska i zapobieganie zmianom klimatycznym, w tym za pomoc zrównowaonej produkcji energii odnawialnej. Ponadto rozwój obszarów wiejskich byby podporzdkowany nastpujcym szeciu priorytetom: (1) Transfer wiedzy, (2) Konkurencyjno i ywotno gospodarstwa, (3) Organizacja acucha ywnociowego i zarzdzanie ryzykiem, (4) Ochrona i poprawa stanu ekosystemów zalenych od rolnictwa i lenictwa, (5) Gospodarka niskoemisyjna i efektywniejsze wykorzystanie zasobów, (6) Wzrost zatrudnienia i rozwój obszarów wiejskich. Niezbdna byaby lepsza koordynacja programu z innymi funduszami. W programie rozwoju obszarów wiejskich wiksze ni obecnie znaczenie miayby dziaania wspierajce innowacyjno. Pomocy udzielaaby instytucja „European Innovation Partnership” (EIP), której celem byaby poprawa efektywnoci unijnego rolnictwa (osiga wicej przy niezmienionym koszcie). Jej dziaanie polegaoby midzy innymi na stworzeniu „siatki innowacyjnej”. Polityka rozwoju obszarów wiejskich wspieraaby równie ochron rodowiska i zapobiegaaby zmianom klimatycznym, przede wszystkim formuujc nowe zadania w tej dziedzinie. Dziaania rolnorodowiskowe peniyby nadal kluczow rol we wszystkich programach rozwoju obszarów wiejskich. Realizacja scenariusza integracyjnego spowodowaaby wzrost znaczenia zrównowaonego rozwoju terytorialnego. Szczególne znaczenie miaoby skoordynowanie w postaci Wspólnych Ram Strategicznych (Common Strategic Framework) programów wszystkich funduszy, inwestujcych w regionach wiejskich – Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich (European Agricultural Fund for Rural Development), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund), Funduszu Spójnoci (Cohesion Fund), Europejskiego Funduszu Spoecznego (European Social Fund) i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (European Maritime and Fisheries Fund). 29 Tabela 2. Scenariusze – podstawowe rónice Podstawowa charakterystyka scenariusza Konserwatywny Kontynuacja silnych stron WPR i poprawa funkcjonowania sabych Instrumenty rynkowe Patnoci bezporednie Rozwój obszarów wiejskich Zmniejszenie liczby i uproszczenie istniejcych instrumentów; Wspieranie zgodnej z zasadami konkurencji wspópracy rolników Zmiana zasad podziau Umiarkowany wzrost budetu przeznaczony na wsparcie konkurencyjnoci/innowacyjnoci i/lub ochrony rodowiska Integracyjny Lepsze powizanie finansowania WPR z celami Zmniejszenie liczby i uproszczenie istniejcych instrumentów; Zwrócenie uwagi na acuch poday ywnoci i wzmocnienie siy przetargowej rolników Zmiana zasad podziau; nowy charakter patnoci; „zazielenienie”; wzrost znaczenia zgodnoci rolnictwa ze rodowiskiem; ograniczenie wsparcia najwikszych gospodarstw: specjalne wsparcie drobnych rolników i modych rolników Zmiana podziau midzy pastwa czonkowskie; innowacyjno; zapobieganie zmianom klimatycznym i ochrona rodowiska jako priorytety; lepsze powizanie z celami strategicznymi UE i wspólna strategia z innymi funduszami Liberalny Ograniczenie interwencji WPR do spraw rodowiskowych i zapobiegajcych zmianom klimatycznym Likwidacja Stopniowe ograniczanie prowadzce do likwidacji Znacznie zwikszone wsparcie; zwrócenie szczególnej uwagi na zapobieganie zmianom klimatycznym i ochron rodowiska ródo: Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Assessment of Alternative Policy Options, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. 3.4. Scenariusz liberalny (re-focus scenario) Realizacja zaoe scenariusza liberalnego spowodowaaby znaczne ograniczenie zakresu prowadzonej WPR. Scenariusz jest oparty na zaoeniu, e ceny rolne utrzymaj si w dugim okresie na wysokim poziomie, oznaczajcym wysokie dochody rolników i powodujcym, e wsparcie dochodów rolniczych bdzie zbyteczne. Zostayby zatem zniesione wszystkie istniejce instrumenty rynkowe, poza klauzulami uruchamianymi w warunkach powanych zakóce. Zniesienie patnoci bezporednich nastpowaoby stopniowo w latach 2013-2020, aby rolnictwo mogo agodnie dostosowa si do funkcjonowania bez nich. Polityka rozwoju obszarów wiejskich byaby ograniczona do ochrony rodowiska i przeciwdziaania zmianom klimatycznym. Nastpioby znaczne zwikszenie przekazywanych pastwom czonkowskim rodków wspierajcych rozwój obszarów wiejskich i znaczne uproszczenie systemu zarzdzania nimi. 30 4. Porównanie skutków realizacji scenariuszy Celem wszystkich trzech scenariuszy jest zrównowaone, szybciej dostosowujce si do zmieniajcych warunków i coraz bardziej konkurencyjne rolnictwo, bdce czci ywotnych obszarów wiejskich. Róni si one kombinacjami rodków, za pomoc których ten cel ma by osignity. Tabela 3. Porównanie spodziewanych skutków realizacji scenariuszy Rodzaj efektów Ekonomiczne Spoeczne rodowiskowe Uproszczenie Efekt Wzrost produkcji Konkurencyjno (dugookresowa/krótkookresowa) Odporno na kryzys Zatrudnienie Dochód Zrównowaenie terytorialne Zakres przestrzenny Ukierunkowane rodki Zrównowaenie dugookresowe × konserwatywny +++ Scenariusz integracyjny ++ liberalny + ++/+ +/++ +++ ++ +++ +++ ++ ++ + ++ ++ +++ ++ ++ +++ +++ ++ +++ + + + + + + +++ + +++ Uwagi: +++ scenariusz przynoszcy najwiksze efekty; ++ scenariusz znajdujcy si na drugim miejscu; + scenariusz o najmniejszych efektach. ródo: Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Assessment of Alternative Policy Options, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. Efekty ekonomiczne Scenariusz konserwatywny polega na kontynuacji obecnych tendencji. W krótkim okresie zostaby zachowany potencja produkcyjny rolnictwa, ale w duszym nastpioby zmniejszenie produkcji rolniczej ze wzgldu na ograniczenia rodowiskowe, brak inwestycji produkcyjnych oraz niskie kwalifikacje rolników. Siatki bezpieczestwa byyby skuteczne w okresach zagroe, ale nie byoby ochrony przed czynnikami, które przyczyniaj si do kryzysu w rolnictwie. W scenariuszu integracyjnym znajduj si instrumenty, dziki którym moliwe byoby zwikszenie produktywnoci za pomoc innowacji oraz wykorzystania wyników bada naukowych. Realizacja scenariusza umoliwiaby równie zwikszenie siy negocjacyjnej rolników za pomoc dziaa proefektywnociowych i wspierajcych uzyskiwanie wyszej wartoci dodanej przez gospodarstwa rolne; dotychczas znaczenie przywizywano jedynie do negocjacji cenowych. Realizacja scenariusza liberalnego spowodowaaby przyspieszenie przeksztace strukturalnych prowadzce do poprawy opacalnoci produkcji duych 31 gospodarstw. Jednake równoczenie nastpioby ograniczenie produkcji rolniczej, zwikszyoby si ryzyko niestabilnoci rynku ze wzgldu na brak skutecznych sieci bezpieczestwa, jak równie ryzyko mniejszych wydatków na innowacje. Realizacja wszystkich scenariuszy miaaby ograniczony wpyw na ceny ywnoci chocia scenariusz integracyjny prawdopodobnie najlepiej sprzyjaby poprawie jakoci produktów i zwikszeniu asortymentu, a take produkcji zrównowaonej. Równie wpyw na rynki wiatowe, w tym na pastwa rozwijajce si, byby we wszystkich trzech scenariuszach ograniczony. Byby to wynik poprzednich reform WPR, w wyniku których Unia Europejska przestaa by regionem wspótworzcym ceny rynków midzynarodowych, oraz obecnego i przyszego poziomu cen wiatowych. Efekty spoeczne Dochody rolnicze zale w duym stopniu od zasad podziau patnoci bezporednich. W scenariuszu konserwatywnym zaproponowano cztery warianty podziau midzy pastwa czonkowskie. Problemem, który musi by rozwizany, jest mniej zrónicowany podzia i zapewnienie wsparcia, lepiej sucego zaoonym celom, przy równoczesnym unikniciu powanych zakóce. Dziaania, majce na celu spaszczenie zrónicowania stawek (ang. flatter rate) przyniosyby zwaszcza korzyci tym pastwom czonkowskim, w których rolnicy obecnie otrzymuj patnoci w przeliczeniu na jednostk powierzchni znacznie poniej przecitnej unijnej. Scenariusz integracyjny umoliwiby stosowanie narzdzi znacznie subtelniejszych i lepiej sucych zaoonym celom. Narzdziami tymi byyby ograniczenie wsparcia, wypacanego duym gospodarstwom (ang. capping) oraz specjalne wsparcie, udzielane modym rolnikom i wacicielom maych gospodarstw. Ponadto obowizywaaby zasada, e patnoci bezporednie bd otrzymywa jedynie aktywni rolnicy (ang. active farmers), speniajcy warunki nowej definicji, która jeszcze nie zostaa opracowana. Z analiz, na podstawie których ustalano próg podstawowy12, powyej którego wysoko wypacanych patnoci bezporednich byaby ograniczana, wynika, e przy poziomie 150 tys. euro liczba gospodarstw objtych cappingiem byaby niewielka. Niewielki byby wówczas równie wpyw cappingu na dochody sek12 Progiem podstawowym jest kwota nalenych patnoci bezporednich, obliczonych wedug ogólnie obowizujcej stawki, pomniejszona o wysoko pac wypacanych pracownikom najemnym oraz wszystkich, ponoszonych przez pracodawc dodatkowych kosztów pacowych (podatki i obcienia socjalne). 32 tora. Wprowadzenie skali progresywnej13 ogranicza niebezpieczestwo podziau gospodarstw, a obnienie progów o koszty pracy najemnej uwzgldnia znaczenie duych gospodarstw na lokalnym, wiejskim rynku pracy. Natomiast zastpienie nalenych niewielkiemu gospodarstwu patnoci bezporednich patnoci ryczatow uprocioby system, a w poczeniu z obowizujcym na obszarze UE puapem patnoci ryczatowej 1000 euro i limitem, wynikajcym z kwoty patnoci bezporednich ogóem, które moe wypaci pastwo czonkowskie („koperta krajowa”), byoby najtaszym rozwizaniem. Wsparcie modych rolników byoby powizane z przecitnymi patnociami bezporednimi, wypacanymi w pastwie czonkowskim i przecitnym obszarem gospodarstw. Analiza pojcia „aktywny rolnik” wykazuje, e przy eliminacji rolników, których dochody pochodz przede wszystkim spoza rolnictwa, powstaje powane ryzyko dyskryminacji wacicieli maych gospodarstw. W definicji aktywnego rolnika powinien by zatem ustalony minimalny udzia dochodów z dziaalnoci rolniczej, ale ograniczenie to nie powinno obowizywa rolników otrzymujcych niewielkie patnoci. Tabela 4. Wpyw scenariuszy na dochody z rolnictwa w 2020 roku w porównaniu ze stanem obecnym Scenariusz Wyszczególnienie konserwatywny integracyjny liberalny Procentowa zmiana wartoci dodanej netto osiganej przez gospodarstwa rolne -2,0 -3,0 -23,0 Procentowy wzrost udziau gospodarstw, z których dochody nie pokrywaj wynagrodzenia za prac +0,3 +1,2 +9,6 ródo: Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Assessment of Alternative Policy Options, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. Scenariusz konserwatywny jest najbliszy obecnej sytuacji, gdy rozpatruje si zatrudnienie w rolnictwie, dochody rolnicze i struktur gospodarstw. Scenariusz integracyjny wymagaby poniesienia wikszych kosztów w krótkim okresie ze wzgldu na dodatkowe koszty ochrony rodowiska i poprawy produktywnoci. 13 Do wysokoci progu podstawowego wszystkie gospodarstwa (równie te, które go przekroczyy) otrzymuj patnoci w penej wysokoci. Powyej progu podstawowego istnieje kilka nastpnych „progów”. Wewntrz kolejnych progów poziom ograniczenia patnoci jest coraz wikszy. Po przekroczeniu ostatniego progu nie zwiksza si kwoty wypacanych patnoci bezporednich. 33 Jednak w okresach rednim i dugim poprawiaby si sytuacja ekonomiczna rolników ze wzgldu na zrównowaony rozwój obszarów wiejskich, zapewniajcy zatrudnienie oraz moliwoci uzyskania na obszarach wiejskich dochodów poza rolnictwem. Przeksztacenia strukturalne w przypadku realizacji scenariusza liberalnego wizayby si z powanymi kosztami spoecznymi, spadkiem dochodów i zatrudnienia, które nie byyby w peni zrekompensowane lepsz sytuacj w dziedzinie ochrony rodowiska. Wprawdzie przecitne unijne dochody rolnicze ukrywaj znaczne rónice midzy pastwami czonkowskimi oraz typami gospodarstw, ale równoczenie wiadcz o potrzebie powizania wzrostu wsparcia z wyrównywaniem sytuacji w zakresie wartoci dodanej netto oraz ograniczania liczby gospodarstw, osigajcych dochody tak niskie, e nie pokrywaj wynagrodzenia za prac. Podstawow kwesti bdzie wzrost produktywnoci i zrównowaenia rolnictwa. Konieczne byoby zatem w nowym budecie wieloletnim zwikszenie rodków na badania i innowacje w takich dziedzinach, jak bezpieczestwo ywnociowe, bioekonomia i zrównowaone rolnictwo. Efekty rodowiskowe W scenariuszu konserwatywnym zaproponowano kilka modyfikacji polityki ochrony rodowiska, dokonujc takich zmian w podziale patnoci bezporednich, które bd skania rolników do prowadzenia gospodarstw w sposób przyjazny rodowisku. Jednake równoczenie jest wtpliwe, czy modyfikacje te mogyby zapobiega zmianom klimatycznym i innym wyzwaniom rodowiskowym w przyszoci. Brak odpowiednio silnych rodków zapobiegawczych mógby utrudni lub uniemoliwi prowadzenie rolnictwa zrównowaonego w dugim okresie. W scenariuszu integracyjnym uznano, e problemy klimatyczne i rodowiskowe powinny mie w przyszej WPR znacznie wiksze znaczenie ni obecnie. Std propozycja ustanowienia instrumentu zazielenienia, który stanowiby integraln cz mechanizmu patnoci bezporednich. Problem polega na sformuowaniu przepisów o zazielenianiu w taki sposób, aby uzyska znaczne korzyci rodowiskowe i klimatyczne oraz zapewni zrównowaone stosowanie zasobów naturalnych bez zakócenia terytorialnej równowagi na obszarze UE i dugookresowej konkurencyjnoci gospodarki rolnej. Naley równie unikn niepotrzebnego skomplikowania zarzdzania patnociami bezporednimi. Poszukujc najlepszego rozwizania analizowano warianty, polegajce na rónym zakresie zazielenienia (trwae uytki zielone, okrywa zielona, wydzielone obszary ekologiczne (ang. ecological focus areas), rónicowanie podozmianu, 34 zazielenianie obszarów Natura 2000). Z analizy wynika, e nie mona unikn pewnych obcie biurokratycznych. Spowodowany zmianami polityki ochrony rodowiska spadek dochodów byby na ogó umiarkowany, ale rónice midzy pastwami czonkowskimi, regionami i typami gospodarstw powane. Ujemny wpyw na dochody byby stosunkowo duy przy zazielenieniu, zakadajcym obowizek wprowadzenia skomplikowanych podozmianów, ale niewielki przy zakadaniu obszarów ekologicznych. Zazielenienie zwalniaoby równie rodki publiczne, które mogyby by przeznaczone w programie rozwoju obszarów wiejskich na rozwizywanie skomplikowanych problemów rolnorodowiskowych i klimatycznych. Poczenie rodków przeznaczonych na ochron rodowiska z subwencjami, wypacanymi rolnikom na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogyby znacznie zwikszy rodki publiczne zaangaowane w rozwizywanie problemów dóbr publicznych. Zakadajc, e zostanie zachowana waciwa struktura programowania, a pastwa czonkowskie prawidowo zrealizuj zaplanowane dziaania, scenariusz integracyjny najlepiej chroniby terytorialne zrównowaenie rolnictwa i obszarów wiejskich w dugim okresie. Podwojenie w scenariuszu liberalnym rodków wspófinansujcych dobrze zaprogramowane dziaania chronice rodowisko nie spowodowaoby zrównowaonego gospodarowania ziemi na obszarze UE. Nie byoby bowiem wówczas patnoci bezporednich, których wypata byaby uzaleniona od zgodnoci dziaalnoci rolniczej z zasadami ochrony rodowiska. Ponadto negatywne konsekwencje spoeczne, zwaszcza na obszarach i w gaziach najbardziej uzalenionych od patnoci bezporednich (due gospodarstwa zboowe i mleczarskie, ekstensywny chów byda, owiec i kóz), byyby tak silne, e przejciowe rodki wspierajce restrukturyzacj nie zrekompensowayby strat, spowodowanych likwidacj patnoci. Brak rodków, poprawiajcych jako ycia na obszarach wiejskich, mógby zagrozi wiejskiej strukturze, zwaszcza w regionach zrónicowanej gospodarki wiejskiej, w których wystpiaby gro ba zakócenia równowagi terytorialnej. Realizacja scenariusza liberalnego znacznie uprociaby programowanie i realizacj WPR, poniewa nowy model patnoci bezporednich przewidziany w scenariuszach integracyjnym i konserwatywnym, a take konieczno lepszej koordynacji dziaa, znajdujcych si w obu filarach znacznie skomplikowayby programowanie i zarzdzanie WPR. W tabeli 5 porównano, jak realizacja kadego ze scenariuszy wpynaby na zaopatrzenie w ywno, zrównowaenie rolnictwa i równowag terytorialn scenariuszy. Przy analizie naley pamita, e równoczesne zastosowanie nie- 35 których instrumentów wywouje efekt synergii (wzrost stopnia realizacji wszystkich celów) natomiast innych efekt trade-off (zwikszenie stopnia realizacji jednego celu powoduje zmniejszenie stopnia realizacji innego). Tabela 5. Porównanie niektórych efektów realizacji scenariuszy Scenariusz Wyszczególnienie konserwatywny integracyjny liberalny Opacalna produkcja ywnoci ++ +++ + Zrównowaone zarzdzanie zasobami naturalnymi i dziaaniami klimatycznymi + +++ ++ Zrównowaony rozwój przestrzenny ++ +++ + Unijna warto dodana ++ +++ + Efektywno kosztowa + ++ + Uwagi: +++ wpyw bardzo silny, ++ wpyw umiarkowany, + wpyw saby lub wpyw negatywny. ródo: Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Assessment of Alternative Policy Options, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. W scenariuszu konserwatywnym szczególne znaczenie maj instrumenty wspierajce dochody, a zatem poprawiajce opacalno produkcji (filar I). Poniewa rodki filaru II wspófinansuj zrównowaone zarzdzanie zasobami naturalnymi wystpuje wyra ny efekt trade off. W scenariuszu integracyjnym rodkiem poprawiajcym opacalno produkcji ywnoci jest zrównowaone zarzdzanie zasobami naturalnymi w warunkach zrównowaonego rozwoju terytorialnego. W scenariuszu liberalnym pominito interakcje midzy czynnikami ekonomicznymi i przestrzennymi. Przyjcie scenariusza integracyjnego spowodowaoby maksymalizacj wartoci dodanej w skali UE dziki dziaaniom, które przynosz najwiksze korzyci, gdy s realizowane wspólnie przez pastwa czonkowskie. Nastpioby wówczas poczenie instrumentów stosowanych na caym obszarze UE w ogólnounijne cele. S nimi ochrona rodowiska, zapobieganie zmianom klimatycznym, zapewnienie bezpieczestwa ywnociowego i poprawa zaufania konsumentów. W scenariuszu tym nastpuje wzmocnienie unijnego „oprzyrzdowania” narzdziami skaniajcymi do cilejszej wspópracy oraz przekazywania know – how i innowacyjnych rozwiza. Równoczenie pastwa czonkowskie i regiony mogyby podejmowa znaczn cz decyzji, wprowadzajcych w ycie dziaania programu. Dziki temu program byby lepiej dostosowany do potrzeb lokalnych. 36 Scenariusz konserwatywny kontynuuje polityk osigania unijnej wartoci dodanej za pomoc Wspólnej Polityki Rolnej, co ma szczególne znaczenie ze wzgldu na negocjacje handlowe, zwaszcza Rund Milenijn WTO, i dziaania ostatnich dwudziestu lat majce na celu popraw skutecznoci i efektywnoci. Scenariusz integracyjny wykorzystywaby najefektywniej budet unijny, maksymalizujc unijn warto dodan. W scenariuszu konserwatywnym wydatki budetowe byyby takie same natomiast efekty mniejsze. Scenariusz liberalny wymagaby najmniejszego budetu, ale równoczenie nastpioby znaczne ograniczenie zakresu dziaania WPR i mniejsza byaby unijna warto dodana. 5. Uwagi kocowe Omówione dokumenty s raczej prezentacj ycze Komisji, a nie informacj o WPR, która bdzie prowadzona w latach 2013-2020. Równie towarzyszce im projekty przygotowanych przez Komisj rozporzdze niczego nie przesdzaj. Rada ich jeszcze nie przyja (ostatnio opublikowano jedynie projekty Komisji z propozycjami poprawek Prezydium Rady; dokumenty te bd na pocztku nastpnego roku omawiane przez Rad). Do zakoczenia prac jest jeszcze daleko, gdy po przyjciu rozporzdze przez Rad niezbdna jest jeszcze zgoda Parlamentu Europejskiego. Wiadomo, e Prezydium Rady wprowadzio do propozycji Komisji co najmniej kilka poprawek, istotnie zmieniajcych propozycje Komisji. Nie mona równie wykluczy, e niektóre uwagi pastw czonkowskich zostan uwzgldnione przez Rad, a trudno spodziewa si, i Parlament Europejski zgodzi si przyj rozporzdzenia w wersji przyjtej przez Rad. W rezultacie WPR, która bdzie realizowana w latach 2014-2020, moe powanie róni si od projektu Komisji, sformuowanego w projektach rozporzdze i w Impact Assessment. Mimo to mona w oparciu o omówione dokumenty sformuowa kilka ogólnych uwag. 1. Trudno zgodzi si z cytowan opini Ciolosa, e czeka nas w najbliszych latach najwaniejsza od pidziesiciu lat reforma WPR. Scenariusz integracyjny, który zosta przyjty przez Komisj za podstaw dalszych prac, jest raczej scenariuszem kontynuacji WPR, prowadzonej w latach 2007-2013, ni proponujcym powane reformy. Zawarte w nim uznanie ochrony rodowiska naturalnego i zapobiegania zmianom klimatycznym za cel strategiczny nie zmienia „filozofii” WPR, gdy co najmniej od pocztku poprzedniej dekady rodowisko naturalne i zmiany klimatyczne s obecne w unijnej polityce rolnej. „Zazielenienie”, czyli uzalenienie wypaty 30% patnoci 37 bezporednich od prowadzenia gospodarki rolnej w sformuowany w projekcie rozporzdzenia sposób, który ma skutecznie chroni rodowisko i zapobiega zmianom klimatycznym, jest zatem tylko nowym instrumentem, a nie wiadectwem reformy. 2. Z dokumentów Komisji wynika, e ju w latach 2007-2009 powanie liczono si, e kolejny wieloletni budet WPR bdzie „budetem maym”. Dlatego te midzy innymi zastanawiano si nad moliwociami zmiany struktury wieloletniego budetu WPR. W propozycjach eksperckich sugerowano zmniejszenie rodków pierwszego filaru (rodki wspierajce dochody rolnicze), a zwikszenie drugiego filaru (rodki wspierajce rozwój rolnictwa i regionów wiejskich). Tymczasem jeszcze nie zakoczone negocjacje w sprawie wysokoci wieloletniego budetu zakocz si najprawdopodobniej ograniczeniem rodków na rozwój i zachowaniem na obecnym poziomie rodków wspierajcych dochody rolnicze. Wówczas WPR w latach 2014-2020 bdzie jeszcze gorliwiej ni obecnie chroni dochody kosztem rodków przeznaczonych na rozwój. 3. Propozycje Komisji, mimo retoryki o potrzebie ujednolicania poziomu patnoci bezporednich, s w tej dziedzinie bardzo powcigliwe. Ich przyjcie przez Rad i Parlament byoby jawnie niesprawiedliwym traktowaniem niektórych „nowych” pastw czonkowskich, w tym przede wszystkim trzech pastw batyckich, które otrzymuj najmniejsze patnoci w przeliczeniu na jednostk powierzchni. 4. Niektóre radykalne propozycje Komisji, regulujce „zazielenienie”, zostay ju zmodyfikowane przez Prezydium Rady. Midzy innymi poprawiono absurdalny przepis, e gospodarstwa, majce co najmniej 3 ha gruntów ornych, bd zobowizane uprawia na nich co najmniej trzy roliny. (Niespenienie tego warunku oznaczao zmniejszenie patnoci bezporednich o 30%). Modyfikacja polega na podniesieniu minimalnej powierzchni gruntów ornych, podlegajcych obowizkowi rónicowania podozmianu z 3 do 15 hektarów. Skorygowano take propozycj równie absurdalnego przepisu, e rolnicy (poza majcymi mae gospodarstwa) bd obowizani przeksztaci 7% powierzchni uytków rolnych, uprawniajcej do otrzymania patnoci bezporednich (ang. eligible hectares), pomniejszonej o powierzchni trwaych uytków zielonych, w obszar ekologiczny (ang. ecological focus area). Przepis ten, zgodnie z poprawk Prezydium, obowizywaby jedynie rolników majcych gospodarstwa, których powierzchnia uprawniona do otrzymania patnoci bezporednich po wyczeniu trwaych uytków zielonych przekracza 15 ha. Mona spodziewa si, e przedstawiciele pastw czon- 38 kowskich i europarlamentarzyci zgodz si z modyfikacjami Prezydium Rady, a ponadto znajd w propozycjach Komisji jeszcze inne nonsensy, które usun lub co najmniej zagodz. 5. Najwaniejszym zarzutem, który naley postawi projektowi proponowanemu przez Komisj i przyjtemu przez Prezydium Rady, jest zaproponowanie takiego zestawu narzdzi, które mog spowodowa silny efekt trade-off midzy dwoma celami: ochron rodowiska a konkurencyjnoci rolnictwa. Wiadomo, e wiele gazi rolnictwa UE przegrywa konkurencj na rynkach midzynarodowych i e dodatkowych trudnoci przysparza obowizek przestrzegania zasady cross-compliance. Uzalenienie wypacania patnoci bezporednich od przeksztacenia czci gospodarstw w obszar ekologiczny i obowizek dywersyfikacji upraw, niezalenie od negatywnego wpywu na konkurencyjno rolnictwa UE, stanowi daleko posunit ingerencj w organizacj gospodarstw. 6. Ze szczegóowych przepisów wynika, e nie istnieje równowaga midzy trzema celami, które ma realizowa WPR w latach 2014-2020. Narzdzia realizacji celu drugiego, „Zrównowaone zarzdzanie zasobami naturalnymi i rodowiskowymi dobrami publicznymi” s tak skonstruowane, e uniemoliwiaj lub co najmniej bardzo utrudniaj popraw konkurencyjnoci rolnictwa UE na rynkach midzynarodowych. Jeeli sytuacja w latach 2014-2020 bdzie si rozwija zgodnie ze scenariuszem konserwatywnym lub integracyjnym, to pozycja konkurencyjna rolnictwa UE zarówno na rynkach midzynarodowych, jak i wewntrznych ulegnie znacznemu osabieniu, o czym bdzie wiadczy przede wszystkim przejcie na pozycj duego importera netto artykuów rolno-spoywczych. 7. Ostatecznym wnioskiem, jest stwierdzenie, e proponowany program WPR po 2013 roku jest programem zmuszajcym rolników do gospodarowania zgodnie z niekiedy przesadnie restrykcyjnymi, a take wtpliwej wartoci przepisami chronicymi rodowisko naturalne i zapobiegajcymi zmianom klimatycznym. Ponadto okoo 70% jego rodków ma wspiera dochody rolnicze (patnoci bezporednie), a tylko okoo 25% rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich. Natomiast w programie brak skutecznych dziaa zapewniajcych wzmocnienie pozycji konkurencyjnej artykuów rolno-spoywczych UE na rynkach midzynarodowych i zwikszajcych potencja produkcyjny rolnictwa unijnego. Jest to wic przede wszystkim program ochrony dochodów rolniczych i rodowiska naturalnego, i tym dwóm celom jest podporzdkowany rozwój rolnictwa i regionów wiejskich. 39 Bibliografia Impact Assessment. Common Agricultural Policy towards 2020. Assessment of Alternative Policy Options, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. Nowicki P. i in., Scenar 2020 – Scenario Study on Agriculture and the Rural World, DG AGRI Contract No 30-CE-0040087/00-08, Brussels 2007. Nowicki P. i in., Scenar 2020-II – Update of Analysis of Prospects in the Scenar 2020 Study. Preparing for Change, Contract No. 30-CE-0200286/00-21, European Commission, Directorate General Agriculture and Rural Development, Brussels 2009. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards the regime of the single payment scheme and support to vine-growers, European Commission, COM(2011) 631 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common organization of the markets in agricultural products (Single CMO Regulation), European Commission, COM(2011) 626 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 625 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), European Commission, COM(2011) 627 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the financing, management and monitoring of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 628 z 12.10.2011. The CAP towards 2020. Meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, COM(2020) 672 final, Brussels, 18.11.2010. 40 Dr Janusz Rowiski Kwestie finansowe i legislacyjne WPR 2014-2020. Stan na 15 grudnia 2012 roku 1. Uwagi wstpne Chocia do 1 stycznia 2014 roku pozostao niewiele wicej ni rok, wci jest jeszcze nieznana wysoko rodków, które bd zarezerwowane w wieloletnim budecie unijnym, realizowanym w latach 2014-2020, na wspófinansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Nie ma równie Rozporzdze i Dyrektyw Parlamentu Europejskiego (w tekcie uywa si skrótów PE i Parlament) i Rady Europejskiej (w tekcie uywa si skrótów RE i Rada) oraz wydanych na ich podstawie Rozporzdze wykonawczych Komisji Europejskiej (w tekcie uywa si skrótów KE i Komisja). Rozporzdzenia i Dyrektywy tych trzech organów Wspólnoty bd stanowi prawne „oprzyrzdowanie” WPR, która bdzie prowadzona w latach 2014-2020. Opracowanie oparto zatem z koniecznoci na dokumentach i danych wstpnych, dostpnych na dzie 15 grudnia 2012 roku, które mog jeszcze ulec istotnym zmianom. Ju obecnie niektóre propozycje legislacyjne KE zostay powanie zmodyfikowane przez Prezydium RE, a mona spodziewa si, e podczas dalszych prac Rady zostan wprowadzone zmiany zainicjowane przez pastwa czonkowskie. Niewtpliwie równie PE, pracujc nad pakietem legislacyjnym, wprowadzi do rozporzdze kolejne poprawki. 2. Prace nad unijnym budetem wieloletnim na lata 2014-2020 W tabeli 1 podano cztery propozycje budetu unijnego na lata 2014-2020 w takiej kolejnoci, w jakiej si ukazyway. Dwie pierwsze s autorstwa Komisji, która jest jedyn instytucj unijn majc prawo inicjatywy legislacyjnej. 29 czerwca 2011 roku KE przekazaa propozycj budetu1 na kolejne siedmiolecie Radzie, Parlamentowi Europejskiemu, Komitetowi Ekonomiczno-Spoecznemu i Komitetowi Regionów. Budet (w cenach 2011 roku), obejmujcy dwadziecia siedem pastw czonkowskich, zosta opracowany na kwot 1083,3 mld euro (wersja zobowizania, ang. commitments), z tego 1025,0 mld euro w czci „podstawowej” („Wieloletnie Ramy Finansowe”, ang. „Multiannual Financial 1 Budet z perspektywy „Europy 2020”, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regionów, Komisja Europejska, KOM(2011) 500 wersja ostateczna, Bruksela, 29.6.2011. 41 Framework”; w tekcie uywa si skrótu WRF) i 58,3 mld euro w czci „dodatkowej” („Poza Wieloletnimi Ramami Finansowymi”, ang. „Outside Multiannual Financial Framework”; w tekcie uywa si skrótu „poza WRF”). W lipcu 2012 roku Komisja przedoya drug propozycj, w której ogólna kwota budetu zostaa zwikszona do 1091,5 mld euro2. Zwikszenie zostao spowodowane koniecznoci uwzgldnienia dwudziestego ósmego pastwa czonkowskiego – Chorwacji. Wprawdzie proces jej przyjcia nie zosta jeszcze formalnie zakoczony, ale jest tak zaawansowany, e naleao w budecie zarezerwowa dla Chorwacji odpowiednie kwoty. Wiadomo byo, e dyskusja nad proponowanym przez KE budetem wieloletnim bdzie tradycyjnie duga i burzliwa zarówno w Radzie, jak i w Parlamencie. Wysoko budetu wieloletniego równie w poprzednich okresach programowania bya ródem sporów, wszczynanych zwykle przez Wielk Brytani, która z reguy od czasu Margaret Thatcher (1984 rok) domagaa si budetu niszego ni proponowany przez Komisj. Obecna propozycja Komisji zostaa jednak zakwestionowana nie tylko przez Wielk Brytani, ale przez wszystkich dziewiciu patników netto3. Pastwa, które do budetu unijnego przekazuj wicej ni z niego otrzymuj, domagay si mniejszego budetu, nie wymieniajc jednak we wspólnym licie kwoty zmniejszenia (niszy budet to mniejsze obowizkowe wpaty patników netto i – co waniejsze – mniejsza rónica midzy obowizkowymi wpatami do budetu unijnego a rodkami otrzymanymi z niego; w rezultacie nisze ujemne saldo obrotów patnika netto z budetem unijnym). Natomiast niektórzy patnicy netto wymieniali konkretn sum zmniejszenia4. Premier brytyjski stwierdzi przy tym, e w razie nie spenienia jego dania, Wielka Brytania zawetuje budet. Z kolei beneficjenci netto, w tym Polska, domagali si zachowania budetu w wysokoci proponowanej przez Komisj. Wiedz oni, e mniejszy budet oznacza nisze dodatnie salda obrotów beneficjentów netto z budetem unijnym, a zatem m.in. ogranicza moliwoci realizowania programów rozwojowych. Negocjacje, które miay doprowadzi do uzgodnienia stanowiska wszystkich 27 pastw czonkowskich (przyjcie budetu wieloletniego przez Rad wymaga jednomylnoci), miay posta intensywnych spotka na rónych szczeblach administracji rzdowej. Wan rol odgrywali w nich „szerpowie”, wyspecjalizowani w dwustronnych i wielostron2 A. Matthews, No decision on MFF budget at first attempt, 13 November 2012. Wpis na blogu: http/capreform.eu/no-decision-on-mff-budget-at-first=attempt/. 3 List zoony 19.12.2011 r., podpisany przez Austri, Dani, Finlandi, Francj, Holandi, Niemcy, Szwecj, Wielk Brytani i Wochy. 4 Premier Wielkiej Brytanii David Cameron domaga si zmniejszenia budetu siedmioletniego o co najmniej o 100 mld euro. 42 nych nieoficjalnych rozmowach kuluarowych. O tym, jak trudne musiay by te rozmowy, wiadczy zwoanie dopiero w dniach 22-23 listopada 2012 roku, a wic 16 miesicy po przekazaniu projektu przez Komisj, specjalnej RE, na której budet mia by przyjty. Zwoanie RE w tym momencie byo zreszt ryzykowne, poniewa wiadomo byo, e kuluarowe rozmowy pastw czonkowskich nie doprowadziy jeszcze do consensusu; nadal utrzymyway si powane rónice stanowisk. Dlatego te roli mediatora podj si z racji swego stanowiska Przewodniczcy Rady Herman Van Rompuy, który przedstawi podczas posiedzenia dwie propozycje budetowe; drug po odrzuceniu przez pastwa czonkowskie pierwszej (por. tabela 1; „Propozycje Van Rompuya”). Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej propozycji budet ogóem by niszy od proponowanego przez KE (wersja skorygowana z lipca 2012 roku) o okoo 80 mld euro i wynosi niespena 1011 mld euro5. Cicia miay ograniczy cz „poza WRF” do niespena 40 mld euro (o okoo 20 mld euro, czyli o 35%), a budet podstawowy w pierwszej propozycji do 973,2 mld euro, natomiast w drugiej do 971,9 mld euro (o ponad 60 mld euro, czyli o 6%). Tak wysokie cicia w czci „poza WRF” byy czciowo zabiegiem ksigowym, poniewa trzech pozycji na kwot okoo 14,5 mld euro Van Rompuy nie usun, a jedynie przeniós do budetu podstawowego, nie zwikszajc zreszt z tego powodu jego wysokoci. Jedna z nich, „Rezerwa uruchamiana w sytuacjach kryzysowych” w drugiej propozycji znalaza si ponownie w czci „poza WRF”. Cech charakterystyczn obu propozycji Van Rompuya byo zmniejszenie kwot znajdujcych si w dwóch najwikszych i najwaniejszych rozdziaach budetu, rozdziale 1, zatytuowanym „Wzrost innowacyjny i oparty na wiedzy”6 oraz w rozdziale 2 „Wzrost zrównowaony i gospodarowanie zasobami naturalnymi” (pod t nazw kryj si przede wszystkim rodki wspófinansujce WPR, stanowice blisko 97% rodków rozdziau, a take niewielkie rodki wspófinansujce ryboówstwo, ochron rodowiska oraz zapobieganie zmianom klimatycznym). Propozycje te nie stanowiy zaskoczenia, bo tak powana redukcja budetu nie byaby moliwa bez ci wydatków na wzrost innowacyjny i Wspóln Polityk Roln. Van Rompuy proponowa przede wszystkim ograniczenie wspierania wzrostu innowacyjnego i opartego na wiedzy (o blisko 33 mld euro 5 A. Matthews, No decision…, op. cit. Niektórzy polscy tumacze przekadaj „smart and inclusive growth” jako „inteligentny wzrost gospodarczy sprzyjajcy wkluczeniu spoecznemu”. E. Kawecka-Wyrzykowska zwrócia uwag, e tumaczenie to budzi wtpliwoci (por. E. Kawecka-Wyrzykowska, Propozycje nowych róde finansowania unijnego budetu w latach 2014-2020, „Unia Europejska.pl” 2012, nr 5). Std moja propozycja, odbiegajca od dosownego tumaczenia, ale chyba lepiej oddajca typ wzrostu. Propozycja jednak na pewno nie przyjmie si, a pewnie nawet nie zostanie zauwaona. 6 43 w pierwszej, a ponad 35 mld euro w drugiej propozycji), przy czym w pierwszej propozycji zostay ograniczone niemal wycznie rodki funduszy strukturalnych i funduszu spójnoci (zmniejszenie o blisko 30 mld), a wspófinansujce innowacyjno i postp naukowy (wzrost oparty na wiedzy) pozostawione waciwie bez zmian. W drugiej przywrócono czciowo rodki funduszy strukturalnych i funduszu spójnoci (zmniejszenie o okoo 19 mld euro) kosztem finansowania innowacyjnoci i postpu naukowego (ograniczenie o 16 mld euro). O zachowanie finansowania funduszy strukturalnych na poziomie proponowanym przez Komisj staray si przede wszystkim biedniejsze pastwa czonkowskie (pastwa konwergencji), tworzc w tym celu koalicj ad hoc, znan pod nazw „Przyjaciele Funduszu Spójnoci”. Chocia cicia proponowane przez Van Rompuya wyniosy okoo 80 mld euro, a zatem byy bliskie pierwotnym daniom D. Camerona, „mediacja” nie powioda si. Patnicy netto nie zaakceptowali okrojonego budetu, domagajc si jeszcze wikszych ci. Ich dania nie ograniczay si jednak tylko do zmniejszenia budetu ogóem. Wysokoci ujemnych sald patników netto w rozliczeniach z budetem unijnym zale bowiem równie od tego, które pozycje zostan zmniejszone, a które pozostan na dotychczasowym poziomie. Niektórzy z nich zatem starannie pilnowali, aby zostay zachowane te pozycje, dziki którym otrzymuj z powrotem znaczn cz wpaconych do budetu unijnego pienidzy. Tak postpowaa midzy innymi Francja, ostro bronica patnoci bezporednich, przy czym jej dziaania okazay si niezwykle skuteczne. wiadczy o tym korekta dokonana przez Van Rompuya w jego drugiej propozycji ograniczenia budetu. W pierwszej finansowanie WPR zostao zmniejszone o 22 mld euro, a w drugiej tylko o 14 mld euro. Rónica wynikaa z przywrócenia czci rodków przeznaczonych na sfinansowanie regulacji rynkowych i patnoci bezporednich (w pierwszej propozycji cicia tych pozycji wyniosy okoo 13 mld euro, a w drugiej okoo 5 mld euro). Najprawdopodobniej wskutek zabiegów Francji i niektórych innych patników netto Van Rompuy w cigu jednego dnia „poprawi” swoj propozycj. rodki przeznaczone na sfinansowanie programów rozwoju obszarów wiejskich nie miay tak wpywowych obroców i w obu propozycjach zmniejszono je o okoo 9 mld euro (ze rodków tych korzystaj przede wszystkim biedniejsze pastwa czonkowskie; patnicy netto nie s nimi specjalnie zainteresowani). 44 459 691 320 148 139 543 372 229 360 188 277 852 82 336c 10 711 1 400c 16 685 60 667 62 629 . 27 971 916 . -b 1 960 1 848 1 848 5 250 4 550 3 500 3 500 przeniesiona do pozycji 1WRF przeniesiona do pozycji 1WRF przeniesiona do pozycji 2 WRF 26 984 26 984 37 582 38 842 1 010 804 1 010 758 462 147 309 495 152 652 364 472 352 118 269 852 82 266c 10 954 1 400c 18 309 65 650 62 629 . 27 973 222 . Propozycje H. Van Rompuya pierwsza druga bez pozycji „Connecting Europe”; b przeniesiona do pozycji Globalna Europa (nastpnie przeniesiona ponownie do „poza WRF”); c szacunki wasne ródo: Zestawiono na podstawie: Propozycja Komisji: pierwotna – Propozycja rozporzdzenia Rady okrelajcego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020, KOM (2011) 398 wersja ostateczna z 29.6.2011 r.; skorygowana – Rozporzdzenie Rady okrelajce wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020, KOM 2012/388 wersja ostateczna, 6.7.2012 r.; Propozycje H. Van Rompuya: A. Matthews, No Decision on MFF budget at first Attempt, 13 November 2012, Blog dostpny na stronie: http//capreform.eu/no-decision-on-mff-budget-at-first-attempt i wasne szacunki. a Wyszczególnienie Propozycje Komisji pierwotna skorygowana wieloletnie ramy finansowe WRF (1) Wzrost innowacyjny i oparty na wiedzy 490 908 494 763c - Spójno spoeczna, ekonomiczna i terytorialnaa 336 020 339 243 - Pozostae pozycje 154 888 155 520 (2) Wzrost zrównowaony: zasoby naturalne 382 927 386 472 - w tym: Wspólna Polityka Rolna 371 720 373 864 z tego: rynek i patnoci bezporednie 281 825 283 051 - rozwój obszarów wiejskich 89 895 90 813c - ryboówstwo, ochrona rodowiska i zachowanie klimatu 9 885 11 208 - inne, w tym wydatki administracyjne (m.in. Agencje) 1 323 1 400c (3) Bezpieczestwo i sprawy obywatelskie 18 535 18 809 (4) Globalna Europa 70 000 70 000 (5) Administracja, w tym: 62 629 63 165 - wydatki funkcjonowania instytucji 50 464 51 000 (6) Wyrównanie 27 Wersja zobowizania WRF ogóem 1 025 000 1 033 235 % DNB 1,05% 1,08% poza wieloletnimi ramami finansowymi Rezerwa uruchamiana w sytuacjach krytycznych 2 450 2 450 Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji 3 000 3 000 Fundusz Solidarnoci 7 000 7 000 Instrument elastycznoci 3 500 3 500 International Thermonuclear Experimental Reactor (ITER) 2 707 2 707 Global Monitoring for Environment and Security (GMES) 5 841 5 841 Rezerwa na wypadek kryzysów w rolnictwie 3 500 3 500 Europejski Fundusz na rzecz Rozwoju Krajów Rozwijajcych si 30 319 30 319 Poza WRF ogóem 58 316 58 316 WRF i poza WRF ogóem 1 083 316 1 091 541 Tabela 1. Budet UE (zobowizania) w latach 2014-2020. Propozycje Komisji i Van Rompuya (mln euro, ceny 2011 roku) Patnicy netto, domagajc si niszego budetu na lata 2014-2020, dysponuj dwoma powanymi argumentami, których nie mieli podczas poprzednich dyskusji budetowych. Pierwszym jest krytyczna sytuacja finansów niektórych pastw strefy euro. Stabilizacja finansowa strefy przy zachowaniu obecnego skadu jej czonków wymaga zaangaowania niezwykle wysokich rodków ratunkowych, przy czym ostateczne koszty tego przedsiwzicia, a take termin, w którym nastpi powrót do równowagi, s wci jeszcze nieznane. W uzdrawianie finansów pastw, które maj powane kopoty finansowe, poza midzynarodowymi instytucjami finansowymi – Europejskim Bankiem Centralnym, Bankiem wiatowym oraz Midzynarodowym Funduszem Walutowym, zaangaowao si kilka najsilniejszych gospodarczo pastw strefy euro, w tym przede wszystkim Niemcy. W rezultacie niektórzy patnicy netto argumentuj, e brak im pienidzy na sfinansowanie budetu w wysokoci proponowanej przez Komisj. Tumaczenie to jest o tyle nietrafne, e „oszczdnoci” uzyskane w wyniku mniejszego budetu s co najmniej kilkakrotnie mniejsze ni ogólna wysoko pakietów ratunkowych dla pastw, których finanse publiczne s zagroone. Drugim argumentem, uzasadniajcym konieczno „maego budetu”, cile zwizanym z poprzednim jest recesja, utrzymujca si od kilku lat w niektórych pastwach Wspólnoty, lub co najmniej znaczne spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego we wszystkich pozostaych. Istniejce trudnoci gospodarcze niewtpliwie powoduj zmniejszenie poczucia solidarnoci pastw czonkowskich, w tym take patników netto, i narastanie tendencji „niech kady radzi sobie sam”. Pojawiaj si opinie, e pastwa otrzymujce pomoc, nie wykorzystuj jej waciwie. Std formuowane w niektórych krgach pytanie: dlaczego obywatele pastw patników netto maj finansowa róne fanaberie inwestycyjne i nieskuteczne programy szkoleniowe w pastwach otrzymujcych pomoc? Kolejne specjalne posiedzenie Rady, na którym bdzie omawiany budet wieloletni i zostanie podjta kolejna próba jego przyjcia, odbdzie si dopiero w 2013 roku. Jego data jest jeszcze nieznana i bdzie zalee od wyniku dalszych rozmów, ale powinno zosta zwoane najpó niej w marcu. Na tym posiedzeniu Rada prawdopodobnie przyjmie budet poniewa wszystkie pastwa czonkowskie powinny zdawa sobie spraw, e nie mona ju duej zwleka. Rok to niewiele czasu, gdy do przyjcia budetu przez wadze UE wymagana jest jeszcze zgoda PE. Jej uzyskanie najprawdopodobniej nie bdzie atwe. Z dotychczasowych dyskusji w Parlamencie wynika, e przewaaj w nim zwolennicy „duego budetu” (za taki budet wielu europosów uznao propozycje Komisji). Uzyskanie zgody na budet znacznie niszy od budetu Komisji nie 46 bdzie wic atwe7. Tymczasem budet przyjty przez Rad niewtpliwie bdzie niszy od propozycji zoonych przez Van Rompuya. Patnicy netto nie zgodzili si na sugestie Przewodniczcego Rady, gdy chc „wytargowa” jeszcze wysze cicia. Rónica midzy budetem przyjtym przez Rad a budetem Komisji bdzie wic wiksza ni 80 mld euro, a nie jest wykluczone, e wiksza ni podana przez D. Camerona kwota 100 mld euro. Pod obrady PE trafi wic budet, który w wersji zobowizania bdzie chyba niszy ni 1 bilion euro i bdzie stanowi okoo 1% prognozowanego dochodu narodowego brutto (GNI – Gross National Income) pastw czonkowskich. Pod wzgldem obcienia dochodów pastw czonkowskich byby zatem najmniejszym budetem wieloletnim w historii EWG i UE. Przyjty budet w wersji rzeczywistych wydatków (ang. payments) bdzie jeszcze niszy, gdy cz zobowiza w nieznanej wysokoci zostanie pokryta po roku 2020. Wysoko rónicy midzy dwoma wersjami budetu jest powan kwesti, która moe budzi kontrowersje. Dua rónica midzy nimi wiadczyaby, zdaniem niektórych komentatorów, o sztucznym zrównowaeniu budetu unijnego i miaaby charakter ukrywajcej deficyt „kreatywnej ksigowoci”8. W projekcie budetu na lata 2014-2020 przewidziano, e zobowizania, przechodzce z obecnego okresu budetowania wieloletniego, wynios 27 mld euro (por. tabela 1) i kwota ta nie budzi zastrzee. Jeliby jednak w obecnie opracowywanym budecie wchodzca do budetu wieloletniego na lata 2021-2027 rónica midzy zobowizaniami a patnociami bya kilkakrotnie wiksza ni 27 mld euro, to mógby by postawiony zarzut ukrywania w ten sposób niedopuszczalnego deficytu (budet unijny jest chyba jedynym budetem na wiecie, który musi by zrównowaony). Jednake zarezerwowanie w kolejnym budecie kwoty kilkudziesiciu miliardów euro, przewidzianej na pokrycie nieopaconych zobowiza z lat 2014-2020 moe wynika take z chodnej oceny sytuacji i przyczyn technicznych. Wiadomo, e niektóre wprowadzone do programów projekty bd koczone w latach 2019-2020. Potrzebny bdzie zatem czas na ich rozliczenie. Wadze Wspólnoty s wiadome na podstawie dotychczasowych dowiadcze, e formalnoci rozliczeniowe mog niekiedy by uciliwe i trwa dugo. Dlatego te midzy innymi obowizujca obecnie zasada n + 2 zostanie zastpiona zasad n + 3, dziki której rozliczenia programu 2014-2020 zakocz si dopiero 31 grudnia 2023 roku, a nie rok wczeniej. 7 Por. np. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie przyszoci Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku. Dokument dostpny na stronach internetowych Parlamentu Europejskiego. 8 Opini, e budet na lata 2014-2020 jest w rzeczywistoci budetem deficytowym, co jest niezgodne z przepisami UE, wyrazi m.in. Martin Schulz, Przewodniczcy Parlamentu Europejskiego. 47 Budet na lata 2014-2020 zostanie najprawdopodobniej ostatecznie przyjty przez Rad mniej wicej w takiej wysokoci, jakiej sobie zayczy najwikszy przeciwnik budetu zaproponowanego przez Komisj, premier Wielkiej Brytanii, D. Cameron. Naley zatem uzna, e wanie on bdzie „zwycizc” negocjacji w Radzie, gdy konsekwentnie przeprowadzi swoj ide „maego budetu”. Przy okazji „zwycizcami” bd take wszyscy patnicy netto. Zwycistwo zwolenników „maego budetu” bdzie porak Komisji, przede wszystkim dlatego, e zanosi si na szczególnie ostre ograniczenie i tak zreszt do umiarkowanego wsparcia wzrostu innowacyjnego i opartego na wiedzy. Z realizacj tej polityki UE miaa zreszt zawsze kopoty. Przypomnie naley, e w poprzedniej dekadzie nie osignito celów, sformuowanych zarówno w pierwszej, jak i w drugiej wersji „Strategii Lizboskiej”. Efekty dotychczasowej dyskusji nad budetem na lata 2014-2020 wiadcz, e o „Strategii Lizboskiej” zapomniay zarówno pastwa czonkowskie, jak i Rada, a Komisja bya jedyn instytucj unijn, która próbowaa wczy jej elementy do budetu. Pastwa czonkowskie, zarówno patnicy netto, jak i beneficjenci netto, szukajc w budecie na lata 2014-2020 oszczdnoci, broniy przede wszystkim wydatków sztywnych¸ których z rónych wzgldów nie mona zmniejszy (patnoci bezporednie) lub których ograniczenie jest trudne (fundusze strukturalne, fundusz spójnoci, fundusz rozwoju obszarów wiejskich). Zmniejszenie przynajmniej niektórych z nich spowodowaoby w kilku co najmniej pastwach czonkowskich burz polityczn. Zwaszcza gwatowne byyby reakcje rolników tych pastw czonkowskich, w których patnoci bezporednie ksztatuj si powyej redniej unijnej, na propozycje ich zmniejszenia. Natomiast finansowanie wzrostu innowacyjnego i opartego na wiedzy jest obarczone duym ryzykiem, a pierwsze efekty wielu projektów z tego zakresu ujawniaj si czsto dopiero w dugim okresie. Dlatego te ograniczenie tej pozycji nie grozi konsekwencjami politycznymi i niepokojami spoecznymi. Uznanie patników netto za zwycizców nie musi oznacza poraki pastw – beneficjentów netto, a zwaszcza nie musi spowodowa, e realizowane przez nich programy, wspófinansowane ze rodków unijnych, bd miay w kolejnej perspektywie budetowej znacznie mniejsze znaczenie dla ich rozwoju ni obecne. Mniejsze rodki unijne powinny bowiem skania wszystkie pastwa czonkowskie, w tym zwaszcza nowe, do znacznie staranniejszego wyboru wspófinansowanych przez UE projektów. Polska podobno jest uwaana za pastwo wzorowo przygotowujce i realizujce programy wspófinansowane ze rodków unijnych, a przecie z atwoci mona wskaza zrealizowane projekty, które nie powinny by wprowadzone do programu. Nie jest wykluczone, e przy kwalifikowaniu niektórych projektów do realizacji obowizywaa zasada 48 „s rodki, trzeba je wyda, bo jeli ich nie wydamy, trzeba bdzie je zwróci”. Tymczasem ocena projektu, który ma by wspófinansowany ze rodków unijnych, powinna by równie ostra, jak ocena zamierzenia finansowanego wycznie ze rodków wasnych (np. z budetu samorzdu lokalnego). Przyjcie budetu przez Rad bdzie oznaczao jego akceptacj przez rzdy wszystkich pastw czonkowskich, ale nie zakoczy procedury zatwierdzenia. Aktywnym uczestnikiem ostatniej fazy „gry o budet” jest bowiem Parlament Europejski. Dopiero zgoda Parlamentu powoduje, e budet staje si obowizujcym prawem. Pozycja negocjacyjna PE jest jednak do saba, zwaszcza jeli uwaa, e budet przyjty przez Rad jest zbyt niski. Parlament nie ma bowiem rodków, za pomoc których mógby wpyn na zmian stanowiska patników netto i na zwikszenie przez nich wpat do budetu (sytuacja byaby inna, gdyby PE dysponowa czci „dochodów wasnych” UE, ale, jak wiadomo, s one obecnie niewielkie). Moe zatem jedynie prosi i grozi, przy czym jedyn powan broni jest moliwo odrzucenia budetu. Wówczas s podejmowane rozmowy z Rad przy udziale Komisji. Tak wanie postpiono w poprzednim okresie budetowym, gdy Parlament9 odrzuci 18 stycznia 2006 roku budet przyjty przez Rad 19 grudnia 2005 roku. Prace nad budetem unijnym zakoczyy si wówczas dopiero 24 maja 2006 roku przyjciem budetu przez Rad za zgod Parlamentu. Wprawdzie w wyniku negocjacji zwikszono nieznacznie budet, ale równoczenie nastpio opó nienie jego ostatecznego przyjcia, a take prac nad programami o dalsze pi miesicy. Mimo, e per saldo korzyci byy wtpliwe, nie mona wykluczy, e taki sam manewr zostanie powtórzony obecnie. Rozmowy z Rad mog jednak nie doprowadzi do porozumienia. Wówczas jedyn moliwoci Parlamentu jest ostateczne odrzucenie budetu (weto). W tej sytuacji przewidziane jest rozwizanie awaryjne w postaci budetu jednorocznego (lub nawet kolejnych budetów jednorocznych). Jest to jednak rozwizanie niewygodne dla wadz Wspólnoty i wszystkich pastw czonkowskich, i dlatego zapewne do niego nie dojdzie. Najprawdopodobniej dyskusja midzy Rad a Parlamentem (w imieniu Rady bdzie negocjowa Prezydencja Irlandzka, moliwy jest równie osobisty udzia Przewodniczcego Rady Van Rompuya) bdzie jeszcze gwatowniejsza ni podczas zatwierdzania poprzedniego budetu wieloletniego. Jej wynikiem bdzie jednak porozumienie, które kada ze stron 9 Za odrzuceniem musi gosowa bezwzgldna wikszo (378) europosów wybranych, a nie bezwzgldna wikszo uczestniczcych w gosowaniu. Tak wikszo trudno jest osign midzy innymi dlatego, e europosowie s wiadomi, i rzd pastwa, którego s obywatelami (a czsto take czonkami partii, która tworzy rzd), wyrazi zgod na jego przyjcie. 49 uzna za swój sukces. Istota porozumienia bdzie taka sama jak w roku 2006; budet ogóem na lata 2014-2020 bdzie wyszy ni przyjty przez Rad, ale rónica bdzie niewielka. * * * * Jedn z dwóch najwikszych pozycji budetu wieloletniego s wydatki na rolnictwo i obszary wiejskie. Komisja postulowaa w pierwszej propozycji przeznaczenie na wspófinansowanie WPR rodków w wysokoci 387,2 mld euro, w tym 381,2 mld euro z trzech rozdziaów budetu podstawowego. Najwiksze rodki – 371,7 mld euro – pochodziy z rozdziau 2 „Wzrost zrównowaony i zasoby naturalne”. Ich uzupenienie stanowiy rodki rozdziau 1 „Wzrost innowacyjny i oparty na wiedzy” w wysokoci 7,0 mld euro (4,5 mld euro na badania i innowacje w dziedzinach bezpieczestwa ywnociowego, biogospodarki i rolnictwa zrównowaonego, a 2,5 mld euro na pomoc ywnociow dla znajdujcych si w najtrudniejszych warunkach) oraz rozdziau 3 „Bezpieczestwo i sprawy obywatelskie” (2,2 mld euro na zapewnienie bezpieczestwa ywnociowego). W czci „poza WRF” umieszczono rodki na sfinansowanie dziaa interwencyjnych w razie kryzysu w rolnictwie (3,5 mld euro). Na rolnictwo miaa by równie przeznaczona wikszo rodków dostosowujcych gospodark do wyzwa globalizacji (2,5 mld euro z 3,0 mld euro, znajdujcych si w Europejskim Funduszu Dostosowania do Globalizacji, ang. European Globalisation Fund). rodki znajdujce si w rozdziale 2 budetu podstawowego miay sfinansowa patnoci bezporednie i wydatki rynkowe (281,8 mld euro), rozwój obszarów wiejskich (89,9 mld euro), nie zaliczane do WPR wydatki zwizane z ryboówstwem i ochron rodowiska, a take zapobiegajce zmianom klimatycznym (9,9 mld euro) oraz inne, w tym administracyjne (1,3 mld euro). Wydatki na rolnictwo i obszary wiejskie ze wszystkich róde stanowi miay wedug propozycji Komisji 34,3% wydatków budetu ogóem, w tym patnoci bezporednie i wydatki rynkowe 26,0%. Komisja, korygujc sw propozycj w lipcu 2012 roku, zwikszya przeznaczone na finansowanie WPR rodki rozdziau 2 do wysokoci 373,9 mld euro (wzrost o 2,2 mld euro), a wszystkie pozostae pozycje budetu WPR utrzymaa w poprzedniej wysokoci. W swej pierwszej sugestii „mediacyjnej” Van Rompuy proponowa zmniejszenie rodków WPR w porównaniu ze skorygowan propozycj Komisji o blisko 22 mld euro (o 5,8%), a w drugiej o ponad 13,5 mld euro (o 3,7%). Cicia, zwaszcza przewidziane w „poprawionej” propozycji, s relatywnie znacznie mniejsze ni budetu ogóem (w obu sugestiach 7,4%). W obu propozycjach znacznie agodniej zosta potraktowany I filar (niemal wycznie rodki na wy50 pat patnoci bezporednich; zmniejszenie w pierwszej propozycji o 4,7%, a w drugiej o 1,8%) ni II filar (rozwój obszarów wiejskich; zmniejszenie w obu sugestiach o 9,4%). Wyra nie wic wida, e rodki wspófinansujce WPR, zostay potraktowane w procesie poszukiwania oszczdnoci budetowych przez Van Rompuya nieco agodniej ni inne czci budetu. Symptomatyczne s znacznie mniejsze cicia wanego nie tylko dla „nowych”, ale równie dla starych pastw czonkowskich pierwszego filara ni drugiego (rodki drugiego filara s przeznaczone przede wszystkim dla „nowych” pastw czonkowskich). Niewtpliwie zatem sugestie Van Rompuya miay chroni przede wszystkim interesy niektórych starych czonków. Równoczenie pogbiaj one jeszcze istniejc ju w propozycjach KE dysproporcj midzy rodkami unijnymi przeznaczonymi na ochron dochodów rolniczych (I filar; okoo 75% rodków WPR w latach 2014-2020) i wsparcie rozwoju regionów wiejskich (II filar; okoo 25% rodków). Takie proporcje wiadcz wyra nie o prymacie równie w kolejnym okresie programowania polityki, chronicej dochody rolników, nad polityk rozwoju obszarów wiejskich. Opinii tej nie moe zmieni nieostra linia graniczna midzy rodkami obu filarów. Nie wszystkie znajdujce si w „szufladzie” zatytuowanej „Rozwój obszarów wiejskich” w rzeczywistoci su rozwojowi10 i nie wszystkie, wypacone w postaci patnoci bezporednich zwikszaj konsumpcj. 3. Prace nad pakietem legislacyjnym WPR na lata 2014-2020 Przeduajce si prace nad budetem wieloletnim na lata 2014-2020 oczywicie niepokoj, ale nie powinny stanowi przyczyny, uniemoliwiajcej wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2014 roku „nowej” WPR w penym zakresie. Przy wszystkich kopotach i opó nieniach jest niemal pewne, e budet wieloletni bdzie przyjty przed t dat. Jak ju stwierdzono, Parlament Europejski powinien, po uzgodnieniu podczas negocjacji z Rad niewielkich poprawek, wyrazi zgod na budet przyjty przez Rad. Wobec tego najprawdopodobniej nie trzeba bdzie stosowa rodka ostatecznego, którym jest procedura uchwalania awaryjnych budetów jednorocznych. Wprawdzie po wyraeniu zgody przez Parlament pozostaje jeszcze podzia ostateczny kwot budetu ogóem midzy pastwa czonkowskie, ale Komisja powinna szybko poradzi sobie z t spraw. 10 W tej sprawie, opierajc si na materiaach polskiego PROW 2007-2014 wykonano kilka szczegóowych analiz. Por. np. J. Rowiski, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Analiza zatwierdzonej wersji programu i pierwszych lat realizacji), seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 118, IERiG-PIB, Warszawa 2008, zwaszcza s. 42 i nast. oraz s. 123 i nast. Wymaga jednak sprawdzenia, czy wnioski, wynikajce z analizy polskiego PROW, mona rozcign na inne pastwa czonkowskie. 51 Przyjcie budetu przez Rad za zgod Parlamentu jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczajcym dla uruchomienia w terminie „nowej” WPR. Niezbdne jest jeszcze pene „oprzyrzdowanie” legislacyjne. Prace nad nim s jeszcze dalekie od zakoczenia. Ju obecnie jest zatem niemal pewne, e przyczyn opó nienia bd przeduajce si prace nad rozporzdzeniami. Elbieta Biekowska, Minister Rozwoju Regionalnego, ocenia, e programy unijne zostan w peni uruchomione dopiero jesieni 2014 roku, ale jest to raczej opinia niepoprawnego optymisty, jeli uwzgldni si, jak duga jest droga stanowienia prawa w UE. Istniejcych opó nie ju nie da si nadrobi, zwaszcza, e po wejciu w ycie penego pakietu rozporzdze Parlamentu, Rady i Komisji powan prac musz jeszcze wykona pastwa czonkowskie. Proces prawnego „oprzyrzdowania” skada si bowiem a z czterech faz. W pierwszej Komisja opracowuje projekty zmian obowizujcego prawa (s to najczciej nowe rozporzdzenia i dyrektywy, zastpujce obowizujce, ale niekiedy jedynie nowelizujce istniejce) i przekazuje je Radzie i Parlamentowi Europejskiemu. W fazie drugiej Rada po wprowadzeniu, jeli uzna za stosowne, poprawek, przyjmuje otrzymane projekty i przekazuje do dalszych prac Parlamentowi Europejskiemu. Nastpnie midzy tymi dwoma instytucjami tocz si negocjacje, które kocz si zazwyczaj (czsto po wprowadzeniu zmian) przyjciem projektów równie przez Parlament i ogoszeniem ich w Dzienniku Urzdowym UE. Faz trzeci jest opracowanie i opublikowanie przez Komisj rozporzdze wykonawczych, opracowanych na podstawie upowanie, znajdujcych si w rozporzdzeniach Parlamentu i Rady. Faza ta formalnie rozpoczyna si dopiero po zakoczeniu prac legislacyjnych przez Rad i Parlament. Jednake w rzeczywistoci Komisja znaczn jej cz moe wykona wczeniej, poniewa jest na bieco informowana o ewentualnych zmianach wnoszonych do przygotowanych przez ni projektów. Czwarta faza, która moe rozpocz si dopiero po zakoczeniu trzech poprzednich, jest wykonywana przez pastwa czonkowskie. Wprawdzie rozporzdzenia instytucji unijnych s aktami prawnymi, obowizujcymi z dniem wejcia na terenie caej UE, a zatem pastwa czonkowskie nie musz wydawa przepisów, wprowadzajcych je w ycie. Jednake w rzeczywistoci rozporzdzenia Rady i Komisji, cho czsto bardzo szczegóowe, wymagaj uzupenie, wynikajcych m.in. ze specyfiki poszczególnych pastw czonkowskich. Uzupenienia te s wrcz konieczne w dziedzinie regulowanej przepisami WPR, przede wszystkim dlatego, e rolnictwo europejskie jest niezwykle zrónicowane i wobec tego przykadowo rozwizania waciwe w warunkach Wielkiej Brytanii czy Szwecji nie mogyby by zastosowane w Polsce albo w Bugarii. Ponadto wprowadzenie zmienionych przepisów unijnych moe wymaga zmian instytucjonalnych i proceduralnych lub co najmniej „technicznych”. Zmiany techniczne 52 i proceduralne s czsto kosztowne, a ponadto uciliwe i wymagajce wiele czasu, przede wszystkim wówczas, gdy niezbdne jest zastpienie istniejcych systemów informatycznych nowymi i przeprowadzenie zewntrznych audytów. Wanie przeduajce si audyty w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa spowodoway, e Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 zosta w peni uruchomiony dopiero w 2009 roku. Komisja Europejska, prezentujc w rodowiskach politycznych i eksperckich pastw czonkowskich swoje propozycje legislacyjne pod koniec pa dziernika 2011 roku, wyrónia nastpujce etapy pracy instytucji unijnych nad WPR po 2013 roku11: (1). 12.04.2010 – 11.06.2010 Debata publiczna, (2). 19-20.07.2010 Konferencja podsumowujca, (3). 18.11.2010 Komunikat Komisji, (4). 23.11.2010 – 25.01.2011 Konsultacje oceniajce skutki regulacji, (5). 29.06.2011 Propozycje Komisji w sprawie budetu 2014-2020, (6). 12.10.2011 Propozycje ustawodawcze regulujce WPR do 2020 roku, (7). 2011-2013 (1) Debata w Parlamencie Europejskim i Radzie, (8). 2011-2013 (2) Zatwierdzenie rozporzdze i aktów wykonawczych. Przedstawiony przez Komisj harmonogram prac (trzy pierwsze etapy byy ju zreszt wykonane, gdy go prezentowaa) róni si od omówionych wczeniej czterech faz przygotowania rozwiza legislacyjnych. Wczono do niego propozycje budetowe Komisji (poz. 5), co wiadczy o cisych zwizkach midzy WPR a budetem wieloletnim. Trwajce blisko rok cztery pierwsze etapy, od debaty publicznej do konsultacji, byy zreszt strat czasu. Jaki sens miaa debata publiczna12, do udziau w której zostali zaproszeni wszyscy obywatele pastw czonkowskich? Jej zasadniczym celem byo bowiem uzyskanie odpowiedzi na cztery nastpujce pytania: (1) Dlaczego jest potrzebna Wspólna Polityka Rolna?, (2) Czego obywatele oczekuj od rolnictwa?, (3) Dlaczego potrzebna jest reforma WPR?, (4) Za pomoc jakich narzdzi powinna by realizowana przysza WPR? Odpowiedzi na trzy pierwsze pytania mogy by tylko banalnymi ogólnikami, a czwarte powinno by postawione jedynie ekspertom. 11 WPR do 2020 r. Propozycje ustawodawcze Komisji, Prezentacja przedstawiona przez J. Plew na Konferencji w MRiRW w pa dzierniku 2011 roku, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. 12 Wszystkie informacje o publicznej debacie pochodz z: Common Agricultural Policy after 2013, Public Debate, Summary Report, European Commisssion, Agriculture and Rural Development. Dokument dostpny na stronie: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/ debate/report/summary-report_en.pdf. 53 Pierwszym, wymienionym w harmonogramie prac oficjalnym dokumentem Komisji, zawierajcym omówienie propozycji podstawowych zasad WPR, która bdzie prowadzona w latach 2014-2020, jest komunikat Komisji ogoszony 18 listopada 2010 roku13. Kolejnym wanym dokumentem jest wykonana przez Komisj analiza skutków proponowanych regulacji14. Oba dokumenty s jednak jedynie dokumentami programowymi, stanowicymi podstaw do dalszych prac budetowych i legislacyjnych. Przekazane przez Komisj w czerwcu 2011 roku Radzie, Parlamentowi, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Spoecznemu i Komitetowi Regionów propozycje budetowe byy ich przeoeniem na jzyk finansów. W pa dzierniku 2011 roku Komisja przekazaa tym samym czterem instytucjom projekty piciu rozporzdze, regulujcych zasady funkcjonowania WPR w latach 2014-202015. Kilka dni wczeniej Rada otrzymaa projekt rozporzdzenia „rynkowego”16, a Rada i Parlament rozporzdzenia regulujcego funkcjonowanie funduszy unijnych17, w tym Europejskiego Funduszu Rozwoju 13 WPR do 2020: Sprosta wyzwaniom przyszoci zwizanym z ywnoci, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regionów, Komisja Europejska, KOM(2010) 672 wersja ostateczna, Bruksela 18.11.2010; wersja angielska The CAP towards 2020. Meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, COM(2010) 672 final, Brussels, 18.11.2010. 14 Impact Assessment, Common Agricultural Policy towards 2020, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. 15 (1) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 625 z 12.10.2011; (2) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common organization of the markets in agricultural products (Single CMO Regulation), European Commission, COM(2011) 626 z 12.10.2011; (3) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), European Commission, COM(2011) 627 z 12.10.2011; (4) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the financing, management and monitoring of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 628 z 12.10.2011; (5) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards the regime of the single payment scheme and support to vine-growers, European Commission, COM(2011) 631 z 12.10.2011. Na stronach internetowych Unii Europejskiej znajduj si polskie tumaczenia wszystkich piciu dokumentów. 16 Proposal for a Council Regulation determining measures on fixing certain aids and refunds related to the common organization of the markets in agricultural products, European Commission, COM(2011) 629 final z 12.10.2011. Na stronach internetowych Unii Europejskiej znajduje si polskie tumaczenie tego dokumentu. 17 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down common provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, 54 Rolnictwa i Obszarów Wiejskich. Komisja, przekazujc dokumenty, zakoczya wany etap prac nad budetem i legislacj. Kolejny naley do Rady i Parlamentu Europejskiego. Stan prac nad budetem ogóem na lata 2014-2020, w tym nad budetem WPR w tym okresie, omówiono w punkcie poprzednim. Prace nad pakietem legislacyjnym, niezbdnym do prowadzenia od dnia 1 stycznia 2014 roku WPR wedug nowych zasad, przebiegaj jeszcze wolniej. Dopiero 13 i 14 grudnia 2012 roku, czyli po okoo 14 miesicach pracy Prezydencja przekazaa propozycje Komisji z poprawkami pastwom czonkowskim18, a w jednym przypadku Radzie19. Okazuje si wic, e Rada jeszcze nie zakoczya prac nad propozycjami legislacyjnymi. Zakoczenie kolejnego etapu prac zaley obecnie od pastw czonkowskich. Nie wiadomo, jak szybko uda im si doj do porozumienia, chocia od wielu miesicy prowadz intensywne konsultacje, których efektem bdzie przyjcie rozporzdze przez Rad. Porozumienie w Radzie nie oznacza zreszt zakoczenia procesu legislacyjnego. Pozostaje bowiem jeszcze, tak samo jak w przypadku budetu, Parlament. Dopiero rozporzdzenie przyjte przez Parlament Europejski i Rad oraz ogoszone w Dzienniku Urzdowym staje si obowizujcym prawem na caym obszarze Unii Europejskiej. Tymczasem Parlament moe mie w wielu kwestiach, nie tylko szczegóowych, ale równie zasadniczych, odmienne zdanie ni Rada. Wówczas poszukuje si takiego rozwizania, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund covered by the Common Strategic Framework and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1083/2006, European Commission, COM(2011) 615, 6.10.2011. Na stronach internetowych Unii Europejskiej znajduje si polskie tumaczenie tego dokumentu. 18 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Support for Rural Development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), Presidency revised text, Council of the European Union, 17352/1/12, REV 1, Brussels, 13 December 2012; Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Financing, Management and Monitoring of the Common Agricultural Policy – Presidency revised consolidated text, Council of the European Union, 17354/1/12, REV 1, Brussels, 13 December 2012; Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing Rules for Direct Payments to Farmers under Support Schemes within the Framework of the Commons Agricultural Policy – Presidency revised consolidated draft Regulation, Council of the European Union, 17383/1/12, REV 1, Brussels, 14 December 2012. Na stronach internetowych Unii Europejskiej nie ma polskiego tumaczenia tych dokumentów. 19 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Common Organisation of the Markets in Agricultural Products (Single CMO Regulation) (CAP Reform), Presidency revised consolidated draft Regulation, Council of the European Union, 17379/1/12, REV 1, Brussels, 13 December 2012. Na stronach internetowych Unii Europejskiej nie ma polskiego tumaczenia tego dokumentu. 55 które zostanie zaakceptowane przez obie instytucje unijne. Nie zawsze jest to atwe, zwaszcza e uprawnienia Parlamentu Europejskiego w dziedzinie legislacji stanowi bardzo powany rodek nacisku na Rad. 4. Uwagi kocowe 4.1. Przebieg prac nad budetem wieloletnim na lata 2014-2020 i prawnym „oprzyrzdowaniem” WPR w tym okresie wiadczy, e postpowanie wszystkich instytucji unijnych (Parlamentu, Rady i Komisji), a take pastw czonkowskich, jest identyczne jak w latach, w których opracowywano obecnie obowizujcy budet wieloletni i aktualny pakiet legislacyjny WPR. Nie wida oznak, e ktokolwiek przejmuje si, e prace s powanie opó nione i ju dawno min termin, umoliwiajcy pene uruchomienie programu ekonomicznego i spoecznego Unii Europejskiej na lata 2014-2020 w dniu 1 stycznia 2014 roku. 4.2. Przebieg omawianych prac jest dobitnym, cho bynajmniej nie najwaniejszym dowodem, e UE jest organizacj, w której tryb podejmowania decyzji w ostatnich kilkunastu latach zosta zbiurokratyzowany do absurdu, a niemiae dziaania, które maj spowodowa zmian tej sytuacji, nie przynosz efektu. Nasuwa si pytanie, czy UE w skadzie 27, a niedugo 28 pastw, moe dziaa sprawniej ni obecnie, czy te musimy pogodzi si z obecnym stanem. 4.3. Wieloletni budet na lata 2014-2020 (wersja zobowizania) najprawdopodobniej bdzie wynosi 1% lub niewiele wicej produktu narodowego brutto (PNB) pastw czonkowskich. W kolejnym siedmioleciu utrzymana zostanie zatem dugookresowa tendencja zmniejszania obcie dochodu narodowego wszystkich pastw czonkowskich, zarówno patników netto, jak i beneficjentów, skadkami do budetu (wpaty do budetu unijnego stanowiy w do odlegej przeszoci 1,25% PNB). 4.4. Istotn cech kolejnych propozycji budetowych jest nie tylko zmniejszanie jego wysokoci, ale równie ograniczanie finansowania rozwoju innowacyjnego i opartego na wiedzy. Mimo to jest to nadal budet finansujcy przede wszystkim rozwój. 4.5. Najwiksz pozycj, której nie mona zaliczy do wydatków, wspierajcych rozwój, s patnoci bezporednie, stanowice najwaniejsz cz budetu WPR. Budet rolny jest zatem t czci unijnego budetu, która suy przede wszystkim biecej ochronie dochodów rolniczych natomiast tylko w niewielkim stopniu przyczynia si do poprawy konkurencyjnoci unijnego rolnictwa na rynkach midzynarodowych. 56 Bibliografia Budet z perspektywy „Europy 2020”, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regionów, Komisja Europejska, KOM(2011) 500 wersja ostateczna, Bruksela, 29.6.2011. Common Agricultural Policy after 2013, Public Debate, Summary Report, European Commission, Agriculture and Rural Development. Dokument dostpny na stronie: http://ec.europa.eu/ agriculture/cap-post-2013/debate/report/summary-report_en.pdf. Impact Assessment, Common Agricultural Policy towards 2020, Commission Staff Working Paper, SEC(2011) 1153 final/2, Brussels, 20.10.2011. Kawecka-Wyrzykowska E., Propozycje nowych róde finansowania unijnego budetu w latach 2014-2020, „Unia Europejska.pl” 2012, nr 5. Matthews A., No decision on MFF budget at first attempt, 13 November 2012. Wpis na blogu: http/capreform.eu/no-decision-on-mff-budget-at-first=attempt/. Proposal for a Council Regulation determining measures on fixing certain aids and refunds related to the common organization of the markets in agricultural products, European Commission, COM(2011) 629 final z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards the regime of the single payment scheme and support to vine-growers, European Commission, COM(2011) 631 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common organization of the markets in agricultural products (Single CMO Regulation), European Commission, COM(2011) 626 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 625 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing Rules for Direct Payments to Farmers under Support Schemes within the Framework of the Commons Agricultural Policy – Presidency revised consolidated draft Regulation, Council of the European Union, 17383/1/12, REV 1, Brussels, 14 December 2012. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Common Organisation of the Markets in Agricultural Products (Single CMO Regulation) (CAP Reform), Presidency revised consolidated draft Regulation, Council of the European Union, 17379/1/12, REV 1, Brussels, 13 December 2012. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down common provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund covered by the Common Strategic Framework and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1083/2006, European Commission, COM(2011) 615 z 6.10.2011. 57 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), European Commission, COM(2011) 627 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Support for Rural Development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), Presidency revised text, Council of the European Union, 17352/1/12, REV 1, Brussels, 13 December 2012. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the financing, management and monitoring of the common agricultural policy, European Commission, COM(2011) 628 z 12.10.2011. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Financing, Management and Monitoring of the Common Agricultural Policy – Presidency revised consolidated text, Council of the European Union, 17354/1/12, REV 1, Brussels, 13 December 2012. Propozycja rozporzdzenia Rady okrelajcego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020, KOM (2011) 398 wersja ostateczna z 29.6.2011 r. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie przyszoci Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku. Dokument dostpny na stronach internetowych Parlamentu Europejskiego. Rowiski J., Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Analiza zatwierdzonej wersji programu i pierwszych lat realizacji), seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 118, IERiG-PIB, Warszawa 2008. Rozporzdzenie Rady okrelajce wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020, KOM 2012/388 wersja ostateczna, 6.7.2012 r. The CAP towards 2020. Meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, COM(2010) 672 final, Brussels, 18.11.2010. WPR do 2020 r. Propozycje ustawodawcze Komisji, Prezentacja przedstawiona przez J. Plew na Konferencji w MRiRW w pa dzierniku 2011 roku, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. WPR do 2020: Sprosta wyzwaniom przyszoci zwizanym z ywnoci, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regionów, Komisja Europejska, KOM(2010) 672 wersja ostateczna, Bruksela, 18.11.2010. 58 Dr Janusz Rowiski rodki na rozwój obszarów wiejskich w wieloletnim budecie unijnym na lata 2014-20201 1. Uwagi wstpne Polska w latach 2007-2013 otrzymaa z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW; ang. European Agricultural Fund for Rural Development – EAFRD) 13,2 mld euro. rodki te s przeznaczone na wspófinansowanie rozwoju gospodarki ywnociowej i obszarów wiejskich. Jest to najwysza kwota wsparcia, udzielona przez EFRROW pastwu czonkowskiemu w obecnym okresie programowania, stanowica okoo 15% rodków rozdysponowanych przez fundusz (na dwóch kolejnych miejscach znajduj si Wochy – 8,3 mld euro oraz Niemcy – 8,1 mld euro2). Przy przyjciu takiego samego udziau Polski w rodkach EFRROW w okresie 2014-2020 wedug skorygowanej propozycji Komisji Europejskiej z czerwca 2011 roku (90,8 mld euro) Polska powinna otrzyma z przyszego budetu wieloletniego 13,6 mld euro3. Jednake nie jest pewne, czy udzia Polski w rodkach EFRROW w latach 2014-2020 bdzie równie wysoki jak obecnie, choby dlatego, e obecny jest blisko dwukrotnie wyszy ni w uytkach rolnych UE (8,2%). Wiele zaley od algorytmu podziau, który moe by zmieniony, gdy 1 stycznia 2007 roku do UE wstpiy dwa pastwa „rolnicze” – Bugaria i Rumunia, a w 2014 roku powinna by zakoczona procedura przyjcia Chorwacji (w skorygowanej propozycji Komisji Europejskiej przewidziano rodki przeznaczone dla Chorwacji). Wana jest równie druga przyczyna. Obecnie trwaj intensywne i bardzo trudne negocjacje w sprawie wysokoci wieloletniego unijnego budetu na lata 2014-2020 (szczegóy w opracowaniu „Kwestie finansowe i legislacyjne 1 Przejrzany, przeredagowany i uzupeniony analizami, wykonanymi w oparciu o materiay, które ukazay si w drugim póroczu 2012 roku referat, wygoszony na konferencji w Kazimierzu Dolnym (18-20 maja 2012 r.). Tekst angielski referatu: J. Rowiski, RDP 2014-2020 and the development of Polish food economy, [w:] Proposals for CAP 2013+ and competitiveness of food sector and rural areas, series “Multi-annual Programme 2010-2014”, no 61.1, IAFE-NRI, Warsaw 2012, s. 78-90. 2 Szczegóy podziau PROW 2007-2013 midzy pastwa czonkowskie m.in. w: J. Rowiski, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Analiza zatwierdzonej wersji programu i pierwszych lat realizacji), seria „Program Wieloletni” 2005-2009, nr 118, IERiG -PIB, Warszawa 2008, s. 25 i nast. 3 Podstawa obliczenia: skorygowana propozycja Komisji Europejskiej z czerwca 2011 roku (90,8 mld euro). 59 WPR 2014-2020. Stan na 15 grudnia 1012 roku”). Wszystkie pastwa czonkowskie, bdce patnikami netto, ju w 2011 roku stwierdziy, e nie zgodz si na budet w wysokoci, proponowanej przez Komisj Europejsk (przyjcie budetu przez Rad Europejsk wymaga zgody wszystkich pastw czonkowskich). Pastwa te uznay, e budet jest zbyt wysoki, wymaga od nich zbyt duych wpat, i domagay si jego zmniejszenia. Po trwajcych ponad rok rozmowach, które nie doprowadziy do jednolitego stanowiska, w dniach 22-23 listopada 2012 roku Rada Europejska podja zakoczon niepowodzeniem prób przyjcia budetu. Na nadzwyczajnym posiedzeniu, powiconym wycznie tej sprawie, przewodniczcy Rady Herman Van Rompuy przedstawi dwie kolejne propozycje ograniczenia budetu. W obu cicia ogóem wynosiy okoo 80 mld euro, w tym rodków EFRROW okoo 8,1 mld euro. Fundusz w tej wysokoci, przy zaoeniu, e nadal 15% jego rodków otrzyma Polska, oznaczaby ich zmniejszenie do kwoty 12,4 mld euro. Kolejna próba przyjcia budetu wieloletniego przez Rad Europejsk zostanie podjta w pierwszym kwartale 2013 roku. Najprawdopodobniej patnikom netto uda si wytargowa jeszcze wiksz obnik budetu ogóem ni zaproponowana przez Van Rompuya. Nie jest wic wykluczone, e rodki EFRROW ulegn dalszemu zmniejszeniu. Z dotychczasowych negocjacji wynika bowiem, e II filar nie ma wpywowego protektora wród patników netto, któremu zaley na przeznaczeniu na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich moliwie wysokiej kwoty. Jest on wany przede wszystkim dla „nowych” pastw czonkowskich, w tym równie dla Polski, gdy jest jednym z najwikszych, jeli nie najwikszym, ródem finansowania rozwoju obszarów wiejskich. 2. Budet unijny wspófinansujcy WPR a PROW 2014-2020 Chocia nie wiadomo jeszcze, jaka bdzie wysoko rodków EFRROW, które otrzyma Polska na wspófinansowanie rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w latach 2014-2020, mona przyj, e nie powinny by one nisze ni 10 mld euro. rodki te bd niewtpliwie najwaniejszym, cho nie jedynym ródem finansowania PROW 2014-2020, kolejnego programu rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich. Pozostaymi, majcymi równie powane znaczenie, bd tak jak dotychczas budet polski, preferencyjne i komercyjne kredyty bankowe oraz rodki wasne otrzymujcych wsparcie. Przystpujc do opracowywania programu rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w nastpnym okresie budetowym naley si zastanowi, czy powinien by tylko skorygowan kontynuacj poprzednich programów rozwoju wsi i rolnictwa, czy te jego cele i struktura powinny by odmienne. Jest to wane 60 równie dlatego, e druga poowa dekady 2011-2020 bdzie zapewne ostatnim okresem, w którym Polska bdzie dysponowa mniejszymi ni obecnie, ale mimo to duymi unijnymi rodkami wspierajcymi rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich. Rok 2020 bdzie siedemnastym rokiem czonkostwa oraz realizacji programu modernizacji i restrukturyzacji polskiego rolnictwa przy wspóudziale rodków unijnych (UE ju w okresie poprzedzajcym czonkostwo wspófinansowaa rozwój obszarów wiejskich, ale zakres i rozmiary wsparcia byy wówczas niewielkie w porównaniu z okresem czonkostwa). W cigu siedemnastu lat jest moliwe, cho trudne, przeksztacenie rolnictwa w dobrze funkcjonujcy, nowoczesny i konkurencyjny, nie tylko na rynku UE, dzia gospodarki. Podstaw konkurencyjnego rolnictwa w warunkach europejskich musz stanowi gospodarstwa, bdce wycznym lub co najmniej gównym ródem dochodów, zaspokajajce uzasadnione potrzeby rolnika i jego rodziny (dochód „satysfakcjonujcy”) oraz umoliwiajce co najmniej reprodukcj prost. W literaturze ekonomicznej takie gospodarstwa s definiowane jako „ywotne”. Programujc przeksztacenia strukturalne, naley mie na uwadze nie tylko ywotno biec, ale równie jej utrzymanie co najmniej w dugim okresie. Wysoko dochodu satysfakcjonujcego zmienia si bowiem z upywem czasu, przy czym w warunkach wzrostu gospodarczego ronie. Minimalna wysoko dochodu, który musi by generowany przez gospodarstwo zaliczane do ywotnych, jest wielkoci, która powinna by przedmiotem szczegóowego rachunku ekonomicznego. Bez niej nie mona ustali minimalnej wielkoci ekonomicznej (progu) gospodarstwa ywotnego. Tymczasem, chocia w Polsce pojcie gospodarstwa ywotnego zostao wprowadzone do polityki rolnej m.in. jako jedno z kryteriów podejmowania decyzji czy gospodarstwo otrzyma rodki publiczne jako pomoc inwestycyjn, nie jest znany autorowi wiarygodny rachunek progu. W przepisach, regulujcych warunki i tryb przyznawania pomocy ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych” nie zostao uyte pojcie „gospodarstwo ywotne”, ale jedynie kryterium minimalnej wielkoci ekonomicznej. Zgodnie z rozporzdzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi4 z 17 pa dziernika 2007 roku (par. 2 ust. 1 pkt 1) o pomoc moe si ubiega osoba fizyczna, która: „jest posiadaczem samoistnym lub zalenym gospodarstwa rolnego w rozumieniu kodeksu cywilnego o powierzchni uytków rolnych co najmniej 1 ha, lub nieruchomoci sucej do prowadzenia produkcji w zakresie 4 Rozporzdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 pa dziernika 2007 r. w sprawie szczegóowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych”, objtego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. 2007, Nr 193, poz. 1397. 61 dziaów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu spoecznym rolników – zwanych dalej „gospodarstwem”, a wielko ekonomiczna gospodarstwa stanowi co najmniej równowarto 4 ESU (ang. European Size Unit; Europejska Jednostka Wielkoci Ekonomicznej)”. Jednake na stronach internetowych MRiRW w informacjach o dziaaniu „Modernizacja gospodarstw…” znajduje si stwierdzenie: „Gospodarstwo, którego dotyczy inwestycja, jest ywotne pod wzgldem ekonomicznym (wielko ekonomiczna gospodarstwa wynosi co najmniej równowarto 4 ESU)”. Informacje analogicznej treci znajduj si take na stronach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Upowania to do sformuowania pogldu, e w Polsce wielko ekonomiczna 4 ESU funkcjonuje w praktyce administracji rzdowej jako próg gospodarstwa ywotnego. Warto wic rozway skutki tej sytuacji. W tabeli 1 podano wyniki dokonanego przez GUS szacunku liczebnoci gospodarstw rolnych w Polsce w 2010 roku w poszczególnych klasach wielkoci ekonomicznej. Szacunek zosta wykonany przy zastosowaniu nowej wspólnotowej typologii gospodarstw rolnych5, której podstaw nie jest europejska jednostka wielkoci ekonomicznej, lecz produkcja standardowa (PS; ang. Standard Output – SO). PS jest sum wartoci produkcji rolinnej i zwierzcej (produkty gówne i uboczne w cenach netto „loco gospodarstwo”, bez VAT) pomniejszon o koszt wymiany stada6. Klasyfikacja gospodarstw na podstawie nowej typologii róni si od poprzedniej, której podstaw bya Standardowa Nadwyka Bezporednia (SNB; ang. Gross Standard Margin – GSM). Bya ona sum wartoci produkcji rolinnej i zwierzcej, powikszon o dopaty do produkcji i pomniejszon o koszty bezporednie. Ze wzgldu na róny udzia kosztów bezporednich i dopat do produkcji w wartoci produkcji poszczególnych gazi rolnictwa wspóczynniki przeliczeniowe SNB na PS s zrónicowane7. Opierajc si na przytoczonych w przypisie 7 wspóczynnikach mona przyj, e PS w wysokoci 2000 euro jest równa 1 ESU. 5 Nowa typologia zostaa wprowadzona Rozporzdzeniem Komisji WE/2008/1242 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiajcym Wspólnotow Typologi Gospodarstw Rolnych, Dz. Urz. UE L 335, 13.12.2008 r. 6 Szczegóy obu typologii w: L. Goraj, D. Osuch, I. Cholewa, R. Ponka, Analiza skutków zmian we Wspólnotowej Typologii Gospodarstw Rolnych, IERiG-PIB, Warszawa 2010 oraz L. Goraj, E. Olewnik, FADN i Polski FADN, IERiG-PIB, Warszawa 2011. 7 Obliczone przykadowo dla dziesiciu dziaalnoci rednie arytmetyczne relacje wspóczynników PS do SNB dla Polski wahaj si od 0,63 (tyto) do 17,25 (kury nioski), a po odrzuceniu wartoci skrajnych od 1,16 (ziemniaki) do 2,04 (warzywa, truskawki pod osonami/foli). L. Goraj i in., Analiza skutków…, op. cit., s. 21. rednia arytmetyczna dla omiu dziaalnoci (bez skrajnych) wynosi 1,54, a zatem dla tej grupy dziaalnoci warto PS odpowiadajca 1 ESU wynosi 1200 euro × 1,54 = 1850 euro. 62 Tabela 1. Gospodarstwa rolne w Polsce wedug klas wielkoci ekonomicznej w 2010 roku Klasa gospodarstw Niesklasyfikowane: PS mniejsza ni 4 000 euro Bardzo mae: PS równa/wiksza ni 4 000 euro, mniejsza ni 8 000 euro Mae: PS równa/wiksza ni 8 000 euro, mniejsza ni 25 000 euro rednio-mae: PS równa/wiksza ni 25 000 euro, mniejsza ni 50 000 euro rednio-due: PS równa/wiksza ni 50 000 euro, mniejsza ni 100 000 euro Due: PS równa/wiksza ni 100 000 euro, mniejsza ni 500 000 euro Bardzo due: PS równa/wiksza ni 500 000 euro Ogóem Liczba 1 267 615 305 883 326 065 72 658 21 601 10 338 1 528 2 005 688 ródo: Opracowanie wasne na podstawie: L. Goraj, S. Mako, D. Osuch, R. Ponka, Wyniki standardowe uzyskane przez gospodarstwa rolne uczestniczce w Polskim FADN w 2010 roku. Cz I. Wyniki standardowe, Polski FADN, IERiG-PIB, Warszawa 2011, Tabela 4.2-1, s. 44. Z danych tabeli 1 wynika, e przy przyjciu za próg gospodarstwa ywotnego 4 ESU (czyli 8000 euro PS), jedynie gospodarstwa zaliczone do grupy najmniejszych (tak maych, e ich nie uwzgldniano w FADN ze wzgldu na niewielki, nie przekraczajcy 10%, udzia w produkcji rolniczej Polski) oraz bardzo maych nie s uznawane za gospodarstwa ywotne (PS w pierwszej grupie nie moga by w 2010 roku wysza ni okoo 17,3 tys. z, a w drugiej ni okoo 34,5 tys. z). Natomiast pozostae 432 tys. to gospodarstwa ywotne. Na podstawie tych liczb mona sformuowa wniosek, e polskie rolnictwo wprawdzie ma problemy strukturalne, ale równoczenie blisko 500 tysicy gospodarstw to gospodarstwa ywotne. Jest to oczywicie nieprawdziwy obraz polskiego rolnictwa. Polska ma jedn z najgorszych w UE, cho niewtpliwie nieco lepsz ni jeszcze przed kilkunastu laty, struktur produkcyjn rolnictwa (gorsz od Polski miay w 2010 roku jedynie Bugaria i Rumunia, które ze wzgldu na rozdrobnienie gospodarstw musiay obj rachunkowoci FADN równie gospodarstwa osigajce PS w wysokoci co najmniej 2000 euro). Nasuwa si jednak pytanie, czy pewna, zreszt niewielka poprawa struktury obszarowej w okresie czonkostwa nie ma charakteru „gonienia króliczka”, gdy równoczenie próg ywotnoci polskich gospodarstw przesuwa si w gór. Niezalenie od tej kwestii dochód z gospodarstwa, którego PS wynosi nie wicej ni okoo 35 tys. z rocznie, niewtpliwie nie zapewnia równie w bardzo skromnych polskich warunkach waciwego poziomu ycia, nawet jeli si uwzgldni, e jest uzupeniany patnociami bezporednimi i innymi dopatami do produkcji8. 8 Patnoci bezporednie i inne dopaty mog by interpretowane jako zapata za wykonywane przez rolników usugi publiczne (dobra publiczne), a take jako rekompensata za zbyt nisko wycenian przez rynek wskutek sabej pozycji przetargowej rolników produkcj towarow rolnictwa. 63 Poszukujc takiej wielkoci ekonomicznej gospodarstwa rolnego, któr powinno si przyj jako próg gospodarstwa ywotnego w dugim okresie, naley zwróci uwag, e w szeciu pastwach UE (Belgii, Francji, Holandii, Luksemburgu, Niemczech i Wielkiej Brytanii) badaniami FADN objte s gospodarstwa osigajce PS w wysokoci co najmniej 25 tys. euro (blisko 110 tys. z)9. Jest oczywiste, e polskie rolnictwo nawet w bardzo dugim okresie nie osignie takiej struktury. Jednake polityka strukturalna w rolnictwie jest polityk „dugiego marszu”. Std te propozycja ustalenia progu gospodarstwa ywotnego w wysokoci 25 tys. euro PS (czyli okoo 12 ESU wedug starej, do niedawna obowizujcej i wci jeszcze uywanej typologii standardowej nadwyki bezporedniej) jest równoczenie sformuowaniem celu, który moe by osignity dopiero w dugim lub nawet bardzo dugim okresie. Sformuowanie celu dugookresowego nie wyklucza mniej ambitnych celów porednich, które naleaoby uzna za etapy przejciowe. Moliwy wic byby w kilku najbliszych latach lub nawet dziesicioleciu próg na poziomie niszym ni 25 tys. euro PS, ale nie niszym ni 15 tys. euro PS (okoo 7 ESU). Tak wysokie podniesienie progu ywotnoci (okoo trzykrotne) nie powinno by równoznaczne z cakowitym zablokowaniem dostpu do rodków pomocowych mniejszym gospodarstwom. Gospodarstwa, znajdujce si poniej progu, tak samo jak dotychczas, powinny mie moliwo uzyskania pomocy inwestycyjnej, pod warunkiem, e po zakoczeniu realizowanego programu rozwoju gospodarstwa osign PS nie nisz ni 25 tys. euro (lub w nadchodzcej dekadzie 15 tys. euro). Propozycja przesunicia progu ywotnoci w gór nie jest propozycj now10. W rodowisku ekonomistów rolnych od kilku lat do powszechnie uwaa si, e próg ywotnoci zosta ustalony zbyt nisko i naley go podwyszy. Ostatnio prowadzone s prace studialne, w których analizuje si moliwoci znowelizowania przepisów ustanawiajcych kryteria dostpu i tryb przyznawania pomocy ze rodków programu rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, który bdzie realizowany w latach 2014-2020. Midzy innymi dla potrzeb Ministerstwa 9 W Holandii i Luksemburgu na caym obszarze, w pozostaych czterech pastwach tylko w niektórych regionach. Por. L. Goraj, E. Olewnik, FADN…, op. cit., s.10. 10 Autor tego tekstu ju w 2010 roku proponowa próg ywotnoci na poziomie 12 ESU, czyli nie odbiegajcym od 25 tys. euro PS i udzielanie wsparcia tylko tym gospodarstwom, które przedoyy wiarygodny plan zwikszenia wielkoci ekonomicznej gospodarstwa do tego poziomu, por. J. Rowiski (red.), Wpyw funduszy wspófinansowanych ze rodków Unii Europejskiej na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich. Raport kocowy, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 178, IERiG-PIB, Warszawa 2010, s. 34. 64 Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostay wykonane dwie ekspertyzy11. W ekspertyzie wykonanej pod kierunkiem W. Poczty proponuje si przyjcie dwóch kryteriów: (1) obszarowego (minimum 20 ha uytków rolnych) oraz alternatywnie (2) wielkoci ekonomicznej (minimum 25 tys. euro PS). Gospodarstwa speniajce kryterium obszarowe, a nie speniajce kryterium wielkoci ekonomicznej, byyby zobowizane do osignicia minimalnej PS w okrelonym terminie. Znacznie bardziej skomplikowany system zaproponowa zespó W. Józwiaka, rónicujcy kryteria dostpu oraz zakres wsparcia w zalenoci od typu gospodarstwa. Jednake zawsze w proponowanym przez nich systemie jednym z kryteriów dostpu jest wielko ekonomiczna. Autorzy tej ekspertyzy poza progiem (przewanie wynosi on 25 tys. euro PS; wyjtkiem s gospodarstwa typu „mieszane”, dla których próg ustalono w wysokoci 8 tys. euro PS, czyli okoo 4 ESU) proponuj równie wprowadzenie puapu. Gospodarstwa wielkoci ekonomicznej wikszej ni puap – zdaniem autorów – „wsparcia nie wymagaj”. Puapy wynosz przewanie 50 tys. euro PS, wyjtkami s (1) gospodarstwa typów „mieszane” i „zwierzta trawoerne” – puap wynosi 100 tys. euro PS i (2) typu „zwierzta ziarnoerne – trzoda chlewna”, inwestujce w chlewnie macior – puap 500 tys. euro PS. Ponadto w gospodarstwach specjalizujcych si w produkcji rolinnej, obowizuj progi i puapy „powierzchniowe” (wyjtkiem s gospodarstwa typu „uprawy ogrodnicze”, w którym obowizuje jedynie próg i puap, wyraony w PS), a w gospodarstwach typu „zwierzta trawoerne” próg i puap wyraony w sztukach duych (próg 27 sztuk, puap 70 sztuk). Proponowane w obu ekspertyzach, a take przez autora tego opracowania zmiany s przede wszystkim „rewolucj na papierze”. Obecnie obowizujce przepisy nakadaj bowiem na ARiMR obowizek merytorycznej oceny wniosku o pomoc inwestycyjn, w tym take do sprawdzenia, czy proponowany projekt jest uzasadniony ekonomicznie. Jak wiadcz zakoczone i rozliczone projekty inwestycyjne, wspófinansowane ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych” (tabela 2), nie jest to kontrola formalna. Z danych tabeli 2 wynika, e gospodarstwa wielkoci ekonomicznej poniej 4 ESU praktycznie ze wsparcia inwestycyjnego nie korzystay. Równie liczba otrzymujcych pomoc gospodarstw wielkoci ekonomicznej 4,01-15,99 ESU jest stosunkowo niewielka, gdy uwzgldni si liczebno tej grupy. Grup dominujc s natomiast gospodarstwa wielkoci 16,00-39,99 ESU, a zatem jak na 11 W. Poczta i in., Koncepcja ukierunkowania wsparcia gospodarstw rolnych w perspektywie 2014-2020, maszynopis, Pozna, maj 2012, s. 59; W. Józwiak i in., Koncepcja ukierunkowania wsparcia gospodarstw rolnych w perspektywie lat 2014-2020, maszynopis, IERiG-PIB, Warszawa, maj 2012, s. 48. 65 warunki polskie (i wielu innych pastw czonkowskich) o znacznej wielkoci ekonomicznej (minimalna PS w 2010 roku blisko 140 tys. z). Gospodarstwa o wielkoci ekonomicznej co najmniej 16 ESU otrzymay w latach 2007-2011 okoo 2,7 mld z wsparcia inwestycyjnego, czyli okoo 2/3 ogólnej kwoty. Liczby te wiadcz, e rodki dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych” s kierowane przede wszystkim do gospodarstw, które ju osigny proponowany próg ywotnoci (PS w wysokoci 25 tys. euro) lub maj moliwoci szybkiego osignicia progu. Wikszo projektów, wspófinansowanych ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych”, suy zatem tworzeniu grupy silnych ekonomicznie gospodarstw. W tej sytuacji mona uzna, e proponowane zmiany stanu prawnego s zgodne z przyjt przez ARiMR praktyk. Kierunek jest ten sam, ale propozycje zmian s dalej idce i ograniczaj moliwoci Agencji przyznawania wsparcia gospodarstwom poniej progu ywotnoci. Tabela 2. PROW 2007-2013 – Projekty rozliczone, wspófinansowane ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych”. Stan na koniec 2011 roku Klasa wielkoci ekonomicznej (ESU) Do 4,00 4,01-5,99 6,00-7,99 8,00-11,99 12,00-15,99 16,00-39,99 40,00-99,99 100,00-249,99 250 i wicej Ogóem Liczba gospodarstw 7 3 131 2 310 3 971 3 441 10 287 3 654 944 354 28 099 rodki publiczne ogóem (tys. z) 550 291 799 228 779 425 106 403 523 1 603 936 776 805 237 716 95 234 4 063 448 rodki otrzymujcych wsparcie (tys. z) 698 382 345 311 846 581 839 563 435 2 275 080 1 202 310 411 878 188 727 5 918 158 Warto inwestycji ogóem (tys. z) 1 248 674 144 540 625 1 006 945 966 958 3 879 016 1 979 115 649 594 283 961 9 981 606 ródo: Sprawozdanie z realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Sprawozdanie za 2011 r., Nr 5/2011, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, T. II, Zaczniki. O pozycji gospodarki ywnociowej w gospodarce decyduje nie tylko rolnictwo, ale równie pozostae czci „acucha ywnociowego”. Z nich najwaniejsz i stale zyskujc na znaczeniu jest przemys rolno-spoywczy. Jego modernizacja i rozwój ju w okresie poprzedzajcym czonkostwo byy wspierane rodkami publicznymi, w tym unijnymi (program SAPARD). Po wstpieniu Polski do Unii moliwoci udzielania przemysowi rolno-spoywczemu pomocy z programów wspófinansowanych z budetu UE kilkakrotnie wzrosy. Jest to 66 sytuacja wyjtkowa, gdy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zasadzie zabrania udzielania ze rodków publicznych pomocy zakócajcej konkurencj, czyli takiej, która wspiera tylko niektóre przedsibiorstwa lub produkcj niektórych artykuów12. Naley zatem maksymalnie wykorzysta unikaln moliwo wspierania jego rozwoju rodkami publicznymi, w tym unijnymi, gdy – jak zwraca uwag R. Urban13 – o sukcesie polskiej gospodarki ywnociowej w okresie transformacji zadecydowa i nadal decyduje przemys rolno-spoywczy. Naley jednak rozway, czy przemys rolno-spoywczy powinno si wspiera na takich samych zasadach jak w okresie 2007-201314. Szczególnie wane s dwie kwestie: (1) Czy nie naley ograniczy pomocy wycznie do mikro, maych i rednich przedsibiorstw, uznajc, e due przedsibiorstwa powinny finansowa swój rozwój rodkami wasnymi lub uzyskanymi na rynku komercyjnym? (Kwestia pomocy dla rednich przedsibiorstw wymaga dyskusji; by moe, e rednie przedsibiorstwa tylko niektórych bran powinny mie moliwo otrzymywania pomocy.); (2) Czy wsparcie powinny w latach 2014-2020 uzyskiwa wszystkie brane obecnie uprawnione do wsparcia, czy te niektóre z nich nie powinny otrzymywa wsparcia?15 3. PROW 2014-2020 a dotychczas realizowane programy pomocy dla rolnictwa Z dotychczasowych uwag wynika, e podstawowym celem PROW 2014-2020 powinna by modernizacja rolnictwa, przemysu rolno-spoywczego i hurtowego handlu rolno-spoywczego. Odpowied na postawione w punkcie 2 pytanie, czy PROW 2014-2020 moe by tylko nieznacznie skorygowan kontynuacj 12 Art. 107 ust.1 Traktatu stanowi: „Z zastrzeeniem innych postanowie przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Pastwo Czonkowskie lub przy uyciu zasobów pastwowych w jakiejkolwiek formie, która zakóca lub grozi zakóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsibiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewntrznym w zakresie, w jakim wpywa na wymian handlow midzy Pastwami Czonkowskimi”. Wprawdzie w ust. 3 tego artykuu wymieniono sytuacje, w których pomoc jest dopuszczalna, ale nie wydaje si, aby powoujc si na ten przepis mona byo udziela pomocy polskiemu przemysowi rolno-spoywczemu na tak du skal. 13 R. Urban, Ocena spójnoci procesów rozwojowych rolnictwa i przemysu spoywczego, „Zagadnienia Ekonomiki Rolnej” 2012, nr 1, s. 3-17. 14 Pojawiaj si równie opinie ekspertów (m.in. R. Urbana), e przemys rolno-spoywczy otrzyma ju tak due rodki w poprzednich latach i znajduje si obecnie w tak dobrej sytuacji ekonomicznej, e powinien finansowa rozwój wycznie z wasnych rodków i kredytów komercyjnych. 15 Niektóre brane, w tym midzy innymi przemys misny, jedynie czciowo wykorzystuj posiadane moce produkcyjne. W tej sytuacji nie jest uzasadnione zwikszanie mocy produkcyjnych rodkami publicznymi. 67 poprzednich programów rozwoju wsi i rolnictwa, czy te jego cele i struktura powinny by zmienione, wymaga zatem szczegóowej analizy programów ju zakoczonych i znajdujcych si w kocowym etapie realizacji. Wynika z niej, e za pomoc tych programów realizowano pi nastpujcych celów: (1) Rozwój gospodarki ywnociowej, (2) Rozwój innych dziaów gospodarki, (3) Ochrona rodowiska, (4) Ochrona dochodów rolniczych i wsparcie socjalne, (5) Inne cele. Udziay rodków przeznaczonych na realizacj poszczególnych celów podano w tabeli 3. Przyjty podzia na pi celów róni si od narzuconego przez rozporzdzenie Rady 1698/2005 podziau PROW 2007-2013 na trzy osie podstawowe i czwart dodatkow z obowizkowym przypisaniem kadej osi grupy dziaa16. Uznano bowiem, e podzia dokonany przez Rad Europejsk nie tylko nie pozwala na waciw charakterystyk programów, ale wrcz j faszuje, gdy nazwy dwóch pierwszych osi nie w peni oddaj istot ekonomiczn i spoeczn wczonych do nich dziaa. Nie jest bowiem waciw sytuacja, w której dziaanie o wyra nym charakterze socjalnym (renty strukturalne) zostao zakwalifikowane do osi „Poprawa konkurencyjnoci rolnictwa i lenictwa”, a dziaanie, którego celem jest przede wszystkim wspieranie dochodów rolniczych (wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW) do osi „Poprawa stanu rodowiska naturalnego i obszarów wiejskich”. Z czterech zrealizowanych dotychczas lub znajdujcych si w kocowej fazie realizacji programów pierwszy – SAPARD – mia odmienny charakter od pozostaych z co najmniej trzech powodów. Po pierwsze dysponowa znacznie mniejszymi rodkami finansowymi, po drugie by programem przygotowujcym polsk gospodark ywnociow do czonkostwa, a po trzecie znaczna cz jego rodków bya przeznaczona na inwestycje infrastrukturalne, które w okresie czonkostwa byy finansowane z innych programów. Po ich pominiciu okazuje si, e wycznym celem programu SAPARD byo wspieranie rozwoju gospodarki ywnociowej. Warto zatem jedynie zwróci uwag, jak due znaczenie przywizywano w programie SAPARD do dostosowania niektórych gazi przemysu rolno-spoywczego do unijnych standardów sanitarnych, weterynaryjnych, ochrony rodowiska i waciwego traktowania zwierzt. rodki te pomogy przemysowi mleczarskiemu, misnemu, rybnemu i owocowo16 Wedug oficjalnego nazewnictwa program skada si z dziaa (ang. measures), które w rzeczywistoci s duymi podprogramami, realizowanymi zgodnie z przepisami ustanowionymi przez Rad i Komisj oraz uzupeniajcymi je rozporzdzeniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 68 -warzywnemu zrealizowa niezbdne inwestycje i umoliwiy dostp do rynku unijnego wikszoci polskich przedsibiorstw tych gazi ju z dniem czonkostwa17. Dobre przygotowanie przemysu spoywczego byo podstawow przyczyn sukcesów eksportowych polskiej gospodarki ywnociowej na jednolitym rynku europejskim. W latach 2004-2006 realizowano dwa programy18. W tabeli 3 rodki obu programów zostay dla celów analitycznych poczone. Wspieray one przede wszystkim rozwój gospodarki ywnociowej (grupa A), wydajc na ten cel blisko poow rodków ogóem. Jednake zbyt du cz rodków grupy A przeznaczono na sfinansowanie inwestycji „mikkich”, takich jak doradztwo i szkolenia, lub dziaa o niewielkiej efektywnoci, takich jak wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Zbyt mae natomiast byy rodki na wspieranie inwestycji przemysu rolno-spoywczego. Za zalet naley uzna przeznaczenie blisko 1/4 rodków ogóem na inwestycje „twarde” w gospodarstwach rolnych (odrbn kwesti jest ograniczony zakres rzeczowy wspieranych inwestycji). Równoczenie jednak programy, majce przede wszystkim suy rozwojowi, miay równie cechy programów socjalnych. Na dziaania wspierajce dochody i dziaania o charakterze socjalnym (grupa D) przeznaczono bowiem blisko 2,2 mld euro, w tym 678 mln euro byo wydatkiem, na który autorzy programu nie mieli wpywu, gdy suma ta pokrywaa zobowizania wobec rolników, zapisane w Traktacie Akcesyjnym19. Natomiast na wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach i renty strukturalne przeznaczono zdecydowanie zbyt wiele rodków (cznie 27,5% rodków ogóem obu programów realizowanych w latach 2004-2006). 17 Polski przemys rolno-spoywczy zaangaowa równie bardzo due rodki wasne. Wiele inwestycji dostosowawczych zostao sfinansowanych bez udziau rodków programu SAPARD. 18 W latach 2004-2006 realizowano Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 (w tekcie uywa si skrótu PROW 2004-2006) i Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja rolnictwa i rozwój obszarów wiejskich” (w tekcie uywa si skrótu SPOR 2004-2006). 19 Polska z budetu unijnego otrzymaa rodki umoliwiajce wypat w trzech pierwszych latach czonkostwa tylko okoo 35-40% nalenych rolnikom patnoci bezporednich. Harmonogram stopniowego dochodzenia do penych patnoci bezporednich przewidywa, e dopiero w 2013 roku zostan wypacane wycznie z budetu unijnego. Polska miaa jednak prawo uzupeniania patnoci bezporednich z budetu krajowego kwot równ 30% penych patnoci i z prawa tego skorzystaa (rolnicy otrzymali po raz pierwszy patnoci w penej wysokoci w 2010 roku, a nie w 2013 roku). 69 Tabela 3. Struktura finansowa Programów SAPARD, PROW 2004-2006, SPOR 2004-2006 i PROW 2007-2013 (w procentach) PROW 2004-2006 PROW Dziaanie SAPARD i SPOR 2007-2013 2004-2006 Grupa A. rodki wspierajce rozwój gospodarki ywnociowej Modernizacja gospodarstw rolnych 13,5 11,6 10,7 Dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE 11,8 Zwikszanie wartoci dodanej podstawowej produkcji rolnej i lenej (wsparcie przemysu rolno-spoywczego i handlu 29,7 8,6 5,4 hurtowego art. rolno-spoywczymi) Uatwianie startu modym rolnikom 3,3 2,4 Pozostae dziaania 0,6 13,4 9,9 Grupa A ogóem 43,8 48,7 28,4 z tego: rolnictwo 14,1 40,1 23,0 przemys i handel spoywczy 29,7 8,6 5,4 Grupa B. rodki wspierajce inne dziay gospodarki Podstawowe usugi dla gospodarki i ludnoci wiejskiej 48,6 8,8 Tworzenie i rozwój mikroprzedsibiorstw 5,9 Rónicowanie w kierunki dziaalnoci nierolniczej 7,5 1,4 2,0 Grupa B ogóem 56,1 1,4 16,7 Grupa C. rodki wspierajce ochron rodowiska Program rolnorodowiskowy 3,9 13,3 (patnoci rolnorodowiskowe) Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów 1,9 2,9 innych ni rolne Odtwarzanie potencjau produkcji lenej zniszczonego 0,2 0,6 przez katastrofy i wprowadzanie instrumentów zapobiegawczych Grupa C ogóem 6,0 16,8 Grupa D. rodki wspierajce dochody i o charakterze socjalnym Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich 17,6 14,1 i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) Renty strukturalne 9,9 14,6 Uzupenienie patnoci obszarowych 12,6 Grupa D ogóem 40,1 28,7 Grupa E. Inne Grupa E ogóem 0,1 3,8 9,4 Ogóem 100,0 100,0 100,0 ródo: Opracowanie wasne na podstawie rónych róde. Szczegóy w: J. Rowiski (red.), Wpyw funduszy wspófinansowanych ze rodków Unii Europejskiej na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich. Raport kocowy, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 178, IERiG-PIB, Warszawa 2010, s. 26-28. 70 Podstawowym bdem polityków, decydujcych o przeznaczeniu rodków, znajdujcych si w programach rozwoju wsi i obszarów wiejskich, realizowanych w latach 2004-2006, byo uznanie, e rodki unijne, powikszone o obowizkowe rodki z budetu polskiego, s tak due, i mona znaczn ich cz przeznaczy na wsparcie dochodów rolników oraz na cele socjalne20. By to pogld, który nie tylko wypaczy charakter programów realizowanych w latach 2004-2006, ale take PROW 2007-201321. Programujcy PROW 2007-2013 musieli bowiem zapewni rodki na pokrycie zobowiza, podjtych w poprzednim okresie programowania. Z danych tabeli 3 wynika take, e PROW 2007-2013 nie jest programem, którego podstawowym celem jest rozwój polskiej gospodarki ywnociowej i regionów wiejskich. Jest to program, w którym rodki publiczne podzielono midzy rozwój gospodarki ywnociowej (28,4%, w tym tylko 5,4% na rozwój przemysu rolno-spoywczego i handlu hurtowego artykuami rolnymi), wsparcie dochodów rolniczych i renty strukturalne (28,7%), ochron rodowiska (16,8%) i rozwój innych dziaów gospodarki (16,7%). Naley go zatem uzna raczej za program rozwojowo-socjalno-rodowiskowy, a nie za program rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich. 4. Uwagi kocowe i wnioski Reasumujc: odpowied na pytanie czy PROW 2014-2020 powinien by nieznacznie skorygowan kontynuacj poprzednich programów rozwoju wsi i rolnictwa, czy te jego struktura powinna by zmieniona, zaley od tego, czy politycy zdecyduj si za jego pomoc przyspieszy procesy tworzenia grupy silnych ekonomicznie gospodarstw rolnych i rozwoju przemysu rolno-spoywczego (wariant pierwszy), czy te uznaj, e lepszym rozwizaniem bdzie utrzymanie rozwojowo-socjalno-rodowiskowego charakteru programu (wariant drugi). Przyjcie wariantu drugiego oznacza powtórzenie struktury PROW 2007-2013 z korektami, wynikajcymi z ewentualnych zmian, wprowadzonych rozporzdzeniami Rady i Komisji. Formuowanie zalece jest wic w tym przypadku zbyteczne. 20 Szczegóowa krytyka dziaa: (1) renty strukturalne, (2) wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach i niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz (3) program rolnorodowiskowy w: J. Rowiski, Program Rozwoju…, op. cit. 21 Wicej w tej sprawie: J. Rowiski, Program Rozwoju…, op. cit., pkt 4.1. Cele programu wedug wadz UE a cele rzeczywiste, s. 39 i nast. 71 Natomiast opracowanie PROW 2014-2020 zgodnie z wariantem pierwszym wymaga: 1. przeznaczenia moliwie jak najwikszych rodków na rozwój gospodarstw rolnych, przy równoczesnej nowelizacji kryteriów dostpu, majcej na celu zwikszenie efektywnoci zaangaowanych rodków publicznych oraz przyspieszenie przeksztace strukturalnych polskiego rolnictwa; 2. nowelizacji kryteriów dostpu gospodarstw rolnych do rodków PROW 2014-2020, która powinna polega na: a) podniesieniu progu ywotnoci gospodarstw rolnych do 25 tys. euro PS, przy przyjciu, e przez kilka najbliszych lat (lub przez najblisze dziesiciolecie) próg moe by niszy (ale nie niszy ni 15 tys. euro PS); b) przyjciu, e pomoc ze rodków PROW 2014-2020 mog otrzyma (1) gospodarstwa speniajce w momencie skadania wniosku o wsparcie kryterium progu ywotnoci oraz (2) gospodarstwa, które przedoyy plan rozwoju, po zrealizowaniu którego osign PS w wysokoci co najmniej równej progowi ywotnoci (podane kryteria dostpu powinny by przedmiotem debaty eksperckiej); 3. zmiany struktury wspieranych rodkami publicznymi inwestycji gospodarstw rolnych, polegajcej na zmniejszeniu udziau inwestycji mechanizujcych rolnictwo a zwikszeniu pozostaych, w tym przede wszystkim inwestycji budowlanych; 4. utrzymania wsparcia przemysu rolno-spoywczego i handlu hurtowego artykuami rolno-spoywczymi zgodnie z rzeczywistymi potrzebami; 5. nowelizacji kryteriów dostpu przedsibiorstw przemysu rolno-spoywczego i handlu hurtowego artykuami rolno-spoywczymi do rodków PROW 2014-2020, polegajcej na: a) przyjciu zasady, e dostp do rodków PROW 2014-2020 maj jedynie mikro, mae i rednie przedsibiorstwa przemysu rolno-spoywczego; b) skreleniu niektórych bran przemysu rolno-spoywczego z listy uprawnionych do korzystania z pomocy publicznej (skrelenie powinno by przedmiotem debaty eksperckiej); 6. minimalizacji rodków przeznaczonych na wspófinansowanie wikszoci innych dziaa. Ich wysoko powinna wynika przede wszystkim z podjtych w okresie realizacji PROW 2007-2013 zobowiza (sztywne zobowizania) oraz z obowizujcych w latach 2014-2020 wszystkie pastwa czonkowskie wymaga narzuconych rozporzdzeniami Rady i Komisji). Niecelowe jest zwaszcza przeznaczenie nawet niewielkich rodków PROW 2014-2020 na przewidziane w art. 20 ust. 1 lit. a (iii) wsparcie rozwoju maych gospo72 darstw22. Podobne dziaanie, wspierajce gospodarstwa niskotowarowe, znajdowao si w PROW 2004-2006 i zostao uznane za nieefektywne. Na proponowanej przez Komisj Europejsk licie dziaa, które bd mogy by finansowane przez pastwa czonkowskie ze rodków PROW 2014-2020, nie ma rent strukturalnych. Jeeli rozporzdzenie zostanie uchwalone w wersji zgodnej z propozycj Komisji Europejskiej konieczne bdzie jedynie zapewnienie w PROW 2014-2020 rodków na pokrycie zobowiza rentowych podjtych w latach 2007-2013. Ponadto maj by wprowadzone jednolite dla wszystkich pastw czonkowskich kryteria delimitacji obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW (proponowane kryteria zamieszczono w aneksie II projektu Rozporzdzenia23). Wprawdzie naturalne warunki do prowadzenia dziaalnoci rolniczej s w Polsce znacznie mniej korzystne ni w wielu innych pastwach czonkowskich (krótszy okres wegetacji, nisze opady, duy udzia gleb polodowcowych niskiej jakoci, kwane gleby). Mimo to po wprowadzeniu nowej delimitacji najprawdopodobniej nastpi równie w Polsce zmniejszenie powierzchni uytków rolnych zaliczonych do ONW, a w konsekwencji ograniczenie subwencjonowania rolnictwa na obszarach o niekorzystnych warunkach. rodki „zaoszczdzone” w wyniku usunicia z PROW 2014-2020 dziaania „Renty strukturalne” oraz wprowadzenia nowych zasad delimitacji ONW powinny w caoci zwiksza rodki dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych”. Naley zastanowi si, czy kolejne gospodarstwa powinny by obejmowane niektórymi programami rolnorodowiskowymi, w tym przede wszystkim programem przestawiania gospodarstw tradycyjnych na ekologiczne. Warto bowiem sprawdzi, jak zachowuj si gospodarstwa ekologiczne po zakoczeniu picioletniego okresu przestawiania. Moliwe, e wiele z nich powraca do tradycyjnego systemu gospodarowania, gdy ju nie otrzymuj subwencji rekompensujcych koszty przestawiania. * * * * Obawia si jednak naley, e polityka Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi moe doprowadzi do powanego ograniczenia rodków unijnych, wspófinansujcych w latach 2014-2020 rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich. Jak 22 Polskie tumaczenie fragmentu regulujcego t kwesti brzmi nastpujco: „Wsparcie w ramach tego rodka obejmuje pomoc na zaoenie nowego przedsibiorstwa na rzecz rozwoju maych gospodarstw”. Jest to tumaczenie niezrozumiae, gdy w tym kontekcie nie mona tumaczy „business start-up aid for” jako „zaoenie nowego przedsibiorstwa”. 23 Wniosek. Rozporzdzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiajce przepisy dotyczce patnoci bezporednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, Komisja Europejska, KOM(2011) 525 wersja ostateczna, Bruksela, 12.10.2011. 73 wynika z nieoficjalnych informacji pojawiaj si opinie, e w latach 2014-2020 naley wykorzysta moliwo przeniesienia czci znajdujcych si w dyspozycji Polski rodków unijnych z pozycji budetowej „Rozwój obszarów wiejskich” (filar II) do pozycji „Rynek i patnoci bezporednie” (filar I). Wprawdzie „oprzyrzdowanie” prawne WPR wci jeszcze znajduje si w fazie negocjacji, ale w tej sprawie, jak si wydaje, osignito ju porozumienie. W przygotowanym przez Komisj projekcie Rozporzdzenia24 znajduje si art. 14 „Elastyczno midzy filarami”, który w ust. 2 akapit 1 stanowi: „Do dnia 1 sierpnia 2013 roku Bugaria, Estonia, Finlandia, Hiszpania, Litwa, otwa, Polska, Portugalia, Rumunia, Sowacja, Szwecja i Zjednoczone Królestwo25 mog podj decyzj o udostpnieniu w formie patnoci bezporednich na podstawie niniejszego rozporzdzenia do 5% kwoty przyznanej na wsparcie dla rodków w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW w okresie 2015-2020. (…) W zwizku z tym odnona kwota nie moe ju by dostpna na rodki wspomagajce w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich”, a akapit 2 „O decyzji, o której mowa w akapicie pierwszym, naley powiadomi Komisj przed upywem terminu, o którym mowa we wspomnianym akapicie”26. Proponowana przez Komisj wersja rozporzdzenia bya analizowana przez Prezydium Rady, które 14 grudnia 2012 roku po wprowadzeniu poprawek, przekazao j pastwom czonkowskim do dalszych prac27. W cytowanym art. 19 ust. 2 akapit 1 nie wprowadzono zmian. Natomiast, biorc 5% w nawias kwadratowy zasygnalizowano, e wci jeszcze prowadzone s rozmowy, jaki powinien by maksymalny udzia rodków finansowych, które bd mogy by przeniesione z filara II do filara I. Z nieoficjalnych informacji wynika, e jedn z propozycji jest zwikszenie dopuszczalnego udziau do 25% i e propozycja ta najprawdopodobniej zostanie zaakceptowana. 24 Ibidem. Rolnicy tych pastw otrzymuj w 2013 roku w przeliczeniu na jednostk powierzchni uytków rolnych patnoci bezporednie nisze od przecitnych (por. Funkcjonowanie patnoci bezporednich i ich przyszo po 2013 r., prezentacja, FAPA, Sekcja Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej oraz M. Zagórski, Zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej oraz wnioski z nich pynce, prezentacja na stronach Europejskiego Funduszu Rozwoju Wsi Polskiej). 26 Tumaczenie art. 19 ust. 2 jest oficjalnym tumaczeniem na jzyk polski. Zwraca uwag zadziwiajca nieudolno tumacza. Niestety, taki jest od lat poziom wikszoci oficjalnych tumacze aktów prawnych UE. 27 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy (CAP Reform), Presidency revised consolidated draft Regulation, Council of the European Union, Interinstitutional File: 2011/0280 (COD) 17383/1/12, REV 1, Brussels, 14.12.2012. 25 74 Parlament Europejski jest zwolennikiem moliwie „elastycznego” budetu wieloletniego. Najprawdopodobniej nie sprzeciwi si propozycji moliwoci przeniesienia do 25% rodków, majcych wspiera rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, do I filara i zwikszenia w ten sposób rodków przeznaczonych na patnoci bezporednie. Moliwo taka byaby „uelastycznieniem” budetu WPR, a równoczenie zgodna z pogldem, e pastwo czonkowskie wie lepiej, co jest mu potrzebne ni Komisja. W tej sytuacji warto przeanalizowa skutki decyzji przeniesienia 25% rodków II filara do I filara, któr by moe podejmie Polska. Przyjmujc, e Polska otrzyma w latach 2015-2020 (rodki roku 2014 nie mog by, jak wynika z art. 19 ust. 2 akapit 1 przenoszone) do dyspozycji rodki EFRROW w wysokoci nie mniejszej ni 8,6 mld euro i nie wikszej ni 10,7 mld euro, wysoko rodków, moliwych do przeniesienia wyniosaby 2,150-2,675 mld euro (okoo 360-450 mln euro rocznie). Kwota ta umoliwiaby wzrost wypacanych polskim rolnikom patnoci bezporednich o okoo 12-15%, z 221 euro/ha rocznie (okoo 920 z28) do 248-254 euro/ha rocznie (okoo 1030-1050 z), czyli do poziomu nieznacznie przekraczajcego przecitny poziom unijny (245 euro/ha rocznie). Efektem przeniesienia 25% rodków filara II do filara I byoby wic zwikszenie kwoty wypacanych na 1 ha patnoci bezporednich o 27-33 euro rocznie, czyli o okoo 110-140 z. Zwikszenie dochodów rolników jest niewtpliw korzyci takiej decyzji. Jednake równoczenie nastpuje zmniejszenie rodków unijnych, przeznaczonych na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w latach 2015-2020 o 25%. Przyjmujc, e Polska bdzie miaa do swej dyspozycji w okresie 2014-2020 co najmniej 10 mld euro, ale nie wicej ni 12,4 mld euro rodków unijnych, rezultatem decyzji o przeniesieniu bdzie ich ograniczenie do 7,8-9,7 mld euro. W porównaniu ze rodkami PROW 2007-2013 obnika byaby bardzo powana, gdy wyniosaby nie mniej ni 25% i nie wicej ni 40%. Tak powane zmniejszenie rodków unijnych spowodowaoby ograniczenie rzeczowe programu realizowanego w latach 2014-2020 w porównaniu z obecnym. Naley si obawia, e zostaoby znacznie zmniejszone wsparcie inwestycji gospodarstw rolnych oraz przemysu rolno-spoywczego. Konieczne byoby bowiem przede wszystkim zarezerwowanie w PROW 2014-2020 rodków na pokrycie „sztywnych zobowiza”, które s wynikiem projektów rozpocztych w latach 2007-2013 i zgodnie z podpisanymi wówczas umowami koczonych dopiero w kolejnym okresie programowania lub nawet pó niej (projekty, wspierajce grupy producentów i programy rolnorodowiskowe, s realizowane przez 5 lat; przecitny okres wypacania renty strukturalnej wynosi 7 lat; a rolnik, który 28 Wszystkie przeliczenia z euro na zote przy przyjciu kursu 1 euro = 4,15 z. 75 przystpi do programu „zalesienia gruntów rolnych”, otrzymuje subwencj wyrównujc utracone dochody a przez 21 lat). Poza sztywnymi zobowizaniami opracowujcy PROW 2014-2020 bd musieli równie uwzgldni istnienie w programie sztywnych dziaa. W przeciwiestwie do sztywnych zobowiza sztywne dziaania nie wynikaj z formalnych zobowiza, podjtych w poprzednim okresie programowania, ale z ogólnej atmosfery, wymuszajcej ich kontynuowanie. W PROW 2014-2020 niewtpliwie sztywnym dziaaniem przynajmniej w niektórych regionach bdzie „Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW”. Wprowadzenie tego dziaania byo atwe, ale nawet czciowe wycofanie si z niego (obnienie subwencji ONW) byoby bardzo trudne, ze wzgldu na reakcje zainteresowanych rolników. Ogólna kwota, któr w PROW 2014-2020 trzeba bdzie zarezerwowa na pokrycie sztywnych zobowiza i sztywnych dziaa wyniesie co najmniej 3,5 mld euro. Po ich odjciu do dyspozycji przygotowujcych program pozostanie kwota 4,3-6,2 mld euro, która równie nie bdzie moga by w caoci przeznaczona na sfinansowanie „twardych” inwestycji sucych rozwojowi rolnictwa i obszarów wiejskich. Decyzja o przeniesieniu 25% rodków, przeznaczonych w latach 2015-2020 na wsparcie rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich, do pierwszego filara i powikszenie w ten sposób rodków zarezerwowanych na wypat patnoci bezporednich jest wic decyzj powanie ograniczajc zakres PROW 2014-2020, w tym przede wszystkim program rzeczowy inwestycji sucych rozwojowi. Stanie si on wówczas programem wspierajcym przede wszystkim ochron rodowiska wiejskiego i dochody rolnicze. Trudno sobie wyobrazi gorsze rozwizanie, aczkolwiek taka decyzja zostanie bardzo dobrze przyjta przez ogó rolników. Tymczasem rodki, które mog finansowa rozwój, nie powinny by przeznaczane na inne cele, zwaszcza, e nie wiadomo, czy lata 2014-2020 nie s ostatnim okresem, w którym Polska bdzie dysponowaa tak duymi rodkami na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich. Bibliografia Funkcjonowanie patnoci bezporednich i ich przyszo po 2013 r., prezentacja, FAPA, Sekcja Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej. Goraj L., Mako S., Osuch D., Ponka R., Wyniki standardowe uzyskane przez gospodarstwa rolne uczestniczce w Polskim FADN w 2010 roku. Cz I. Wyniki standardowe, Polski FADN, IERiG-PIB, Warszawa 2011. 76 Goraj L., Olewnik E., FADN i Polski FADN, IERiG-PIB, Warszawa 2011. Goraj L., Osuch D., Cholewa I., Ponka R., Analiza skutków zmian we Wspólnotowej Typologii Gospodarstw Rolnych, IERiG-PIB, Warszawa 2010. Józwiak W. i in., Koncepcja ukierunkowania wsparcia gospodarstw rolnych w perspektywie lat 2014-2020, maszynopis, IERiG-PIB, Warszawa, maj 2012. Poczta W. i in., Koncepcja ukierunkowania wsparcia gospodarstw rolnych w perspektywie 2014-2020, maszynopis, Pozna, maj 2012. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy (CAP Reform), Presidency revised consolidated draft Regulation, Council of the European Union, Interinstitutional File: 2011/0280 (COD) 17383/1/12, REV 1, Brussels, 14.12.2012. Rowiski J., Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Analiza zatwierdzonej wersji programu i pierwszych lat realizacji), seria „Program Wieloletni” 2005-2009, nr 118, IERiG-PIB, Warszawa 2008. Rowiski J., RDP 2014-2020 and the development of Polish food economy, [w:] Proposals for CAP 2013+ and competitiveness of food sector and rural areas, series “Multi-annual Programme 2010-2014”, no 61.1, IAFE-NRI, Warsaw 2012. Rowiski J. (red.), Wpyw funduszy wspófinansowanych ze rodków Unii Europejskiej na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich. Raport kocowy, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 178, IERiG-PIB, Warszawa 2010. Rozporzdzenie Komisji WE/2008/1242 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiajce Wspólnotow Typologi Gospodarstw Rolnych, Dz. Urz. UE L 335, 13.12.2008 r. Rozporzdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 pa dziernika 2007 r. w sprawie szczegóowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych”, objtego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. 2007, Nr 193, poz. 1397. Sprawozdanie z realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Sprawozdanie za 2011 r., Nr 5/2011, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, T. II. Urban R., Ocena spójnoci procesów rozwojowych rolnictwa i przemysu spoywczego, „Zagadnienia Ekonomiki Rolnej” 2012, nr 1. Wniosek. Rozporzdzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiajce przepisy dotyczce patnoci bezporednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, Komisja Europejska, KOM(2011) 525 wersja ostateczna, Bruksela, 12.10.2011. Zagórski M., Zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej oraz wnioski z nich pynce, prezentacja na stronach Europejskiego Funduszu Rozwoju Wsi Polskiej. 77 Mgr Magorzata Bukowska Analiza polityki wspierania rolnictwa w Rosji 1. Uwagi wstpne Rosja jest najwikszym terytorialnie krajem na wiecie, pooonym na dwóch kontynentach – w Europie i Azji, zajmujcym powierzchni 1709,8 mln ha, zamieszkaym przez 143 mln ludzi. Europejska cz Rosji zajmuje 25% jej terytorium i skupia wikszo mieszkaców (blisko 80%). Cz azjatycka, ze wzgldu na ostry klimat jest sabo zaludniona, a cz Syberii, gdzie przez cay rok utrzymuje si wieczna zmarzlina, nawet niezamieszkaa. Rosja ze wzgldu na duy obszar charakteryzuje si bardzo zrónicowanym klimatem, rzeb terenu i krajobrazem. A 47% jej powierzchni zajmuj lasy, co sprawia e jest jednym z najbardziej zalesionych krajów na wiecie (tabela 1). Zrónicowanie obszarów wiejskich w Rosji jest bardzo due, ze wzgldu na rónorodny klimat i uksztatowanie terenu. Obszary wiejskie zamieszkuje 27% ludnoci kraju (tabela 1). Najszybciej rozwijaj si i s najgciej zaludnione obszary podmiejskie oraz o korzystnych warunkach prowadzenia produkcji rolniczej, czyli w okolicach duych miast oraz w pasie czarnoziemów w poudniowej czci kraju. Udzia rolnictwa w rosyjskim PKB systematycznie si zmniejsza – w 2010 roku wynosi 3,8%1 (w 2000 roku – 6,5%), natomiast w zatrudnieniu 9,8% (w 2000 roku – 13%). Tabela 1. Podstawowe dane charakteryzujce terytorium i ludno Rosji Wyszczególnienie Liczba Powierzchnia kraju ogóem, w mln ha w tym: uytki rolne, w mln ha grunty orne, w mln ha lasy, w mln ha Ludno ogóem, w tys. w tym: ludno zamieszkujca obszary wiejskie, w tys. 1 709,8 213,8 120,0 809,1 142 958 38 360 Udzia w proc. 100,0 12,5 7,0 47,3 100,0 26,8 ródo: Obliczenia wasne na podstawie bazy danych FAOSTAT za 2010 rok. 1 Wedug danych z rocznika statystycznego , , (Rolnictwo, mylistwo, owiectwo i lenictwo w Rosji) z 2002 r. i 2011 r.; www.gks.ru. 78 Uytki rolne zajmuj w Rosji jedynie 13% powierzchni kraju, jednak jest to jeden z najwikszych obszarów na wiecie. Wicej ziemi uprawnej ni Rosja posiadaj jedynie Chiny, Stany Zjednoczone, Australia oraz Brazylia2. Mimo ogromnego areau uytków rolnych i duej liczby zatrudnionych, rolnictwo nie zapewnia ludnoci dostatecznego wyywienia oraz odpowiedniej iloci surowców dla przemysu rolno-spoywczego. W rezultacie Rosja od wielu lat jest jednym z najwikszych importerów produktów rolno-spoywczych. Jednake rolnictwo rosyjskie posiada duy potencja produkcyjny dziki moliwoci intensyfikacji. Przeksztacenia strukturalne w rolnictwie rosyjskim, bdce wynikiem procesu demokratyczno-rynkowych przemian3 zapocztkowanych w latach 90. (po rozpadzie ZSRR4 w grudniu 1991 roku), w tym restrukturyzacja (prywatyzacja) sowchozów i kochozów, nastpoway w warunkach zaamania gospodarczego, bez jasno okrelonego przyszego modelu ustroju rolnego. W rezultacie gwatownie pogorszyy si warunki ycia na wsi, a skutki dokonanej w przeszoci kolektywizacji wci s jeszcze wyra nie widoczne. Narzucenie nowych form gospodarowania w negatywny sposób wpyno na rodowisko chopskie; nie posiadali oni odpowiednich kwalifikacji, a metody agrotechniczne, jakie wówczas stosowano, byy przestarzae. Te czynniki spowodoway, e produkcja rolnicza w latach 90. zacza si systematycznie zmniejsza. Tendencja ta odwrócia si dopiero po 2000 roku. 2. Przemiany strukturalne w rolnictwie rosyjskim W latach 1990-2011 w Rosji nastpiy znaczce zmiany w strukturze gospodarstw rolnych oraz ich udziale w zasobach uytków rolnych. Proces ten reguloway nastpujce akty prawne: ustawa o reformie rolnej zakadajca przekazanie ziemi tym, którzy na niej pracuj, rozporzdzenie rzdu w sprawie reorganizacji kochozów i sowchozów oraz ustawa o obrocie ziemi rolnicz5. 2 Wedug danych FAOSTAT-u z 2010 roku powierzchnia uytków rolnych Chin wynosi 518,8 mln ha, Stanów Zjednoczonych – 410,9 mln ha, Australii – 398,6 mln ha, a Brazylii – 273,4 mln ha. 3 Realizowanych zgodnie z !" (Krajowym programem prywatyzacji) z 27 lipca 1992 r. 4 Po rozpadzie ZSRR pod koniec 1991 roku Rosji ubyo 5 mln km2 powierzchni i 140 mln ludzi, lecz i obecnie z obszarem liczcym 17 mln km2 i z ludnoci przekraczajc 142 mln pozostaje ona najwikszym terytorialnie krajem. 5 #$ !&' < (Ustawa o reformie ziemi) z 23 listopada 1990 r., >& >&' @$ Q" „X Y$ !" $&\! \!” (Uchwaa Federacji Rosyjskiej o reorganizacji kochozów i sowchozów) z 29 grudnia 1991 r., Q&'^ !$ „X` ` !&' &'$\!Y !{Y” (Ustawa federalna o obrocie gruntami rolnymi) z 24 lipca 2002 r. 79 Przeksztacenia ustrojowe w Rosji nastpuj bardzo powoli, ale mona wyróni w nich nastpujce tendencje: x ksztatowanie si przedsibiorstw rolnych (organizacji rolniczych) na bazie byych kochozów i sowchozów; x powstawanie i rozwój nowej grupy gospodarstw chopskich (farmerskich); x umocnienie si grupy gospodarstw przydomowych (ludnoci). Najwiksz grup stanowi gospodarstwa przydomowe, których wedug Spisu Rolnego6 przeprowadzonego w Rosji w 2006 roku byo 17,5 mln. S to gospodarstwa niewielkie, których rednia wielko wynosi 0,5 ha. Najwikszy udzia w uytkowaniu ziemi rolniczej maj przedsibiorstwa rolnicze, do których zalicza si 48,2 tys. gospodarstw rolnych podlegych resortowi rolnictwa oraz 11,0 tys. pomocniczych gospodarstw rolnych i instytucji nierolniczych, nastawionych gównie na zaopatrzenie swoich pracowników w ywno i produkty rolne7. Gospodarstwa te s due obszarowo (rednio 2261 ha uytków rolnych), jednak w obrbie tej grupy wystpuj znaczne rónice wynikajce przede wszystkim z lokalizacji. Równie gospodarstwa farmerskie s silnie zrónicowane pod wzgldem wielkoci uytków rolnych, przy czym rednio na 1 gospodarstwo przypada 85 ha uytków rolnych. Ten formujcy si w rosyjskim rolnictwie sektor gospodarstw ma bardzo due moliwoci rozwoju, jednak wci jest stosunkowo niewielki, gdy dysponuje zaledwie 14,5% ogóu uytków rolnych (tabela 2). Tabela 2. Charakterystyka gospodarstw rolnych w Rosji Wyszczególnienie Organizacje rolnicze Gospodarstwa farmerskie Gospodarstwa przydomowe Liczba gospodarstw w tys. 59,2 285,1 17 462,6 Grunty ogóem w tys. ha 410 263,7 29 370,7 8 901,1 redni obszar uytków rolnych w ha 2 261,5 84,7 0,51 ródo: Opracowanie wasne na podstawie Powszechnego Spisu Rolnego z 2006 (!" # $% &%& 2006 #, ', **< „ ” 2008; www.gks.ru). 6 X^ |$ &'$\!Y 2006 (Powszechny Spis Rolny Rosji z 2006 r.), }$, ~~ „$ @” 2008. 7 W. Dzun, M. Tereszczuk, Rolnictwo Rosji, Ukrainy i Biaorusi w procesie transformacji w latach 1990-2007, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 158, IERiG-PIB, Warszawa 2009, s. 17. 80 Rolnictwo Rosji jest niedoinwestowane i mao wydajne, ze wzgldu na historyczne pozostaoci i zaniedbania majce miejsce w kochozach i sowchozach. Wówczas najlepiej rozwinite byo rolnictwo na dziakach przyzagrodowych, które pomimo i stanowio zaledwie kilka procent gruntów uprawnych, dostarczao blisko poow produkcji rolnej. Gospodarstwa przydomowe byy cile powizane z kochozami i sowchozami, które zaopatryway je w usugi mechanizacyjne oraz pasze dla zwierzt. Restrukturyzacja kochozów i sowchozów znaczco utrudnia funkcjonowanie gospodarstw przydomowych, jednak ze wzgldu na due bezrobocie i problemy z zaopatrzeniem w produkty ywnociowe, zainteresowanie t form gospodarowania sukcesywnie si zwikszao. Cz gospodarstw przydomowych przeksztacia si w gospodarstwa chopskie (farmerskie)8. Ksztatowanie si nowej struktury agrarnej, bdcej wynikiem rozpocztej na pocztku lat 90. restrukturyzacji kochozów i sowchozów, jest procesem powolnym, a poziom rozwoju rolnictwa, a tym samym poziomu ycia na wsi, jest w Rosji bardzo zrónicowany. Gównymi powodami stosunkowo powolnego rozwoju sektora rolnego s: x powolny proces modernizacji (odnowy rodków trwaych) i odtwarzania potencjau przyrodniczo-ekologicznego; x niekorzystne warunki funkcjonowania rolnictwa (niezadowalajcy stopie rozwoju infrastruktury); x finansowa niestabilno sektora; x brak wykwalifikowanej siy roboczej. Wolne tempo wzrostu produkcji rolniczej, brak moliwoci alternatywnego zatrudnienia na obszarach wiejskich oraz niski poziom infrastruktury spoecznej i technicznej przyczyniy si do pogbienia problemów spoecznych na wsi. W tych okolicznociach zrównowaony rozwój obszarów wiejskich oraz przyspieszenie tempa wzrostu produkcji rolnej i poprawa jej konkurencyjnoci stao si priorytetem polityki rolnej. Rozwój rolnictwa powinien doprowadzi do zmniejszenia ubóstwa na obszarach wiejskich oraz do poprawy bezpieczestwa ywnociowego kraju9. 8 Ibidem, s. 24. >$ `&^ `\' !`$ ^\ Y, (Postawienie problemu i potrzeby opracowania dziaa programowych) [w:] Y „@! &'$ \!Y & ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2008-2012 ^” (Pastwowy program rozwoju rolnictwa i regulowania rynków produkcji rolnej, zbó i ywnoci na lata 2008-2012) z 14.07.2007 r.; http://www.mcx.ru/. 9 81 3. Zmiany poziomu i struktury produkcji rolnej Trudna sytuacja ekonomiczna rosyjskiego rolnictwa w latach 90. przejawiajca si m.in. bardzo silnym rozwarciem „noyc cen”, gwatownym obnieniem nakadów inwestycyjnych i spadkiem opacalnoci produkcji rolnej, doprowadzia do jej zaamania, które byo znacznie gbsze w produkcji zwierzcej ni rolinnej (tabele 6 i 7). By to przede wszystkim efekt duego spadku produkcji zwierzcej w przedsibiorstwach rolniczych, ale take ograniczania si powstajcych gospodarstw farmerskich gównie do produkcji rolinnej10. Poczwszy od 1999 roku produkcja rolna w Rosji (w szczególnoci produkcja rolinna) systematycznie si zwikszaa. Wówczas rozpoczto wspieranie rolnictwa rodkami budetowymi, a take rozpocz si okres wzrostu zainteresowania prywatnych inwestorów inwestowaniem w rolnictwo i obszary wiejskie11. Przemiany strukturalne w rolnictwie rosyjskim oraz ksztatowanie si nowej struktury organizacyjnej, w tym rozwój majcych duy potencja gospodarstw farmerskich, s tak powolne, e jedynie w niewielkim stopniu wpyny na zmian struktury produkcji – wci ponad 40% kocowej produkcji rolnej w Rosji wytwarzana jest w gospodarstwach przydomowych, a jedynie 9% w gospodarstwach farmerskich (tabela 3). W porównaniu z rokiem 1990 nastpi szybki spadek udziau przedsibiorstw rolnych i równoczesny wzrost udziau gospodarstw przydomowych. Tabela 3. Struktura produkcji rolnej wedug typów gospodarstw rolnych, w proc. Wyszczególnienie 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Organizacje rolnicze 73,7 45,2 44,6 41,2 43,8 48,1 45,4 44,5 47,7 Gospodarstwa 26,3 51,6 49,3 52,3 48,7 43,3 47,1 48,4 43,4 przydomowe Gospodarstwa farmerskie 3,2 6,1 6,5 7,5 8,5 7,5 7,1 8,9 Ogóem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). W okresie przejcia z gospodarki nakazowo-rozdzielczej do rynkowej nastpio due zmniejszenie powierzchni zasiewów (tabela 4). Od kilku lat utrzymuje si na poziomie 75-78 mln ha, czyli jest znacznie mniejsza ni w 1990 roku 10 W. Dzun, M. Tereszczuk, Rolnictwo Rosji…, op. cit., s. 28. B. Frumkin, Problemy i tendencje rozwoju rolnictwa w Rosji, [w:] Dzi i jutro gospodarstw rolnych w krajach Centralnej i Wschodniej Europy, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 98, IERiG-PIB, Warszawa 2008, s. 140. 11 82 (o 35%), a nawet 2000 roku (o 10%)12. W produkcji rolinnej dominuj zboa, które zajmuj 57% powierzchni zasiewów, a wród nich pszenica (60%) oraz jczmie (18%). Plony s stosunkowo niskie, co czciowo wynika z niekorzystnego klimatu, ale take ze strukturalnych zaniedba w rolnictwie rosyjskim. Pomimo znacznego zmniejszenia ogólnej powierzchni zasiewów, zwiksza si powierzchnia upraw kukurydzy na ziarno i pszenicy. Systematycznie ronie równie powierzchnia upraw przemysowych, w tym przede wszystkim sonecznika, ale take soi oraz rzepaku (tabela 4). Tabela 4. Powierzchnia zasiewów, w tys. ha Wyszczególnienie Powierzchnia zasiewów ogóem Zboa i roliny strczkowe pszenica jczmie owies yto kukurydza na ziarno Roliny przemysowe sonecznik buraki cukrowe Ziemniaki i warzywa ziemniaki Roliny na pasze 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 117 705 84 670 75 837 75 277 74 759 76 923 77 805 75 188 76 662 63 068 45 585 43 593 43 174 44 265 44 742 47 553 43 194 43 572 24 244 13 723 9 100 7 989 869 6 111 2 739 1 460 3 966 3 124 44 560 23 205 9 150 4 513 3 530 798 6 458 4 643 805 3 728 2 834 28 899 25 342 9 082 3 325 2 333 820 7 615 5 568 799 3 019 2 277 21 610 23 591 9 928 3 586 1 787 1 031 8 825 6 155 996 2 883 2 129 20 395 24 383 9 618 3 548 2 103 1 509 8 117 5 326 1 060 2 845 2 069 19 532 26 633 9 621 3 561 2 166 1 812 8 717 6 199 819 2 904 2 104 18 560 28 698 9 035 3 374 2 147 1 365 8 962 6 196 819 3 002 2 193 18 288 26 614 7 214 2 895 1 757 1 416 10 900 7 153 1 160 3 022 2 212 18 071 25 552 7 881 3 046 1 547 1 716 11 836 7 614 1 292 3 117 2 225 18 137 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). Prawie 3/4 powierzchni zasiewów przypada na organizacje rolnicze, a 22% na gospodarstwa farmerskie (tabela 5). Najmniejszy udzia w powierzchni zasiewów maj gospodarstwa przydomowe – zaledwie 4,5%, w których najpopularniejsza jest uprawa ziemniaków. Mimo to, z gospodarstw tych pochodzi a 43% wartoci wytworzonej produkcji rolniczej (tabela 3). W nowopowstaych gospodarstwach farmerskich najszybciej rozwija si produkcja rolin przemysowych. Zarówno w gospodarstwach przydomowych, jak i organizacjach rolniczych warto produkcji rolinnej i zwierzcej ksztatuj si na zblionych poziomach, natomiast w gospodarstwach farmerskich zdecydowanie dominuje produkcja rolinna, na któr przypada okoo 3/4 wartoci wytworzonej przez nie produkcji. 12 Po wprowadzeniu reformy agrarnej w Rosji powsta chaos. Kolejne zmiany koncepcji doprowadziy do spadku produkcji rolniczej oraz wypadania ziemi z eksploatacji. 83 Tabela 5. Struktura zasiewów wedug kategorii gospodarstw w 2011 roku, w proc. Organizacje rolnicze Wyszczególnienie Gospodarstwa przydomowe Gospodarstwa farmerskie Powierzchnia zasiewów ogóem 73,9 4,5 21,6 Ziarno i roliny strczkowe 73,7 1,2 25,1 Roliny przemysowe 71,6 0,3 28,1 Ziemniaki i melony 11,6 77,4 11,1 Roliny pastewne 86,5 2,9 10,6 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). Produkcja rolinna w Rosji systematycznie si zwiksza, jednak zbiory zbó s wci nisze ni w 1990 roku, ale rónice s coraz mniejsze (tabela 6). Wyjtkiem by rok 2010, w którym wskutek suszy i poarów, które dotkny znaczn cz terytorium, produkcja zbó drastycznie spada (o blisko 40%)13. Jednake w 2011 roku produkcja zbó ponownie wzrosa do poziomu z 2009 roku i wyniosa 94 mln ton. Zwikszya si take produkcja buraków cukrowych do 47,6 mln ton, ziaren sonecznika do 9,7 mln ton, ziemniaków do 32,7 mln ton oraz warzyw do 14,7 mln ton (tabela 6). Tabela 6. Wielko produkcji rolinnej, w tys. ton Wyszczególnienie Zboa Buraki cukrowe Ziarna sonecznika 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 116 676 65 420 77 803 78 228 81 472 108 178 97 111 60 960 94 213 32 327 14 051 21 276 30 673 28 836 3 427 3 919 6 470 6 743 5 671 28 996 24 892 22 256 47 643 7 350 6 454 5 345 9 697 Ziemniaki 30 847 29 465 28 136 28 260 27 195 28 846 31 134 21 141 32 682 Warzywa 10 328 10 822 11 348 11 370 11 509 12 960 13 401 12 125 14 696 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). Pogowie zwierzt w Rosji w latach 90. zmniejszyo si o ponad poow. Najwikszy spadek dotyczy byda. W cigu ostatnich kilku lat tendencja spadkowa zostaa zahamowana, a pogowie byda utrzymuje si na poziomie 20-21 mln sztuk (w tym krów 9 mln), trzody chlewnej 17 mln sztuk, a owiec i kóz 22-23 mln sztuk (tabela 7). 13 W wyniku suszy 15 sierpnia 2010 r. zosta wprowadzony zakaz eksportu zboa, obejmujcy pszenic, mieszank yto-jczmie, jczmie, yto, kukurydz, mk pszenn i mieszank mki ytniej i pszennej. Zakaz zosta zniesiony 30 czerwca 2011 r. 84 Tabela 7. Pogowie zwierzt gospodarskich, w mln sztuk Wyszczególnienie Bydo w tym: krowy Trzoda chlewna Owce i kozy 1990 57,0 20,5 38,3 58,2 1995 39,7 17,4 22,6 28,8 2000 27,5 12,7 15,8 15,0 2005 21,6 9,5 13,8 18,6 2007 21,5 9,3 16,3 21,5 2008 21,0 9,1 16,2 21,8 2009 20,7 9,0 17,2 22,0 2010 20,0 8,8 17,2 21,8 2011 20,1 9,0 17,3 22,9 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). Najwicej byda (w tym take krów) oraz owiec utrzymywanych jest wci w gospodarstwach przydomowych (z nich pochodzi take okoo 50% wyprodukowanego w kraju mleka), natomiast trzody chlewnej i drobiu w organizacjach rolniczych (tabela 8). Tabela 8. Pogowie zwierzt gospodarskich w poszczególnych rodzajach gospodarstw w 2011 roku, w mln sztuk Wyszczególnienie Organizacje rolnicze Gospodarstwa przydomowe Gospodarstwa farmerskie Ogóem Bydo 9,1 9,3 1,7 20,1 w tym: krowy 3,7 4,4 0,9 9,0 Trzoda chlewna 11,4 5,2 0,7 17,3 Owce 4,5 11,4 7,0 22,9 Drób 370 96 5,5 471 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). Produkcja zwierzca w Rosji systematycznie si zwiksza, cho nadal jest duo nisza ni w 1990 roku. W 2011 roku produkcja zwierzt i drobiu w wadze poubojowej wyniosa 7,5 mln ton wobec 10,1 ton w 1990 roku. Produkcja mleka w cigu ostatnich kilku lat podlegaa niewielkim wahaniom i oscylowaa na poziomie 31-32 mln ton, o okoo 43% niszym ni w 1990 roku. Znaczco (bo prawie 2-krotnie) zwikszya si natomiast mleczno krów i w 2011 roku wyniosa 4732 kg (tabela 9). Obecnie stosunkowo najlepiej rozwinity jest w Rosji chów drobiu. Tabela 9. Produkcja zwierzca Wyszczególnienie Zwierzta i drób na ubój (w wadze ubojowej), w mln ton Mleko, w mln ton Jaja, w mld szt. Udój na 1 krow, w kg 1990 1995 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 10,1 5,8 4,4 5,0 5,8 6,3 6,7 7,2 7,5 55,7 47,5 2 731 39,2 33,8 2 153 32,3 34,1 2 341 31,1 37,1 3 280 32,0 38,2 3 758 32,4 38,1 3 892 32,6 39,4 4 089 31,8 40,6 4 189 31,7 41,0 4 732 ródo: Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r. ( =>% – 2012 #.; www.gks.ru). 85 W wyniku suszy, która dotkna Rosj w 2009 i 2010 roku, zmniejszyy si plony zbó, a tym samym zaistniao realne niebezpieczestwo, e zabraknie paszy dla zwierzt gospodarskich i zmniejszy si ich pogowie. Wadze rosyjskie wprowadziy czasowy zakaz eksportu zbó oraz udzielay specjalnych dotacji zarówno producentom zbó, jak i rolnikom, którzy utrzymali pogowie byda przez zim 2011 roku. Dalszy wzrost produkcji rolnej, w tym przede wszystkim zwierzcej, jest moliwy do osignicia, jeli zostan zastosowane nowoczesne urzdzenia technologiczne, ulepszony potencja genetyczny stada i wzronie produkcja pasz. Pozytywny wpyw na wzrost produkcji rolnej bdzie miao zwikszenie inwestycji. 4. Handel rolno-spoywczy W wyniku przyspieszenia wzrostu gospodarczego (wykres 1) i poprawy sytuacji materialnej ludnoci, zwikszy si popyt na produkty ywnociowe, szczególnie na misne i mleczarskie. Wobec wolnego tempa wzrostu krajowej produkcji, cakowity import ywnoci i produktów rolnych wzrós kilkukrotnie. W 2010 roku osign warto 31,8 mld USD i by ponad 4-krotnie wyszy ni w 2000 roku oraz ponad 2-krotnie wyszy ni w 1992 roku (tabela 10). Tempo wzrostu importu byo szybsze od tempa wzrostu produkcji krajowej. Wykres 1. Warto eksportu i importu produktów rolno-spoywczych w latach 1992-2010 (w mln USD) oraz dynamika wzrostu PKB w Rosji w latach 1990-2011 (1990 = 100) 35 000 400 30 000 350 300 mln USD 25 000 250 20 000 200 % 15 000 150 10 000 100 5 000 50 0 Eksport Import 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 0 PKB ródo: Opracowanie wasne na podstawie danych World Bank Database oraz FAOSTAT Database. 86 Tabela 10. Warto obrotów handlowych artykuami rolno-spoywczymi Rosji, w mln USD Wyszczególnienie Eksport Import 1992 958 14 121 1993 757 11 860 1994 1 656 10 738 1995 1 295 12 831 1996 1 698 10 935 1997 1 423 12 449 1998 1 034 10 497 1999 611 7 914 2000 1 077 7 234 2001 1 118 8 709 2002 1 840 9 360 2003 2 339 10 994 2004 2 197 12 363 2005 3 451 15 461 2006 4 367 19 305 2007 7 735 24 535 2008 7 901 31 391 2009 7 531 26 683 2010 5 832 31 843 ródo: Opracowanie wasne na podstawie danych FAO. Saldo -13 163 -11 103 -9 081 -11 536 -9 237 -11 026 -9 462 -7 303 -6 157 -7 592 -7 521 -8 655 -10 166 -12 009 -14 937 -16 800 -23 490 -19 152 -26 011 Rosja od lat naley do najwikszych importerów netto artykuów rolno-spoywczych na wiecie14. W ostatnich latach importowaa przede wszystkim miso wieprzowe, woowe oraz drobiowe, tyto nieprzetworzony, napoje alkoholowe, sery, a take owoce i warzywa (banany, pomidory i jabka). Warto eksportu jest blisko 5 razy mniejsza od wartoci importu (wykres 1). Pomimo ujemnego bilansu handlowego, Rosja jest jednym z najwikszych eksporterów zbó, w tym pszenicy15 (eksport zbó stanowi okoo 2/3 wartoci eksportu rolno-spoywczego kraju). W wyniku panujcej suszy 15 sierpnia 2010 roku zosta wprowadzony zakaz eksportu zboa. Obejmowa on pszenic, mieszank yto-jczmie, jczmie, yto, kukurydz, mk pszenn i mieszank mki ytniej i pszennej i trwa do 30 czerwca 2011 roku16. 14 Rosja posiada dodatni bilans handlu z zagranic dziki takim grupom towarów, jak: surowce i produkty mineralne, metale i kamienie szlachetne, drewno oraz skóra. 15 Poudnie Rosji i zachodnia Syberia staj si znaczcymi centrami eksportu pszenicy i sonecznika. 16 Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011 OECD countries and emerging economies, OECD 2011. 87 5. Wsparcie rolnictwa O koniecznoci trwaego wsparcia rozwoju rolnictwa w Rosji przesdziy dowiadczenia historyczne oraz przewiadczenie, e jest to bardzo wana ga gospodarki ksztatujca bezpieczestwo ywnociowe. Wsparcie ze strony pastwa jest niezbdne, by sektor móg si rozwija. Jest to bowiem dzia gospodarki w duym stopniu uzaleniony od uwarunkowa przyrodniczo-klimatycznych, co wie si z podwyszonym ryzykiem gospodarowania, w porównaniu z innymi sektorami. Potrzeba wsparcia rolnictwa wynika równie z tego, e procesy innowacyjne oraz wzrost produktywnoci pracy w tym sektorze zachodz znacznie wolniej ni w przemyle. Po wejciu Rosji do WTO 22 sierpnia 2012 roku, rozwój sektora jest szczególnie wany, gdy moe przyczyni si do rozwoju handlu zagranicznego i wzrostu eksportu. Jednym z warunków przystpienia do WTO, by zakaz zwikszania wsparcia (subsydiowania) rolnictwa powyej redniego poziomu z trzech ostatnich lat przed czonkostwem17. Dotacje do rolnictwa pocztkowo mog zatem wynie cznie 9 mld dolarów, ale docelowo w 2018 roku – 4,4 mld dolarów (wykres 2). Wykres 2. Maksymalna dopuszczalna wysoko wsparcia rolnictwa rosyjskiego w latach 2012-2018, w mld USD 10 9,0 9,0 8,1 8 7,2 mld USD 6,3 6 5,4 4,4 4 2 0 2012 1013 2014 2015 2016 2017 2018 ródo: Rolnictwo Rosji w warunkach WTO, prezentacja, Ministerstwo Rolnictwa Rosji ( ?%= Q $X!, '% # ?%=, 19. 03.2012 r.; http://www.mcx.ru/). 17 Dotychczas rosyjska pomoc dla rolnictwa ksztatowaa si na bardzo niskim poziomie, a rolnictwo Rosji byo na granicy bankructwa jeszcze przed rozpoczciem wiatowego kryzysu. 88 Wsparcie producentów rolnych (Producer Support Estimate18 – PSE) w Rosji zaczo si zwiksza od poowy lat 90., w latach 1995-1997 wynosio 18%, natomiast w latach 2008-2010 – 22% i obecnie przekracza redni OECD (20%). Jednake PKB roso szybciej ni wsparcie ogóem, w zwizku z czym w latach 1995-1997 stanowio ono 2,6% PKB, natomiast w latach 2008-2010 – 1,6% PKB. Niemal 2/3 wsparcia to wsparcie cen rynkowych poprzez ochron granic (za pomoc ce i innych rodków). Wsparcie budetowe dla producentów to przede wszystkim wsparcie inwestycji. Dodatkowe dotacje w postaci ulg kredytowych zostay wprowadzone w latach 2009-2010. Transfery do okrelonych grup towarów (SITC) znacznie si róni. Wikszo produktów zwierzcych otrzymuje wysokie wsparcie, natomiast produkty rolinne, z wyjtkiem cukru, maj negatywny transfer. Stosowane s te inne instrumenty wsparcia produkcji, takie jak: dopaty do zakupu nawozów mineralnych czy oleju napdowego. Niektóre maj form specjalnych programów, jak np. rozwój hodowli byda, który ma na celu wspieranie produkcji przy wykorzystaniu wysokiej jakoci materiau genetycznego. Istniej te dopaty do zwierzt i do 1 ha; dotacje do zwierzt kierowane s do hodowców i nabywców rodowodowych zwierzt, natomiast dotacje do 1 ha kierowane s na tworzenie plantacji trwaych. Celem polityki pastwa jest rozwizanie kluczowych problemów, które pojawiy si w wyniku upadku gospodarki w latach 90., takich jak: niedobór wykwalifikowanej siy roboczej w rolnictwie, wynikajcy z migracji ludnoci do miast; niski stopnie zmodernizowania sektora, wyraajcy si w braku nowoczesnej techniki i urzdze, wysoki stopnie zuycia posiadanych rodków produkcji; saby rozwój infrastruktury rynkowej, niestabilno finansowa, zwizana z wystpowaniem specyficznego ryzyka, w tym niekontrolowanych zjawisk przyrodniczych. Dlatego te stao si wane, by przy wsparciu pastwa stworzy warunki umoliwiajce popraw efektywnoci produkcji rolnej oraz rozwój obszarów wiejskich. Warto te zaznaczy, e w Rosji wystpuje stosunkowo niski poziom spoycia produktów zwierzcych, szczególnie misa, ale take owoców i warzyw, czyli gównych produktów importowych. Wzrost cen ywnoci, kryzys gospodarczy oraz susze w latach 2009 i 2010 spowodoway, e gównym celem polityki rolnej Rosji stao si zwikszenie samowystarczalnoci ywnociowej kraju. Na pocztku 2010 roku zostaa wydana „Doktryna bezpie- 18 Producer Support Estimate (PSE – Szacunkowe Wsparcie Producentów): wyraona w pienidzu roczna wysoko transferów brutto od konsumentów i podatników do producentów rolnych (loco gospodarstwo rolne). Nie ma znaczenia charakter transferów, ich cel oraz wpyw na produkcj i dochody gospodarstw. Do PSE zalicza si wsparcie cen rynkowych, patnoci z budetu i ulgi podatkowe, przyznawane rolnikom. 89 czestwa ywnociowego”19, zawierajca ocen bezpieczestwa ywnociowego w oparciu o udziay produktów ywnociowych wyprodukowanych w kraju w ogólnych zasobach ywnociowych. Za bezpieczny uznano udzia produkcji krajowej zbó, cukru, oleju rolinnego, mleka, produktów misnych, ryb i przetworów z ryb na poziomie nie niszym ni 80-95% (wykres 3). Wedug danych Ministerstwa Rolnictwa Rosji kryteria samowystarczalnoci ywnociowej s spenione przy produkcji zbó, ziemniaków, cukru oraz produktów rybnych (wykres 3). W przypadku misa wska nik samowystarczalnoci jest o 12,5% niszy od docelowego, jednak w zwizku ze wzrostem produkcji prognozuje si, e osignie on podany próg w cigu 3-5 lat (a w przypadku drobiu nawet wczeniej). Równie w produkcji mleka wska nik samowystarczalnoci jest niszy od wartoci progowej o 10,4%, ale ma zosta osignity w 2020 roku. Wykres 3. Realizacja pastwowego programu bezpieczestwa ywnociowego w okresie 2008-2011 120 99,4 96,1 100 80,1 76,9 80 79,6 72,5 80 80 60 95,4 80 85 90 95 mleko zboa 95 40 20 0 cukier olej rolinny produkcja rybna miso ziemniaki progowe wielkoci doktryny prognoza na 2011 (udzia krajowej produkcji w ogólnych zasobach ywnoci) ródo: Rolnictwo Rosji w warunkach WTO, prezentacja, Ministerstwo Rolnictwa Rosji ( ?%= Q $X!, '% # ?%=, 19. 03.2012 r.; http://www.mcx.ru/). 19 $a &' `! @$ Q" (Doktryna Bezpieczestwa ywnociowego Federacji Rosyjskiej) z 30 stycznia 2010 r. 90 W zwizku z powyszym, wsparcie dla rolnictwa w ostatnich latach20 byo ukierunkowane na stymulowanie wzrostu produkcji zwierzcej poprzez ochron granic oraz wsparcie inwestycyjne (wykres 4). Potrzeba wzrostu krajowej produkcji ywnoci wynikaa przede wszystkim z obawy przed uzalenieniem si od importu. Podstaw realizacji tej strategii w latach 2007-2008 sta si krajowy program „Rozwój rolnictwa i przemysu spoywczego”21. Za podstawowy kierunek dziaa uznano, obok przyspieszenia rozwoju produkcji zwierzcej, stymulowanie rozwoju maych form gospodarowania (majcy na celu zwikszenie sprzeday produkcji rolnej) oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych modych specjalistów mieszkajcych i pracujcych na wsi. Wykres 4. Ogólny poziom finansowania rolnictwa w mld rubli oraz dynamika wzrostu produkcji rolnej w stosunku do 2005 roku (2005 = 100) 140 140 130 120 % 80 110 60 100 mld rubli 100 120 40 90 20 27,1 48,0 81,8 120,1 110,7 125,0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 80 0 Cakowity rozmiar finansowania, mld rubli Produkcja rolna, w % Produkcja rolinna, w % Produkcja zwierzca, w % ródo: Rolnictwo Rosji w warunkach WTO, prezentacja, Ministerstwo Rolnictwa Rosji ( ?%= Q $X!, '% # ?%=, 19.03.2012; http://www.mcx.ru/). 20 Pierwsze kroki wsparcia rolnictwa zostay podjte w 2000 roku, kiedy zosta utworzony Rosyjski Bank Rolniczy. Podjto wówczas szereg dziaa, jak wprowadzenie dopat do oprocentowania kredytów dla rolnictwa czy interwencji na rynku zbó, przyjto take program „Socjalny rozwój wsi do 2010 roku”. Dziaania te nie przyniosy jednak zadowalajcych rezultatów – pomimo wzrostu produkcji rolnej, import produktów rolno-spoywczych wci wzrasta. 21 "&'^ $ "@! >” (Krajowy projekt rozwoju rolnictwa i gospodarki ywnociowej) 2007-2008; http://www.mcx.ru/. 91 W latach 2008-2012 podstawowym dokumentem okrelajcym cele polityki wobec rolnictwa i obszarów wiejskich oraz zasady jej finansowania by opracowany i zatwierdzony w 2007 roku „Pastwowy program rozwoju rolnictwa i regulowania rynków produkcji rolnej, zbó i ywnoci na lata 2008-2012”22, a od 2013 realizowany jest kolejny program na lata 2013-202023. W latach 2008-2012 za gówne cele polityki wobec rolnictwa uznano: 1. zapewnienie warunków dla trwaego rozwoju terenów wiejskich, wzrostu zatrudnienia i poprawy warunków ycia na wsi, 2. popraw konkurencyjnoci produkcji rolniczej w wyniku modernizacji rolnictwa, a take dziki przyspieszonemu rozwojowi priorytetowych kierunków produkcji rolnej, 3. zachowanie i rekultywacj wykorzystywanych przez rolnictwo zasobów ziemi i przyrody. W cigu 5 lat realizacji programu finansowanie rozwoju wsi oraz rozwoju priorytetowych dziaów produkcji (hodowli zwierzt rasowych, wsparcie plantacji trwaych, produkcji lnu, rzepaku oraz hodowli owiec i koni) zostao zmniejszone w porównaniu do pierwotnych celów odpowiednio o 64% i 21%. Finansowanie przedsiwzi majcych na celu tworzenie warunków do produkcji rolnej (ochrona gruntów i rozwój usug rolniczych) równie zostao zmniejszone w 2010 roku i bdzie utrzymane na ograniczonym poziomie do koca programu24. Podstawowe cele i zaoenia programu rozwoju rolnictwa w Rosji na lata 2013-2020 to: 1. zapewnienie bezpieczestwa ywnociowego w parametrach okrelonych w doktrynie bezpieczestwa ywnociowego Rosji, 2. zwikszenie yznoci i efektywnoci wykorzystania gruntów rolnych i innych zasobów naturalnych, ekologizacja produkcji, 22 aY a !Y &'$ \!Y &Y ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2008-2012 ^ (Pastwowy program rozwoju rolnictwa i regulowania rynków produkcji rolnej, zbó i ywnoci na lata 2008-2012); http://www.mcx.ru/. 23 Y !Y &'$ \!Y & ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2013-2020 ^ (Pastwowy program rozwoju rolnictwa i regulowania rynków produkcji rolnej, zbó i ywnoci na lata 2013-2020); http://www.mcx.ru/. 24 Rzeczywiste finansowanie programu wsparcia róni si od zakadanych celów, zarówno pod wzgldem ogólnego finansowania, jak i dystrybucji rodków na poszczególne dziaanie (cele). Wynika to gównie z faktu, e kredyty preferencyjne stay si wanym instrumentem pomocy wyjtkowej. Znaczna cz rodków zostaa przeznaczona na ten cel szczególnie w 2009 roku, aby zagodzi skutki kryzysu oraz suszy. 92 3. trway rozwój obszarów wiejskich, 4. poprawa konkurencyjnoci rosyjskich produktów rolnych na rynku krajowym oraz na rynkach midzynarodowych poprzez innowacyjny rozwój rolnictwa, stworzenie przedsibiorczoci sprzyjajcych warunków, popraw atrakcyjnoci inwestycyjnej przemysu, 5. zapewnienie stabilizacji finansowej producentów rolnych. W latach 2013-2020 wsparcie budetu federalnego signie 1,5 bln rubli (wykres 5), a wkad regionów 770 mld rubli, czyli cznie 2,28 bln rubli (okoo 57 mld euro, przy kursie 1 EUR = 40 RUB)25. S to rodki, jakich wczeniej w rolnictwie rosyjskim nie byo, które w znaczcy sposób mog przyczyni si do rozwoju rolnictwa i poprawy ycia na wsi. Kluczowe jest w tej sytuacji efektywne wykorzystanie pienidzy na realizacj programu, doskonalenie mechanizmu wykorzystania rodków budetowych i kontroli ich wydawania26. Przewidywane rezultaty realizacji Programu w latach 2013-2020 przedstawiono w tabeli 11. Polityka Rosji jest w szczególnym momencie gównie ze wzgldu na przystpienie do WTO i przyjcie zobowiza ograniczajcych wsparcie, jak równie rozpoczcie realizacji nowego programu na lata 2013-2020, bdcego kontynuacj polityki wspierania dugoterminowej poprawy efektywnoci i konkurencyjnoci sektora ywnociowego oraz tworzenia sprzyjajcego otoczenia instytucjonalnego. W takich warunkach konieczne jest prowadzenie kompleksowych dziaa, które pozwoliyby na wyprowadzenie gospodarki rolno-ywnociowej z kryzysu. Wyjcie Rosji z gbokiego zaamania gospodarczego oraz wejcie na drog wzrostu ma istotne znaczenie dla rozwoju rolnictwa, jak i stosunków handlowych z zagranic. Rosja zwikszajc ilo i jako wytwa- 25 Prezentacja: Y !Y &'$ \!Y &Y ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2013-2020 ^ ( & >&' @$ Q" 14 &Y 2012 . 717), (Krajowy program rozwoju rolnictwa i regulacji rynków produktów rolnych, zbó i ywnoci na lata 2013-2020), } &'$ \!Y @$ Q" (Ministerstwo Rolnictwa Rosji), }$ 2012 .; http://www.mcx.ru/). 26 Problemem, jaki pojawi si po pierwszych latach realizacji programu na lata 2008-2012, jest zoono procedur finansowania. Koordynacja caego programu jest bardzo skomplikowana, bo odbywa si zarówno na szczeblu federalnym, jak i regionalnym, i trwa nawet kilka miesicy, powodujc brak pewnoci producentów, jakiego rodzaju patnoci bd dostpne, w jakiej wysokoci i kiedy bd wypacane. Kryteria dostpu, wielkoci wsparcia i procedury patnoci s zrónicowane regionalnie, ponadto czsto skomplikowane, co tworzy dodatkow administracyjn barier dostpu do wsparcia. 93 rzanych towarów, zwiksza swoj samowystarczalno, a jednoczenie przeksztaca si w coraz bardziej atrakcyjnego partnera handlowego27. Wykres 5. rodki finansowe na realizacj podprogramów28 w „Krajowym programie rozwoju rolnictwa i regulacji rynków produktów rolnych, zbó i ywnoci na lata 2013-2020”, mld rubli 250 200 175,4 158,9 162,0 2013 2014 186,0 194,7 203,6 211,2 217,9 150 100 50 0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ródo: Krajowy program rozwoju rolnictwa i regulacji rynków produktów rolnych, zbó i ywnoci na lata 2013-2020 (YQ% &%#%[[ % # %#Q% %" &%Q=, "% &% 2013-2020 #" (Q%\ &[ ]% ?%= 14 ^ 2012 #. _ 717), prezentacja, Ministerstwo Rolnictwa Rosji, Moskwa 2012 ('% # ?%=, ' 2012 #.); http://www.mcx.ru/). Czonkostwo Rosji w WTO stwarza jej wiele nowych moliwoci, takich jak dostp do rynków wiatowych, przyciganie nowych inwestycji do sektora rolnego, intensyfikacj wymiany handlowej, a w konsekwencji modernizacj rolnictwa i popraw jego konkurencyjnoci (szczególnie w produkcji zbó, kukurydzy, sonecznika, rzepaku, soi, mleka i misa). Pojawiaj si te pewne zagroenia, 27 W. Iskra, Rosja a integrujca si Europa, Wysza Szkoa Ekonomiczno-Informatyczna, Warszawa 2009. 28 Program na lata 2013-2020 skada si z szeciu podprogramów: 1. Rozwój produkcji rolinnej, przetwórstwa i sprzeday produktów pochodzenia rolinnego; 2. Rozwój produkcji zwierzcej, przetwarzania i sprzeday produktów pochodzenia zwierzcego; 3. Rozwój hodowli byda; 4. Wsparcie drobnych gospodarstw; 5. Techniczna i technologiczna modernizacja, innowacyjny rozwój; 6. Zapewnienie realizacji Programu. 94 w szczególnoci zbyt mae wsparcie w stosunku do potrzeb oraz atwiejszy dostp innych krajów do rosyjskiego rynku; otwarcie rynku krajowego na import29. Tabela 11. Podstawowe prognozy rozwoju rolnictwa w Rosji w latach 2013-2020 Wyszczególnienie 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Zboa, w mln t 90,0 95,0 100,0 104,0 107,0 110,0 113,0 115,0 Buraki cukrowe, w mln t 35,6 36,3 37,0 37,8 38,5 39,3 40,1 40,9 Ziemniaki, w mln t Produkcja zwierzt gospodarskich i drobiu na ubój (w ywej wadze), w mln t Produkcja mleka, w mln t Zapewnienie mieszka dla mieszkaców wsi, w tys. m2 w tym: dla modych rodzin i modych specjalistów, w tys. m2 Stopie gazyfikacji domów, w proc. Zaopatrzenie mieszkaców w wod pitn, w proc. 30,5 31,0 31,5 32,0 32,0 32,0 32,0 32,0 11,7 12,0 12,4 13,0 13,3 13,5 13,8 14,1 32,5 32,9 33,7 34,4 35,2 36,0 37,0 38,2 810,0 701,5 661,8 695,6 729,0 801,4 881,9 967,6 452,0 391,1 369,0 387,8 406,4 446,8 491,7 539,5 53,8 56,1 56,6 57,2 57,8 58,5 59,2 60,1 56,2 58,8 59,2 59,6 60,1 60,6 61,2 61,9 ródo: Krajowy program rozwoju rolnictwa i regulacji rynków produktów rolnych, zbó i ywnoci na lata 2013-2020 (YQ% &%#%[[ % # %#Q% %" &%Q=, "% &% 2013-2020 #" (Q%\ &[ ]% ?%= 14 ^ 2012 #. _ 717), prezentacja, Ministerstwo Rolnictwa Rosji, Moskwa 2012 ('% # ?%=, ' 2012 #.); http://www.mcx.ru/). Wysokie i stabilne tempo wzrostu gospodarczego Rosji spowoduje zwikszone zapotrzebowanie na import dóbr konsumpcyjnych i inwestycyjnych, a take usug dla ludnoci i przedsibiorstw, ze wzgldu na brak, niedobór bd nisk jako produkcji krajowej. Osignicie prognozowanych korzyci wymaga bdzie dalszej poprawy klimatu inwestycyjnego i warunków prowadzenia dziaalnoci rolniczej i gospodarczej30. 29 V. Vagizova, M. Labedeva, „The Russian agricultural sector and WTO: advantages and disadvantages”, Referat wygoszony na konferencji IERiG-PIB pt. „Ekonomiczne, spoeczne i instytucjonalne czynniki wzrostu w sektorze rolno-spoywczym w Europie”, Ciechocinek, 10-12 grudnia 2012 r.; prezentacja dostpna na stronie internetowej IERiG-PIB; http://www.ierigz. waw.pl/aktualnosci/seminaria-i-konferencje/international-conference-in-ciechocinek. 30 M. Baszczuk-Zawia, Skutki przystpienia Rosji do WTO dla stosunków UE-Rosja, „Unia Europejska.pl” 2012, nr 4, s. 7-17. 95 Produkt Ilo (w tys. ton) Wska niki wzrostu produkcji (w proc.) 1995/1997-2007/2009 1995-1997 2007-2009 1995-1997 2007-2009 (1995/1997 = 100) Mleko krowie 8 614 /1/ 7 942 /1/ 36 152 32 117 89 2 586 1 723 67 Woowina i cielcina 6 976 /2/ 4 650 /3/ (39 365) (21 366) (54) Ziemniaki 3 745 /3/ 3 330 /4/ 38 534 32 255 84 Pszenica 2 761 /4/ 6 562 /2/ 36 431 58 291 160 1 705 2 028 119 Wieprzowina 2 619 /5/ 3 035 /5/ (22 202) (16 140) (73) Jaja w skorupach 1 503 /6/ 1 779 /7/ 1 813 2 145 118 726 2 061 284 Miso drobiowe 963 /7/ 2 920 /6/ (422 027) (358 533) (85) Ziarno sonecznika 826 /8/ 1 580 /8/ 3 265 6 492 199 Buraki cukrowe 671 /9/ 1 119 /9/ 16 373 27 575 168 Pomidory 635 /10/ 727 /11/ 1 718 1 967 114 Jabka 634 /11/ 761 /10/ 1 500 1 629 109 209 157 75 Baranina 567 /12/ 427 /13/ (25 830) (18 800) (73) Inne warzywa 540 /13/ 410 /14/ 2 867 2 174 76 Kapusta i kapustne 333 /14/ 335 /15/ 2 731 3 048 112 Marchew i rzepa 243 /15/ 1 299 × Jczmie 723 /12/ 18 863 × Uwagi: 1. kolumna „produkt”: produkty w kolejnoci malejcej redniej rocznej wartoci produkcji w trzyleciu 1995-1997; 2. liczby w nawiasach w kolumnach „warto produkcji” – kolejno wedug malejcej redniej rocznej wartoci produkcji w danym trzyleciu; 3. liczby w nawiasach w kolumnach „ilo” – pogowie zwierzt lub ptaków w tys. sztuk; 4. liczby w nawiasach w kolumnach „wska niki wzrostu produkcji” – dynamika zmian pogowia zwierzt lub ptaków. ródo: Opracowanie wasne na podstawie: Baza statystyczna FAOSTAT dostpna na stronach internetowych Food and Agriculture Organization of the United Nations; http://faostat.fao.org/. Warto produkcji (w mln USD) Tabela A1. rednia roczna produkcja rolnictwa rosyjskiego (najwaniejsze produkty) w trzyleciach 1995-1997 i 2007-2009 (w mln USD i tys. ton oraz wska niki dynamiki wolumenu produkcji) Aneks 617 608 591 535 445 420 413 333 333 321 314 273 258 250 205 139 178 102 62 248 - /1/ /2/ /3/ /4/ /5/ /6/ /7/ /8/ /9/ /10/ /11/ /12/ /13/ /14/ 1995-1997 48 851 1 058 108 629 715 947 1 644 220 195 52 1 533 481 507 963 865 628 604 577 482 /13/ /4/ /6/ /10/ /11/ /12/ /14/ - /2/ - /9/ /8/ /5/ /1/ - /7/ /3/ 2007-2009 Warto importu (w mln USD) 1 412 1 821 780 47 340 297 175 226 192 179 1 943 183 141 441 148 124 491 168 67 116 1995-1997 96 2 360 1 085 6 430 247 242 592 206 74 246 485 182 1 034 290 221 989 640 598 134 2007-2009 Ilo (w tys. ton) Wska niki wzrostu importu (w proc.) 1995/1997-2007/2009 (1995/1997 = 100) 7 130 139 13 126 83 138 262 107 41 13 265 129 234 196 178 201 381 893 116 Uwagi: 1. kolumna „produkt”: produkty w kolejnoci malejcej redniej rocznej wartoci importu w trzyleciu 1995-1997; 2. liczby w nawiasach w kolumnach „warto importu” – kolejno wedug malejcej redniej rocznej wartoci importu w danym trzyleciu. ródo: Opracowanie wasne na podstawie: Baza statystyczna FAOSTAT dostpna na stronach internetowych Food and Agriculture Organization of the United Nations; http://faostat.fao.org/. Cukier rafinada Cukier surowy Miso drobiowe Papierosy Wino Woowina i cielcina Napoje alkoholowe Wieprzowina Bawena Maso Pszenica Woowina i cielcina bez koci Herbata Jabka Tyto, surowy Sery z mleka krowiego Banany Pomidory Olej palmowy Czekolada Produkt Tabela A2. redni roczny import rolno-spoywczy Rosji (najwaniejsze produkty) w trzyleciach 1995-1997 i 2007-2009 (w mln USD i tys. ton oraz wska niki dynamiki wolumenu importu) 53 42 Skóry cielce mokre, solone Wyroby czekoladowe 5 2 Wyroby ciastkarskie Piwo Inne wyroby tytoniowe 9 /1/ 0,5 1 574 269 173 148 118 114 78 - 309 0,2 68 3 075 393 28 148 /9/ /8/ /7/ /6/ /5/ /4/ /3/ /2/ 513 /11/ /10/ /9/ /8/ /6/ /5/ /2/ - 26 0,2 1 6 9 2 20 34 16 45 /4/ - 366 115 /1/ 1 037 - /3/ 45 136 /7/ - 1995-1997 /12/ 2007-2009 119 871 26 295 86 18 609 0,5 83 0,1 163 14 329 2 286 96 96 1 2007-2009 Ilo (w tys. ton) 458 435 500 2 600 4 917 956 900 3 045 1 519 0 142 3 915 220 19 213 1 Wska niki wzrostu eksportu (w proc.) 1995/1997-2007/2009 (1995/1997 = 100) Uwagi: 1. kolumna „produkt”: produkty w kolejnoci malejcej redniej rocznej wartoci eksportu w trzyleciu 1995-1997; 2. liczby w nawiasach w kolumnach „warto eksportu” – kolejno wedug malejcej redniej rocznej wartoci eksportu w danym trzyleciu. ródo: Opracowanie wasne na podstawie: Baza statystyczna FAOSTAT dostpna na stronach internetowych Food and Agriculture Organization of the United Nations; http://faostat.fao.org/. Napoje bezalkoholowe 0,02 11 Papierosy Makuchy sonecznikowe 15 15 Olej sonecznikowy 40 57 Cukier, rafinada Mleko chude w proszku 60 Pszenica 112 Ziarno sonecznika 94 121 Jczmie 188 Napoje alkoholowe 1995-1997 Warto eksportu (w mln USD) Skóry bydlce mokre, solone Produkt Tabela A3. redni roczny eksport rolno-spoywczy Rosji (najwaniejsze produkty) w trzyleciach 1995-1997 i 2007-2009 (w mln USD i tys. ton oraz wska niki dynamiki wolumenu eksportu) Bibliografia Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011 OECD countries and emerging economies, OECD 2011. Baza statystyczna FAOSTAT dostpna na stronach internetowych Food and Agriculture Organization of the United Nations; http://faostat.fao.org/. Baszczuk-Zawia M., Skutki przystpienia Rosji do WTO dla stosunków UE-Rosja, „Unia Europejska.pl” 2012, nr 4. $a &' `! @$ Q" (Doktryna Bezpieczestwa ywnociowego Federacji Rosyjskiej) z 30 stycznia 2010 r. Dzun W., Tereszczuk M., Rolnictwo Rosji, Ukrainy i Biaorusi w procesie transformacji w latach 1990-2007, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 158, IERiG-PIB, Warszawa 2009. Q&'^ !$ „X` ` !&' &'$\!Y !{Y” (Ustawa federalna o obrocie gruntami rolnymi) z 24 lipca 2002 r. Frumkin B., Problemy i tendencje rozwoju rolnictwa w Rosji, [w:] Dzi i jutro gospodarstw rolnych w krajach Centralnej i Wschodniej Europy, seria „Program Wieloletni 2005-2009”, nr 98, IERiG-PIB, Warszawa 2008. Y !" (Krajowy program prywatyzacji) z 27 lipca 1992 r. aY a !Y &'$ \!Y &Y ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2008-2012 ^ (Pastwowy program rozwoju rolnictwa i regulowania rynków produkcji rolnej, zbó i ywnoci na lata 2008-2012); http://www.mcx.ru/. Y !Y &'$ \!Y & ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2013-2020 ^ (Pastwowy program rozwoju rolnictwa i regulowania rynków produkcji rolnej, zbó i ywnoci na lata 2013-2020); http://www.mcx.ru/. Y !Y &'$ \!Y &Y ^$ &'$\!Y $", ^'Y &'Y 2013-2020 ^ ( & >&' @$ Q" 14 &Y 2012 . 717), (Krajowy program rozwoju rolnictwa i regulacji rynków produktów rolnych, zbó i ywnoci na lata 2013-2020), prezentacja, } &'$ \!Y @$ Q" (Ministerstwo Rolnictwa Rosji), }$ 2012 .; http://www.mcx.ru/. Iskra W., Rosja a integrujca si Europa, Wysza Szkoa Ekonomiczno-Informatyczna, Warszawa 2009. "&'^ $ „@! >” (Krajowy projekt rozwoju rolnictwa i gospodarki ywnociowej) 2007-2008; http://www.mcx.ru/. X^ |$ &'$\!Y 2006 (Powszechny Spis Rolny z 2006r.), }$, ~~ „$ @” 2008; www.gks.ru. 99 >& >&' @$ Q" „X Y$ !" $&\! \!” (Uchwaa Federacji Rosyjskiej o reorganizacji kochozów i sowchozów) z 29 grudnia 1991 r. @Y "<\ – 2012 . (Rosyjski rocznik statystyczny z 2012 r.); www.gks.ru. Rowiski J., Wsparcie rolnictwa w wybranych krajach, seria „Program Wieloletni 2011-2014”, nr 18, IERiG-PIB, Warszawa 2011. , , (Rocznik statystyczny – Rolnictwo, mylistwo, owiectwo i lenictwo w Rosji) z 2002 r. i 2011 r.; www.gks.ru. &'$ \!Y @$ Q" &Y\ |X (Rolnictwo Rosji w warunkach WTO), prezentacja, } &'$ \!Y @$ Q" (Ministerstwo Rolnictwa Rosji), 19. 03.2012 r.; http://www.mcx.ru/). Vagizova V., Labedeva M., „The Russian agricultural sector and WTO: advantages and disadvantages”, Referat wygoszony na konferencji IERiG-PIB pt. „Ekonomiczne, spoeczne i instytucjonalne czynniki wzrostu w sektorze rolno-spoywczym w Europie”, Ciechocinek, 10-12 grudnia 2012 r.; prezentacja dostpna na stronie internetowej IERiG-PIB; http://www.ierigz. waw.pl/aktualnosci/seminaria-i-konferencje/international-conference-in-ciechocinek. #$ !&' < (Ustawa o reformie ziemi) z 23 listopada 1990 r. EGZEMPLARZ BEZPATNY Nakad `00 egz.,{ark. wyd.{| Druk i oprawa: EXPOL Wocawek
