Andrzej Szmyt (Uniwersytet Gdański)

PROF. NADZW. DR HAB. ANDRZEJ SZMYT
KIEROWNIK KATEDRY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
I INSTYTUCJI POLITYCZNYCH
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
UNIWERSYTET GDAŃSKI
Wybrane zagadnienia prawne problematyki
funkcjonowania partii politycznych
w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej
Całościowe tło dla szeregu szczegółowych zagadnień problematyki „partii politycznych w parlamencie” stanowią naczelne
zasady ustrojowe, układające się w ciągu pojęć „zwierzchnictwo –
pluralizm – reprezentacja”1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 1997 r.2 stwierdza w tym zakresie, że „władza
zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”, a ten
„sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”
(art. 4). Zgodnie zaś z art. 104 Konstytucji RP „posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”.
Zasadnicze unormowanie problematyki partii politycznych
w Konstytucji zawarte jest w art. 11, w którym stwierdza się, że
„Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania
partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Finansowanie partii jest jawne”. Konstytucyjne ograniczenie swobody działalności partii (pluralizmu) zawiera art. 13, zgodnie
1 Szerzej o tym: A. Szmyt, Partie polityczne a parlament [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997,
s. 131–136.
2 Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.
98
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
z którym „zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych
metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza
nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy
w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo
przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa”.
Regulacją ogólniejszą – nie ograniczoną tylko do partii politycznych – jest art. 58 Konstytucji, zgodnie z którym „Każdemu
zapewnia się wolność zrzeszania się. Zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą.
O odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia
orzeka sąd. Ustawa określa rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi
zrzeszeniami”. Ten przepis historycznymi korzeniami sięga narodzin demokracji liberalnej, gwarantującej obywatelom podstawowe prawa polityczne, w tym prawo zrzeszania się. O szczególnej regulacji roli partii politycznych nie było wtedy jeszcze mowy3.
Jeszcze w 1939 r. Z. Wachlowski konstatował, iż konstytucje
zadowalają się przeważnie stroną statyczną ustroju, zaniedbując
najczęściej zagadnienie jego dynamiki: „Konstytucje państw
zmontowały maszynę ustrojową, nie troszcząc się w zasadzie o to,
skąd wezmą się siły, mające puścić w ruch tę maszynę i utrzymać
ją w ruchu; skąd wezmą się siły, które urzeczywistnią zasady doktrynalne ustroju, zawarte w konstytucjach lub tkwiące w świadomości ogółu. Braki konstrukcji w zakresie dynamiki ustroju wypełniają stronnictwa polityczne. One to dostarczają mechanizmowi ustrojowemu siły popędowej i utrzymują go w ruchu. Podchodząc do studium ustroju państwowego od strony jego rzeczywistego funkcjonowania, spotykać będziemy bezustannie partię polityczną i przejawy jej działalności. Spotykamy stronnictwo poli-
Treść art. 11 i art. 58 Konstytucji winna być postrzegana łącznie, w zakresie dwojakim – por. W. Sokolewicz, Uwaga 18 do art. 11, [w:] Komentarz do
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. V, s. 26–27.
3
99
Andrzej Szmyt
tyczne w procesie wyborczym, w organizacji i pracy parlamentu,
w składzie i działaniu rządu”4.
Wiek XX przyniósł, zwłaszcza po II wojnie światowej, wyraźną
tendencję – różną w formach – do regulowania statusu partii politycznych przepisami prawnymi. Zakres i głębokość (szczegółowość) konstytucyjnej regulacji przynajmniej niektórych elementów tego statusu mogą być różnie postrzegane. Regulacje winny
uwzględniać przy tym zarówno uznawanie roli partii, choćby jako
współczesnej konieczności, w wypełnianiu funkcji publicznych,
istotnie splecionych z władzą państwową (zwłaszcza z parlamentem), jak również – co bardzo istotne – dążenie do poddania władzy państwowej i związanych z nią ról partii politycznych regułom państwa prawnego. Niedocenianie obu założeń prowadzi do
pomniejszania roli konstytucji. Czyni też zasadnym postulat większej szczegółowości regulacji, odbiegający od obecnej zwięzłości.
Powinna ona objąć związane z partiami politycznymi kwestie
prawa wyborczego, pojmowania mandatu przedstawicielskiego
z uwzględnieniem zwłaszcza problematyki dyscypliny partyjnej
(klubowej) w parlamencie, szerzej rozumianej „funkcji rządzenia”
partii politycznych (ze szczególnym uwzględnieniem problematyki parlamentarnej). W dalszych uwagach ograniczamy się tylko do
materii ściślej związanej z rolą partii politycznych w parlamencie.
Należy jednak dla ścisłości zaznaczyć, iż Konstytucja RP – poza
wyjątkami – o roli partii politycznych explicite nie wspomina
w odniesieniu do kwestii szczegółowych (poza art. 11 i art. 13).
Najbardziej tradycyjne doktrynalnie stanowisko w kwestii
funkcji partii politycznych sprowadza się do wyróżnienia: 1) funkcji kształtowania opinii i postaw politycznych, 2) funkcji wyborczej i 3) funkcji rządzenia5. Pierwsza z nich w niniejszym opracowaniu pozostaje poza obszarem zainteresowania, ale już część
problematyki funkcji wyborczej partii politycznych ma dla nas
znaczenie. Funkcja ta oczywiście służy realizacji normatywnego
4
A. Szmyt, Partie polityczne…, s. 131.
Zob. przykładowo: Współczesne partie i systemy polityczne. Zagadnienia
teorii i praktyki politycznej, red. W. Sokół, M. Żmigrodzki, Lublin 2008, s. 69.
5
100
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
celu działalności partii, jaką jest „wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa” (art. 11 ust. 1 Konstytucji), czy też – jak w przepisach ustawowych – wywierania
„metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki
państwa lub sprawowanie władzy publicznej” (art. 1 ust. 1 ustawy
z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych)6. W obszarze
tej akurat funkcji wyborczej mamy w Konstytucji RP przykład dodatkowej regulacji explicite stanowiącej, że „Kandydatów na posłów i senatorów mogą zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy”
(art. 100 ust. 1). Przepis ma charakter „szczątkowy”, gdy chodzi
o przedmiot materii wyborczej. Uzmysławia, jak wąski zakres mają konstytucyjne podstawy związków partii politycznych z konstytucyjnymi mechanizmami wyborczymi. Ten dodatkowy przepis
konstytucyjny, wyjątkowy w swym odosobnieniu, koresponduje
być może z założeniem, że funkcja wyborcza partii politycznych
jest główna i odpowiada rozpowszechnionym poglądom, że „esencją” działalności partii jest ich udział w wyborach.
Powyższy przepis dotyczy tylko tej części funkcji wyborczej
partii politycznych, która wiąże się z „selekcją kandydatów”. Poza
regulacją, jak również poza głębszą analizą doktrynalną, pozostaje
ta część funkcji wyborczej partii, która dotyczy roli ustrojowoprawnej „programu wyborczego” partii (tworzenia, realizacji, rozliczenia). Znaczna część funkcji wyborczej partii politycznych
winna podlegać regulacji ustawowej, by w ten sposób – wymuszany prawnie – zapewnić demokratyczne standardy procedur wewnątrzpartyjnych. Kwestie te jednak wykraczają poza ramy
przedmiotowe niniejszego opracowania7.
Łącznikiem między funkcją wyborczą partii politycznych a ich
rolą wewnątrz parlamentu jest problematyka mandatu przedstawicielskiego8. Przywołany wcześniej art. 104 ust. 1 Konstytucji,
6 Dz. U. nr 98, poz. 604; tekst jedn. z dnia 29 czerwca 2011 r. (Dz. U. nr 155,
poz. 924).
7 Szerzej zob. J. Sułkowski, Autonomia partii politycznych a problem demokracji wewnętrznej, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3.
8 Zob. A. Szmyt, Partie polityczne…, s. 135.
101
Andrzej Szmyt
stanowiący, że posłowie są przedstawicielami Narodu i że nie
wiążą ich instrukcje wyborców, ustanawia – jak wiadomo – tzw.
„mandat wolny”9. Mandat wolny ukształtował się jako konsekwencja koncepcji zwierzchnictwa Narodu i zawsze był charakterystyczny dla ustroju państw demokratycznych. Jedynie co do
istoty przypomnijmy, iż w modelu tym deputowany (poseł, senator) reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności (a nie jedynie tych wyborców, którzy go wybrali), niedopuszczalne są instrukcje czy nakazy od wyborców, nie ma też możliwości odwołania posła przez wyborców. Wprawdzie Konstytucja RP z 1997 r.
nie zawiera explicite fragmentu o niedopuszczalności odwołania
posła (inaczej niż to było w Małej Konstytucji z 1992 r.)10, ale nie
ma to „przeciwnych” konsekwencji, jako że cecha ta jedynie dookreśla koncepcję mandatu wolnego, wypływając z jego istoty.
„Milczenie” Konstytucji w przedmiocie odwoływania posłów nie
oznacza więc przyzwolenia na ewentualne jego wprowadzenie
w drodze ustawy zwykłej, bo regulacja taka „wydrążyłaby” instytucję mandatu wolnego z jego konstytucyjnej treści.
Wszystkie cechy mandatu wolnego mają istotne znaczenie
prawne w relacjach posła także z partią, z listy której kandydował
w wyborach. W formule prawnej z art. 104 ust. 1 Konstytucji tkwi
implicite przekreślenie więzi prawnej między posłem a jego partią
w płaszczyźnie reprezentacji (przedstawicielstwa). Nie może tego
podważyć nawet formuła z art. 11 ust. 1 Konstytucji o „wpływaniu
metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”,
stanowiąca lex generalis wobec art. 104 ust. 1 Konstytucji. Zasada
niezwiązania posłów instrukcjami odnosi się werbalnie do wybor9 O koncepcji mandatu zob. np. M. Kruk, Koncepcja mandatu przedstawicielskiego w konstytucyjnej doktrynie i praktyce, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 4;
W. Orłowski, Refleksje w sprawach charakteru mandatu parlamentarnego [w:]
W kręgu problematyki władzy, państwa i prawa, red. A. Korobowicz i in., Lublin
1996; J. Szymanek, Mandat parlamentarny (reinterpretacja ujęć klasycznych),
„Przegląd Sejmowy” 2010, nr 5.
10 Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej
oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426 z późn. zm.).
102
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
ców, co oznacza jakąkolwiek grupę wyborców, w tym grupę zorganizowaną jako partia polityczna. Reprezentacja ma charakter
uniwersalny, bez traktowania partii w sposób wyjątkowy.
Przepis art. 104 ust. 1 Konstytucji wyznacza więc granice
wpływu partii na działalność jej posłów. Wykluczone więc są takie
formy oddziaływania, które przekreślałyby istotę mandatu wolnego, czyniąc zeń mandat partyjny (imperatywny). Jakakolwiek
regulacja – poza samą Konstytucją – nie może więc przyznać partiom politycznym prawa pozbawienia mandatu „swojego” posła
w trakcie kadencji, bo oznaczałoby to de facto dopuszczalność
odwołania posła. Sprzeczna z Konstytucją jest więc instytucja
„dymisji in blanco”, żądanej przez partię od kandydata na posła
(niedatowanego zrzekania się mandatu poselskiego, wykorzystywana dyskrecjonalnie przez partię w trakcie kadencji). Niedopuszczalne jest deklarowanie przez partię, że mandat jej posła
wygasa. Niedopuszczalne byłyby też formy ustawowego uzależnienia posła od partii w innej postaci, np. uzyskiwania przed wyborami zobowiązania kandydata do zwrotu kosztów kampanii
wyborczej w razie np. wystąpienia z klubu poselskiego danej partii w trakcie kadencji. Konstytucyjna koncepcja mandatu wolnego
wyklucza dopuszczalność prawnego zakazu wystąpienia posła
z klubu swojej partii czy przejścia do innego klubu partyjnego
w Sejmie. Sprzeczny z Konstytucją byłby też zakaz tworzenia
w Sejmie nowych klubów, tj. przez partie, które nie występowały
na wyborach, a powstały w trakcie kadencji z rozłamów (secesji)
dotychczasowych ugrupowań. Przepis konstytucyjny oznacza zakaz jakichkolwiek prawnych instrumentów, poprzez które możliwe byłoby narzucenie posłowi określonej realizacji przezeń jego
działalności poselskiej, np. głosowań o określonej treści, wystąpień w debatach, które wyrażałyby określone (takie, a nie inne)
wartości i preferencje.
Znane historycznie przykłady o odmiennej istocie (tzw. klauzula czechosłowacka – § 13 Konstytucji z 1920 r., czy przykład
portugalski – art. 163 ust. 1 Konstytucji z 1976 r.) byłyby dopuszczalne jedynie pod warunkiem zawarcia odpowiednich unormo103
Andrzej Szmyt
wań w treści samej Konstytucji. Oznaczałoby to jednak istotną
modyfikację koncepcji mandatu wolnego, dziś postrzeganą jako
nadzwyczaj kontrowersyjną.
Obserwacja rzeczywistości prowadzi do oczywistej konstatacji,
że posłowie muszą być postrzegani w dwojakich relacjach: po
pierwsze – ich stosunków z wyborcami, po drugie – ich stosunków
z własną partią na terenie parlamentu. Wyraźny jest przy tym dysonans między „historyczną” koncepcją mandatu wolnego, a oparciem współczesnej reprezentacji parlamentarnej na partiach politycznych. Co więcej, dysonans ten tworzy układ dychotomiczny,
dotychczas nie do pogodzenia bez przyjęcia założeń pewnej fikcji.
Przy okazji można zauważyć, że świadczy to o pewnej stagnacji
myśli prawnoustrojowej, która nie reaguje na istotne różnice między modelowym pierwowzorem a współczesnymi realiami.
Uwzględnianie znaczenia pluralizmu politycznego dla postrzegania suwerena (Narodu) oraz znaczenia struktur politycznego jego
zorganizowania, jako społeczeństwa obywatelskiego (partii politycznych) dla funkcjonowania parlamentu, nie ma przy tym prowadzić do przekreślenia założeń wyjściowych mandatu wolnego.
Winno jednak oznaczać uwzględnienie istotnych realiów, modyfikując uzupełniająco jego pojmowanie.
Relacja między pojęciem mandatu wolnego a więzami między
posłem i jego partią sprowadza się na ogół do podkreślenia:
z jednej strony – istotnej roli mechanizmów wewnątrzklubowych,
z drugiej zaś – ich pozaprawnego znaczenia. Zjawisko powiązania
posła z partią traktuje się jako oczywiste, aspekty polityczne determinują rzeczywistą pozycję posłów, a jednocześnie zastrzega
się, że należy odróżniać płaszczyznę prawną od politycznej
i w tym dostrzega się podstawę zakazu nadawania skutków
prawnych dyscyplinie klubowej. Oznacza to sposób pogodzenia
ograniczenia niezależności posła i zakazu instrukcji, choć praktyczny skutek pozaprawnych działań klubowych jest jednoznaczny11.
Wcześniej tak: A. Szmyt, Na marginesie problematyki dyscypliny partyjnej
(klubowej) w parlamencie [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycz11
104
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
Można jednak szukać rozwiązań wewnętrznego konfliktu
w duchu racjonalizacji władzy państwowej. Kierunek dobrze ilustruje porównanie fragmentów przepisów regulaminów Senatu
RP w brzmieniu z 1990 r.12 i z 1993 r.13 W pierwszej wersji regulamin ten zawierał przepis (art. 3): „Senatorowie w swojej działalności kierują się własnym sumieniem i nie podlegają dyscyplinie partii, stronnictw ani klubów”. W wersji drugiej przepis (art. 2)
przybrał postać: „Senatorowie w swojej działalności kierują się
dobrem Narodu i własnym sumieniem”. Obie redakcje miały odpowiadać założeniom mandatu wolnego, jednak w późniejszym
brzmieniu charakterystyczna jest rezygnacja z części przepisu in
fine („nie podlegają dyscyplinie partii, stronnictw ani klubów”).
Rezygnacja ta jest wytłumaczalna jedynie w świetle restryktywnego oddzielania tradycyjnie rozróżnianej płaszczyzny prawnej
i płaszczyzny politycznej. Tym samym wycofano się z interesującej próby normatywnego – choć tylko na poziomie regulaminowym – zinstytucjonalizowania zakazu dyscypliny partyjnej, rozumianego jako explicite wyrażonej części składowej konstrukcji
mandatu wolnego. Z jednej więc strony brak jest wyraźnego
„sprzeciwu instytucjonalnego”, z drugiej zaś strony może rysować
się niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 11 Konstytucji RP,
która sprzyjałaby praktyce umacniania dyscypliny partyjnej, niejako wbrew przepisom art. 104 Konstytucji – i to tak dalece, że
budziłyby się wątpliwości, czy nie dochodzi do przekreślenia istoty mandatu wolnego14.
Poszerzenie – czy może raczej pogłębienie – regulacji normatywnej o fragment, może nawet nieco inaczej zredagowany, wskazany wyżej jako pierwotny przykład unormowania w regulaminie
Senatu, byłoby wyjściem naprzeciw potrzebie jurydyzacji skomnych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domańska, K. Skotnicki, Łódź 2003, s. 264.
12 Mon. Pol. z 1991 r., nr 2, poz. 11.
13 Mon. Pol. z 1993 r., nr 20, poz. 198.
14 A. Szmyt, Na marginesie…, s. 265.
105
Andrzej Szmyt
plikowanych problemów rzeczywistości ustrojowej. Być może
formuła bezwzględnie wykluczająca dyscyplinę partyjną byłaby
zbyt daleko idąca, jak na potrzeby korelacji z istotą mandatu wolnego15. Dotychczasowe pojmowanie pojęcia dyscypliny partyjnej
koncentruje się na jego materialnej istocie – klubowego nakazu
dla swego posła, by postąpił we wskazany mu sposób. Rodzi się tu
jednak pytanie o głębokość ingerencji dyscyplinującej posłów, by
pozostawała ona jeszcze w granicach mandatu wolnego. Z tego
punktu widzenia rozróżnianie płaszczyzny prawnej i politycznej
niewiele daje. Być może właściwe byłoby tu rozróżnienie między
stroną merytoryczną i stroną proceduralną dyscypliny partyjnej.
W takim ujęciu możliwe byłoby uznanie za konstytucyjnie niedopuszczalne wiązanie posła nakazem merytorycznie określającym
sposób głosowania („za” lub „przeciw”), kierunek wystąpienia
w debacie, określoną hierarchię preferencji. Taka ingerencja klubowa może być postrzegana jako przekreślająca istotę mandatu
wolnego. Poza sferą merytorycznych nakazów pozostają jednak
oddziaływania klubów na swoich posłów w wymiarze perswazyjnym, a nawet w formie środków organizacyjnych, których funkcją
jest proceduralne dyscyplinowanie posłów, np. obowiązek posła,
by przed głosowaniem lub wystąpieniem w parlamencie in pleno
lub na forum komisji sejmowej zakomunikował macierzystemu
klubowi swe odmienne zdanie. Tego rodzaju ograniczeń, którym
poseł miałby się poddać w ramach dyscypliny partyjnej, nie można byłoby traktować jako naruszających istotę mandatu wolnego16.
15 Warto pamiętać, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjne wartości i zasady mogą ze sobą kolidować: konieczność ewentualnych ograniczeń nie może jednak „iść tak daleko, by przekreślona została istota czy zasada danego prawa” – por. orzeczenie U. 10/92
z 26 stycznia 1993 r.; w orzeczeniu tym Trybunał explicite stwierdza, że „status
prawny posłów (…) kształtowany jest nie tylko poprzez konstytucyjnie wyznaczoną rolę partii politycznych, lecz również przepis Małej Konstytucji, który
stanowi, że są reprezentantami całego Narodu, nie są związani instrukcjami
wyborców i nie mogą być odwołani”.
16 A. Szmyt, Na marginesie…, s. 265.
106
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
Duży obszar funkcjonowania dyscypliny partyjnej (klubowej)
możliwy więc byłby do przyjęcia bez zastrzeżeń związanych
z koncepcją mandatu wolnego. Brzmienie stosownego przepisu
nie tyle więc powinno stwierdzać, że poseł nie podlega dyscyplinie partii, ile raczej wyrażać się formułą, że dyscyplina partyjna
nie może zobowiązać posła do zajęcia stanowiska sprzecznego
z jego sumieniem i rozumieniem dobra Narodu. Dziś bowiem to,
co winno być regułą, stało się wyjątkiem i jesteśmy świadkami
sytuacji, kiedy to kluby partyjne swymi uchwałami „zwalniają”
posłów z dyscypliny partyjnej, umożliwiając działanie posła zgodne z jego sumieniem. W tym duchu zwraca uwagę dawny przepis,
który obowiązywał pod rządami ustawy z dnia 31 lipca 1985 r.
o obowiązkach i prawach posłów i senatorów17, stwierdzający, iż
treść regulaminów (statutów) wewnętrznych klubów (kół lub zespołów) „powinna sprzyjać realizacji konstytucyjnych i ustawowych praw oraz obowiązków poselskich” (art. 17 ust. 3 in fine).
Dziś nad sposobem myślenia o omawianej problematyce ciąży
tradycyjne założenie nadzwyczajnej powściągliwości w regulowaniu tej materii. Nie wydaje się to zasadne, jeśli wziąć pod uwagę
zarówno znaczenie partii dla funkcjonowania mechanizmów
prawnoustrojowych, jak i znaczenie zasady państwa prawnego.
Chodzi przy tym nie tylko o doktrynalne stwierdzenie, że pomijanie unormowania tej materii jest swoistą niekonsekwencją, ułatwiając wymykanie się partii spod rządów prawa, ale o względy
stricte jurydyczne, zakładające stwarzanie warunków pewności
prawa w państwie. Istnienie wyraźnych przepisów byłoby punktem odniesienia dla mechanizmów negatywnie ocenianej praktyki.
Z uwagi na wymóg określonego stopnia sprawności i skuteczności działania rządu większościowego w parlamencie, mającego
realizować program wyborczy, a więc także z uwagi na lojalność
partii i posłów wobec wyborców, daje się „usprawiedliwić” instytucję dyscypliny klubowej w pewnym zakresie. Problemem prak17
Dz. U. nr 37, poz. 173.
107
Andrzej Szmyt
tycznym, a jeśli chcemy uniknąć całkowitej fikcji – także problemem prawnym, staje się więc potrzeba wykluczenia nadużywania
tej dyscypliny. Jeśliby przyjąć, że dyscyplina klubowa ograniczona
wyłącznie do proponowanej płaszczyzny proceduralnej jest instrumentem w zbyt słabym stopniu odpowiadającym potrzebom
sprawności i skuteczności działania większości rządzącej (a w innym
kontekście – także i opozycji), to mniej daleko idący postulat winien sprowadzać się do potrzeby ograniczeń dyscypliny klubowej
w materialnym – jak wskazywano wyżej – rozumieniu.
Trudno byłoby akceptować postulat dopuszczalności wprowadzania takiej dyscypliny np. w odniesieniu do określonego procentu głosowań, bo byłoby to zbyt mechaniczne i abstrakcyjne na tle
potrzeb praktyki. Owocniejszym kierunkiem wydaje się próba
stworzenia katalogu rodzajowego spraw, w których – w powszechnej i zgodnej opinii sił politycznych w parlamencie – wyłom w koncepcji mandatu wolnego na rzecz dyscypliny klubowej
byłby akceptowalny. Prima facie mogłyby w tym zakresie mieścić
się głosowania związane z egzystencją rządu (wotum nieufności,
wotum zaufania, powoływanie rządu, zmiany w składzie rządu)
i ustawą budżetową, zwłaszcza że brak skuteczności może wiązać
się w tym ostatnim przypadku ze skróceniem kadencji Sejmu.
Wątpliwe już byłoby zaliczanie do tego jądra wszystkich postępowań ustawodawczych, choć tzw. ustawodawstwo okołobudżetowe miałoby tu swą specyfikę. Z pewnością nie wszystkim jednak
projektom ustaw należałoby gwarantować parasol ochronny dyscypliny klubowej, a jego brak sprzyjałby demokratycznemu dialogowi wewnątrz większości rządzącej i z opozycją. Kwestie te wymagają jednak osobnych uwag. W każdym jednak razie bez nowego instrumentarium normatywnego, ingerującego w sprawy dyscypliny klubowej, dotychczasowe konkluzje tradycyjnej części
doktryny, próbujące rozgraniczyć płaszczyznę prawną i płaszczyznę polityczną, pozostaną tylko figurami retorycznymi i zgrabnymi eufemizmami.
108
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
Dla funkcjonowania partyjnych klubów poselskich w Sejmie
istotne znaczenie ma przede wszystkim Regulamin Sejmu z 1992 r.18
W art. 8 stanowi on, że posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby
poselskie lub koła poselskie „oparte na zasadzie politycznej”.
Formuła zasady politycznej jest szersza niż ściśle tylko partyjna,
więc explicite nie wymienia się zasady partyjności. Ściśle biorąc
„prawo do klubu” – w świetle tego przepisu – mają nie partie reprezentowane w Sejmie, a posłowie. Klub tworzy co najmniej 15
posłów, koło zaś co najmniej 3 posłów. Poseł może należeć tylko
do jednego klubu poselskiego lub koła. Kluby lub koła mogą na
zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów. Przepis art. 8 Regulaminu Sejmu
przewiduje nadto, że posłowie mogą tworzyć w Sejmie także zespoły zorganizowane na innych zasadach, niż określone w ust. 1. Co
ważne, władze klubów, kół, zespołów oraz porozumień podają do
wiadomości Marszałka Sejmu ich składy osobowe oraz regulaminy (statuty) wewnętrzne. To właśnie te regulaminy (statuty) klubowe najczęściej wprost odnoszą się do problematyki dyscypliny
klubowej (partyjnej).
Jak z powyższych uwag wynika, kluby i koła poselskie nie posiadają poświęconej im expressis verbis regulacji konstytucyjnej.
Jeszcze w 1993 r. Trybunał Konstytucyjny wywiódł prawo do ich
tworzenia jednak z ówczesnych przepisów rangi konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu19 podkreślił, że system polityczny współczesnych państw demokratycznych zakłada
realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy,
a funkcja ta winna być sprawowana przez mechanizmy parlamentarne. Podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym
mechanizmem – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny – stały się
w praktyce partyjne kluby parlamentarne. Zasada wolności tworzenia partii politycznych oraz wymóg oddziaływania partii na
18 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Mon. Pol. z 2009 r., nr 5, poz.
47 z późn. zm.).
19 Cyt. już orzeczenie w sprawie U. 10/92.
109
Andrzej Szmyt
kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi nakazują więc, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zapewnienie
partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im
swobodne wypełnianie demokratycznej funkcji kształtowania
polityki państwa, w szczególności za pośrednictwem parlamentu.
Wymagania te odnoszą się również do regulacji dotyczących organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu.
Sytuację jasno obrazują przepisy wielu regulaminów klubowych. Zgodnie z art. 3 ust. 6 regulaminu Klubu Platforma Obywatelska z 2007 r. „członkowie Klubu mają obowiązek uczestniczyć
w głosowaniu i głosować zgodnie z uchwaloną przez Prezydium
Klubu dyscypliną obecności i/lub głosowania”. Podobnie jest
w regulaminie Klubu Prawo i Sprawiedliwość z 2001 r., w którym
art. 6 ust. 1 stanowi, iż „członek Klubu zobowiązany jest do
uczestniczenia w głosowaniach na forum Sejmu lub Senatu oraz
ich organów zgodnie z decyzjami władz Klubu PiS”, a także w regulaminie Klubu Lewica z 2001 r., w którym art. 3 ust. 1 pkt 5
przewiduje, iż „członkowie klubu są zobowiązani przestrzegać
ustalonych przez Klub zasad głosowania w Sejmie RP i Zgromadzeniu Narodowym”. Regulaminy klubowe z reguły wskazują
podmioty uprawnione do wprowadzenia dyscypliny i procedurę
wprowadzenia przez klub dyscypliny (inicjowanie, forma, podjęcie decyzji). Czasem regulaminy dzielą dyscyplinę na dwa rodzaje
– fakultatywną i obligatoryjną, wskazując przy tym zagadnienia,
wobec których można podjąć decyzję o wprowadzeniu dyscypliny
oraz zagadnienia, wobec których podjęcie takiej decyzji jest obowiązkowe; przykładem może tu być § 15 ust. 5 regulaminu z 2001 r.
Klubu Samoobrona RP. Szczególnie istotne są postanowienia regulaminów klubowych, przewidujące odpowiedzialność członka
klubu za naruszenie dyscypliny klubowej, z sankcjami do wykluczenia członka z klubu włącznie, ale też z sankcjami natury finansowej czy zawieszenia w prawach członkach. Mniej dolegliwe wydają się upomnienia i nagany. Poniżej oczekiwanych standardów
jawią się w regulaminach – z reguły zbyt ogólne – postanowienia
dotyczące statusu „obwinionego” członka klubu – w zakresie jego
110
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
praw do informacji i bycia wysłuchanym oraz postępowania odwoławczego od nałożonej sankcji20.
Z uwagi na tematykę opracowania, celowy jest przegląd przepisów prawnych poświęconych także innym sprawom partii politycznych wewnątrz parlamentu. Ich przegląd pozwala na stwierdzenie, że mamy tu do czynienia z dwoma rodzajami postanowień,
aczkolwiek tylko regulaminowych, jako że Konstytucja RP kwestie
te pomija milczeniem. Pierwszy rodzaj przepisów regulaminu
sejmowego odnosi się do kwestii strukturalnych (instytucjonalnych) wewnątrz izby, tj. różnych organów wewnętrznych Sejmu.
Drugi rodzaj przepisów, które expressis verbis są poświęcone
sprawom partii (klubów) w Sejmie, reguluje materie odnoszące
się do uprawnień klubów partyjnych w sprawach trybu procedowania izby.
Słuszne będzie stwierdzenie, że w samym założeniu rozwiązań, charakterystycznych dla państw demokratycznych, przyjęte
winno być zagwarantowanie określonych praw ugrupowaniom
mniejszościowym w parlamencie. Oczywiście będzie to odnosiło
się do ugrupowań opozycyjnych. Kreowanie składu organów wewnętrznych izby jest zwykle bardzo istotnym kierunkiem aktywności klubów partyjnych w Sejmie. Gwarancje mogłyby być zawarte nawet w konstytucji czy ustawie zwykłej, ale typowe jest
zostawienie tych kwestii regulacjom regulaminu sejmowego,
a nawet tylko regułom praktyki ustrojowej. Widać w nich mniejszy lub większy standard kultury politycznej w podejściu do tych
spraw.
Punktem wyjścia są zwykle oczekiwania – co do składu organów wewnętrznych izby – kształtowania go z uwzględnieniem
proporcjonalnego udziału w nich poszczególnych sił politycznych.
Chodzi więc o tak rozumianą reprezentatywność. W tle jednak
jawi się także zasada równości partii politycznych, co może być
nie bez znaczenia. W polskim Sejmie przepisy regulaminowe nie
wyrażają tu explicite żadnych generalnych zasad, ale pewne przePrzykłady wcześniejszych regulacji klubowych zob. A. Szmyt, Partie polityczne…, s. 145.
20
111
Andrzej Szmyt
pisy szczegółowe są ich przejawem. W tym duchu kształtują się
też zwyczaje praktyki. Rozwiązania szczegółowe nie są jednak
jednakowe.
Przepis art. 9 Regulaminu Sejmu stanowi, że organami Sejmu
są: Marszałek Sejmu, Prezydium Sejmu, Konwent Seniorów i komisje sejmowe. Żaden przepis regulaminowy nie przypisuje funkcji Marszałka Sejmu do np. największego klubu poselskiego, ale
zwyczajowo pełni tę funkcję przedstawiciel największego klubu
większości rządzącej. W przypadku zaś śmierci lub rezygnacji
Marszałka Sejmu, jego regulaminowe obowiązki sprawuje – do
czasu wyboru nowego Marszałka Sejmu – najstarszy wiekiem wicemarszałek Sejmu (art. 10b Regulaminu), nie zaś np. wicemarszałek z kolejno największego liczebnie klubu poselskiego. Nie ma
praktyki rotacyjnego zajmowania fotela marszałkowskiego przez
kolejne kluby według ich wielkości.
Prezydium Sejmu tworzą Marszałek i wicemarszałkowie (art.
11). Tu również brak regulacji regulaminowej co do kształtowania
składu organu, a Sejm ad hoc swymi uchwałami określa liczbę wicemarszałków i powołuje osoby. Rzadko zdarza się, by wszystkie
kluby miały „swego” wicemarszałka, ale regułą jest fotel wicemarszałkowski dla największych klubów. Zawsze też w składzie Prezydium Sejmu jest wicemarszałek wywodzący się z klubu opozycyjnego. Kluby odgrywają de facto autonomicznie rolę w desygnowaniu swojego kandydata na wicemarszałka, ale prawnie decyzja należy do izby in pleno, choć istotną rolę gra konsensus polityczny. Świeży jest przykład z praktyki, gdy Sejm nie odwołał
z funkcji wicemarszałka osoby, którą klub wcześniej na to stanowisko desygnował, jednak później wykluczył ją ze swego składu
i wnioskował o odwołanie z funkcji wicemarszałka; liczący się
klub pozostał bez „swego” wicemarszałka, a urzędująca wicemarszałek nie jest członkiem żadnego klubu poselskiego w Sejmie.
Zupełnie inaczej wygląda natomiast regulaminowa pozycja
Konwentu Seniorów. Regulacja składu organu ma charakter wyraźnie powiązany z klubami poselskimi i określa jego zasady konstrukcyjne. Zgodnie z art. 14 Regulaminu Sejmu „Konwent Senio112
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
rów jest organem zapewniającym współdziałanie klubów
w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu”.
W skład Konwentu Seniorów wchodzą (art. 15 ust. 1): Marszałek,
wicemarszałkowie, przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów oraz przedstawiciele porozumień, o których mowa w przywołanym wcześniej art. 8 ust. 5 Regulaminu, a także klubów parlamentarnych, jeżeli reprezentują co najmniej 15 posłów oraz kół
parlamentarnych reprezentujących w dniu rozpoczęcia kadencji
Sejmu osobną listę wyborczą. Tu w reprezentacji mamy zasadę
równości podmiotów, połączoną jedynie z ograniczeniami z uwagi
na wymóg sprawności prac organu sejmowego. Osobny przepis
(art. 16) reguluje kompetencje opiniodawcze Konwentu Seniorów
w odniesieniu do prac Sejmu. Konwent Seniorów wyraża, co do
istoty, pluralistyczną politycznie strukturę Sejmu, a regulamin
przyznaje każdemu klubowi – niezależnie od jego wielkości – po
jednym miejscu w składzie organu.
Najczęściej wpływ klubów partyjnych na skład organów sejmowych dokonuje się w odniesieniu do komisji sejmowych. Zgodnie z art. 20 Regulaminu Sejmu, Sejm – na wniosek Prezydium
Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów – w drodze
uchwały wybiera skład osobowy poszczególnych komisji. Jak widać, wpływ klubów jest tu pośredni, bo poprzez Konwent Seniorów, a poza tym wprost nie została w przepisie Regulaminu Sejmu
określona zasada rządząca tworzeniem składu komisji. I tu więc
w praktyce polskiego Sejmu reguła proporcjonalności ma w zasadzie charakter zwyczajowy. Analogicznie dotyczy to także –
w wymiarze międzykomisyjnym – obsadzania foteli przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji.
Na osobną uwagę zasługują jednak – na zasadzie wyjątku – regulacje regulaminowe, dotyczące ściśle określonych komisji o charakterze szczególnym, w sposób wyraźny (explicite) odnoszące się
do kontekstu zasady proporcjonalności, zasady równości i zasady
rotacji w obsadzie komisyjnej.
Po pierwsze, chodzi tu o Komisję do Spraw Służb Specjalnych.
Zgodnie z art. 137 Regulaminu Sejmu, w skład tej komisji wchodzi
113
Andrzej Szmyt
nie więcej niż 9 posłów, przy czym liczbę członków Sejm ustala –
na wniosek Prezydium Sejmu – w drodze uchwały. Wyboru składu
osobowego tej komisji Sejm dokonuje – na wniosek Prezydium
Sejmu, zgłoszony po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów –
w głosowaniu łącznym. Zgłoszenia kandydatów na członków komisji dokonują przewodniczący klubów poselskich lub grupy co
najmniej 35 posłów. Funkcję przewodniczącego Komisji i zastępcy
przewodniczącego pełnią kolejno, po 6 miesięcy, członkowie komisji (art. 138 ust. 1a). W uregulowaniu tym widać wzmocnione
elementy konsensusu politycznego, podkreśloną rolę przewodniczących klubów oraz stworzenie możliwości przejściowego kierowania komisją przez przedstawiciela każdego z klubów, w tym
opozycji.
Po drugie, chodzi także o Komisję Etyki Poselskiej. Zgodnie
z art. 143 Regulaminu, w skład tej komisji wchodzą posłowie reprezentujący wszystkie kluby poselskie, po jednym członku z każdego klubu (ust. 1), co dodatkowo czyni też bezprzedmiotową
potrzebę określania liczbowego składu komisji. Kandydatów na
członka komisji zgłaszają przewodniczący klubów, a Sejm dokonuje wyboru w głosowaniu łącznym. Dość szczegółowo też unormowane są wewnętrzne procedury weryfikacji kandydatur. Poza
zagwarantowaniem każdemu klubowi jednego („po równo”)
przedstawiciela w komisji, osobno zwraca tu uwagę przepis art.
143 ust. 14. Zgodnie z nim, w przypadku utraty przez posła –
członka tej komisji – członkostwa w klubie, jego członkostwo
w Komisji Etyki Poselskiej wygasa. Widać tu, że ewentualna decyzja wewnątrzklubowa o wykluczeniu posła z klubu (w założeniu
polityczna, a nie prawna) z mocy Regulaminu Sejmu ma skutek
w odniesieniu do organu Sejmu. Warto też podkreślić, że decyzja
Sejmu o odejściu od zwyczajowego (proporcjonalnego) modelu
kształtowania składu – na rzecz równej reprezentacji – została
wyrażona wyraźnie, ale (zgodnie z regułami wykładni) jako wyjątek nie może być interpretowana rozszerzająco21.
Zob. A. Szmyt, Elementy praktyki sejmowej pod rządami Konstytucji RP
(1997–2007), Gdańsk 2008, s. 146.
21
114
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
Po trzecie, chodzi również o Komisję do Spraw Unii Europejskiej, liczącą (art. 148 ust. 1) nie więcej niż 46 członków. Zgodnie
z art. 148a ust. 2 Regulaminu Sejmu, przy powołaniu tej komisji, jej
skład powinien odzwierciedlać proporcjonalnie reprezentację
w Sejmie klubów oraz porozumień liczących co najmniej 15 posłów. Jak widać, w tym przepisie explicite wskazano na proporcjonalność reprezentacji w Sejmie poszczególnych ugrupowań
i porozumień. Kolejne ustępy tegoż artykułu regulaminowo określają – co też jest swoistym wyjątkiem – szczegółowy algorytm
matematyczny i tryb postępowania dla dokonania podziału miejsc
przy obsadzie składu komisji i dokonania podziału późniejszych
zmian. Liczbę członków komisji z ramienia klubów i porozumień
ustala Prezydium Sejmu, po czym kluby i porozumienia zgłaszają
kandydatów, a Sejm – na wniosek Prezydium Sejmu – podejmuje
uchwałę o wyborze składu komisji w głosowaniu łącznym.
W przypadku, gdy nastąpi zmiana liczebności klubu lub porozumienia w stopniu powodującym zmianę podziału miejsc w komisji
ze względu na przyjęte zasady obsady albo w przypadku utworzenia nowego klubu lub porozumienia, Sejm dokonuje wyboru
nowego składu osobowego komisji. Widać tu więc nie tylko wyraźne wskazanie zasady głównej i szczegółowe unormowanie jej
wdrożenia, ale także troskę o ciągłe utrzymanie jej realizacji.
Po czwarte, osobny status ma problematyka składu sejmowych
komisji śledczych, których powoływanie dopuszczone jest przez
art. 111 Konstytucji, a rozwinięcie regulacji znalazło się
w osobnej ustawie z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji
śledczej22, a także w regulaminie sejmowym. Zgodnie z art. 2 ust. 2
tejże ustawy w skład komisji śledczej może wchodzić do 11 członków, a skład ten powinien stanowić reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebności. Skomplikowany redakcyjnie przepis ma jednak normatywnie jednoznaczną treść.
Mamy tu ustawowy nakaz ukształtowania składu komisji śledczej
22
Dz. U. nr 35, poz. 321 z późn. zm.
115
Andrzej Szmyt
odpowiednio (proporcjonalnie) do liczebności wskazanych klubów i kół w Sejmie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże ustawy, komisję śledczą powołuje
oraz wybiera i odwołuje jej skład osobowy Sejm bezwzględną
większością głosów. Zgodnie z uzupełniającymi przepisami regulaminu sejmowego (art. 136c) kandydaci na członków komisji
śledczej zgłaszani są Marszałkowi Sejmu przez przewodniczących
klubów i kół wchodzących w skład Konwentu Seniorów, w liczbie
określonej przez Prezydium Sejmu, wynikającej z zastosowania
przepisu art. 2 ust. 2 przywołanej ustawy. Dalej w kilku przepisach regulamin sejmowy określa bardziej szczegółowy tryb weryfikacji kandydatur, korespondujący z odpowiednimi przepisami
ustawy o sejmowej komisji śledczej. Ani ustawa, ani regulamin
sejmowy nie przesądza jednak wprost, czy zasada proporcjonalności znajdować musi tu zastosowanie jedynie w momencie początkowego i całościowego komponowania składu osobowego
takiej komisji, czy też powinna być przestrzegana przez cały okres
funkcjonowania komisji śledczej. O ile wymóg dochowania zasady
proporcjonalności w momencie powołania składu komisji jest
oczywisty, o tyle – jak się wydaje z powodów choćby tylko pragmatycznych – późniejsza fluktuacja polityczna w Sejmie powinna
w jak najmniejszym stopniu rzutować na prace komisji śledczej,
w przeciwnym bowiem razie rodziłoby się niebezpieczeństwo
paraliżu jej prac, podważania zaufania do bezstronności itp.23
Ukazane wyżej regulacje obsady składu określonych komisji,
ustanawiające – co do zasad i ich realizacji – szczegółowe odrębności w kontekście gwarancji dla klubów, kół i porozumień poselskich są świadomym odejściem od koncepcji pozostawienia tych
kwestii jedynie zwyczajom praktyki polityczno-ustrojowej. Wydaje się, że przyjęte regulacje wynikają ze specjalnego charakteru
materii i potrzeb działalności wskazanych komisji, gdzie najsilniejsza jest potrzeba pewnej stabilności i jasności, oderwania się
od bieżących kalkulacji politycznych. Chronione w ten sposób
23
116
A. Szmyt, Elementy praktyki…, s. 146–148.
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
wartości to ograniczanie pokus wykorzystywania służb specjalnych państwa do walki politycznej, obiektywizmu i prestiżu działań na rzecz standardów etycznych działalności posłów niezależnie od ich politycznej orientacji, traktowania kwestii europejskich
jako materii ponad podziałami politycznymi, prowadzenia śledztw
sejmowych (a więc spraw wymagających zbadania, o szczególnej
zwykle kontrowersyjności) w postępowaniu o szczególnych standardach, w tym z pełnym wglądem także klubów opozycyjnych.
Dla sprostania wymogom w omawianym zakresie, dla możliwie
najpełniejszej realizacji ustanowionych zasad konieczna jest
w praktyce zwykle większa elastyczność i gotowość do głębszych
kompromisów między klubami (priorytet dla konsensusu aktorów sceny politycznej).
Oprócz zagadnień roli klubów poselskich w Sejmie, postrzeganych przez pryzmat odrębności każdego z nich z osobna, wewnątrzsejmowe relacje klubowe postrzegać należy także „blokowo”, z punktu widzenia stosunków między klubami większości
rządzącej a klubami opozycji (mniejszości parlamentarnej). Mechanizm wewnątrzparlamentarnego udziału poszczególnych klubów w strukturach i mechanizmach działania, oparty na proporcjonalnej reprezentacji, może bowiem – jak się wydaje – pozostawać w pewnej dysharmonii z bardziej generalnym i dualistycznym
podziałem na większość rządzącą i opozycję. Szczególnie widoczne byłoby to w sytuacji, gdy partia (koalicja), która zwyciężyła
w wyborach, miałby bardzo wyraźną (dominującą) przewagę
w liczbie posiadanych mandatów nad zasiadającą w parlamencie
opozycją. Rozstrzygnięcia wyborcze są jednak w systemie pluralistycznym oparte na konkurencyjności i ulegają zmianom. Partie
mniejszości pełnią nadal rolę alternatywy wobec partii rządzących, a trwanie tej sytuacji jest ograniczone w czasie.
Konstatacja powyższa może skłaniać do pytania (postulatu?),
czy ta perspektywa mogłaby prowadzić do innego niż proporcjonalnego (w dotychczasowym rozumieniu) mechanizmu wewnątrzparlamentarnego kształtowania wewnętrznych struktur
i niektórych mechanizmów sejmowych. Chodziłoby o to, aby rela117
Andrzej Szmyt
cje między większością rządzącą a opozycją mogły być zawsze
bardziej zbliżone do równowagi („pół na pół” z minimalną preferencją dla większości rządzącej), a dopiero wewnątrz każdego
z bloków mogłaby następować dalsza repartycja. Jak się wydaje,
taki model jest – na razie – dość odległy od realnych możliwości
urzeczywistnienia na tle obserwowanej praktyki ustrojowej, jednak w warunkach istotnej stabilności demokratycznego ustroju
mógłby mieć – być może – większe szanse zaistnienia. Mechanizm
dualistyczny (w miejsce proporcjonalnego) mógłby łagodzić ostre
dysproporcje, które byłyby do przyjęcia na gruncie głównie założeń proporcjonalnych, a uzasadnianych w świetle przytłaczającego zwycięstwa w konkretnych wyborach określonej opcji politycznej. Innymi słowy, nawet z poszanowaniem zasady rządów
większości, w świetle zasady ochrony opozycji (praw mniejszości)
dopuszczalne byłyby rozwiązania regulaminowe Sejmu, prowadzące do swoistej nadreprezentacji klubów mniejszości. Istotną
rolę odgrywałby tu jednak poziom kultury polityczno-ustrojowej
aktorów sceny politycznej24.
Regulamin Sejmu przewiduje w swych przepisach także pewne
uprawnienia klubów poselskich, dotyczące procedur sejmowych.
Pomijamy przy tym te przyznane zawsze pośrednio tam, gdzie
chodzi o zasięganie opinii Konwentu Seniorów. Czasem jednak
nawet regulamin sejmowy przewiduje zajęcie stanowiska przez
Konwent Seniorów jednomyślnie, co dodatkowo wzmacnia rolę
każdego klubu czy koła poselskiego, reprezentowanego w składzie tego organu. Przykładem mogą być art. 173 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu, dotyczące ustalania przez Marszałka Sejmu porządku
dziennego posiedzenia izby, z zastrzeżeniem, iż w przypadku braku jednolitej opinii Konwentu Seniorów w spornych punktach
tego porządku rozstrzyga Sejm in pleno; każdy klub poselski może
więc przenieść decyzję w przedmiocie punktu porządku dziennego na forum całej izby. Niezależnie od tego pośredniego oddziaływania, bezpośrednio każdy klub poselski (koło poselskie) dyspo24
118
Sygnalnie A. Szmyt, Partie polityczne…, s. 152.
Wybrane zagadnienia prawne problematyki partii politycznych w Sejmie RP
nuje odrębnym prawem złożenia wniosku do Marszałka Sejmu
o uzupełnienie porządku dziennego (art. 173 ust. 3). W odniesieniu do przemówień posłów w dyskusji również wyraźnie i wprost
uprzywilejowane są wystąpienia klubowe, mające do dyspozycji
podwójny limit czasowy (art. 180 ust. 1). Osobny przepis dopuszcza debatę w formie oświadczeń w imieniu klubów i kół, które to
kluby i koła poselskie same decydują o tym, czy w ich imieniu –
w ramach przysługującego im limitu czasowego – wystąpi jeden
czy też więcej posłów (art. 181 ust. 3). W odniesieniu do trybu
ustawodawczego przepis art. 45 ust. 1 Regulaminu Sejmu wprost
przewiduje, że prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w
czasie drugiego czytania przysługuje m.in. przewodniczącemu
klubu lub koła lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu – w imieniu klubu lub koła. Postanowienie to ma odpowiednie zastosowanie także do zgłoszenia – w drugim czytaniu
projektu ustawy – wniosku o odrzucenie projektu ustawy (art. 45
ust. 2).
Przepisy prawa parlamentarnego wielekroć więc splatają
płaszczyznę działalności organu państwowego (in pleno, w organach wewnętrznych izby) z płaszczyzną działalności klubów i kół
poselskich. Pośrednio kluby mają też możliwość działań zawsze
tam, gdzie Regulamin Sejmu przyznaje określone uprawnienie
grupie co najmniej 15 posłów (np. prawo wniesienia projektu
ustawy – art. 32 ust. 2), zaś koła poselskie tam, gdzie uprawnienie
przysługuje grupie co najmniej 3 posłów (np. prawo zgłoszenia na
posiedzeniu komisji poprawek do projektu ustawy wykonującej
prawo Unii Europejskiej i odpowiednio wniosku mniejszości – art.
95 ust. 1–2). Znaleźć można w Regulaminie Sejmu i takie przepisy,
które przewidują, iż niektóre decyzje w odniesieniu do posłów
Marszałek Sejmu lub Prezydium Sejmu podejmuje w porozumieniu lub po zasięgnięciu opinii prezydium klubu lub koła, którego
poseł jest członkiem – np. w sprawach urlopu od wykonywania
obowiązków poselskich (art. 7 ust. 10), w sprawach zarzutów
o niewykonywanie obowiązków poselskich (art. 132 ust. 2),
w sprawach naruszeń przez posła zasad etyki poselskiej (art. 147
119
Andrzej Szmyt
ust. 4). Przytoczone wyżej przepisy nie tylko ukazują rolę klubów
i kół poselskich w Sejmie, ale świadczą o istotnym stopniu ich instytucjonalizacji w prawie parlamentarnym.
Na zakończenie warto może jeszcze zasygnalizować, że rola
partii w parlamencie nie obejmuje całokształtu znaczenia klubów
poselskich w systemie władzy państwowej. Wskazać bowiem
można w obowiązującym systemie prawa przepisy, które przyznają klubom i kołom parlamentarnym uprawnienia wykraczające
poza działalność na forum izb i ich organów, zwłaszcza w zakresie
delegowania swoich przedstawicieli do różnego typu organów
pozasejmowych. Te kwestie nie są jednak przedmiotem niniejszego opracowania.
120