Mgr Marcin Gubała Streszczenie pracy doktorskiej „Konstytucyjne

Mgr Marcin Gubała Streszczenie pracy doktorskiej „Konstytucyjne

Mgr Marcin Gubała
Streszczenie pracy doktorskiej „Konstytucyjne warunki prawidłowości
postępowania ustawodawczego”
Napisanej pod kierunkiem naukowym: dr hab. Bogumiła Szmulika,
prof. UKSW
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Wydział
Prawa i Administracji
Rozprawa doktorska „Konstytucyjne warunki prawidłowości postępowania
ustawodawczego”
zmierza
do
ukazania
zakotwiczonych
konstytucyjnie
uwarunkowań odnoszących się do postępowania ustawodawczego. Zagadnienie
to jest niezwykle istotne z punktu widzenia poprawności działania konstytucyjnych
organów państwa, a także ze względu na potrzebę zapewnienia stabilności
systemu prawa.
W
rozprawie
proponuję
całościowe
spojrzenie
na
postępowanie
ustawodawcze unormowane w Konstytucji. Kompleksowość tego spojrzenia
polega na zidentyfikowaniu wszystkich regulacji konstytucyjnych, które za swój
przedmiot mają procedurę stanowienia ustawy, i na ich analizie pod kątem
wymogów jakie należy spełnić, by procedura ustawodawcza odpowiadała aktowi
prawnemu o najwyższej mocy. Rozważania zawarte w rozprawie obejmują
wszystkie rodzaje ustaw, o których stanowi Konstytucja. Co prawda punktem
wyjścia jest analiza ogólnego trybu ustawodawczego, niemniej dla ukazania
wszystkich warunków konstytucyjnych konieczna była także analiza regulacji
odnoszących się do trybów o charakterze specjalnym.
Za podstawę ustaleń prezentowanych w pracy przyjąłem metodę analizy
dogmatycznej. Bazą normatywną tej analizy były przepisy zawarte w Konstytucji,
które wraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pozwalają nie tylko na
ustalenie treści niektórych instytucji ustrojowych, ale także na zidentyfikowanie
tych warunków, które nie wynikają wprost z unormowań konstytucyjnych (te
ostatnie w rozprawie nazywam warunkami implicytnymi). Ograniczenie rozważań
do przepisów rangi konstytucyjnej było w pełni zamierzone. Zdaję sobie
jednocześnie sprawę, że poza zakresem analizy pozostawiono szereg unormowań
mających za swój przedmiot działania ustawodawcze, ale zamieszczonych
w aktach innych niż Konstytucja. Niemniej rola Konstytucji jest tu niepomijalna
i kluczowa
dla
zrozumienia,
czym
dokładnie
są
instytucje
polskiego
ustawodawstwa.
W ramach problemu badawczego postawiono trzy hipotezy.
Po pierwsze – że analiza przepisów ustawy zasadniczej pozwala na
ustalenie
istotnych
elementów
konstytuujących
model
postępowania
ustawodawczego, a zatem, że Konstytucja zawiera regulacje wiążące na każdym
etapie prac ustawodawczych. Skutkiem tego do uregulowania w innych aktach
normatywnych zostały przekazane materie o charakterze niezasadniczym –
jednocześnie jednak regulacje konstytucyjne stanowią nienaruszalną granicę,
poza którą owe odrębne unormowania nie mogą wychodzić.
Po drugie założono, że pomimo wspomnianej wyżej „wszechstronności”
uregulowań zawartych w Konstytucji, istnieją także warunki prawidłowości
postępowania ustawodawczego, które nie są w niej wyrażone expressis verbis,
a mimo to można mówić o ich konstytucyjnym źródle. Chodzi o sytuacje, w których
uwarunkowania
związane
z
procesem legislacyjnym wywodzone
są
nie
z literalnego brzmienia przepisu, ale z uregulowań o bardziej ogólnym i złożonym
charakterze.
Tym
samym
można
było
poczynić
dodatkowe
założenie,
a mianowicie, że warunki konstytucyjne nie mają charakteru jednolitego, tj. można
wśród nich wyróżnić zarówno takie, które wynikają bezpośrednio z przepisów
ustawy zasadniczej oraz takie, które są z niej wyinterpretowywane przy użyciu
bardziej złożonych wnioskowań, w szczególności opartych o ustalenia dotyczące
pozycji ustrojowej danego organu czy relacji ustrojowych między podmiotami
biorącymi udział w postępowaniu ustawodawczym.
Po
trzecie
wreszcie
założono,
że
rekonstruowanie
warunków
konstytucyjnych dotyczących tworzenia prawa odbywa się na podstawie
przepisów rozproszonych w Konstytucji, a zatem znajdujących się w różnych jej
jednostkach
systematyzacyjnych.
Asumptem
do
tego
twierdzenia
było
spostrzeżenie natury formalnej, a mianowicie to, że ustrojodawca nie zdecydował
się na wyodrębnienie jednej jednostki systematyzacyjnej poświęconej wyłącznie
materii postępowania ustawodawczego. Dodatkowo postawienie tej tezy było
uzasadnione zamieszczeniem w Konstytucji uregulowań, odnoszących się do
rodzajów ustaw o ustrojowo określonej treści. Wstępnym założeniem było zatem
to, że wraz z zagadnieniami treściowymi (materialnymi), ustrojodawca pokusił się
również o wyszczególnienie regulacji specjalnych o charakterze proceduralnym,
dotyczących tych właśnie typów aktów normatywnych.
Praca składa się z sześciu rozdziałów.
Pierwszy rozdział jest poświęcony zagadnieniom związanym z próbą
ustalenia, czym w istocie są konstytucyjne warunki prawidłowości postępowania
ustawodawczego,
zwłaszcza
w świetle
różnorodności
determinant
ogólnie
rozumianej działalności prawodawczej. W rozdziale tym podejmuję także próbę
klasyfikacji warunków konstytucyjnych. Ponadto rozważam kwestię relacji
warunków konstytucyjnych do pozostałych uwarunkowań składających się na
zestaw reguł wyznaczających prawa i obowiązki uczestników postępowania
ustawodawczego.
W rozdziale drugim koncentruję się na zagadnieniach związanych
z mechanizmami
partycypacyjnymi,
czyli
na
konstytucyjnych
wymogach
dotyczących udziału w postępowaniu ustawodawczym podmiotów innych niż te,
którym przysługują kompetencje prawodawcze. W tej części pracy rozważana jest
w
szczególności
ustawodawczym.
kwestia
Jest
to
roli
Krajowej
istotny
Rady
(umocowany
Sądownictwa
konstytucyjnie)
w
procesie
przypadek
uczestnictwa organu „pozaustawodawczego” w procesie tworzenia prawa przez
parlament.
Stąd
uzasadniających
skupiam
się
aktualizację
na
zagadnieniach
obowiązku
m. in.
dopuszczenia
okoliczności
Krajowej
Rady
Sądownictwa do udziału w postępowaniu ustawodawczym, zakresu kompetencji
Rady, a także formy, w której następuje realizacja tych kompetencji.
Rozdział trzeci ukazuje konstytucyjne warunki odnoszące się do ogólnego
trybu ustawodawczego, w tym do: inicjatywy ustawodawczej, rozpatrzenia projektu
ustawy (i materialnej treści tego pojęcia), wycofania projektu, warunku większości
i kworum, jak też działań Senatu i Prezydenta wobec uchwalonej ustawy.
W rozdziale czwartym skupiam się na materii związanej z instytucją
poprawki
w postępowaniu
ustawodawczym,
przy
czym
podejmuję
próbę
zaprezentowania tych uwarunkowań w odniesieniu do etapów postępowania
(tj. etapu prac sejmowych i senackich), dla których instytucja ta ma znaczenie. Nie
oznacza to, że nie ma żadnych różnic pomiędzy warunkami w zakresie poprawek
procedowanych na obu tych etapach, niemniej moim zdaniem ważne jest przede
wszystkim dostrzeżenie punktów stycznych pozwalających na dokonanie ustaleń
wspólnych dla tej parlamentarnej instytucji.
Rozdział kolejny jest poświęcony konstytucyjnym warunkom prawidłowości
postępowania ustawodawczego w zakresie trybów szczególnych. Chodzi o te
rodzaje postępowań, zakotwiczonych w Konstytucji, których przedmiotem są
projekty ustaw (i ustawy) o ustrojowo determinowanym zakresie przedmiotowym,
a także o pewien specjalny typ procedury, związanej z działaniem pilnym.
W konsekwencji, oprócz owego trybu pilnego, w rozdziale ukazano warunki
dotyczące procedowania projektów ustaw (i ustaw): wyznaniowych, o zmianie
Konstytucji, ratyfikacyjnych oraz finansowych.
Ostatnia część pracy dotyczy przeglądu wybranych (i moim zdaniem
wartych zaprezentowania) środków służących zapobieganiu niekonstytucyjności
postępowania ustawodawczego. W rozdziale tym skupiam się na ustaleniu
mechanizmów, które – wpisując się w aktualne ustrojowe okoliczności – służyłyby
ochronie systemu prawa przed wprowadzeniem doń unormowań ustalonych
wbrew regułom procesowym zawartym w Konstytucji. Podejmuję przy tym próbę
wyróżnienia środków o charakterze proceduralnym i pozaproceduralnym, a wśród
tych
ostatnich
–
mechanizmów
odnoszących
się
do
współdziałania
instytucjonalnego oraz tych, które mają ścisły związek z materią jakości kadr
eksperckich, wspomagających proces legislacyjny. Rozdział kończę rozważaniami
na
temat
ewentualnego
uregulowania
środków
służących
zapobieganiu
niekonstytucyjności w samej ustawie zasadniczej.
Rozprawę kończę konkluzjami, w myśl których po pierwsze stwierdzam, że
że
przepisy
Konstytucji
ustalają
zasadnicze
elementy
postępowania
ustawodawczego. Biorąc za bazę normatywną wyłącznie przepisy konstytucyjne,
można nie tylko opisać w sposób ogólny aktualnie obowiązujący model
postępowania ustawodawczego, ale również wskazać jego konstytutywne
elementy.
Ponadto
prawidłowości
wskazuję,
postępowania
że
dochowanie
ustawodawczego
konstytucyjnych
wymaga
warunków
interpretacyjnych
zabiegów dalej idących niż tylko proste zestawienie ze sobą przepisów ustawy
zasadniczej, dotyczących poszczególnych czynności w tym postępowaniu. Dla
rekonstrukcji tych warunków konieczne jest działanie bardziej złożone, polegające
na odczytaniu norm prawnych w oparciu nie tylko o literalne brzmienie przepisów
konstytucyjnych, ale też z uwzględnieniem takich relewantnych interpretacyjnie
zjawisk, jak logika uregulowań konstytucyjnych czy dorobek orzeczniczy Trybunału
Konstytucyjnego.
Dotyczy
to
głównie
dwóch
obszarów
–
mechanizmów
partycypacyjnych (w odniesieniu do Krajowej Rady Sądownictwa i jej roli
w ustawodawstwie) oraz zakresu dopuszczalnych poprawek (zarówno sejmowych
jak i senackich). Konstytucja nie zawiera bowiem ani przepisów dotyczących
kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa w dziedzinie legislacji parlamentarnej,
ani odnoszących się wprost do kwestii granic (zakresu) poprawek.
Po trzecie dowodzę, że ustrojodawca nie zdecydował się na skorzystanie
z techniki legislacyjnej pozwalającej na skoncentrowanie całości zagadnień
związanych
z
postępowaniem
ustawodawczym
w
jednej
jednostce
systematyzacyjnej (ani nawet w kilku jednostkach sąsiadujących ze sobą).
W zamian mamy do czynienia z sytuacją, w której w części Konstytucji
poświęconej władzy ustawodawczej pomieszczono przepisy dotyczące ogólnego
trybu ustawodawczego, ale także poświęcone jednemu z trybów szczególnych
(pilny projekt ustawy). Jeden tryb szczególny unormowano w jednostce
systematyzacyjnej
poświęconej
wprost
kwestii
postępowania
z
ustawą
specjalnego rodzaju (ustawa o zmianie Konstytucji). Pozostałe tryby szczególne
unormowano w częściach Konstytucji poświęconych takim materiom, jak: zasady
ustrojowe (rozdział I - Rzeczpospolita), finanse publiczne i źródła prawa. Istotną
obserwacją jest to, że zauważalne są dysproporcje w zakresie „intensywności”
uregulowań dotyczących poszczególnych specjalnych trybów ustawodawczych.
W zakresie ustawodawstwa nie doszło zatem do wydzielenia w Konstytucji
rozdziału skupiającego całość tych kwestii.