Zamknięcie finansowe. Partnerstwo Publiczno
Transkrypt
Zamknięcie finansowe. Partnerstwo Publiczno
11. Zamknięcie Finansowe 11.1. Rola zamknięcia finansowego w całym cyklu realizacji przedsięwzięcia Jak wielokrotnie wskazane zostađo w niniejszym opracowaniu, realizacja projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego jest mađo prawdopodobna i rzadko spotykana bez zapewnienia finansowania takiego projektu przez podmioty zewnútrzne, tj. przede wszystkim banki komercyjne udzielajæce dđugo- i krótkoterminowych kredytów z przeznaczeniem na finansowanie wydatków inwestycyjnych w ramach projektu PPP. Udziađ zewnútrznego finansowania dđuľnego w projekcie PPP búdzie w obecnych realiach rynkowych w Polsce wynosiè powyľej 60% - 70% cađoħci wydatków inwestycyjnych, moľe jednak osiægnæè wartoħci nawet do 90% cađoħci wydatków inwestycyjnych, w zaleľnoħci od podziađu ryzyk, mechanizmu pđatnoħci i segmentu rynku. Naleľy podkreħliè, ľe w przypadku przedsiúwziúè realizowanych przez JST banki szacujæ ryzyko równieľ przez pryzmat wiarygodnoħci finansowej danej jednostki samorzædowej. Z tego powodu, uzgodnienie z instytucjami finansowymi warunków, na jakich búdæ one gotowe wspóđfinansowaè projekt i potwierdzenie tych uzgodnieē przez zawarcie pakietu umów i dokumentów okreħlajæcych zasady takiego finansowania naleľy uznaè za jeden z najistotniejszych elementów w skomplikowanej strukturze projektu PPP. Projekty PPP finansowane sæ w przewaľajæcej wiúkszoħci w formule project finance. Ten sposób finansowania zmienia siú i ewoluuje na przestrzeni lat, niemniej jednak zarówno w ujúciu prawnym, jak i finansowym uksztađtowađo siú doħè precyzyjne okreħlenie charakterystycznych cech tego rodzaju finansowania. I tak podstawowæ cechæ finansowania w formule project finance jest takie finansowanie przedsiúwziúcia gospodarczego – projektu (rozumianego jako cađoħè aktywów, relacji kontraktowych i przepđywów pieniúľnych odseparowanych od wđaħcicieli takiego przedsiúwziúcia – projektu), w którym instytucja finansowa udzielajæca finansowania podejmuje swojæ pozytywnæ decyzjú o finansowaniu projektu na podstawie: • • oceny racjonalnie spodziewanych przepđywów pieniúľnych i dochodu generowanego przez projekt, traktowanych jako satysfakcjonujæce ļródđo spđaty udzielonego finansowania oraz wyceny aktywów projektu ocenianych jako satysfakcjonujæce ļródđo zabezpieczenia spđaty udzielonego finansowania. W tej formule, w modelowym ujúciu, przyjmuje siú równieľ, ľe funkcjonowanie projektu i finansowanie zaciægniúte na jego realizacjú nie búdzie finansowo obciæľaè wđaħcicieli projektu, tj. ľe nie búdæ oni zobowiæzani do gwarantowania lub wspierania spđaty tego finansowania, poniewaľ projekt sam ma generowaè takie przychody, które zapewniæ spđatú kredytu/finansowania. Ryzyko finansowe wđaħcicieli ogranicza siú w tej formule finansowania do wartoħci ich wkđadu finansowego uzgodnionego z bankami – instytucjami finansowymi. Oczywiħcie w praktyce transakcyjnej, w tym w rzeczywistych projektach PPP dotychczas zrealizowanych w Polsce niejednokrotnie moľna znaleļè odstúpstwa od tego modelowego zađoľenia. Takie ujúcie i postrzeganie przez banki i instytucje finansowe finansowania projektów PPP powoduje, iľ zaangaľowanie banków komercyjnych w finansowanie projektu PPP uzaleľnione búdzie od szczegóđowej analizy wielu czynników i okolicznoħci. Kryteria i przesđanki warunkujæce pozytywne decyzje banków dotyczæce finansowania danego projektu búdæ zawsze sumæ oceny typowych czynników ryzyka projektowego, które moľna uznaè za standardowe niezaleľnie od rodzaju projektu, jak równieľ szczególnych ryzyk danego projektu wynikajæcych z jego struktury, sposobu realizacji czy zasad póļniejszego funkcjonowania. Niemniej jednak moľna ogólnie podsumowaè, iľ pozytywna decyzja banków – instytucji finansowych dotyczæcych finansowania projektu PPP uzaleľniona zasadniczo búdzie od zapewnienia: • • • satysfakcjonujæcej banki struktury, w jakiej finansowany búdzie projekt; akceptowalnego poziomu ryzyka i jego podziađu – bioræc pod uwagú wszelkie rodzaje ryzyk, jakie banki bioræ pod uwagú, oceniajæc projekt, tj. ryzyka technologiczne, prawne, komercyjne, a nawet polityczno-regulacyjne oraz uzgodnienia budľetu projektu, w tym maksymalnego poziomu finansowania w odniesieniu do przewidywanej dochodowoħci projektu w fazie operacyjnej. 108 PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego Ustalenie tych zasadniczych filarów finansowania pozwoli na uzgodnienie z instytucjami finansowymi szczegóđowych warunków finansowania w wynegocjowanej dokumentacji finansowej, czyli dokonanie tzw. zamkniúcia finansowego. Partner prywatny i podmiot publiczny juľ na wstúpnym etapie swojej wspóđpracy powinni przewidzieè i sprecyzowaè akceptowalne dla nich warunki i strukturú finansowania, które nastúpnie búdæ negocjowane z instytucjami finansowymi. Takie podejħcie do projektu PPP i jego finansowania pozwoli na unikniúcie szeregu problemów transakcyjnych na dalszym etapie jego realizacji, kiedy czústo ich rozwiæzanie pod znaczæcæ presjæ czasu jest zasadniczo trudniejsze. Niejednokrotnie, pojúcie zamkniúcia finansowego rozumiane jest w praktyce transakcyjnej w szerszy sposób, tj. nie tylko jako uzgodnienie i podpisanie dokumentacji finansowej – co z prawnego punktu widzenia oznacza wykreowanie zobowiæzania banków – instytucji finansowych do udostúpnienia ħrodków finansowych na realizacjú projektu, ale dodatkowo jako speđnienie wszelkich warunków, których dopeđnienia oczekujæ instytucje finansowe, aby mogđo nastæpiè uruchomienie finansowania i aby mogđo zmaterializowaè siú zobowiæzanie banków do udostúpnienia kredytu kredytobiorcy. Warunki te okreħlane sæ w praktyce transakcyjnej jako tzw. warunki zawieszajæce (conditions precedent) i nawet w projekcie PPP o typowej strukturze naleľy siú liczyè, iľ taka lista warunków zawieszajæcych búdzie obszerna, a ich speđnienie przed uruchomieniem kredytu moľe byè istotnym wyzwaniem organizacyjnym dla partnerów realizujæcych projekt PPP. 11.2. Warunki Zawieszające Posđugujæc siú szerszym ujúciem pojúcia zamkniúcia finansowego, do tego aby mogđo ono dojħè do skutku, kredytobiorca musi speđniè szereg warunków, od których zaleľy udostúpnienie finansowania przez banki. Okreħlenie w dokumentacji kredytowej listy warunków zawieszajæcych ma charakter standardowy w praktyce transakcyjnej finansowania projektów w formule project finance. Okreħlenie warunków zawieszajæcych ma bezpoħrednie odniesienie do modelu ryzyka, jaki dla kaľdego projektu przygotowuje i analizuje instytucja finansowa. W uproszczonym ujúciu standardowy model ryzyka opisywaè búdzie projekt w trzech zasadniczych fazach, tj. w: • • • fazie konstrukcyjnej, fazie rozpoczúcia dziađalnoħci operacyjnej, fazie prowadzenia wđaħciwej dziađalnoħci operacyjnej, przy wykorzystaniu cađoħci zdolnoħci wytwórczych i moľliwoħci projektu. Z uwagi na powyľsze, speđnienie przez kredytobiorcú warunków zawieszajæcych zmierza zasadniczo do zapewnienia i wykazania bankom finansujæcym projekt, iľ w pierwszej kolejnoħci dane przedsiúwziúcie gospodarcze – projekt moľe zostaè zrealizowany tak pod wzglúdem formalnym, jak i z uwagi na wđaħciwe uregulowanie cađoħci stosunków kontraktowych kredytobiorcy, którym jest spóđka projektowa. Reasumujæc, naleľy wykazaè, ľe przedsiúwziúcie gospodarcze búdæce przedmiotem – projektem realizowanym w ramach PPP moľe byè wybudowane, poniewaľ udzielone i wydane zostađy wszelkie niezbúdne zgody i decyzje administracyjno-prawne konieczne do rozpoczúcia budowy oraz ľe wszelkie niezbúdne umowy i porozumienia z odpowiednimi wykonawcami zostađy zawarte w formie i treħci pozytywnie zaopiniowanej przez banki finansujæce taki projekt. Warunki zawieszajæce, które moľemy lokowaè w tym obszarze búdæ równieľ zmierzađy do potwierdzenia, iľ sama spóđka projektowa naleľycie dziađa, jej standing finansowy i podatkowy oraz cađoħè dotychczasowej jej dziađalnoħci nie budzi zastrzeľeē, jak równieľ, iľ warunki, na jakich spóđka projektowa otrzymuje finansowanie, sæ prawidđowo zaakceptowane przez wszelkie uprawnione organy kredytobiorcy. Oczywiħcie fundamentalnym warunkiem zawieszajæcym w finansowaniu projektu PPP búdzie koniecznoħè przedstawienia instytucji finansowej umowy o PPP w formie i treħci satysfakcjonujæcej dla takiego banku, tj. niezawierajæcej postanowieē, które stađyby w sprzecznoħci z ogólnymi zasadami finansowania projektów akceptowalnymi dla instytucji finansowej, jak i szczególnymi wymaganiami dotyczæcymi konkretnego projektu sformuđowanymi przez instytucjú finansowæ. ETAP IV - ZAMKNIĘCIE FINASOWE www.mg.gov.pl 109 Nastúpnie instytucje finansowe finansujæce projekt sformuđujæ szereg oczekiwaē i wymagaē co do potwierdzenia waľnoħci i wykonalnoħci dokumentów oraz relacji kontraktowych, na podstawie których sam projekt ma generowaè przychody i przepđywy pieniúľne. W oparciu o tú wstúpnæ ocenú formalnoprawnæ banki sformuđujæ dalsze oczekiwania i warunki majæce potwierdziè, iľ model finansowy przedsiúwziúcia, stanowiæcy podstawú oceny projektu, jest sporzædzony prawidđowo i ľe búdzie mógđ byè realizowany w praktyce. W tej kategorii warunków zawieszajæcych bank búdzie oczekiwađ przedstawienia sprawozdaē finansowych i innych informacji o charakterze finansowym, opinii audytorów finansowych itp. Z fazæ rozpoczúcia dziađalnoħci operacyjnej zwiæzane teľ búdzie dostarczenie instytucji finansujæcej projekt szeregu opinii i potwierdzeē o charakterze technicznym wydanych przez specjalistów i ekspertów wđaħciwych dla dziedziny, której dotyczy projekt, potwierdzajæcych, iľ jego przygotowanie i wybudowanie zgodnie z planowanym harmonogramem i projektem nie budzi zastrzeľeē natury techniczno-operacyjnej. Speđniajæc warunki zawieszajæce konieczne równieľ búdzie wykazanie instytucji finansujæcej projekt, iľ wymogi formalne zmierzajæce do ustanowienia cađoħci zabezpieczeē spđaty udzielonego kredytu zostađy prawidđowo zrealizowane. Niebagatelne znaczenie w fazie "uruchomienia" finansowania búdzie miađa efektywna wspóđpraca partnera prywatnego z podmiotem publicznym, którego aktywnoħè i ogólnie uwiarygodnienie projektu w oczach instytucji finansowych búdzie miađo ogromne znaczenie. Podmiot publiczny nie búdzie w typowej strukturze finansowania projektu PPP bezpoħrednio zaangaľowany w uzgadnianie z instytucjami finansowymi i zapewnienie speđnienia warunków zawieszajæcych, niemniej jednak jego rola i wpđyw na szereg elementów operacyjnych projektu búdzie zawsze bardzo znaczæce i w istocie moľe przesædzaè o moľliwoħci uruchomienia finansowania. Jako podstawowy naleľy tu wskazaè przykđad wpđywu podmiotu publicznego na formalne zapewnienie ļródeđ przychodów projektu w fazie operacyjnej. Z samej natury, w projekcie PPP ļródđo i stabilnoħè przychodów takiego projektu búdzie w istotnej czúħci pochodziè ze ħrodków kontrolowanych przez podmiot publiczny i zapewnienie projektowi stabilnoħci finansowej w fazie operacyjnej oraz prawidđowe zagwarantowanie tej stabilnoħci pod wzglúdem formalnoprawnym w bardzo istotnej czúħci búdzie zaleľađo od podmiotu publicznego. Powyľsze znajdzie swój wyraz przede wszystkim w samej umowie o PPP, ale równieľ w innych dokumentach, których treħè i przygotowanie búdzie zaleľađo od podmiotu publicznego. Jak wynika z powyľszego, zamkniúcie finansowe rozumiane jako doprowadzenie do sytuacji, w której dostúpne jest dla spóđki projektowej zewnútrzne ļródđo finansowania do realizacji projektu to zadanie czasochđonne, wymagajæce wielkiej starannoħci i naleľytego przygotowania. 11.3. Dokumentacja Finansowa Zasady i warunki finansowania kaľdego projektu, w tym projektu PPP, znajdæ odzwierciedlenie w dokumentacji finansowej wynegocjowanej przez kredytobiorcú, tj. spóđkú projektowæ z bankami – instytucjami finansowymi finansujæcymi projekt. Zasadniczo praktyka transakcyjna uksztađtowana na tzw. dojrzađych rynkach finansowych wskazuje, ľe banki finansujæce projekty w formule project finance posđugujæ siú standaryzowanæ dokumentacjæ finansowæ, adresujæcæ w sposób wypracowany w wieloletniej praktyce zasadnicze kwestie wspólne w kaľdym rodzaju projektu dla relacji instytucje finansowe – kredytobiorca. Oczywiħcie w kaľdym projekcie, w zaleľnoħci od jego specyfiki i zaangaľowanych podmiotów, wystúpowaè búdæ liczne uzgodnienia umowne odbiegajæce od wspomnianego standardu, odpowiednie dla wđaħciwego zaadresowania takich kwestii, jak rodzaj produktu i otoczenie rynkowe, w którym funkcjonowaè ma projekt, doħwiadczenie i sposób realizacji/budowy projektu, specyfika technologiczna projektu, specyfika relacji wđaħcicielskich dotyczæcych projektu i zasad uczestnictwa kapitađowego wđaħcicieli w projekcie, zasad zabezpieczenia spđaty finansowania czy teľ zaadresowania okreħlonych ryzyk projektowych. Dokumentacja standardowa zawsze búdzie teľ uwzglúdniađa specyfikú prawnæ danego kraju, którego prawo jest prawem rzædzæcym relacjæ kontraktowæ. Niemniej jednak przyjæè naleľy, ľe finansowanie projektów PPP, jako szczególna 110 PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego odmiana finansowania w formule project finance zawsze zwiæzana búdzie ze stosowaniem i poľædanæ znajomoħciæ specyfiki i standardów tej szczególnej i wystandaryzowanej formy zawiæzywania relacji kontraktowych z instytucjami finansowymi. W polskiej praktyce rynkowej banki finansujæce projekty w formule project finance w peđni stosujæ wypracowane standardy rynkowe. Takim standardem rynkowym stosowanym w Polsce i obowiæzujæcym na europejskich rynkach finansowych jest standard dokumentacji wypracowany przez the Loan Market Association (LMA). LMA jest stowarzyszeniem, którego zasadniczym celem jest rekomendowanie takiego standardu i praktyki rynkowej, które zapewniæ moľliwie najwiúkszæ dostúpnoħè, bezpieczeēstwo i efektywnoħè finansowania dđuľnego w regionie EMEA (Europe, Middle East and Africa). Rekomendacje LMA sæ obecnie w peđni uznawanym i respektowanym gđosem ħrodowiska podmiotów zaangaľowanych w organizowanie i udzielanie syndykowanego finansowania dđuľnego. LMA powstađo w 1996 r. i obecnie jego czđonkami jest ponad 550 podmiotów i organizacji z ponad 53 krajów regionu EMEA, takich jak: banki komercyjne i inwestycyjne, firmy inwestycyjne, agencje ratingowe czy miúdzynarodowe kancelarie prawne. Zasadniczæ podstawæ stosowanego w Polsce standardu dokumentacji finansowej dla finansowania projektów w formule project finance jest rekomendowany przez LMA standard umowy kredytowej, który jest skomplikowanym, pod wzglúdem prawnym i obszernym dokumentem, obejmujæcym swoim zakresem wszystkie i niejednokrotnie bardzo szczegóđowe kwestie dotyczæce tej formy finansowania dđuľnego. Zasadniczo przyjæè moľna, iľ standard takiej umowy kredytowej opiera siú na 6 podstawowych segmentach, tj. na: 1. Postanowieniach opisujæcych warunki komercyjne finansowania i warunki jego udostúpnienia kredytobiorcy – loan terms and closing the loan. 2. Zobowiæzaniach finansowych – financial covenants. 3. Zobowiæzaniach natury ogólnej dotyczæcej róľnych aspektów realizacji i funkcjonowania projektu i relacji z finansujæcymi instytucjami finansowymi – affirmative covenants. 4. Postanowieniach ograniczajæcych swobodú kredytobiorcy i wđaħcicieli spóđki projektowej w podejmowaniu okreħlonych dziađaē, majæcych na celu ochronú interesu prawnego kredytodawców – protective covenants. 5. Postanowieniach okreħlajæcych przypadki naruszenia umowy kredytowej i moľliwych sposobów naprawienia takich naruszeē – default and remedies. 6. Standardowych postanowieniach ukierunkowanych na okreħlenie sposobu procedur administrowania kredytem i ochrony kredytodawcy – boilerplate. Dokumentacja finansowa zawierana nawet w typowym finansowaniu projektu jest jednak znaczæco obszerniejsza i dalece wykracza poza uzgodnienie samej umowy kredytowej. Standardowo banki finansujæce projekt búdæ oczekiwađy zawarcia pakietu umów dotyczæcych zabezpieczenia spđaty udzielonego kredytu/finansowania. W skđad takiego pakietu, w zaleľnoħci od specyfiki projektu, wejdæ umowy zastawnicze obciæľajæce rozmaite aktywa spóđki projektowej, jak i same udziađy/akcje w spóđce projektowej, ustanowienie hipoteki, umowy przelewu wierzytelnoħci, porúczenia, gwarancje pokrycia przekroczonych kosztów, umowy podporzædkowania. Zasadniczo, z uwagi na specyfikú sposobu spđaty finansowania udzielonego w formule project finance, naleľy przyjæè, iľ banki finansujæce projekt oczekiwaè búdæ takiego rodzaju zabezpieczenia, które w przypadku wypowiedzenia kredytu pozwolæ na przejúcie lub zaspokojenie wierzytelnoħci banku z cađoħci aktywów spóđki projektowej i wstæpienie w cađoħè jej relacji kontraktowych. Bioræc pod uwagú szczególny charakter projektów realizowanych w formule PPP i niekomercyjny charakter uczestnictwa podmiotu publicznego w takich projektach, skonstruowanie i uzgodnienie zasad zabezpieczenia spđaty finansowania satysfakcjonujæcego równoczeħnie dla banków i podmiotu publicznego ma niejednokrotnie charakter niestandardowy i stanowi wyzwanie dla negocjujæcych stron. Dodatkowo w omawianej formule finansowania zawierane sæ umowy bezpoħrednie z dostawcami i kontraktorami spóđki projektowej, umowy zabezpieczajæce ryzyko kursowe i ryzyko stopy procentowej, które majæ uchroniè spóđkú projektowæ oraz sam projekt przed ryzykiem niekontrolowanej utraty przychodów na skutek zmian stopy procentowej ETAP IV - ZAMKNIĘCIE FINASOWE www.mg.gov.pl 111 obowiæzujæcej dla udzielonego finansowania lub niekorzystnych zmian kursowych, w sytuacji, gdy spóđka projektowa co najmniej czúħè swoich rozliczeē dokonuje w walutach obcych. Skala i skomplikowanie dokumentacji finansowej w transakcji finansowania projektu PPP powoduje, ľe sfinalizowanie tego etapu projektu PPP wymaga niejednokrotnie kilku miesiúcy intensywnej pracy i zaangaľowania, co naleľy braè pod uwagú, ustalajæc harmonogram czasowy projektu PPP. 112 PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego