pobierz artykuł

Dr hab. Magdalena Sitek1
PRAWNO - ORGANIZACYJNE RAMY KULTURY MOBILNOŚCI
W MIEŚCIE
THE LEGAL – ORGANIZATIONAL FRAMEWORKS
OF THE MOBILITY CULTURE IN THE CITY
Abstract:
The development of the cities generates the questions which require urgent solution, they are connected with the street congestion. The
growing traffic density causes the increase of the air pollution, the noise
emission, the workers delays and the delivery of goods delays. For some
time the European Union has been diagnosing the problems associated
with this phenomenon and it has been trying to solve them. The solutions
which were offered can be divided into soft ones and hard ones. The soft
solutions are all the actions informing the traffic users to change their
mentality within the framework of using the means of transport. The idea
is to use the public transport more effectively and to create a new culture
of mobility in a city.
The hard solutions are modernizing and the enlargement of the road
infrastructure. Herein, building the car parks in the outskirts of big cities and the development of public transport. Using the existing roads and
car parks in a better way through implementing the intelligent system of
transport ( ITS). This is also necessary to introduce the new technologies,
more environmentally friendly and safer.
Implementing the new solutions, both the soft and the hard ones,
requires large financial investments, both from the European Union
and the Member States authorities and from the local communities. These
measures can come from different ecological charges, tickets of public transport, parking fees. The public – private cooperation can be a good source of
income, there are some evidences in numerous countries in the European
Union. However, the main source of financing the new mobility culture
are the community programmes, the structural programmes, the coherency programme and the loans from the European Investment Bank. The
European Union is also financing the researches associated with the traffic
in cities within the framework of 7 PR.
1 Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej w Józefowie im. Alcide De Gasperi;
e-mail: [email protected].
62 | WSGE
WSGE | 63
Therefore, the Green Paper is a clearly specified act of political will, to
solve the growing communication problems, particularly in bigger urban
agglomerations. In this way, they do not want to allow the communicative
chaos to exist, as it happened in Mexico or Sao Paulo. The undertaken activities and their financing are the proper direction to solve the problems
being discussed above. However, this is necessary to implement the integrated activity within this area, for example by creating the next European
Agency, which would have the task only to analyze, define and offer the solutions of communication problems in Europe.
Keywords: European Union, public transport, mobility culture, community programmes, Green Paper.
1. Nowa kultura mobilności w mieście
Komisja Europejska 25 września 2007 r. wydała Zieloną Księgę zatytułowaną W kierunku nowej kultury mobilności w mieście2. Była ona
kontynuacją założeń politycznych Komisji Europejskiej zawartej w Białej
Księdze z 1 lutego 2006 r. W sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej3.
Przyczyną wydania Zielonej Księgi była wzrastająca rola miast dla
europejskiej cywilizacji. Obecnie ponad 60% populacji mieszka w obszarach miejskich. Tam też koncentruje się większość aktywności społeczeństwa, zwłaszcza nowych inwestycji mających znaczenie dla rozwoju
gospodarczego. To właśnie mieszkańcy miast wyznaczają nowe standardy
życia i korzystania z zasobów naturalnych środowiska. Zadaniem Komisji
konieczne jest zwrócenie większej uwagi na kwestie mobilności w mieście.
Bliższa analiza prowadzona przez europejskie centrum statystyki
(EUROSTAT) wskazuje, że zwiększający się na drogach ruch wywołuje coraz to większe negatywne skutki w zakresie zanieczyszczenia powietrza czy
innych szkód wyrządzanych w środowisku naturalnym, np. hałas. Emisja
spalin z pojazdów mechanicznych to 40% całej emisji CO2 w miastach europejskich. Kolejne kwestie związane z ruchem w miastach to opóźnienia
pracowników czy opóźnienia w dostawach towarów spowodowanych zakorkowanymi miastami. Z tego powodu gospodarka europejska traci każdego roku prawie 100 mld EUR lub 1% PKB Unii. Każdego roku rośnie
również w miastach liczba wypadków drogowych: jeden na trzy wypadki
śmiertelne ma miejsce na obszarze miejskim, a ofiarami najczęściej są piesi i rowerzyści.
2 KOM(2007) 551.
3 KOM(2006) 35.
64 | WSGE
Wiele kontrowersji budzą kolejne negatywne skutki emisji spalin,
które według wielu mogą być przyczyną globalnego ocieplenia, a w konsekwencji zmian klimatycznych, wzrostu zachorowań czy wąskiego gardła w łańcuchach logistycznych.
Liczba problemów związanych z mobilnością w wielkich miastach
przekracza możliwości poszczególnych aglomeracji miejskich. Konieczne
jest zatem podjęcie działań na poziomie europejskim, polegających na
współpracy i koordynacji w celu rozwiązania konkretnych problemów na
poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym i w końcu europejskim.
Polityka Komisji zdefiniowana w Białej i Zielonej Księdze zawiera
nowe podejście do mobilności w mieście. Polega ono na optymalizacji
wykorzystania różnych środków transportu i stworzenia współmodalności pomiędzy rożnymi rodzajami transportu zbiorowego oraz różnymi
rodzajami transportu indywidualnego. Polityka ta obejmuje również cele
pośrednie, takie jak wzrost dobrobytu gospodarczego, zarządzanie popytem na transport w celu zapewnienia lepszej mobilności, odpowiedniego
poziomu życia i ochrony środowiska,
2. Europejska strategia w zakresie mobilności w mieście
odpowiadająca oczekiwaniom społecznym
Przeprowadzone konsultacje z okazji przygotowywania Białej i Zielonej
Księgi wykazały, że w obszarze kwestii mobilności w mieście brakuje jeszcze spójnej polityki na szczeblu europejskim, zwłaszcza ujednoliconego w tym zakresie ustawodawstwa. Skuteczne zaś działanie wymaga zintegrowanego podejścia do problemu mobilności, czyli takiego, które łączy
najlepsze rozwiązania dla każdego pojedynczego problemu: innowacyjne
technologie, rozwój ekologicznych, bezpiecznych i inteligentnych systemów transportu, zachęty ekonomiczne i zmiany w prawie.
Działania dążące do sprawdzenia zmian nie mogą jednak zostać narzucone odgórnie, mogą bowiem okazać się nieodpowiednie w warunkach
lokalnych. Każda strategia określona na poziomie europejskim może być
skuteczna jedynie, jeśli decyzje podejmowane są na poziomie lokalnym;
konkretne działania będą podejmowane i realizowane przez władze lokalne. Stąd na poziomie europejskim dokonuje się: wymiany najlepszych rozwiązań na wszystkich poziomach (lokalnym, regionalnym lub krajowym);
określenia wspólnych standardów oraz, w razie konieczności, ich ujednolicenia; dofinansowania tych, którzy najbardziej takiego dofinansowania
potrzebują; propagowania badań, których zastosowanie może poprawić
mobilność w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska naturalnego;
WSGE | 65
uproszczenie prawodawstwa oraz, w niektórych przypadkach, uchylenie
obowiązujących przepisów i przyjęcie nowych.
Budowanie europejskiej strategii mobilności musi sprostać wyzwaniom stojącym przed obszarami miejskimi w zakresie zrównoważonego
rozwoju. W szczególności musi pogodzić z jednej strony rozwój gospodarczy miast i dostęp do nich z poprawą poziomu życia i ochroną środowiska z drugiej strony. Wobec tych problemów, mogących mieć różnorodne
konsekwencje, konieczne są wspólne działania na rzecz poszukiwania innowacyjnych i ambitnych rozwiązań dla transportu miejskiego, tak, aby
miasta były mniej zanieczyszczone, dostęp do nich był ułatwiony, a ruch
na ich ulicach płynny. W ten sposób zwiększy się mobilność w mieście i na
przedmieściach, mobilność zrównoważoną oraz mobilność dla wszystkich
mieszkańców Europy, równocześnie umożliwiając podmiotom gospodarczym realizację ich zadań w miastach.
3. Sprostanie wyzwaniom
Budowanie europejskiej strategii mobilności wymaga zdefiniowania i znalezienia rozwiązania dla najbardziej istotnych wyzwań związanych z mobilnością w miastach Unii. Do kwestii wymagających rozwiązania należy zaliczyć: płynność ruchu w miastach, zachowanie zielonego
charakteru miast, organizacja inteligentnego transportu, zwiększenie dostępu do transportu miejskiego oraz stworzenie bezpiecznego i niezwodowanego transportu miejskiego.
3.1. Płynność ruchu w miastach
Kwestia płynności ruchu w miastach związana jest z powstawaniem
zatorów komunikacyjnych, spowodowanych szybkim wzrostem liczby
pojazdów mechanicznych przy jednoczesnym niedostatkiem infrastruktury komunikacyjnej. Zatory w miastach stały się zmorą średnich i dużych
miast. Maja one negatywny wpływ na rozwój ekonomiczny i społeczny, a zwłaszcza na zdrowie mieszkańców, na środowisko naturalne oraz
budowle miejskie. Na poziomie lokalnym największym wyzwaniem jest
ograniczenie negatywnego wpływu zatorów przy równoczesnym zapewnieniu obszarom miejskim odpowiedniego rozwoju gospodarczego.
W zakresie udrożnienia ruchu na drogach podstawowym działaniem
jest wprowadzenie optymalizacji organizacji ruchu poprzez uatrakcyjnienie i uczynienie bardziej bezpiecznymi alternatywnych w stosunku
do prywatnego samochodu sposobów poruszania się, takich jak: chodzenie pieszo, jazda na rowerze, transport zbiorowy lub jazda na motocy-
66 | WSGE
klach i skuterach. Drugie działanie obejmuje propagowanie współmodalności i zagospodarowania miejsc uwolnionych od zatorów dzięki zastosowaniu środków do walki z nimi. Likwidacja zatorów może dokonać się
głównie poprzez zastosowanie inteligentnych i adaptacyjnych systemów
zarządzania ruchem.
Ważnym elementem procesu likwidacji zatorów komunikacyjnych są
zamiany w kulturze poruszania się w mieście poprzez zmianę mentalności uczestników ruchu publicznego. Według komisji konieczne jest prowadzenie akcji uświadamiania nawet w szkołach potrzeby poruszania się
na pieszo lub przy użyciu roweru. Akcja ta winna być prowadzona w powiązaniu z potrzebami ochrony środowiska oraz zdrowia, w szczególności
młodego pokolenia. Zmianie mentalności poprzez edukację muszą towarzyszyć również zmiany w zakresie infrastruktury w miastach. Władze lokalne winny powołać specjalnego urzędnika odpowiedzialnego wyłącznie
za chodzenie pieszo i jazdę na rowerze. Ponadto winien on nadzorować
budowę i rozbudowę infrastruktury chodników i ścieżek rowerowych.
Kolejnym instrumentem do zwalczania zatorów w ruchu miejskim jest
optymalizacja korzystania z prywatnych samochodów. Może się ona zrealizować między nnymi poprzez wspólne użytkowanie jednego samochodu
(car-sharing) przez osoby dojeżdżające do tego samego zakładu pracy lub
miejsc pracy położonych blisko siebie. Optymalizacja korzystania z prywatnych samochodów dokonuje się również poprzez skorzystanie z wirtualnej mobilności, np. telepraca czy telezakupy.
„Park&Ride” (zaparkuj i jedź komunikacją zbiorową) jest kolejnym
instrumentem optymalizacji korzystania z prywatnych samochodów.
Działanie to polega na odpowiednim zarządzaniu miejscami przeznaczonymi do parkowania samochodów. W wielu miastach, np. w Monachium,
na obrzeżach miast budowane są wielkie bezpłatne parkingi, w celu zachęcenia użytkowników aut do skorzystania z komunikacji publicznej.
Dodatkowo wprowadza się wysokie opłaty za parkingi w centrach dużych
miast. W ten sposób użytkownicy prywatnych samochodów zmuszani są
do korzystania z publicznych środków komunikacji.
Zwiększenie płynności ruchu w miastach jest możliwe również poprzez zastosowanie inteligentnego systemu transportu (ITS). System ten
pozwala na optymalizację planowania podróży, lepsze zarządzanie ruchem
oraz prostsze zarządzanie popytem. Przykładem praktycznego uelastycznienia systemu infrastruktury jest Barcelona, gdzie wydzielono zmienne pasy ruchu dla autobusów, wprowadzono ruchome strefy załadunku
i miejsc parkingowych.
WSGE | 67
Zwiększenie mobilności na drogach w miastach można przeprowadzić
już na etapie racjonalnego planowania układu miasta. Władze miast mogą
uzależnić wydawanie zgody na budowę osiedli przez deweloperów od
przygotowania przez nich planu mobilności dla danego obszaru. Może to
być obowiązkowy element procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Podobnie przy budowie dużych projektów infrastrukturalnych konieczne
powinno być wprowadzenie „oceny wpływu na mobilność”.
Zatory w komunikacji wielkich aglomeracji miejskich powodowane są
również przez transport towarów. W miastach dochodzi bowiem do styku transportu dalekobieżnego z lokalną dystrybucją. Tranzyt towarowy
winien odbywać się na obrzeżach miasta, a najlepiej poprzez obwodnice,
jeśli one istnieją. Zaś dystrybucja lokalna winna odbywać się z zastosowaniem pojazdów bardziej ekonomicznych i ekologicznych. Właściwe zarządzanie transportem towarów konieczne jest ze względu na rosnący sektor
usług. Prawie 40% transportu towaru związane jest właśnie z sektorem
usług. Transport ten obejmuje nie tylko samochody, ale również motocykle i skutery wykorzystywane przez usługi kurierskie. Lepsze wykorzystywanie transportu może się dokonać również poprzez zlikwidowanie pustych przebiegów. Do tego konieczne jest jednak odpowiednie zarządzanie
logistyczne, istotny element każdej polityki lokalnej.
Dystrybucja towarów w miastach mogłaby zostać w szerszym zakresie
włączona do procesu określania lokalnej polityki i lokalnych uwarunkowań instytucjonalnych. Publiczny transport osób zazwyczaj nadzorowany
jest przez właściwy organ administracyjny, natomiast transport towarowy
pozostaje w gestii sektora prywatnego. Lokalne władze powinny traktować wszelkie kwestie logistyczne związane z transportem osób i towarów w miastach jako jeden system logistyczny.
3.2. W kierunku zielonych miast
Jednym z istotnych elementów europejskiej polityki ochrony środowiska jest budowa zielonych miast, czyli zachowanie tego stanu, który jest
lub jego odbudowa. Transport osób lub towarów powoduje zanieczyszczenie powietrza (stosowanie ropy jako źródła energii), oraz emisję hałasu. Pomimo postępu technologicznego w obu przypadkach niezwykle
trudny jest pomiar poziomu zanieczyszczenia i hałasu emitowanego przez
komunikację miejską. Aby zaradzić tym problemom Komisja Europejska
przygotowuje „Plan działań logistycznych”, który ma objąć nagradzanie
nowych rozwiązań, promowanie chodzenia pieszo lub korzystanie z rowerów i stosowanie bardziej ekologicznych środków transportu.
68 | WSGE
Na poziomie Unii podjęto wiele działań zmierzających do zmniejszenia emisji CO2 i hałasu w komunikacji miejskiej. Gdy idzie o emisję CO2,
to Rada Europejska przyjęła założenie, że do roku 2020 zostanie zmniejszona o 20% emisja gazów cieplarniach. Strategia osiągnięcia tego celu została określona w komunikacie Komisji z lutego 2007 r.4 Podstawowym
instrumentem mającym ograniczyć ową emisję jest zaostrzenie norm emisji również poprzez pojazdy stosowane w ruchu drogowym w miastach.
Obok działań podejmowanych na poziomie Unii, konieczne jest również
włączenie się w nie władz lokalnych.
Podejmowane są również działania zmierzające do zmniejszenia emisji hałasu. W tej sprawie ukazała się dyrektywa europejska w sprawie map
hałasu5. Na podstawie tego aktu prawnego władze lokalne zostały zobowiązane do opracowania planów ograniczenia hałasu. Przy tej okazji zebrane informacje są przekazywane do komisji, celem ich opublikowania.
Zmniejszenie hałasu dokonuje się poprzez zaostrzenie norm jego emisji
przez pojazdy oraz wprowadzenie transportu podziemnego. Stąd Unia dofinansowuje rozbudowę, remont i modernizację ekologicznego transportu
miejskiego, czyli trolejbusów, tramwajów, metra i kolei podmiejskiej, jak
również promuje pozostałe zrównoważone projekty związane z transportem miejskim.
Działania Unii Europejskiej zmierzają również do wpierania i finansowania nowych technologii ograniczających emisję gazów cieplarnianych i hałasu. Finansowane są również prace badawczo-rozwojowe przy
pojazdach nowej generacji, wykorzystujących jako źródło energii alternatywne paliwa, takie jak: biopaliwa, wodór i ogniwa paliwowe6. Konieczna
jest również modernizacja istniejącej infrastruktury, w tym pojazdów wyprodukowanych według starych technologii. Wprowadzenie nowych technologii pozwala również na stosowanie bardziej ekologicznych technik
korzystania z pojazdów. Elektroniczne systemy wspomagające kierowcę
mogłyby wpłynąć na poprawę stylu jazdy. Technik tych powinno się uczyć
kierowców na kursach prawa jazdy czy na różnych szkleniach.
Szerokie upowszechnienie na rynku nowych technologii można by
osiągnąć za pomocą instrumentów ekonomicznych, takich jak zachęty
do zakupu i eksploatacji przez władze publiczne ekologicznych i energooszczędnych pojazdów oraz instrumentów pozaekonomicznych, takich
jak ograniczenia dla największych trucicieli i uprzywilejowanie pojaz4 KOM(2007) 19.
5 Dyrektywa 2002/49/WE.
6 Na przykład: KOM(2007) 541 wersja ostateczna.
WSGE | 69
dów o niskiej emisji na obszarach najbardziej wrażliwych, pod warunkiem, że nie będą one zakłócać zasad rynku wewnętrznego.
Zdobyte doświadczenia w zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych i hałasu przez pojazdy będące w ruchu miejskim Unia chce również
eksportować do państw trzecich. Działanie to wynika z konieczności zapobiegania skutkom zanieczyszczeń o charakterze transgranicznym, np. zanieczyszczenia atmosferyczne w Istambule mogą powodować skutki w miastach greckich czy bułgarskich. W tym celu podmioty działające w tym obszarze mogą korzystać z inicjatyw CIVITAS, która pozwala korzystać krajom trzecim z wiedzy zdobytej przez miasta Unii Europejskiej7.
Taki dialog międzynarodowy może także pomóc w stworzeniu możliwości
eksportowych dla przemysłu europejskiego.
Wprowadzenie ekologicznych pojazdów do ruchu miejskiego nie jest
łatwe ze względu na wysokie koszty ich produkcji. Tę barierę można jednak
pokonać poprzez wprowadzenie zamówień publicznych na pojazd ekologiczne. W ten sposób sektor publiczny stałby się przykładem „zrównoważonej gospodarki”8. Można wskazać liczne przykłady władz lokalnych,
które zainwestowały w zakup autobusów i taksówek o napędzie ekologicznym, np. w Alpach. W ten sposób przyspiesza się budowę rynku nowych
technologii i zapewnia się ich rentowość ekonomiczną, która jest główną
przeszkodą w ich rozwoju. W formie pilotażowych projektów komisja już
obecnie wspiera rozwój programów wspólnych ekologicznych zamówień
składanych przez władze publiczne na terytorium całej UE9.
Ostatnią kwestią w zakresie budowy zielonego miasta są ograniczenia
ruchu. W tym zakresie nie ma ujednoliconej polityki Unii. Każda władza
lokalna wypracowuje własną strategię, co w rzeczy samej powoduje pewną dysharmonię w skali Unii. Uporządkowanie tego obszaru wymagałoby
jednak wprowadzenia europejskiego systemu rejestracji samochodów, co
ze względu na koszty, na razie wydaje się niemożliwe. Ponadto, konieczne
byłoby przeprowadzenie na poziomie UE dodatkowej analizy transgranicznych środków kontroli wykroczeń w miastach.
3.3. Inteligentny transport miejski (ITS)
Wprowadzenie i doskonalenie ITS związane jest z rosnącym ruchem
7 Adres internetowy CIVITAS: www.civitas-initiative.eu .
8 
Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie promowania ekologicznie czystych
pojazdów w transporcie drogowym KOM(2005) 634.
9 STEER programme http://europa.eu.int/comm/energy/intellinget/index_en.html,
[odczyt: 18 I 2011].
70 | WSGE
towarowym i osobowy. Ponadto aplikacje ITS nie są w dostatecznym stopniu wykorzystywane do skutecznego zarządzania mobilnością w miastach
lub opracowuje się je bez odpowiedniego uwzględnienia interoperacyjności. ITS pozwala na przetwarzanie danych dotyczących ruchu i podróży,
co w konsekwencji pozwala na lepsze zarządzanie siecią. Wsparciem dla
ITS jest system satelitarny Galileo, który pozwala na lepszą lokalizację
uczestników ruchu miejskiego.
ITS pozwala na inteligentne pobieranie opłat, będące istotnym elementem zarządzania popytem. I tak, w kresie mniejszego natężenia ruchu
bilety w transporcie publicznym mogą być tańsze, zaś w okresie szczytowym droższe. W ten sposób wymusza się korzystanie ze środków publicznych w okresie mniejszego natężenia ruchem. W tym celu ITS musi być
połączone z multimedialną informacją o transporcie miejskim. ITS znajduje zastosowanie w zarządzaniu sprawnymi powiązaniami pomiędzy poszczególnymi sieciami łączącymi strefy miejskie z podmiejskimi. Aktywne
zarządzanie infrastrukturą transportu miejskiego ma pozytywny wpływ
na bezpieczeństwo i środowisko naturalne.
Zarządzanie ruchem miejskim za pomocą ITS pozwala na zwiększenie mobilności poprzez lepsze zarządzanie istniejącą infrastrukturą (lepsze wykorzystanie miejsca na drodze czy na parkingach). Ma to znaczenie w tych miastach, gdzie wolnej przestrzeni na budowę nowej infrastruktury już nie ma albo jest ona ograniczona. ITS pozwala również na większe i bardziej efektywne obciążenie komunikacji miejskiej. To samo dotyczy nie tylko transportu osobowego, ale również i towarowego. W tym
celu konieczne są zintegrowane systemy łączące inteligentne planowanie
trasy, systemy wspomagające kierowców, inteligentne pojazdy oraz interakcje z infrastrukturą.
Powodzenie stosowania systemu ITS zależy również od współpracy sektora publicznego z prywatnym. W procesie tym powinni uczestniczyć dostawcy technologii, przewoźnicy oraz operatorzy infrastruktury, dostawcy
usług o wartości dodanej, twórcy map cyfrowych, organy ścigania i użytkownicy infrastruktury. Komisja Europejska wspiera rozpowszechnianie
na szerszą skalę dobrych rozwiązań w zakresie ITS. W szczególności proponuje ustalenie zasad rozmieszczenia ITS w miastach UE w celu rozwiązania kwestii interoperacyjności oraz wymiany danych i informacji.
3.4. W kierunku dostępnego transportu miejskiego
Szeroka gama osób korzystających z transportu miejskiego wymaga, aby był najwyższej jakości, dotyczy to infrastruktury miejskiej, w tym
WSGE | 71
dróg, ścieżek rowerowych, ale także pociągów, autobusów i miejsc ogólnodostępnych, np. parkingów, przystanków autobusowych, dworców.
Konieczne jest zapewnienie efektywnego połączenia na terenie miast, łączące miasta z całym regionem, połączenia pomiędzy siecią miejską a podmiejską oraz z transeuropejską siecią transportową (TEN-T). Konieczne
są również dobre połączenia z portami lotniczymi, dworcami kolejowymi i portami, a także z terminalami intermodalnymi obsługującymi transport towarowy, mają szczególnie istotne znaczenie dla powiązań pomiędzy
poszczególnymi rodzajami transportu.
Transport publiczny musi zaspokajać potrzeby ludności w zakresie
jakości, efektywności i dostępności. Transport publiczny musi być atrakcyjny. Nie wystarczy, że jest dostępny, musi także być szybki, niezawodny,
wygodny i oferować częste połączenia. Doświadczenie pokazuje, że przeszkodą dla rezygnacji z transportu prywatnego na rzecz transportu publicznego jest często niska jakość usług, powolność i zawodność10.
Powyższe wymagania zostały potwierdzone przy konsultacjach związanych z Białą Księgą. Obywatele oczekują ochrony praw pasażera, aby
transport publiczny był łatwiej dostępny, efektywny. Te wymagania są
niezwykle ważne ze względu na potrzeby starzejącego się społeczeństwa
europejskiego.
Transport publiczny, jego sprawność i efektywność wymaga stworzenia odpowiednich ram prawnych. Dwie dyrektywy w sprawie zamówień
publicznych11 w pełni stosują się do zamówień publicznych na usługi,
takie jak transport autobusowy i tramwajowy. Ponadto nowe rozporządzenie w sprawie usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego12 zapewnia większą przejrzystość i pomaga
władzom oraz przewoźnikom poprawić jakość i efektywność transportu.
Zarówno dyrektywy, jak i nowe rozporządzenie pozwalają właściwym organom na samodzielną realizację usług lub ich zlecanie firmom zewnętrznym w drodze przetargu. Mogą one wprowadzić kryteria wyboru co do
zdolności przewozowej oferentów oraz kryteria udzielenia zamówienia
10 Z badań dotyczących usług świadczonych w interesie ogólnym wynika, że transport
miejski jest usługą świadczoną w interesie ogólnym, z której konsumenci w Unii Europejskiej są najmniej zadowoleni. 13% konsumentów z UE-25 ma utrudniony dostęp do
transportu publicznego, natomiast 4% nie ma go wcale.
http.//ec.europa.eu/consumers/cons_int/serv_gen/cons_satisf/index_en.htlm
11 Dyrektywa 2004/17/WE i dyrektywa 2004/18/WE z dnia 31 marca 2004 r.
12 Rozporządzenie w sprawie usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego
transportu pasażerskiego i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 1191/69 oraz 1107/70
(międzyinstytucjonalny plik 2000/0212 (COD)).
72 | WSGE
co do jakości usług.
Efektywny transport miejski musi posiadać wysoko kwalifikowaną
kadrę pracowniczą. Stąd konieczne są programy szkoleń, np. ekologicznej
jazdy. Ponadto jako że Europa jest obecnie głównym celem turystów, konieczne jest również przeszkolenie pracowników obsługi ruchu turystycznego w kierunku odpowiedniego kierowania ruchem turystów tak, aby
korzystali oni z transportu miejskiego, bardziej ekologicznego i niepowodującego zatorów w ruchu drogowym. Zaś swoje pojazdy pozostawiali na
bezpłatnych parkingach na obrzeżach miast.
Efektywność transportu miejskiego zależy między innymi od struktury zabudowy miasta. Rozproszenie budynków mieszkalnych, miejsc
pracy i miejsc wypoczynku skutkuje zwiększonym zapotrzebowaniem na
transport. Zaś koncentracja zabudowy powoduje, że potrzeby na transport
miejski są mniejsze i jest on lepiej wykorzystany. Przy większej koncentracji budownictwa łatwiej jest o zapewnienie opieki zdrowotnej ludziom
starszym, która nie istnieje bez transportu. Znowu w tym przypadku lepiej
jest zorganizować opiekę zdrowotną w miastach o większej koncentracji
zabudowy13.
W ramach tematycznej strategii dotyczącej środowiska miejskiego14
można zidentyfikować liczne problemy związane z ochroną środowiska
naturalnego, które można rozwiązać poprzez opracowanie i wdrożenie
planów zrównoważonego transportu miejskiego (SUTPs)15. W swojej
strategii Komisja Europejska zobowiązała się do przygotowania wytycznych w sprawie przygotowania takich planów.
3.5. W kierunku bezpiecznego i niezawodnego transportu
miejskiego
Każdy użytkownik miejsc publicznych ma prawo do bezpiecznego
przemieszczania się na obszarach miejskich, niezależnie od tego czy idzie
pieszo, jedzie na rowerze lub samochodem, albo ciężarówką. Każdy powinien ponosić jak najmniejsze ryzyko. Bezpieczny transport osób lub towarów wymaga odpowiednio zaprojektowanej infrastruktury, zwłaszcza
na skrzyżowaniach. Zagrożenie w ruchu drogowym może być poważną
przyczyną do powstrzymania się przed podróżą lub korzystaniem z usług
13 Sprawozdanie Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska „Rozbudowa miast w Europie: ignorowane wyzwanie”, 2006.
14 Patrz: http://ec.europa.eu/environment/urban/urban_transport.htm,
[odczyt: 18 I 2011].
15 KOM(2005) 718.
WSGE | 73
transportu publicznego. Dotyczy to nie tylko pojazdów, dworców i przystanków autobusowych lub tramwajowych, ale także dojścia do przystanku i powrotu z niego. Skutkiem tego może być zbędna jazda samochodem
albo wycofywanie się z aktywnego życia. Stąd europejska polityka bezpieczeństwa drogowego obejmuje kwestie behawioralne, a także związane z pojazdami i infrastrukturą.
W zakresie kwestii behawioralnych, zwiększających bezpieczeństwo
uczestników ruchu drogowego, konieczne jest promowanie najlepszych
rozwiązań zwłaszcza poprzez stosowanie najnowszych technologii i systemu ITS. Na pierwsze miejsce wyłania się zwiększenie świadomości obywateli w zakresie ich zachowań na drodze, priorytetowe znaczenia zaś mają
kampanie edukacyjne i informacyjne. Działania te mogą być skierowane
do różnych grup społecznych, np. do młodzieży, pieszych, motocyklistów,
młodych kierowców. Pomocą w tych działaniach jest ścisłe egzekwowanie
przepisów drogowych przez policję.
W zakresie kwestii infrastruktury bezpieczeństwo na drodze można
podnieść poprzez lepszą organizację i wykorzystanie istniejącej infrastruktury, zwłaszcza ścieżek rowerowych, chodników, parkingów, skrzyżowań bezkolizyjnych. Tam, gdzie jest to konieczne, istniejącą infrastrukturę
należy rozbudować tak, aby zwiększyć bezpieczeństwo. Pożyteczne jest
zwiększenie widoczności poprzez budowę oświetlenia miejsc szczególnie
niebezpiecznych. Szczególnie istotną kwestią jest ochrona przed aktami
terrorystycznymi w transporcie miejskim.
Ostatnią kwestią związaną z bezpieczeństwem na drogach są pojazdy
będące w ruchu. Winny one być nie tylko sprawne technicznie, ale również wyposażone w nowoczesne systemy chroniące przed zderzeniami
oraz zaśnięciem za kierownicą. Ponadto samochody winny być wyposażone w ABS lub urządzenia zwiększające widoczność. O tym jest mowa w komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie „e-bezpieczeństwa”16 oraz inicjatywy inteligentnego samochodu 2010 („Budowanie świadomości znaczenia technologii teleinformatycznych na potrzeby samochodów bardziej
inteligentnych, bezpiecznych i ekologicznych”)17. Stanowią one nieocenione rozwiązania do zastosowania w środowisku miejskim. Bezpieczeństwo
wzrasta również wówczas, gdy transport osób odbywa się za pomocą
„miejskich pojazdów”. Ponadgabarytowe ciężarówki i samochody powinny mieć jedynie ograniczoną możliwość wjazdu do miast.
16 KOM(2003) 542.
17 KOM(2006) 59.
74 | WSGE
4. Tworzenie nowej kultury mobilności w mieście
W celu stworzenia w Europie nowej „kultury mobilności w mieście”
konieczne są rozwiązania partnerskie. Nowe metody i narzędzia planowania mogą również odegrać istotną rolę w ramach nowej kultury mobilności w mieście. Edukacja, szkolenia i podnoszenie świadomości mają tutaj
ważną rolę do odegrania. Konieczne jest podnoszenie kwalifikacje osób
odpowiedzialnych za mobilność w mieście. W tym zakresie Unia odgrywa
ważną rolę. Mobilność w mieście jest zagadnieniem, które pojawiło się już
przy okazji inicjatyw mających na celu nawiązanie współpracy w ramach
polityki regionalnej UE, takich jak URBACT oraz inicjatywy pod hasłem
„Regiony, uczestnicy zmian gospodarczych”18.
Komisja Europejska ma zacieśniać i wspierać współpracę w zakresie mobilności w mieście. Może aktywnie wyjaśniać i propagować swoją
działalność realizowaną w ramach polityki mobilności w mieście. Komisja
może zorganizować wraz z zainteresowanymi stronami, aktywnie już działającymi w tej dziedzinie, europejską kampanię mającą na celu podnoszenie świadomości społeczeństwa na temat jej działalności w zakresie zrównoważonego rozwoju mobilności w mieście. W szczególności można by
zorganizować kampanie informacyjne i podnoszące świadomość w zakresie zachowań związanych z mobilnością, skierowane do określonych grup
społecznych. Kolejną propozycją jest organizacja dorocznej europejskiej
konferencji poświęconej nowoczesnym rozwiązaniom w transporcie miejskim. Ewentualnie konferencję można by zorganizować pod egidą forum
CIVITAS.
Komisja Europejska wspomogła powyższe działania, powołując centrum nadzorowania, opierając się na własnym doświadczeniu w zakresie
zbierania, ujednolicania i wykorzystywania statystyk na poziomie europejskim. Centrum nadzoru mogłoby dostarczać decydentom i społeczeństwu niezbędnych danych oraz wzbogacać wiedzę w zakresie mobilności w mieście. Mogłoby także być źródłem informacji oraz stanowić forum
wymiany najlepszych rozwiązań.
5. Środki finansowe
Osiągnięcie określonych celów w Zielonej Księdze wymaga ogromnych nakładów finansowych. Idzie tu o inwestycje w infrastrukturę i przepływy pasażerskie, utrzymanie i eksploatację sieci, modernizację taboru oraz jego utrzymanie, a także kampanie informacyjne i podnoszące
18 Patrz: http://ec.europa.eu/regional_policy/index_pl.htm, [odczyt: 18 I 2011].
WSGE | 75
świadomość. W większości odpowiedzialność za inwestycje spoczywa na
władzach lokalnych. Z najnowszej analizy19 wynika, że ponad 40% taboru tramwajowego i kolei podmiejskiej w UE-15 oraz 67% takiego taboru w nowych państwach członkowskich ma ponad 20 lat i wymaga wymiany przed 2020 r.
Aby zaradzić temu problemowi konieczne jest współdziałanie na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym i UE. Również użytkownicy
powinni mieć swój wkład, płacąc uczciwą cenę za korzystanie z transportu zbiorowego. Finansowanie ze źródeł prywatnych, zazwyczaj w formie
partnerstwa publiczno-prywatnego, może odegrać istotną rolę, jednak wymaga stabilnych przepisów prawnych. Opłaty za parkowanie oraz za korzystanie z dróg można by wykorzystać do finansowania transportu miejskiego, przeznaczając przychody z tego tytułu zwłaszcza na rozwiązania
usprawniające transport miejski. Opłaty za wjazd do Londynu okazały się
dobrym rozwiązaniem, jeśli chodzi o poprawę komunikacji autobusowej.
Brana pod uwagę jest ewentualność, aby UE rozważyła możliwość
rozszerzenia przedmiotu „dyrektywy w sprawie eurowiniety” o wymiar
miejski, tak, aby opłaty drogowe mogły dotyczyć wszystkich typów pojazdów i wszelkich rodzajów infrastruktury. Można by to rozwiązanie połączyć z opracowaniem jednolitej metodologii liczenia kosztów zewnętrznych w transporcie.
Zgodnie z polityką w zakresie pomocy państwa Komisja Europejska
jest zobowiązana do uwzględnienia korzyści dla środowiska naturalnego
wynikających zarówno z inwestycji w ekologiczny transport, jak i z konieczności przejścia na środki transportu w mniejszym stopniu zatruwające powietrze. Przykładowo projekt wytycznych w zakresie ochrony środowiska naturalnego20 dopuszcza określone wyjątki w przypadku pomocy na
zakup nowych środków transportu, w celu przyspieszenia przyjęcia wspólnotowych norm, zanim staną się one obowiązkowe. Ponadto wniosek komisji dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych21
jednoznacznie określa jako dopuszczalne rzeczowe inwestycje w środki
transportu i sprzęt transportowy, za wyjątkiem tych związanych z transportem towarów i transportem lotniczym.
Podstawowym jednak źródłem finansowania są fundusze struk19 Kolej podmiejska i metro w Europie, ERRAC, 2004 r.
20 Projekt wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w zakresie ochrony środowiska, www.ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/reform/guidelines_environment_en.pdf, [odczyt: 18 I 2011].
21 Wniosek Komisji dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych,
przyjęty dnia 24 kwietnia 2007 r., DEC(2007) 513 wersja ostateczna.
76 | WSGE
turalne, Fundusz Spójności oraz pożyczki z Europejskiego Banku
Inwestycyjnego. Podobnie jak w przeszłości polityka spójności UE pozostanie ważnym źródłem funduszy w kwalifikujących się regionach w latach
2007-2013. Zgodnie z dokumentami programowymi transport miejski otrzyma z ERDF i Funduszu Spójności prawie 8 mld EUR w latach
2007-2013. Kolejnych 9,5 mld EUR zarezerwowano dla zintegrowanych
projektów w zakresie rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich, które
mogą obejmować inwestycje związane z transportem.
Instrumenty spójności w obecnym okresie 2007-2013 stanowią szerszą i bardziej solidną podstawę współfinansowania transportu miejskiego
oraz zbiorowego w Europie. Rozporządzenia w sprawie Funduszu ERDF
oraz Funduszu Spójności zawierają wyraźne odniesienie do ekologicznego
transportu miejskiego i transportu publicznego, ale równocześnie po raz
pierwszy odnoszą się także do zintegrowanych strategii w zakresie ekologicznego transportu. Władze, w szczególności w nowych państwach członkowskich, powinny skorzystać z tych możliwości i zmodernizować swoje
systemy transportu miejskiego. Finansowane są również badania naukowe
prowadzone w tym obszarze.
Współfinansowanie z UE poprzez instrumenty spójności jest możliwe w odniesieniu do inwestycji w infrastrukturę (np. koleje i dworce) oraz
tabor, taki jak ekologiczne autobusy, trolejbusy, tramwaje, metro i kolej
podmiejska. To samo dotyczy środków, takich jak remont i modernizacja lub inne elementy stanowiące część zintegrowanego i przyjaznego dla
użytkownika systemu transportu miejskiego (ITS, informacja dla podróżnych, zintegrowany system sprzedaży biletów, zarządzanie ruchem, itp.).
ERDF może także służyć finansowaniu instalacji związanych z projektami
zapewniającymi zrównoważoną ochronę środowiska w transporcie miejskim oraz służącymi lepszym dostępem dla pewnych grup społeczeństwa
(osoby starsze, niepełnosprawni) do normalnych usług transportu publicznego. W coraz większym stopniu fundusz ten finansuje projekty związane z inteligentnymi systemami transportu.
Średnio Europejski Bank Inwestycyjny22 pożycza rocznie około
2,5 mld EUR na projekty związane z transportem miejskim. Projekty
obejmują budowę, rozbudowę lub modernizację infrastruktury transportu zbiorowego lub zakup taboru w największych aglomeracjach i średniej
wielkości miastach europejskich. Oprócz zasadniczej działalności kredytowej wspólnie z Komisją i Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju
22 Patrz: www.eib.org.
WSGE | 77
EBI opracowuje nowe instrumenty lub inicjatywy finansowe.
Siódmy program ramowy na rzecz badań i rozwoju technologicznego
(FP7) propaguje badania, rozwój technologiczny i pokazy na rzecz mobilności w mieście, aspekt zużycia energii w transporcie, ekologiczny transport
miejski i zrównoważoną mobilność dla wszystkich obywateli. Pod hasłem
„transport” FP7 odnosi się do obszaru działań mających na celu „zapewnienie zrównoważonej mobilności w mieście”. Obejmuje on badania techniczne, pokazy i wsparcie polityki w dziedzinie nowych koncepcji dotyczących transportu i mobilności, innowacyjne systemy zarządzania popytem,
wysokiej jakości transport publiczny oraz innowacyjne strategie w zakresie ekologicznego transportu miejskiego. Pozostałe działania skupiać
się będą na opracowaniu wysoce innowacyjnych, niezanieczyszczających
środowiska inteligentnych koncepcji w zakresie transportu i mobilności,
wraz z ich wdrożeniem. Pod hasłem „technologie teleinformatyczne” FP7
zawiera także finansowanie mobilności i usług. Badania w dziedzinie infrastruktury drogowej oraz inteligentnych i ekologicznych samochodów są
prowadzone niezależnie od kontekstu geograficznego, jednak ich wyniki
będą miały praktyczne zastosowanie w środowisku miejskim.
CIVITAS to program Komisji na rzecz demonstracji i badań w zakresie ekologicznego transportu miejskiego. Inicjatywa CIVITAS pozwala
miastom na testowanie i demonstrowanie zintegrowanych pakietów rozwiązań zarówno politycznych, jak i technologicznych, mających na celu
stworzenie systemu transportu miejskiego, który byłby zrównoważony,
ekologiczny i energooszczędny. Do tej pory w ramach programu CIVITAS
sfinansowano działania w 36 miastach na ogólną kwotę 100 mln EUR.
Uruchomiono już CIVITAS-Plus w ramach FP7.
Program Inteligentna Energia – Europa (IEE), finansowany w ramach
programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP)2331,
obejmuje podprogramy ALTENER i STEER, które finansują inicjatywy w zakresie, na przykład, nowych i odnawialnych źródeł energii, promocji alternatywnych paliw i promocji racjonalnego zużycia energii w transporcie.
6. Zakończenie
Rozwój miast generuje kwestie wymagające pilnego rozwiązania, a związane z zatorami w ruchu drogowym. Rosnące natężenie w ruchu drogowym powoduje wzrost zanieczyszczenia powietrza, emisję
hałasu, spóźnienia pracowników, opóźnienia w dostawie towarów. Unia
Europejska od pewnego czasu diagnozuje problemy związane z tym zjawiskiem i próbuje je rozwiązać. Proponowane rozwiązania można podzielić
na miękkie i twarde. Do miękkich należy zaliczyć wszelkiego rodzaju akcje
uświadamiające użytkowników ruchu drogowego w celu zmiany mentalności w zakresie korzystania ze środków komunikacyjnych. Chodzi o efektywniejsze wykorzystanie komunikacji miejskiej i stworzenie nowej kultury mobilności w mieście.
Do twardych rozwiązań należy zaliczyć modernizację i rozbudowę
infrastruktury drogowej, w tym budowę parkingów na obrzeżach wielkich miast i rozbudowę komunikacji miejskiej. Lepsze wykorzystanie
dróg i parkingów już istniejących poprzez wprowadzenie inteligentnego
systemu transportu (ITS). Konieczne jest również wdrażanie nowych technologii, bardziej przyjaznych środowisku naturalnemu oraz bezpieczniejszych.
Wprowadzenie nowych rozwiązań, zarówno miękkich, jak i twardych, wymaga ogromnych nakładów finansowych, zarówno z strony Unii,
jak i rządów państw członkowskich czy lokalnych społeczności. Środki te
mogą pochodzić z różnego rodzaju opłat ekologicznych, biletów na komunikację miejską, opłat za parkingi. Nie małym źródłem dochodów może
być współpraca publiczno-prywatna, czego dowody znajduje się w licznych krajach Unii. Głównym jednak źródłem finansowania nowej kultury mobilności są programy wspólnotowe, w tym programy strukturalne,
program spójności oraz pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Unia finansuje również badania związane z ruchem w miastach w ramach 7PR.
Zielona Księga jest zatem wyraźnie sprecyzowanym aktem politycznej woli rozwiązania narastających problemów komunikacyjnych, zwłaszcza w większych aglomeracjach. W ten sposób nie chce się dopuścić
do chaosu komunikacyjnego, jaki występuje w Meksyku czy San Paulo.
Podjęte działania i ich finansowanie jest właściwym kierunkiem rozwiązania omawianych kwestii. Konieczne jest jednak wprowadzenie zintegrowanego działania w tym obszarze, np. poprzez powołanie kolejnej Agencji
Europejskiej, której zadaniem byłoby wyłącznie analizowanie, definiowanie i proponowanie rozwiązania problemów komunikacyjnych w Europie.
23  Decyzja nr 1639/2006 WE.
78 | WSGE
WSGE | 79
Bibliografia:
1. Decyzja nr 1639/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
24 października 2006 r., ustanawiająca Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (2007–2013).
2. Dyrektywa 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku.
3. Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez
podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych.
4. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.
5. KOM(2007) 551 wersja ostateczna. Zielona Księga W kierunku
nowej kultury mobilności w mieście. Polski tekst Zielonej księgi zob. http://
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/com/2007/com2007_0551pl01.pdf
(odczyt: 18 I 2011).
6. KOM(2006) 35 końcowy. Biała Księga W sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej. Polski tekst Białej Księgi
zob.  http : //eu r-lex.europ a.eu/ L exUr iS er v/s ite/pl/com/20 0 6 /
com2006_0035pl01.pdf (odczyt: 18 I 2011).
7. KOM(2007) 19 wersja ostateczna. Komunikat Komisji do
Rady i Parlamentu Europejskiego. Wyniki przeglądu wspólnotowej strategii na rzecz zmniejszenia emisji CO2 pochodzących z samochodów
osobowych i lekkich pojazdów dostawczych. Polski tekst komunikatu zob.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriS er v/LexUriS er v.do?uri=COM:2007:0019:FIN:PL:PDF (odczyt: 18 I 2011).
8. KOM(2007) 541 wersja ostateczna - Komunikat Komisji do
Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów –„Bezpieczniejszy, bardziej ekologiczny i wydajniejszy transport dla całej Europy: Pierwsze sprawozdanie na
temat inicjatywy „Inteligentny samochód” z 17.9.2007.
9. KOM(2005) 634. Wniosek Komisji w sprawie dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie promowania ekologicznie
czystych pojazdów w transporcie drogowym.
10. KOM(2005) 718. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu
Europejskiego dotyczący strategii tematycznej w sprawie środowiska miejskiego.
80 | WSGE
11. KOM(2003) 542. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu
Europejskiego dotyczący Technologii informatycznych i komunikacyjnych dla bezpiecznych i inteligentnych pojazdów.
12. KOM(2006) 59. Komunikat Komisji do Rady Parlamentu
Europejskiego. Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
i Komitetu Regionów w sprawie inicjatywy „Inteligentny samochód”
„Budowanie świadomości znaczenia technologii teleinformatycznych na
potrzeby samochodów bardziej inteligentnych, bezpiecznych i ekologicznych”.
13. Rozporządzenie Rady (EWG) 1191/69 oraz 1107/70 w sprawie
usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego i uchylające rozporządzenie.
14. Wniosek Komisji dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych, przyjęty dnia 24 kwietnia 2007 r., DEC(2007)
513 wersja ostateczna.
15. [b.a.], (2010). Sustainable Urban Transport Plans - preparatory
document submitted to consultation http://ec.europa.eu/environment/urban/urban_transport.htm.
WSGE | 81