polityka 8 rewizja.indd

Miesięcznik „Polityka Społeczna” 8/2005. Powielanie,
przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy
i zgody Redakcji PS zabronione.
EKONOMICZNE IMPLIKACJE AGENDY 2010
DLA NIEMIECKIEGO RYNKU PRACY
Anna Marszałek
Uniwersytet Jagielloński
WPROWADZENIE
Wysoki poziom bezrobocia jest między innymi
wynikiem spadku elastyczności płac. Na to ostatnie
zjawisko wpływ wywierają takie determinanty, jak:
brak elastyczności czasu pracy, mała mobilność
geograficzna pracowników czy stosunkowo wysoki
poziom świadczeń społecznych połączony z długim
okresem ich przyznawania. Czynniki te da się zaobserwować w mniejszym lub większym natężeniu
na każdym europejskim rynku pracy. Szczególnie
kwestie wysokości świadczeń społecznych budzą
wiele emocji ze względu na przyznanie na obszarze
Unii Europejskiej priorytetu polityce socjalnej, która
przeważa nad racjami rządzącymi rynkiem pracy.
Te zawirowania odczuwa społeczeństwo niemieckie
– w styczniu 2005 r. bez pracy znajdowało się 5 mln
obywateli, co stanowi najwyższą liczbą od 1932 r.
i upadku Republiki Weimarskiej1.
Celem artykułu jest zarysowanie sytuacji panującej na niemieckim rynku pracy w obliczu implementowania nowych komponentów pakietu reform pod
nazwą Agendy 2010, mającej na względzie uzdrowienie stanu gospodarki naszego zachodniego sąsiada.
Konsekwencje przeprowadzonych reform mają znaczenie nie tylko dla Republiki Federalnej Niemiec, ale
również dla całej Unii Europejskiej, w tym jej nowych
członków, a przede wszystkim Polski.
GŁÓWNE WYZNACZNIKI GOSPODARKI NIEMIEC
Republika Federalna Niemiec, po USA i Japonii, jest
trzecią potęgą gospodarczą świata i bez wątpienia
głównym mocarstwem ekonomicznym w UE. Niemcy,
stanowiąc 1,3% ludzkości, wytwarzają 7,5% światowego PKB. W przypadku wskaźnika PKB można zauważyć w Niemczech stopniowe obniżanie tempa jego
wzrostu w kolejnych dekadach: w latach 80. – 3,3%,
w latach 90. – 1,4% średniorocznie. Tym samym następuje pogorszenie relatywnej pozycji w stosunku do
USA i głównych konkurentów europejskich (Francji
i Wielkiej Brytanii). Oznacza to ponadto zmianę w porównywalnym poziomie życia wyrażonym PKB per capita.
W 1991 r. PKB per capita w Republice Federalnej
Niemiec wynosił 78% poziomu amerykańskiego, w następnej dekadzie spadł o 7 punktów procentowych2.
Pod względem strukturalnym gospodarka RFN wykazuje relatywnie wyższy udział działalności przemysłowej w porównaniu z gospodarką amerykańską, która
z kolei orientuje się bardziej w kierunku sektora usług
i wiedzy. Różnica w udziale sektora usługowego
i przemysłowego w tworzeniu PKB wynosi około 6%–
–10%. Połączenie niższego udziału sektora usług oraz
wysokiej kapitałochłonności przemysłu powoduje, że
w RFN nowe miejsca pracy powstają dopiero przy
osiągnięciu 2,4% wskaźnika wzrostu w skali roku. Dla
porównania w USA wynosi on 0,5%.
Od 1993 r. wzmacnia się gospodarcza aktywność
RFN w porównaniu z Francją, Włochami i Hiszpanią
(średnio o 0,5 punktu procentowego), czego wskaźnikiem może być PNB per capita (w latach 1991–1995
wynosił on 0,8%, a w 1995–2002 – 1,3%). W przypadku Niemiec udział osób czynnych zawodowo jako
odsetek ogółu społeczeństwa w wieku produkcyjnym
rósł o połowę wolniej niż w przypadku trzech porównywanych państw. Spadają również takie wskaźniki,
jak: liczba zatrudnionych czy czas pracy przypadający na jednego pracującego (por. tab. 1).
Tabela 1. Źródła realnego wzrostu PNB per capita
Wyszczególnienie
1. Realny PNB
2. Ludność w wieku produkcyjnym (15/64 lat)
3. Realny PNB per capita
4. Wolumen pracy*
5. Liczba osób zdolnych do pacy zarobkowej (jako udział ogółu
ludności)
6. Osoby czynne zawodowo (jako udział ludności w wieku
produkcyjnym)
7. Zatrudnieni (jako udział osób czynnych zawodowo)
8. Liczba godzin pracy przypadających na osobę czynną zawodowo
9. Wydajność pracy
1980–1990
2,3
0,3
2,0
- 0,3
Niemcy
1991–1995
1,3
0,5
0,7
- 1,7
1995–2002
1,4
0,2
1,3
- 0,4
Francja, Włochy, Hiszpania
1980–1990
1991–1995
1995–2002
2,4
1,1
2,3
0,3
0,2
0,3
2,1
0,9
2,1
- 0,6
- 1,5
1,2
0,5
- 0,5
- 0,2
0,5
0,1
- 0,1
0,5
- 0,1
0,6
- 0,2
- 0,2
1,1
- 0,3
- 1,0
2,3
- 0,7
- 0,4
2,4
- 0,1
- 0,7
1,7
- 0,3
- 0,6
2,7
- 1,0
- 0,4
2,4
0,6
- 0,4
0,9
* Liczba godzin pracy w stosunku do zatrudnienia.
UWAGA: Wiersz trzeci stanowi sumę wiersza czwartego i dziewiątego, a wiersz czwarty – sumę wiersza piątego do ósmego. W tabeli uwzględniono średnioroczne zmiany procentowe.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie A. Wörgötter, E. Wurzel, Ist Deutschland noch zu retten?, „Internationale Politik” 2004, nr 5, s. 36.
24
W związku z tymi negatywnymi trendami spada
produkcyjność RFN (Arbeitsproduktivität) z poziomu
2,4% do 1,7%3. W 2000 r. gospodarka RFN znajdowała się w fazie stabilnego wzrostu. Jego siłą napędową
był eksport oraz światowa koniunktura gospodarcza
i polityka pieniężno-kredytowa państwa.
Zdaniem ekspertów w badanym okresie na rozwój
gospodarki pozytywnie oddziaływały: rozpoczynająca
się reforma podatkowa, spadające ceny ropy naftowej, a także nieznaczny wzrost kursu euro4. Zdaniem
H. Koopera, niemieckiego koordynatora do spraw
zagranicznych inwestycji, przedsiębiorców przyciąga
do RFN przede wszystkim: położenie geograficzne
i wielkość rynku, nowoczesne technologie, znakowania, infrastruktura oraz potencjał w postaci wysoko
wykształconych i pracowitych ludzi5. Jednakże już
2001 r. Republika Federalna Niemiec zakończyła jako
jedyne państwo w UGiP z najniższym wskaźnikiem
wzrostu na poziomie 0,7%.
Republika Federalna Niemiec musi uzdrowić
strukturę budżetu federalnego, tak by być lepiej przygotowaną na konsekwencje związane ze starzeniem
się społeczeństwa oraz by maksymalnie odciążyć
własny kapitał od nadmiernych składek na świadczenia społeczne oraz podatkowych. Rynek pracy
powinien być bardziej elastyczny, by umieć się dostosować do wymogów globalnej gospodarki światowej
i zmian strukturalnych w handlu. Należy wzmocnić
konkurencyjność produktową, szczególnie w sektorze usług, na drodze wprowadzenia niezbędnych
uregulowań. Zdaniem Komisji Europejskiej na rynku
niemieckim, zwłaszcza po stronie usług, mamy do
czynienia ze spadkiem konkurencyjności. Tylko nadspodziewanie wysoka produktywność niemieckiej
gospodarki, szczególnie w sektorze inwestycji oraz
nowych technologii, zapewnia relatywnie wysoki
poziom dobrobytu oraz systemu opieki społecznej
w porównaniu z innymi krajami.
Wielu ekspertów i komentatorów niemieckiej gospodarki z niepokojem patrzy w przyszłość. Obawy wywołuje niska dynamika PKB oraz stosunkowo wysokie bezrobocie. Szczególnie na to ostatnie zjawisko
wpływ mają takie kwantyfikatory, jak: trzykrotnie
wyższy odsetek bezrobotnych w byłej NRD, sztywne
przepisy na rynku pracy oraz niski wskaźnik zatrudnienia związany ze strukturą dotychczasowej opieki
socjalnej. Na tym tle niekorzystnie wypada porównanie z rynkiem amerykańskim, gdzie stopa aktywności
zawodowej waha się w granicach 71,2% (w RFN
– 64,8%), a stopa bezrobocia osiąga poziom 6%
(w Niemczech – 9,6%)6. Mimo iż Niemcy należą do
czołówki krajów rozwiniętych, to jednak nie potrafią
w pełni wykorzystać potencjału gospodarczego,
jakim dysponują. Doprowadziło to do znaczących
różnic w tempie wzrostu między Republiką Federalną
Niemiec a Unią Europejską, co obrazuje wykres 1.
Określenie gospodarki niemieckiej jako motora
gospodarki strefy euro7 w ciągu ostatnich lat rozumie się w sensie negatywnym8. Aby te rozbieżności
nie postępowały nadal i nie ulegały powiększeniu,
konieczne było przeprowadzenie reform obejmujących szerokie spektrum zagadnień społecznych.
Z tytułu utrzymywania zbyt kosztownego systemu
społecznej gospodarki rynkowej9 RFN nie jest w stanie dokonywać szybkiego postępu technologicznego, inwestować w know-how w takim stopniu, w jakim
by chciała10. Niektórzy analitycy wskazują na utratę dotychczasowej pozycji prymusa (Musterknabe/)
w Unii Europejskiej, jaką dotychczas zajmowała
Republika Federalna Niemiec. W ostatnich latach
Niemcy kilkakrotnie były oskarżane o nieprawidłowe
wykorzystywanie unijnych funduszy dla krajowych
przedsiębiorstw (co może stanowić ewidentne naruszenie zakazu przyznawania tym podmiotom pomocy państwowej11) oraz niewłaściwe wydatkowanie
przyznanych subwencji dla krajów związkowych
(Saksonia).
Wykres 1. Porównanie realnego wzrostu PKB
w UE oraz w Niemczech, w %
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
-0,5
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
ĝrednie tempo w zrostu PKB w UE
ĝrednie tempo w zrostu PKB w Niemczech
* Prognoza na 2005 r.
Źródło: Opracowanie na podstawie danych statystycznych dostępnych w Eurostat, www.europa.eu.int/eurostat.
Bezdyskusyjnym atutem gospodarki naszego zachodniego sąsiada jest doskonale rozwinięta infrastruktura energetyczna, transportowa oraz informatyczna. Korzystnie kształtuje się również wyposażenie
gospodarki Niemiec w kapitał zarówno finansowo-rzeczowy, jak i zasobów ludzkich. Przesądzająca
w tym względzie jest jakość tych czynników: duża
liczba starannie, ogólnie i zawodowo wykształconych
pracowników, z dobrymi przyzwyczajeniami w pracy
i wysokim morale. Potencjał technologiczno-techniczny pozwala na specjalizację w produktach średnio wysokich technologii. Wyposażenie w nowe czynniki wytwórcze warunkujące przechodzenie do etapu
społeczeństwa informacyjnego jest także na dobrym
poziomie12.
WPŁYW UNII GOSPODARCZEJ I PIENIĘŻNEJ
NA ZAPOCZĄTKOWANIE REFORM STRUKTURALNYCH
NA NIEMIECKIM RYNKU PRACY
Powstanie unii walutowej przyczyniło się do zwiększenia elastyczności europejskiego rynku pracy,
szczególnie w przypadku największego pod względem liczebności członka Wspólnot: Republiki Federalnej Niemiec. Sytuacja na rynku pracy w Niemczech
została ukształtowana przez identyczne trendy, jakie
zadecydowały o rozwoju rynku pracy w Unii Europejskiej. Obciążeniem w skali całych Niemiec było
z pewnością przyłączenie landów wschodnich
w 1991 r. Od końca lat 50. do początku dekady lat 70.
utrzymywało się praktycznie pełne zatrudnienie13.
Wraz z narastaniem kryzysu lat 70. i początku lat
80. bezrobocie stało się problemem narastającym.
Wraz z odzyskaną w 1990 r. jednością Niemiec
pojawił się fenomen podzielonego rynku pracy:
25
w zachodnich landach koniunktura spowodowana
zjednoczeniem pozytywnie wpłynęła na rynek pracy.
Po jej zakończeniu Zachód opanowała recesja, której
wpływ na rynek pracy był odczuwalny aż do 1997 r.14.
Podczas załamania gospodarczego w latach 1992–
–1993 zostało zlikwidowanych blisko pół miliona posad w sektorze produkcyjnym.
We wschodnich krajach związkowych stosunkowo dużo miejsc pracy uległo likwidacji ze względu
na przejście od socjalistycznej gospodarki planowej do socjalnej gospodarki rynkowej; bezrobocie
drastycznie wzrosło. Później pojawiły się tendencje
odprężeniowe związane z coraz bardziej ścisłymi
powiązaniami gospodarczymi pomiędzy zachodnią
a wschodnią częścią Niemiec oraz ze znacznymi
transferami finansowymi. W ostatnich latach można
zaobserwować nieznaczną poprawę na rynku pracy
w byłej RFN, podczas gdy w byłej NRD sytuacja pozostaje bez zmian.
W przypadku Republiki Federalnej Niemiec mamy
do czynienia z dualnym rynkiem pracy. Zasadniczym
elementem tej koncepcji jest połączenie bezrobocia
z podziałem rynku pracy na dwie grupy: dobrego i złego segmentu rynku pracy15. Wyróżnieniem dobrych
miejsc pracy są: wysoka płaca, wymóg wysokich
kwalifikacji, stabilność zagwarantowana wysoką rangą zawodu. W wyniku podziału rynku pracy powstaje
kolejka bezrobotnych oczekujących na zatrudnienie
w segmencie „dobrych” miejsc pracy. Bezrobocia
w tym segmencie nie likwiduje i nie zmniejsza możliwość podjęcia prac „złych”, czyli gorzej płatnych,
niespełniających oczekiwań pracobiorców.
Z socjologicznego punktu widzenia dualny podział rynku pracy odzwierciedla istnienie grup osób
szczególnie narażonych na niekorzystne zatrudnienie. Można do nich zaliczyć: kobiety, młodocianych,
osoby w starszym wieku i członków grup mniejszościowych. Mogą być im oferowane niewielkie możliwości zawodowego awansu czy zmiany kwalifikacji,
co w konsekwencji przekłada się na spadek motywacji, wydajności oraz dyscypliny pracy.
Obserwuje się również sprzężenie zwrotne: im
gorszą pozycję na rynku pracy zajmuje pracobiorca, tym trudniej mu ją poprawić. Następstwem tego
staje się wysoka fluktuacja zatrudnionych, przez co
wzrasta bezrobocie frykcyjne, które przy niskim zatrudnieniu przechodzi w długim okresie w bezrobocie
strukturalne16.
Niemcy są jedynym państwem spośród krajów
wysoko uprzemysłowionych, w którym w ostatniej
dekadzie XX wieku nie udało się stworzyć nowych
miejsc pracy. W opinii wielu ekspertów jest to wynikiem przeregulowanego do absurdu rynku pracy oraz
jego obciążeń kosztowych.
Godzinowe koszty pracy to podstawowa płaca
godzinowa wraz z nadgodzinami, dodatkami zmianowymi oraz stałymi premiami i innymi obowiązującymi składnikami. Przeciętne godzinowe koszty pracy
w zachodnich landach w 1999 r. wynosiły 49,23 DM
i były wyższe niż w Norwegii (46,28 DM), dotychczas
najdroższego kraju. Koszty pracy w Niemczech są
aż o 39% wyższe od obowiązujących w pozostałych
krajach UE. Ma to związek z największymi spośród
państw należących do OECD obciążeniami podatkowymi jednostkowego kosztu pracy, jakie są nakładane w Republice Federalnej Niemiec. Zdaniem Rudolfa
Rupprechta, dyrektora wykonawczego z Man AG,
każdy jednoprocentowy wzrost w wynagrodzeniach
26
pracowniczych generuje koszty w wysokości 30 mln
euro w skali rocznej17. W długoterminowej perspektywie wyższe pensje mogą przyczynić się do osłabienia
konkurencyjności niemieckiej gospodarki. Globalna
konkurencja wymaga zwiększenia elastyczności, co
w przypadku RFN może być trudnym wymogiem do
spełnienia.
Poziom bezrobocia w Republice Federalnej Niemiec jest obecnie najwyższy od 1932 r.18. We wrześniu
2003 r. wynosiło ono 4,2 mln, co oznaczało spadek
o 107 tys. w porównaniu z rokiem ubiegłym. Związane to było z zakrojonym na szeroką skalę programem
promującym przedsiębiorczość, będącym jednym
z antidotum wymienionym w Agendzie 2010. Blisko
63 tys. dotychczasowych bezrobotnych skorzystało
z pomocy finansowej udzielanej przez państwo na
otwarcie własnego jednoosobowego przedsiębiorstwa19.
Rezultaty zaskoczyły zarówno polityków, jak i analityków. Początkowo szacowano, iż z tej formy pomocy skorzysta co najwyżej 20 tys. bezrobotnych
w skali roku, a tymczasem już w lipcu liczba ta ponad
dwukrotnie przekroczyła ekstrapolację, osiągając poziom 42 tys. Według rzecznika Biura Pracy program
ten okazał się bardzo udanym przedsięwzięciem.
Powołując się na statystyki, można potwierdzić te
słowa, gdyż pod koniec 2003 r. blisko 80 tys. dotychczasowych bezrobotnych przekwalifikowało się na
samozatrudnionych20. Tworzenie nowych miejsc pracy oraz promocja samozatrudnienia to jeden z podstawowych kierunków aktywnego przeciwdziałania
bezrobociu. Forma ta zapewnia dużą absorpcję siły
roboczej, gdyż rozwój przedsiębiorczości opiera się
głównie na zaangażowaniu pracy żywej, nie wymagającej wysokich nakładów kapitałowych21.
AGENDA 2010 RZĄDOWĄ STRATEGIĄ REZYGNACJI
Z MODELU PAŃSTWA OPIEKUŃCZEGO
14 marca 2003 r. kanclerz Gerhard Schröder wygłosił w Bundestagu przemówienie poświęcone
Agendzie 2010 – pakietowi reform mających odbiurokratyzować niemiecką gospodarkę oraz zmienić funkcjonowanie systemów: podatkowego, emerytalnego
oraz służby zdrowia, tak by korzyści były odczuwalne
dla przyszłych pokoleń. Do tej pory blisko 114 mld
euro rocznie (40% budżetu federalnego) przekazywano na wypłacanie świadczeń społecznych w postaci rent i różnych form zasiłków22. SPD, chcąc być
postrzeganą jako partia sprawiedliwości socjalnej,
w centrum swoich zainteresowań stawia troski dnia
codziennego zwykłych obywateli. Jednakże Agenda 2010 podzieliła Niemców. Liczba jej zwolenników
jest identyczna z liczbą przeciwników (45%), z zastrzeżeniem, iż ci pierwsi przeważają na Zachodzie
(48:41), a jej oponenci na Wschodzie (30:59). Jedynie co dziesiąty badany Niemiec uważał, że dzięki
reformom kanclerza gospodarka niemiecka wreszcie
wyrwie się z niemocy, a aż 87% była zdania, iż tak naprawdę to nie zmieni się nic23. Demonstracje uliczne
w Dreźnie, Lipsku czy Berlinie, które w lecie 2004 r.
skupiały wielu niezadowolonych z zaistnienia sytuacji
przejścia do historii państwa dobrobytu, na początku
stycznia 2005 r. skurczyły się do niewielkich rozmiarów. Klaus-Peter Schöpper z Ośrodka Badania Opinii
Publicznej EMNID uważa, że gdy Niemiec uzna, iż
nie ma innego wyjścia, to pragmatycznie godzi się
z rzeczywistością24.
Zdaniem wielu analityków pierwszy raz od ponad
30 lat dokonywana jest tak głęboka reforma systemu
socjalnego RFN. Dotychczasowe zmiany miały jedynie charakter kosmetyczny; obecnie jesteśmy świadkami reform natury strukturalnej.
Gabor Steingart w książce Upadająca supergwiazda dowodzi, iż przyczyny zapaści modelu niemieckiego tkwią w zapisach Ustawy Zasadniczej
z 1949 r., błędnych koncepcjach ekonomicznych oraz
w nieudanym pod względem gospodarczym modelu
zjednoczenia Niemiec25. Redaktor „Spiegla” uważa,
że wszyscy dotychczasowi kanclerze byli zakładnikami koncepcji cudu gospodarczego lat 50., doprowadzając do wykreowania państwa socjalnego ponad
możliwości samej republiki. Niemcy mają już za sobą
trzy etapy reformy, nazywanej przez społeczeństwo
pakietem Hartza26. Rok 2005 rozpoczęli od wdrażania czwartego komponentu, który reguluje zasady
przyznawania zasiłku nr 2 dla bezrobotnych (Arbeitslosengeld II). Kwalifikowalność jego wypłacania,
a także wysokość, uzależniona jest od szeregu czynników, takich jak: gotowość do podejmowania prac
społecznych27 czy ujawnienie stanu majątkowego
bezrobotnego28, a nawet jego dzieci.
Kwestia prac społecznych, która została przejęta
od Wielkiej Brytanii, budzi wśród ekonomistów wiele
kontrowersji (the lump – of – labour Fallady). Swe wątpliwości argumentują oni zjawiskiem występowania
tylko określonej liczby prac społecznie użytecznych
w każdej gospodarce narodowej. Próba utworzenia
dodatkowych 2 mln stanowisk wydaje się być iluzją,
zważywszy na liczbę bezrobotnych, jaka przypada
w RFN na etat. Stąd wysuwane są pomysły, by wydłużyć tydzień pracy do 42 godzin29.
W 1889 r., kiedy kanclerz Otto Bismarck wprowadzał pierwszy na świecie system emerytalny, 70 lat
dożywało zaledwie 5% społeczeństwa. Dzisiaj, blisko
co piąty Niemiec przekracza 60. rok życia30. Do czasu
reformy niemiecki system emerytalny oparty był na
związku pomiędzy wysokością płaconych składek
a sumą przyszłych świadczeń. W 2003 r. wysokość
składek wynosiła 19,5% miesięcznego uposażenia.
Statystyczny emeryt dostawał w 2002 r. 1000 euro
(mężczyzni) lub 500 euro (kobiety). Rocznie wypłaty
emerytur pochłaniały 226 mld euro. Do tego należało
doliczyć emerytury fundowane przez pracodawców
(tzw. Betriebsrente).
Zdaniem Bernda Katzensteina z niemieckiego Instytutu ds. Opieki na Starość w Kolonii obecne
pokolenie emerytów niemieckich jest najbogatsze
w całej historii Niemiec31. Posiadają nieruchomości,
polisy ubezpieczeniowe, podróżują po odległych zakątkach świata, tylko 1,3% korzysta z opieki społecznej. Obecnie w Republice Federalnej Niemiec żyje
22 mln emerytów z silną tendencją wzrastającą. Badania wskazują, że w 2035 r. Niemcy będą najstarszym
narodem świata, a 15 lat później na jednego seniora
będzie przypadać 2 pracowników (obecnie stosunek
ten wynosi 1:4).
Niski przyrost naturalny plasuje RFN na 185 miejscu wśród 190 krajów świata, co znacznie niepokoi
analityków wskazujących na możliwość całkowitego
załamania się systemu ubezpieczeń społecznych.
W 2004 r. pracowało w Niemczech 38 mln obywateli,
za 40 lat według prognoz liczba ta może wynosić
24 mln, z czego blisko połowa to osoby powyżej
45. roku życia32. Szybkość starzenia się narodu niemieckiego powoduje silny nacisk na obecną politykę
prorodzinną oraz reformy na tym obszarze życia
społecznego. SPD proponuje zwiększenie środków
na zasiłki na dzieci (Kindergeld), obniżenia najniższej
stawki podatkowej (por. tab. 2), powołania do życia
przedszkoli i szkół z całodzienną opieką, tak by rodzice, szczególnie matki, mogli pracować.
Istotnym komponentem Agendy 2010 jest pakiet
reform poświęconych branży zdrowotnej, której roczne wydatki oscylują w granicach 230 mld euro, stanowiąc 10% obciążenia budżetu państwowego33. Do tej
pory działał system kas chorych, którego tradycja sięgała czasów kanclerza Bismarcka. Około 72,5 mln pacjentów było ubezpieczonych w kasach publicznych:
regionalnych, zawodowych, rzemieślniczych, rolniczych; 7,3 mln korzystała z kas prywatnych34. Stąd
propozycje głównej negocjator minister Ulle Schmidt
(SPD) koncentrowały się na nałożeniu dodatkowych
opłat na i tak już wysokie obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne i stomatologiczne, aby w ten sposób
zahamować niekontrolowane przepływy pieniężne na
te świadczenia35. Plan przewidywał wzrost ustawowej
składki na służbę zdrowia z 3450 euro do 5100 euro
miesięcznie (czyli blisko o 70%). Ponadto, miała być
także ściągana składka z dywidend, odsetek od zgromadzonego kapitału, wpływów z tytułu wynajmowania mieszkań czy zysków przedsiębiorstw.
Tabela 2. Propozycje reformy podatkowej
Wyszczególnienie
Pierwszy próg podatkowy
Najwyższy próg podatkowy
Kwota wolna od podatku
Roczny dochód brutto
20 000
30 000
40 000
70 000
100 000
Dotychczasowe rozwiązanie
19,9 %
48,5%
7 235 euro
Osoba samotna
Wysokość podatku
Zwolnienie
w 2003 r.
podatkowe
2 505
363
5 681
567
9 448
879
23 837
2 535
39 182
4 587
Propozycja reformy podatkowej
15 %
42%
7 664 euro
Małżeństwo z dwójką dzieci
Wysokość podatku
Zwolnienie
w 2003 r.
podatkowe
- 3 604
92
- 1 524
566
1 342
706
11 447
1 421
24 074
2 567
Źródło: Opracowanie własne na podstawie A. Mahler, A. Neubacher, Ch. Reiermann, M. Sauga, J. Tietz, Reform – Haus Deutschlands, „Der Spiegel“ 2003, nr 42, s. 32.
Jeżeli chodzi o podmioty, to reforma obejmowałaby swym zasięgiem nie tylko pracobiorców
i urzędników, ale także samozatrudniających się
czy pracowników wolnych zawodów36. Liberalizacji
poddano system dystrybucji leków, nad których jakością ma czuwać Centrum ds. Jakości w Medycynie.
27
Prezentowana wyżej propozycja uzyskała akceptację
kierownictwa SPD. Mogły za nią przemawiać wyliczenia finansowe, zgodnie z którymi rocznie miało
trafiać do budżetu 13 mld euro (m.in. w związku ze
wzrostem miesięcznych obciążeń o 240 euro: z 500
do 740 euro).
Badania sondażowe przeprowadzone wśród
społeczeństwa pod koniec 2003 r. wykazały, że tylko
5% Niemców była gotowa płacić zwiększone składki.
Zapowiadało to możliwość wybuchu wielu napięć
w momencie wprowadzania w życie postanowień
reformy, ale okazała się być ona konieczną dla uzdrowienia systemu, który za kilka lat nie wytrzymałby
nałożonych na siebie zobowiązań z tytułu starzenia
się społeczeństwa.
Zniesienie zapomóg dla bezrobotnych nieubezpieczonych (Arbeitslosenhilfe) jest kolejnym celem
Agendy 2010, dzięki czemu będzie można utworzyć
więcej miejsc pracy za mniejsze koszty. Dotychczas
w RFN bezrobotny otrzymywał w formie zasiłku maksymalnie 67% ostatniej pensji netto przez okres 18
miesięcy. Jeżeli w tym czasie nie znalazłby zatrudnienia, świadczenia spadały do poziomu 57% przez
kolejne 12 miesięcy. Bezrobotni powyżej 45 lat mogli
liczyć na możliwość korzystania ze świadczeń przez
cztery lata, który to okres zaliczał się im do stażu
pracy.
W przeciągu ostatnich 30 lat (1970–2000) środki
przyznawane w ramach pomocy społecznej wzrosły
o blisko 450%, podczas gdy średnia pensja w sektorze przemysłowym, nastawionym na międzynarodową konkurencję, 3,5-krotnie. Sami ekonomiści
podkreślali, że zbyt wysokie koszty ubezpieczeń
społecznych przyczyniają się pośrednio do zastoju
w gospodarce z tytułu braku zaangażowania pracodawców w proces kreacji nowych miejsc pracy37.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na sytuację
nowych krajów związkowych, do których rocznie trafia
85 mld euro pomocy państwowej w formie zasiłków
dla bezrobotnych oraz rent, a mimo to począwszy
od 1997 r. wykazują one mniejsze tempo wzrostu niż
stare landy. Taki stopień pomocy nie był dotychczas
obserwowany w skali europejskiej. Zdaniem wielu
analityków to właśnie może stanowić jedną z przyczyn obecnej sytuacji gospodarczej RFN38, podobnie
jak zbyt wysokie środki przyznawane na subwencje
w przemyśle węglowym czy w sektorze rolniczym,
które rocznie dochodzą do rzędu 100 mld euro.
Realizowany przez kanclerza Schrödera pakiet
reform ma przede wszystkim zmodernizować system
przyznawania świadczeń socjalnych, które stanowią
istotne obciążenie dla gospodarki niemieckiej. Działania przewidziane w ramach Agendy 2010 mają nie
tylko ożywić rynek pracy, uzdrowić system podatkowy oraz pomoc społeczną, ale również wprowadzić
w życie rozwiązania sektorowe m.in. w zakresie subsydiowania przemysłu państwowego.
ko natury finansowej, ale również mentalnej. Zdaniem
Brada DeLong z Uniwersytetu w Kalifornii39 zjawisko
długotrwałego bezrobocia jest szalenie niebezpieczne dla jednostki. Zarówno dla zdrowia psychicznego,
jak i dobrobytu ekonomicznego pożądane jest, by
ponownie wejść na rynek pracy do około roku po
utraceniu poprzedniego zatrudnienia.
Już w styczniu 2003 r. prof. Elke Thiel z Berlina
na łamach „Internationale Politik” wskazywała, iż
gruntowna reforma rynku pracy, obniżenie kosztów
dodatkowych pracy, dopasowanie kształtu systemu
zasiłków społecznych do czynnika demograficznego
oraz reorientacja systemu opieki zdrowotnej są koniecznymi wyznacznikami modernizacji ekonomicznej państwa niemieckiego40. Wysoki poziom obciążeń
podatkowych oraz brak elastyczności na rynku pracy
znacznie przeszkadzają w dynamicznym rozwoju gospodarki RFN. Aby gospodarka ta była jak najbardziej
efektywna, to musi dochodzić do ścisłych powiązań
pomiędzy przepływem nowych idei, technik ich wizualizacji oraz ostatecznych projektów na rynku dóbr,
usług i kapitału. Te zakrojone na szeroką skalę działania nie mogą pozostawać w oderwaniu od wysiłków
innych państw członkowskich obszaru euro na rzecz
poprawy jego konkurencyjności w stosunku do Stanów Zjednoczonych, co zakładają wytyczne Strategii
Lizbońskiej41.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
PODSUMOWANIE
Celem przyświecającym reformatorom jest ponowne rozpędzenie lokomotywy niemieckiej gospodarki tak, aby napędzała ona całą strefę euro. Pakiet
Hartza, a w konsekwencji Agenda 2010, ma przełamać izolację społeczną długotrwale bezrobotnych,
skłaniając ich do podejmowania działań i ponoszenia
za nie odpowiedzialności. Wyzwania, jakie postawił
sobie do realizacji kanclerz Schröder, są więc nie tyl28
17
18
Por. Five million reasons to worry, „Economist” 2005, Feb
2nd, www.economist.com.
Miejsce RFN w gospodarce światowej i europejskiej, „Rynek Niemiecki” 2004, nr 9, s. 4.
A. Wörgötter, E. Wurzel, Ist Deutschland noch zu retten?,
„Internationale Politik” 2004, nr 5, s. 36–37.
Reforma podatkowa i jej wpływ na gospodarkę, „Rynek
Niemiecki” 2002, nr 2, s. 8.
Fuzje i nowe firmy, „Deutschland” 1999, nr 2, s. 25.
Por. Eurostat Yearbook 2004, www.europa.eu.int/eurostat.
Lansowane są również hasła Niemiec jako motora przyśpieszenia jedności europejskiej lub lokomotywy integracji zachodnioeuropejskiej.
T. Kalinowski, I.E. Cech, 2002/2003 – trudny okres dla gospodarki niemieckiej, „Rynek Niemiecki” 2003, nr 2, s. 5.
W 1960 r. udział wydatków na ochronę socjalną w całościowym PKB wynosił 22%, a 40 lat później wzrósł do
poziomu 36%, czyli blisko o 60%.
J. Kleer, Drogi dobrobyt, „Polityka” 2001, nr 34, s. 61–62.
Wyjątek stanowi art. 87 ust. 2 TWE precyzujący warunki
dozwolonej pomocy państwa. Należą tutaj: pomoc o charakterze socjalnym, w wypadku klęsk żywiołowych oraz
uwarunkowana skutkami zjednoczenia Niemiec.
Sytuacja gospodarcza Niemiec, „Rynek Niemiecki” 2002,
nr 2, s. 6.
W 1970 r. bezrobotnych było zaledwie 150 000 Niemców.
Niemcy w świetle faktów i liczb, Urząd Prasy i Informacji
Rządu Federalnego, Societas – Verlag, Frankfurt am Main
2000, s. 259.
E. Kryńska, A. Dąbrowski, Strategie przeciwdziałania bezrobociu, „Polityka Społeczna” 1997, nr 5, s. 18–19.
Z. Wiśniewski, Rynek pracy w krajach Unii Europejskiej,
„Rynek pracy” 2000, nr 8, s. 60.
Por. Ch. Rhoads, German wage talks break down, increasing chance of labor unrest, European Business News,
„The Wall Street Journal” 2002, April 22, www.wsj.com.
Według danych oficjalnych w 2004 r. wynosił on 4,5 mln.
Szacuje się, że wraz z bezrobociem ukrytym możemy mówić o wielkości rzędu 7,4 mln Niemców. Blisko 40% z nich
nie posiada wykształcenia wyższego ani zawodowego.
Zob. H. W. Sinn, Der kranke Mann Europas. Diagnose und
Therapie der deutschen Krankheit, „Internationale Politik”
2004, nr 5, s. 26.
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
W żargonie określano go mianem Ich AG.
W 2004 r. samozatrudnieni stanowili 10,8% ogółu zatrudnionych.
J. Karasch, Neue Leistungen für Arbeitgeber und Arbeitsamt, „Arbeit und Arbeitsrecht” 2002, nr 2, s. 74–75.
Na badania i nowe technologie wydano zaledwie 12 mld
euro, co stanowi 4,2% PKB. S. Gabriel, Kein Kaninchen,
keine Schlange. Die SPD und die Agenda 2010, „Internationale Politik” 2004, nr 5, s. 77–84.
Por. A. Krzemiński, Germania luzuje haftki, „Polityka”
2003, nr 21, s. 62.
A. Tyszecka, Praca za jedno euro, „Polityka” 2005, nr 7,
s. 52–53.
Przez cały okres lat 90. Niemcy Zachodni przetransferowali do Niemiec Wschodnich blisko 5% własnego PKB na
dokonanie niezbędnych zabiegów dotyczących modernizacji gospodarki. Wielu analityków, zwolenników utrzymania dotychczasowego status quo, uważało, iż wschodnie
landy wyraźnie opóźniają ekonomiczną prosperity Republiki Federalnej Niemiec. Por. Power Shift in Germany. The
1998 Election and the End of the Kohl Era, praca zbiorowa
pod red. D.P. Conradt, G.R. Kleinfeld, Ch. Søe, Berghahn
Books, New York – Oxford 2000, s. 203.
Nazwa pochodzi od nazwiska kierującego komisją rządową dra Petera Hartza.
Ochrzczono je mianem prac za 1 euro. Przydzielane są
one w wymiarze nie większym niż 30 godzin tygodniowo
i nie dłużej niż na pół roku. Por. A. Tyszecka, Praca za
jedno euro…, op. cit., s. 52–53.
Niejednokrotnie bowiem lata niemieckiej prosperity pozwoliły im na zgromadzenie znacznych oszczędności.
Gertruda Uścińska (red. meryt.), KOORDYNACJA POLSKIEGO SYSTEMU ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO
Z REGULACJAMI WSPÓLNOTOWYMI. EKSPERTYZY
PRAWNE, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, Tom I – 368 stron, Tom II – 259 stron.
Swoboda przemieszczania się pracowników jako
jedna z podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej
może być w pełni realizowana m.in. dzięki koordynacji
systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujących w krajach członkowskich. Celem tej koordynacji
nie jest ujednolicenie czy też zbliżenie poszczególnych
porządków prawnych, ale zapewnienie osobom korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się
oraz podejmującym zatrudnienie w różnych państwach
członkowskich Unii Europejskiej zachowania uprawnień wynikających z systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw, którym osoby migrujące podlegały w okresie aktywności zawodowej.
Zasady wspólnotowej koordynacji krajowych systemów zabezpieczenia społecznego unormowano
w rozporządzeniach Rady (EWG): nr 1408/71 z dnia
14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów
zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób samodzielnie zarobkujących oraz członków ich rodzin przemieszczających się na obszarze
Wspólnoty1 oraz nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r.
ustalającym procedurę stosowania rozporządzenia
nr 1408/71. Obydwa rozporządzenia z dniem 1 maja
2004 r. stały się z mocy prawa częścią polskiego porządku prawnego.
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
Five million reasons…, op. cit.
A. Tyszecka, Ostatni starcy dobrobytu, „Polityka” 2003,
nr 48, s. 54.
Tamże, s. 54–55.
A. Tyszecka, Republika bez dzieci, „Polityka” 2004, nr 26,
s. 48–49.
Jest to największy odsetek w porównaniu z pozostałymi
państwami członkowskimi UE, bowiem Niemcy stosunkowo często odwiedzają lekarza, dłużej leżą w szpitalu
i korzystają na koszt RFN z wielu drogich badań.
A. Tyszecka, Gra w kasy, „Polityka” 2003, nr 23, s. 64–65.
Dotychczas składka na ubezpieczenie zdrowotne obowiązywała wszystkich pracowników najemnych, którzy
miesięcznie zarabiali powyżej 3825 euro. Tamże, s. 64.
Por. A. Mahler, A. Neubacher, Ch. Reiermann, M. Sauga,
J. Tietz, Reform – Haus Deutschlands…, op. cit., s. 42–
–46.
A. Tyszecka, Praca za jedno euro…, op. cit., s. 53.
Więcej informacji na ten temat można znaleźć w raportach OECD poświęconych ekonomicznym konsekwencjom zjednoczenia dwóch państw niemieckich.
Five million reasons…, op. cit.
E. Thiel, Der Euro in der Bewährung. Bilanz und Aussichten nach einem Jahr Erprobung, „Internationale Politik”
2003, Januar.
Ostatnie raporty KE wskazują na zbytni optymizm kreatorów Strategii Lizbońskiej i już na chwilę obecną wiadomo,
że nie możliwe do zrealizowania pozostają jej zapisy dotyczące stworzenia z UE najbardziej dynamicznej i konkurencyjnej gospodarki światowej. Zostało to potwierdzone
na szczycie w Brukseli w marcu 2005 r.
Problematyka koordynacji uchodzi powszechnie
– nie tylko w Polsce – za najbardziej skomplikowaną
część międzynarodowego i unijnego prawa zabezpieczenia społecznego2, dlatego też istotne znaczenie przypada analizie i upowszechnianiu treści wskazanych unormowań, zwłaszcza ze względu na częste
zmiany, którym one podlegają, oraz konieczność
uwzględnienia w ich interpretacji wykładni dokonywanej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości
w licznych orzeczeniach prejudycjalnych. Polski dorobek w zakresie wskazanej materii jest dość obszerny. Wystarczy tu wskazać publikacje T. Bińczyckiej-Majewskiej, A. Świątkowskiego, G. Uścińskiej czy też
D. Dzienisiuk.
Istotnym jego elementem są także opracowania
będące rezultatem prac prowadzonych w ramach
programów Phare Consensus. Tak też jest w przypadku recenzowanej publikacji, przygotowanej pod
redakcją G. Uścińskiej przez polskich ekspertów
w ramach realizowanego w latach 2002–2005 przez
Ministerstwo Polityki Społecznej wspólnie z hiszpańskimi władzami administracyjnymi zabezpieczenia
społecznego projektu Phare Consensus IV „Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego”,
będącego kontynuacją realizowanego w latach 2000–
–2002 z partnerami szwedzkimi programu Phare Consensus III3.
Publikacja ta składa się z dwóch tomów, z których
każdy zawiera trzy ekspertyzy prawne. Dokonano
w nich analizy polskich unormowań w zakresie wybranych elementów zabezpieczenia społecznego, a tak29