ALCOHOL MINIMUM UNIT PRICING – SCOTLAND


STANOWISKO RZĄDU SZKOCKIEGO W SPRAWIE USTALENIA MINIMALNEJ
CENY ZA JEDNOSTKĘ ALKOHOLU
Wprowadzenie
1. Rząd Szkocki planuje wprowadzenie minimalnej ceny za jednostkę alkoholu, co
pozwoli znacznie ograniczyć szkody, których przyczyną jest tani, mocny alkohol.
Minimalną jednostkową cenę alkoholu ustala się mnożąc ilość brytyjskich jednostek
alkoholu w napoju (10 ml czystego alkoholu) przez 50 pensów (€0.601) za jednostkę,
co stanowi cenę zalecaną przez rząd szkocki.
2. Komisja Europejska wraz z niewielką liczbą państw członkowskich kwestionują
zgodność wprowadzenia minimalnej jednostkowej ceny alkoholu z prawem unijnym
dotyczącym swobodnego przepływu towarów, mimo iż artykuł 36 Traktatu pozwala
na wprowadzanie uzasadnionych środków ochrony zdrowia publicznego, jeśli są one
odpowiednio proporcjonalne. Nadrzędnym celem działania rządu szkockiego jest
ograniczenie szkód o podłożu alkoholowym. Wprowadzenie minimalnej jednostkowej
ceny alkoholu ma na celu zmniejszenie nadmiernej konsumpcji tanich trunków, które
powodują najwięcej szkód na tle zdrowia, a które są szczególnie popularne wśród
osób spożywających niebezpiecznie szkodliwe ilości alkoholu. Zdaniem Komisji
Europejskiej wprowadzenie nowych podatków pozwoliłoby również osiągnąć ogólne
obniżenie konsumpcji alkoholu, a nie prowadziłoby do restrykcji handlowych.
Opodatkowanie nie miałoby jednak bezpośredniego wpływu na osoby spożywające
niebezpiecznie szkodliwe ilości alkoholu. Polityka minimalnej jednostkowej ceny
alkoholu jest bardziej skuteczna, ponieważ jej wpływ na osoby, które piją najwięcej
jest stopniowy w odniesieniu do poziomu konsumpcji i szkodliwości alkoholu.
Przedstawiając w niniejszym artykule argumenty na rzecz wprowadzenia minimalnej
jednostkowej ceny alkoholu, rząd szkocki pragnie uzyskać poparcie dla tej polityki.
Zakres problemu alkoholowego w Szkocji
3. W skali standardów światowych, poziom konsumpcji alkoholu w Szkocji jest
bardzo wysoki. Konsumpcja w UE jest wysoka (według Światowej Organizacji
Zdrowia konsumpcja w UE prawie dwukrotnie przewyższa średnią światową), a
konsumpcja w Szkocji jest powyżej średniej. Biorąc pod uwagę wzorzec konsumpcji
w Szkocji w połączeniu z innymi czynnikami zdrowotnymi, ma to zdecydowany
wpływ na indywidualnych konsumentów, ich rodziny i szersze grupy społeczne.
1
Kurs walutowy zastosowany w tekście: £1 = €1.20
Polish Translation
Page 1
4. Sprzedaż alkoholu w Szkocji w 2011 r. wyniosła 21.6 jednostek brytyjskich (216
ml czystego alkoholu) tygodniowo na osobę (czyli 11.2 litry czystego alkoholu w skali
rocznej), co jest jednym z najwyższych poziomów w Europie Zachodniej. Mimo iż
spożycie w wielu krajach (takich jak Francja, Włochy i Hiszpania) spadło w ciągu
ostatnich kilkudziesięciu lat, w Wielkiej Brytanii podwoiło się od lat 50. (licząc
również dziesięcioprocentowy wzrost w Szkocji od połowy lat 90.).
5. Ilość wypisów ze szpitala na podłożu alkoholowym w Szkocji wzrosła czterokrotnie
od wczesnych lat 80. a obecnie do szpitala trafia ponad 100 Szkotów dziennie. Ilość
zgonów na podłożu alkoholowym podwoiła się w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, a
tempo wzrostu przypadków marskości i innych chorób wątroby w Szkocji jest jednym
z najwyższych na świecie. Alkohol to trzeci z kolei największy czynnik ryzyka
zachorowalności na świecie, a drugi w Europie2.
Współczynnik umieralności na choroby wątroby i marskość w przeliczeniu
na 100 tys. ludności, 1950 - 201034
Men aged 45-64 years
80
Age standardised mortality rate per 100,000
80
Scotland
70
60
Women aged 45-64 years
70
Other European
countries
60
50
50
40
40
30
30
20
20
Scotland
England
and Wales
10
0
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Other European
countries
10
England
and Wales
0
1950
2010
1960
1970
1980
1990
2000
2010
80
70
Age standardised mortality rate per 100,000: Standardowa stopa umieralności według wieku na 100 000 osób
Men aged 45-64 years: Mężczyźni w wieku 45-64 lat 100
Women aged 45-64 years: Kobiety w wieku 45-64 lat 50
Other European Countries: Inne kraje europejskie
0
Scotland: Szkocja
England and Wales: Anglia i Walia
60
80
50
70
40
60
30
50
20
40
10
30
0
1950
1960
1970
1980
20
1990
2000
10
0
1950
1960
1970
1980
1990
2000
1950
1960
1970
Uprzednio wdrożone działania na rzecz minimalizacji nadużywania alkoholu
6. Rząd Szkocki traktuje rozwiązanie problemu nadużywania alkoholu jako cel
nadrzędny w zakresie zdrowia publicznego, w związku z czym wprowadził strategię
na rzecz rozwiązywania problemów alkoholowych5, która określa ponad 40 środków
zaradczych nakierowanych na zwalczanie szkodliwości nadużywania alkoholu,
zarówno w skali krajowej jak i lokalnej, poprzez zapobieganie oraz leczenie
destrukcyjnych skutków nadużywania alkoholu. Opublikowana w 2009 r. strategia
2
Światowa Organizacja Zdrowia, Zestawienie faktów nt. alkoholu (ang. Alcohol Factsheet), luty 2011
http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs349/en/index.html
3
Współczynniki dla Szkocji, Anglii i Walii uaktualnione do 2010 r.; współczynniki europejskie do 2002 r.
4
Definicja ‘inne kraje europejskie’ obejmuje kraje Europy Zachodniej, Południowej i
śródziemnomorskie, a ich pełna liczba wynosi 14.
5
Przekształcanie stosunku do alkoholu w Szkocji: działania ramowe (ang. Changing Scotland’s
Relationship with Alcohol: A Framework for Action), opublikowano w 2009 r.
Polish Translation
Page 2
1980
1990
jest spójna z przyjętą przez Światową Organizację Zdrowia Globalną strategią
ograniczania szkodliwego spożywania alkoholu (ang. Global strategy to reduce
harmful use of alcohol). W części dotyczącej wyborów i interwencji w ramach polityki
cenowej, strategia Światowej Organizacji Zdrowia wymienia m.in.: „wprowadzenie
minimalnych cen na alkohol, tam gdzie ma to zastosowanie.”6
Przystępność alkoholu
7. Pomimo wprowadzenia tych środków zaradczych konsumpcja i szkodliwość
alkoholu w Szkocji wciąż utrzymuje się na niedopuszczalnie wysokim poziomie.
Głównym elementem strategii, którego jak dotąd jeszcze nie wdrożono jest plan
rozwiązania sprawy niskich cen alkoholu w Szkocji. Istnieją nieodparte dowody na
to, iż cena i dostępność alkoholu są głównymi czynnikami przyczyniającymi się do
wzrostu konsumpcji, a co za tym idzie, również szkodliwości, co potwierdza
Światowa Organizacja Zdrowia i Unia Europejska.
Krótko mówiąc, w miarę jak alkohol staje się bardziej dostępny, jego
konsumpcja wzrasta; wraz ze wzrostem konsumpcji alkoholu rosną szkody,
które wywołuje.
8. W większości przypadków sprzedaż alkoholu w systemie off-sales7 odbywa się w
supermarketach największych sieci (około 70% sprzedaży). Ten sektor sprzedaży
detalicznej charakteryzuje się głównie bardzo niskimi cenami alkoholu, wysokimi
rabatami na napoje alkoholowe, możliwością sprzedaży alkoholu ze stratą i
rekompensatą strat poprzez podwyżkę cen produktów nie-alkoholowych. W
rezultacie alkohol jest stale dostępny po bardzo niskich cenach. W Szkocji,
mężczyzna jest w stanie przekroczyć zalecany tygodniowy limit rozsądnego picia
alkoholu (21 jednostek brytyjskich lub 210 ml czystego alkoholu) już za £4 (€4.80).
9. Od 1980 r., przystępność cen alkoholu w Wielkiej Brytanii wzrosła o 45%. Wzrost
przystępności alkoholu w systemie sprzedaży ‘off-trade’ przyniósł wzrost sprzedaży
o 48% pomiędzy 1994 r. i 2011 r. w porównaniu do spadku sprzedaży o 30% w
systemie ‘on-trade’8. Poniższy wykres prezentuje związek pomiędzy przystępnością
alkoholu i jego szkodliwością. Bezsprzecznie pokazuje, że w miarę wzrostu
dostępności alkoholu w Wielkiej Brytanii od wczesnych lat 80. wypisy ze szpitala
wykazują bardzo zbliżony trend.
Współczynnik przystępności alkoholu w Wielkiej Brytanii w porównaniu ze stopą
wypisów szpitalnych na tle alkoholowym (Szkocja) 1982 – 20109
6
http://www.who.int/substance_abuse/alcstratenglishfinal.pdf
Zwroty “off-sales” i “off-trade” (koncesja na sprzedaż / handel alkoholem na wynos) odnoszą się do
sprzedaży alkoholu nabywanego w punktach sprzedaży detalicznej takich jak supermarkety, małe
sklepy, w celu spożywania go poza obrębem punktu sprzedaży.
8
Zwroty “on-sales” i “on-trade” (koncesja na serwowanie alkoholu) odnoszą się do sprzedaży
alkoholu w celu spożywania go na miejscu zakupu, np. w pubach, klubach i restauracjach.
9
Współczynnik dostępności dotyczy Wielkiej Brytanii, ponieważ nie ma takiego współczynnika dla
Szkocji (chociaż dostępność będzie stosunkowo zbieżna w całej Wielkiej Brytanii). Mierząc
7
Polish Translation
Page 3
900
160
800
140
700
120
600
100
500
80
400
60
40
Affordability
Discharges
20
300
200
100
0
Alcohol-related discharge rates per 100,000 popn
(Scotland)
Affordability index (UK)
180
0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Affordability index (UK): Współczynnik przystępności (GB)
Alcohol-related discharge rates per 100,000 popn (Scotland): Wskaźniki wypisów szpitalnych o podłożu
alkoholowym na 100 000 osób (Szkocja)
Affordability: Przystępność
Discharges: Wypisy
Po co wprowadzać minimalną jednostkową cenę alkoholu?
10. Wprowadzenie minimalnej jednostkowej ceny alkoholu w Szkocji ma na celu
zmniejszenie konsumpcji alkoholu, a w szczególności ograniczenie spożycia tych
trunków, których cena jest niska w stosunku do ich mocy. Wprowadzenie minimalnej
ceny osiągnie ten cel, ponieważ będzie mieć stopniowo coraz większy wpływ na
spożycie alkoholu i jego szkodliwość wśród osób, które piją najwięcej.
Wprowadzenie minimalnej ceny rzutuje na nisko cenowy segment rynku, a osoby,
które najwięcej cierpią w wyniku szkód spowodowanych alkoholem, preferują
właśnie tanie trunki. Sprzedaż alkoholu w Szkocji wykazuje, że 30% populacji
konsumuje 80% alkoholu i wprowadzenie minimalnej ceny jednostkowej jest
nakierowane na tę właśnie grupę.
11. Pojawiające się ostatnio wyniki badań nad systemami minimalnych cen
działającymi w dwóch prowincjach kanadyjskich dostarczają pierwszych
doświadczalnych dowodów na skuteczność minimalnej ceny alkoholu. Główne
wyniki w jednym z badań szacują, że podniesienie minimalnej ceny jednostki o 10%
zmniejszyłoby łączną konsumpcję wszystkich rodzajów alkoholu w Saskatchewan o
8.4%. Drugie badanie sugeruje, że wzrost średniej minimalnej ceny na wszystkie
napoje alkoholowe o 10% wiązałby się z szacowanym obniżeniem ilości zgonów w
pełni spowodowanych przez alkohol w Columbii Brytyjskiej o 32%. Wnioski
wynikające z tych badań wykazują, że wprowadzanie minimalnej jednostkowej ceny
alkoholu jest obiecującą strategią w redukowaniu obciążenia zdrowia publicznego
związanego ze szkodliwym nadużywaniem alkoholu.
Spodziewane korzyści
12. Na podstawie prac renomowanego Uniwersytetu Sheffield przewiduje się, że
ustalenie minimalnej ceny za jednostkę alkoholu na poziomie 50 pensów (€0.60)
dostępność bierze się pod uwagę rok kalendarzowy, wypisy mierzy się w skali roku finansowego.
Wypisy odnoszą się do roku, z którego pochodzi większość danych.
Polish Translation
Page 4
uratowałoby w Szkocji 300 osób rocznie (co jest równoznaczne z obniżeniem stopy
zgonów o podłożu alkoholowym o ponad 17%). Biorąc poprawkę na zróżnicowany
poziom zaludnienia w Europie, byłoby to równoznaczne z uratowaniem 30 tys. osób
rocznie na terenie całej Unii Europejskiej. Te istotne korzyści w zakresie zdrowia
byłyby dodatkowo uzupełnione poprzez całą gamę korzyści społecznych, takich jak
ograniczenie przestępczości, absencji w pracy i bezrobocia wśród osób
spożywających szkodliwe ilości alkoholu. Szacuje się, że w 10. roku działania
strategii, roczna wartość skumulowanych ograniczeń szkód na tle alkoholu wyniesie
£942 mln (€1,130 mln).
Wpływ na rynek
13. Konsumenci w Szkocji mają dostęp do produktów alkoholowych w szerokim
zakresie cen i gatunków, pozyskiwanych na miejscu i sprowadzanych z wielu krajów
na świecie. Przepisy dotyczące minimalnej ceny jednostkowej ustalają ją w oparciu o
zawartość jednostek alkoholu w produkcie. Odnoszą się w równym stopniu do
wszystkich produktów, zarówno krajowych jak i importowanych, w związku z czym
nie są środkiem protekcjonistycznym. Napoje znajdujące się obecnie na rynku będą
podlegały przepisom minimalnej ceny jednostkowej, jednakże producent nie jest
zobowiązany do zmiany cech produktu. Przepisy nie zabraniają jednak
wprowadzenia owych zmian, jeśli producent uzna je za stosowne. Spośród
wszystkich napojów alkoholowych, których obecna cena kształtuje się poniżej
zalecanej minimalnej jednostkowej ceny 50 pensów (€0.60), 29% stanowią alkohole
spirytusowe (których zdecydowana większość produkowana jest w Wielkiej Brytanii),
28% to wina (przeważnie sprowadzane), 33% stanowią piwa, również typu ale (które
różnią się w zależności od kraju pochodzenia, choć większość jest produkowana w
Wielkiej Brytanii), a 7% to cydry (przeważnie produkcji krajowej).
14. Działania innowacyjne zarówno w ramach ulepszania istniejących jak i
wprowadzania nowych produktów nie powinny ucierpieć. Wprowadzenie minimalnej
ceny jednostkowej może wręcz stanowić zachętę dla rynku do tworzenia nowych
produktów, zwłaszcza słabszych trunków. Produkty tego typu można by sprzedawać
po stosunkowo niższych cenach z uwagi na mniejszą zawartość jednostek alkoholu.
Na skutek tego spadłaby konsumpcja alkoholu, a producenci mieliby swobodę
ustalania cech produktu. Nowe produkty o wysokiej zawartości alkoholu byłyby
sprzedawane zgodnie z zaleceniami polityki cenowej na poziomie lub powyżej
minimalnej ceny jednostkowej, co jednak nie broniłoby wprowadzania ich na rynek.
Czy nie lepiej wprowadzić podatek lub akcyzę?
15. Rząd szkocki, rozpatrując dostępne mu możliwości, przeanalizował szeroki
zakres środków do wyboru, łącznie z opodatkowaniem, i jest przekonany, że podatki
są w stanie zapewnić ograniczenie konsumpcji w skali całej populacji kraju. Wielka
Brytania jest w rzeczy samej jednym z niewielu krajów europejskich, gdzie stopa
podatku akcyzowego na produkty alkoholowe rośnie z roku na rok (pomiędzy 2008 r.
i 2015 r. stopa akcyzowa wzrasta z roku na rok o 2% powyżej inflacji
konsumenckiej).
16. Istotą sprawy jest jednak osiągnięcie bezpośredniego wpływu na osoby
spożywające niebezpieczne i szkodliwe ilości alkoholu, czego podwyższenie
opodatkowania nie jest jednak w stanie zapewnić. Z uwagi na niesprecyzowany
charakter opodatkowania, wszelkie próby zaprojektowania systemu akcyzowego w
Polish Translation
Page 5
celu osiągnięcia efektu podobnego do tego, jaki miałoby wprowadzenie ceny 50
pensów za jednostkę, doprowadziłyby nieuchronnie do znacznego wzrostu cen
wszystkich produktów, bez względu na szkodliwość zawartego w nich alkoholu.
Tego typu wzrost cen – w przybliżeniu £3.30 (€4) za butelkę wina o pojemności 75
cl, lub dodatkowo £5 (€6) za butelkę alkoholu spirytusowego – byłby bezcelowy i
nieuzasadniony z punktu widzenia uwarunkowań zdrowotnych.
17. Przewaga minimalnej jednostkowej ceny alkoholu nad podniesieniem podatków
polega na tym, że osoby niepijące lub mało pijące (których niewspółmierny procent
pochodzi z grup nisko uposażonych) nie odczują skutków tej polityki, lub tylko w
znikomym stopniu, ze względu na niski poziom konsumpcji zwłaszcza tych
gatunków, na które polityka cenowa będzie mieć szczególny wpływ. Szacuje się, że
osoby pijące w umiarkowanych ilościach zapłacą stosunkowo niewiele więcej w skali
rocznej (około £8 (€9.6) przy minimalnej cenie jednostkowej na poziomie 50
pensów).
18. Politykę cenową należy oczywiście rozważać w kontekście pokaźnych
oszczędności w zakresie zdrowia, systemu prawa karnego i wydajności, które
powstaną na skutek wprowadzenia minimalnej ceny jednostkowej. Największe
oszczędności na tle zdrowia wystąpią w grupie osób spożywających niebezpieczne i
szkodliwe ilości alkoholu, które niewspółmiernie do innych grup preferują tani, mocny
alkohol.
Minimalna cena jednostkowa skutecznie wyodrębnia osoby, które odniosą
największe korzyści z ograniczenia konsumpcji alkoholu.
Wnioski
19. Aby ograniczyć szkody o podłożu alkoholowym w Szkocji, niezbędne jest
wprowadzenie minimalnej jednostkowej ceny alkoholu. Opinię tę podziela Rząd
Szkocki, sektor zdrowia publicznego, policja, dziecięce organizacje charytatywne i
większość społeczeństwa w Szkocji. Przepisy polityki cenowej wcielają w życie
podstawowe przesłanie traktatów unijnych, które przypisuje nadrzędną wagę do
zdrowia i życia ludzkiego. Polityka ta uznaje również prawo państw członkowskich do
samostanowienia o wymiarze ochrony zdrowia publicznego i do niezależnego
określenia sposobów osiągnięcia tego celu.
20. W myśl powyższego, Rząd Szkocki będzie nadal dążyć do wprowadzenia polityki
minimalnej jednostkowej ceny alkoholu dokładając wszelkich możliwych starań w
nadziei kontynuowania dialogu w obrębie Unii mającego na celu zapewnienie
państwom członkowskim możliwości rozwiązania według potrzeb problemu
nadmiernej konsumpcji alkoholu z wykorzystaniem najskuteczniejszych z możliwych
środków. Rząd Szkocki ma nadzieję otrzymać poparcie, dzięki któremu przesłanie
dotyczące zdrowia publicznego pozostanie aktywną częścią dialogu.
Scottish Government
April 2013
[email protected]
Polish Translation
Page 6