Niezale¿ny prokurator europejski – wyzwanie dla Unii Europejskiej*

Niezale¿ny prokurator europejski – wyzwanie dla Unii Europejskiej*

ERIC ALT
Niezale¿ny prokurator europejski
– wyzwanie
dla Unii Europejskiej*
Hiszpañski Prokurator Generalny w marcu 2010 r. wezwa³ do utworzenia stanowiska prokuratora europejskiego podkreœlaj¹c, i¿ „jednym z g³ównych problemów pojawiaj¹cych siê w zwalczaniu prania brudnych pieniêdzy
jest to, ¿e dla przestêpców granice zniknê³y, natomiast nasze systemy prawne wci¹¿ dzia³aj¹ w sposób œciœle krajowy”.
Wiêcej ni¿ trzy czwarte europejczyków zgadza siê z opini¹, ¿e korupcja
jest zasadniczym problemem w ich krajach (78%): 81% w Polsce, 73% we
Francji. Wymiar sprawiedliwoœci, jako czêœæ systemu, jest Ÿle oceniany:42%
Polaków myœli, ¿e dawanie i branie ³apówek oraz nadu¿ywanie stanowiska
dla celów osobistych jest szeroko rozpowszechnione w wymiarze sprawiedliwoœci (35% Francuzów).
Straty w podatku VAT zosta³y wyliczone na 17 miliardów Euro w Niemczech i 18 miliardów Euro w Zjednoczonym Królestwie. Trybuna³ Obrachunkowy Unii Europejskiej nie posiada œrodków do dokonania szacunku
globalnego ale stwierdza, ¿e poziom oszustw w zakresie VAT jest wy¿szy ni¿
roczny bud¿et UE (140 miliardów Euro). Same tylko oszustwa zwi¹zane
z zezwoleniami na emisjê gazów s¹ szacowane w UE na 5 miliardów Euro1.
Ponadto europejski system œcigania przestêpstw jest niespójny i brakuje nad nim kontroli s¹dowej.
1. Inicjatywy udoskonalenia systemu.
W latach 90-tych sêdziowie pe³nili tylko funkcjê ostrzegawcz¹, natomiast naukowcy posunêli siê dalej.
* Niniejszy tekst zosta³ wyg³oszony podczas konferencji „Polska Prokuratura w œwietle przemian ustrojowych w 2010 roku”, która odby³a siê w dniu 15 kwietnia 2011 roku
w Warszawie.
1
Europol, Komunikat z 5 grudnia 2009 r.
34
Niezale¿ny prokurator europejski – wyzwanie dla Unii Europejskiej
1.1. Sêdziowie i prokuratorzy byli pierwszymi, którzy ostrzegali opiniê
publiczn¹ o niedostatkach wspó³pracy europejskiej. W 1996 r. siedmiu sêdziów i prokuratorów wystosowa³o Apel genewski, aby wskazaæ przeszkody
w miêdzynarodowej wspó³pracy w zakresie wymiaru sprawiedliwoœci. MEDEL do³¹czy³o siê do tej inicjatywy poprzez zorganizowanie konferencji
w Brukseli w 1997 r. pod nazw¹ „Powstrzymywana sprawiedliwoœæ”.
Wœród wielu trudnoœci istniej¹ ró¿nice miêdzy systemami: na przyk³ad
pozycja prawna prokuratorów ró¿ni siê bardzo w poszczególnych krajach,
prokuratorzy maj¹ zupe³nie inny stopieñ niezale¿noœci. Nawet sama koncepcja wymiaru sprawiedliwoœci mo¿e byæ rozumiana inaczej w poszczególnych pañstwach. Dlatego te¿ jest trudnym aby wysoce odmienne systemy
prawid³owo wspó³pracowa³y ze sob¹, szczególnie w obszarze procedury
i postêpowania dowodowego. Europejski nakaz aresztowania oraz zatrzymania dowodów s¹ tylko krokami w kierunku do zbudowania harmonijnego
systemu.
Pojawi³y siê równie¿ zamiary dotycz¹ce jakoœciowego postêpu w zwalczaniu przestêpczoœci transgranicznej oraz rozprzestrzeniania siê mafii i innych form przestêpczoœci zorganizowanej. 27 pañstw cz³onkowskich nie jest
w stanie uporaæ siê z tym problemem.
1.2. Corpus iuris mo¿e byæ postrzegany jako odpowiedŸ na takie wyzwanie. W 1997 r. opublikowano jego projekt, opracowany pod kierownictwem Mireille Delmas- Marty i Johna Vervaele, z udzia³em wielu europejskich uniwersytetów. Druga bardziej szczegó³owa wersja zosta³a opublikowana w 2000 r.2 Corpus iuris jest zbiorem podstawowych zasad prawa
karnego. Zawiera utworzenie urzêdu Prokuratora Europejskiego i wspólne
definicje pewnych instytucji procedury oraz regu³ dowodowych. Dotyczy tylko ochrony interesów finansowych Europy.
1.3. Projekt ten otrzyma³ wsparcie Komisji Europejskiej. Po pierwsze,
w formie prostego oœwiadczenia wydanego w 2000 r.3 i nastêpnie przez
„Zielony Dokument” w 2001r. i kolejny w 2003 r.4 „Zielone Dokumenty”
zosta³y ogólnie dobrze przyjête przez odpowiednie Komitety Parlamentu
Europejskiego w 2003 r.5
Lecz póŸniej przez 7 lat nic siê nie wydarzy³o. Okazja do zmiany systemu w Traktacie Nicejskim zosta³a stracona.
2
M. Delmas – Marty i J.A.E Vervaele (red.) Wprowadzenie Corpus Juris w pañstwach cz³onkowskich, Intersentia (Anvers), 2000
3
COM (2000) 608
4
COM (2001) 715; COM (2003) 128
5
24 lutego 2003 r., A5-0048/2003
PROKURATOR 2(46)-2011
35
Eric Alt
2. Zale¿noœæ systemu œcigania przestêpstw w UE od wp³ywów
politycznych.
2.1. OLAF (Europejskie Biuro Zwalczania Oszustw – the European
Anti-Fraud Office) prowadzi dzia³alnoœæ prewencyjn¹ w zakresie oszustw na
szkodê interesów Wspólnoty od 1999 r. Zatrudnia 470 osób. Jego bud¿et
wyniós³ w 2009 r. 57 milionów Euro. W 2010 r. Biuro poinformowa³o, ¿e
jego dzia³ania doprowadzi³y do odzyskania 250 milionów Euro. Mimo to
OLAF ma powa¿n¹ wadê: jest s³u¿b¹ Komisji Europejskiej, chocia¿ zosta³o
wyposa¿one w pewn¹ samodzielnoœæ, gwarantowan¹ przez Komitet Nadzorczy i szczególny status. Dlatego te¿ dzia³anie w ramach narodowej jurysdykcji poszczególnych pañstw jest raczej trudne. OLAF nie mo¿e skierowaæ
sprawy do s¹du pañstwa cz³onkowskiego. W sytuacji gdy dochodzenie wyka¿e koniecznoœæ œcigania karanego Biuro przekazuje sprawê do odpowiedniego organu narodowego. Od 2006 r. Komisja rozwa¿a koniecznoœæ
reformy OLAF. Stosowny dokument zawieraj¹cy przemyœlenia w tym zakresie zosta³ wydany w lipcu 2010 r.
2.2. Europol jest odpowiedzialny za zwalczanie pewnych form przestêpczoœci transgranicznej. Zatrudnia 660 osób, w tym 120 oficerów ³¹cznikowych. Bud¿et Europolu w 2009 r. wyniós³ 68 milionów Euro. Europol
tworzy wspólne zespo³y œledcze w pañstwach cz³onkowskich UE.
Konwencja o Europolu zosta³a zast¹piona decyzj¹ Rady w 2009 r. Europol sta³ siê organem UE. Zmniejszy to mo¿liwoœæ parlamentów narodowych w zakresie kontroli jego rozwoju i w konsekwencji przyspieszy rozwój
co do efektywnoœci i zakresu w³aœciwoœci.
Europol jest odpowiedzialny wobec Rady Ministrów Sprawiedliwoœci
i Spraw Wewnêtrznych. Rada ta nadzoruje Europol. Wyznacza Dyrektora
i Zastêpców Dyrektora oraz zatwierdza wspólnie z Parlamentem Europejskim bud¿et Europolu, który jest czêœci¹ ogólnego bud¿etu UE.
Kompetencje Europolu nie obejmuj¹ dzia³añ operacyjnych i œledczych.
Prowadzenie dochodzeñ pozostaje w wy³¹cznej kompetencji pañstw cz³onkowskich. Europol jest ci¹gle dla narodowych policji – w ich ocenie – organem zbêdnym, kosztownym i dziwacznym.
2.3. Eurojust to jednostka z³o¿ona z prokuratorów i policjantów, których zadaniem jest „zapewnienie dobrej koordynacji pomiêdzy narodowymi
w³adzami w zakresie œcigania karanego i udzia³u w dochodzeniu obejmuj¹cych przestêpczoœæ, zorganizowan¹, g³ównie na podstawie dzia³alnoœci Europolu”. Jednak Eurojust nie ma w³asnego zakresu jurysdykcji, mimo ¿e
niekiedy jest uwa¿ny za ramiê prokuratorskie Europolu.
36
Niezale¿ny prokurator europejski – wyzwanie dla Unii Europejskiej
Tak wiêc ca³y przedstawiony wy¿ej z³o¿ony system jest zale¿ny od organów politycznych UE lub od pañstw cz³onkowskich.
Ustanowienie Europejskiej Prokuratury wzmocni³oby organy wymiaru
sprawiedliwoœci w zakresie kontroli policji, a tak¿e pewnych œrodków administracyjnych, (np. dostêp do zbiorów danych), które to odpowiednie metody zosta³y ju¿ wypracowane.
–
–
–
3. Niezale¿ny Prokurator Europejski.
3.1. Taka instytucja istnieje ju¿ na poziomie miêdzynarodowym:
Miêdzynarodowy Trybuna³ Karny dla by³ej Jugos³awii (ICTY): prokurator dzia³a niezale¿nie jako odrêbny organ Trybuna³u. Nie wystêpuje
o instrukcje ani te¿ nie otrzymuje ich od ¿adnego rz¹du czy innego organu. Prokurator jest wyznaczony przez Radê Bezpieczeñstwa na wniosek
Sekretarza Generalnego.
Miêdzynarodowy Trybuna³ Karny: urz¹d prokuratora dzia³a niezale¿nie
jako odrêbny organ Trybuna³u. Prokurator jest wybierany w tajnym g³osowaniu przez bezwzglêdn¹ wiêkszoœæ zgromadzenia pañstw – cz³onków.
Trybuna³ Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej: sêdziowie i prokuratorzy
s¹ wybierani spoœród osób, których niezale¿noœæ jest poza wszelk¹ w¹tpliwoœci¹.
Zgodnie z procedur¹, cz³onkowie Trybuna³u s¹ wyznaczani za ogólnym
porozumieniem rz¹dów pañstw cz³onkowskich na ponawialn¹ kadencjê szeœciu lat, przy ponownym wyborze brana jest pod uwagê ocena zespo³u odpowiedzialnego za ich opiniowanie podczas sprawowania funkcji w Trybunale.
Wed³ug Corpus iuris prokuratorzy s¹ wybierani spoœród osób, których
niezale¿noœæ jest poza wszelk¹ w¹tpliwoœci¹ i które spe³niaj¹ wymagania
niezbêdne dla najwy¿szych stanowisk w krajowym wymiarze sprawiedliwoœci
albo którzy s¹ uznanymi ekspertami w zakresie prawa. Ponawialna tylko
raz kadencja trwa szeœæ lat. Kandydaci s¹ proponowani przez pañstwa
cz³onkowskie na 6 lat, z czêœciow¹ wymian¹ co 3 lata. S¹ mianowani przez
Parlament UE na wniosek komisji i pañstw cz³onkowskich. Podlegaj¹ Europejskiemu Trybuna³owi Sprawiedliwoœci tylko w sprawach dyscyplinarnych.
3.2. Zrównowa¿enie systemu.
Zgodnie z Corpus iuris prokurator europejski powinien podejmowaæ
PROKURATOR 2(46)-2011
37
Eric Alt
czynnoœci tylko na wstêpnym etapie dochodzenia: jest to okres kiedy najwiêcej przeszkód wynik³ych z ró¿nic pomiêdzy systemami wymiaru sprawiedliwoœci utrudnia postêpowanie.
Prokuratura Europejska to ma³a struktura, z biurem prokuratury
w Brukseli i zastêpcami prokuratora europejskiego w stolicach wszystkich
pañstw cz³onkowskich UE.
Postêpowanie s¹dowe i odwo³awcze jest prowadzone przez s¹dy krajowe. Europejski Trybuna³ Sprawiedliwoœci wykonuje czynnoœci tylko w wypadkach sporów kompetencyjnych.
Projekt ten nie jest elementem budowy pañstwa federalnego. Nie tworzy kolejnego systemu wymiaru sprawiedliwoœci obok systemów narodowych pañstw cz³onkowskich, jak to jest w Stanach Zjednoczonych. Natomiast jest rezultatem woli ustanowienia „zorganizowanego pluralizmu”.6
Jest to nowy model, który mo¿e s³u¿yæ jako przyk³ad w œwiecie, w którym
prawo nie mo¿e byæ ju¿ postrzegane w warunkach hierarchii norm czy jako
piramida.
Ide¹ projektu by³o zbudowanie systemu balansuj¹cego pomiêdzy wymaganiami skutecznoœci i gwarancjami prawnymi. Równowaga ta powinna
byæ rezultatem przyjêcia nastêpuj¹cych zasad:
– legalizm œcigania: dochodzenie musi byæ wszczête gdy tylko zostan¹
ujawnione fakty naruszenia prawa,
– kontrola „s¹du wolnoœci”, który stosuje, jeœli to konieczne, œrodki przymusu (aresztowanie, kontrola rozmów telefonicznych),
– regu³a europejskiej terytorialnoœci pozwala na stworzenie szczególnej
strefy europejskiego wymiaru sprawiedliwoœci, gdzie wykonywane s¹
decyzje w zakresie œcigania i wyrokowania.
3.3. Ostatnie regulacje i osi¹gniêcia.
W 2010 r. po siedmiu latach wyciszenia znowu zosta³a nag³oœniona idea
utworzenia stanowiska prokuratora europejskiego.
Traktat Lizboñski przewiduje utworzenie urzêdu prokuratora z dwoma
obszarami w³aœciwoœci (art. 86 dot. funkcjonowania UE): po pierwsze,
w celu zapobie¿enia naruszaniu interesów finansowych UE, po drugie,
w celu zwalczania przestêpczoœci o rozmiarze transgranicznym. Prokurator
Europejski powinien byæ wy³oniony z Eurojustu.
6
M. Delmas–Marty, Le pluralisme ordonne. Les forces imaginantes du droit Ed.
du Seuil.
38
Niezale¿ny prokurator europejski – wyzwanie dla Unii Europejskiej
Jednomyœlnoœæ wszystkich 27 pañstw jest wymagana, lecz rozszerzenie
wspó³pracy bêdzie mimo wszystko mo¿liwe (stanowi to zaletê w stosunku do
przedstawionego Traktatu Konstytucyjnego).
3 marca 2010 r. prezydencja hiszpañska przedstawi³a projekt maj¹cy
na celu utworzenie stanowiska prokuratora europejskiego. Pocz¹tkowo
kierowa³by on prowadzeniem dochodzeñ i tworzeniem procedur w zakresie
przestêpstw transgranicznych, takich jak handel ludŸmi i narkotykami oraz
terroryzm. 12 marca 2010 r. europejska komisarz odpowiedzialna za sprawy wymiaru sprawiedliwoœci zadeklarowa³a, ¿e ma stanowczy zamiar utworzyæ urz¹d prokuratora europejskiego przed wygaœniêciem jej mandatu.
15 kwietnia 2010 r. Rada UE wyda³a notê zalecaj¹c¹ skupienie dzia³añ na
znalezieniu w³aœciwej procedury w celu wprowadzenia projektu w ¿ycie.
Oznacza to, ¿e procedura rozszerzonej wspó³pracy powinna byæ zastosowana, kiedy tylko 9 pañstw cz³onkowskich wesprze Hiszpaniê, nawet bez poszukiwania zgody 27 cz³onków. Prezydencja belgijska równie¿ wspiera inicjatywê utworzenia urzêdu prokuratora europejskiego.
20 kwietnia 2010 r. Transparency International wezwa³a do ustanowienia silnego urzêdu prokuratora europejskiego, wskazuj¹c, ¿e powinien on
odbudowaæ wiarê w instytucje UE i ich zdolnoœæ do efektywnego zwalczania
wypadków transgranicznej korupcji. Reputacja instytucji UE ucierpia³a znacz¹co, jak to wynika z ostatniego badania Komisji Europejskiej Eurobarometr. 78% obywateli UE uwa¿a, ¿e Unia mog³aby uczyniæ wiêcej w ramach
walki z korupcj¹.
Parlament Europejski sfinansowa³ badanie przeprowadzone przez prywatn¹ organizacjê. Wyniki opublikowane 18 stycznia 2011 r. dotycz¹ jednak tylko aktywnoœci ró¿nych organów na polu ochrony przez prawo karne
interesów finansowych Unii w œwietle Traktatu Lizboñskiego. Wskazuj¹ one
jak organy te obecnie s¹ zorganizowane i jak mog³yby byæ zmienione
w wypadku utworzenia urzêdu prokuratora europejskiego.
*
*
*
Budowanie omawianego systemu pozostaje wyzwaniem. Polityczne
trudnoœci mog¹ zostaæ przezwyciê¿one. Istnienie suwerennoœci pañstw
cz³onkowskich w zakresie wymiaru sprawiedliwoœci, w sytuacji delegowania
czêœci uprawnieñ ekonomicznych i monetarnych, tworzy rozdŸwiêk faworyzuj¹cy przestêpczoœæ transgraniczn¹. Pañstwa powinny zrozumieæ, ¿e zbyt
d³ugie zachowanie przejawów suwerennoœci w zakresie wymiaru sprawiedliwoœci powoduje, ¿e s¹ to tylko pozory suwerennoœci. Mog¹ one stan¹æ
PROKURATOR 2(46)-2011
39
Eric Alt
przed nastêpuj¹cym wyborem: albo delegowaæ czêœæ tej suwerennoœci do
niezale¿nej instytucji europejskiej albo oddaæ j¹ tym, którzy wykorzystuj¹
istnienie granic do swoich kryminalnych celów.
Proponowany model bêdzie móg³ funkcjonowaæ gdy wszyscy sêdziowie
i prokuratorzy podzielaj¹ te same wartoœci, jeœli jest zachowane wzajemne
zaufanie. Inny niezbêdny warunek to poszanowanie przez w³adze wykonawcze wszystkich krajów zasady rozdzia³u w³adzy.
Musimy wprowadziæ nowe zasady wymiaru sprawiedliwoœci.
Eric Alt
Cz³onek Rady Administracyjnej MEDEL
T³umaczenie: p³k Juliusz Balcerak
prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej
40