polskie drogi - Centrum im. Adama Smitha

polskie drogi - Centrum im. Adama Smitha

POLSKIE DROGI
- DLACZEGO POLSKA
NIE RADZI SOBIE
Z INWESTYCJAMI
INFRASTRUKTURALNYMI?
Centrum im. Adama Smitha
Warszawa, 28 LUTEGO 2013 R.
–
SPIS TREŚCI
Wstęp ....................................................................................................... 3
1. Inwestycje drogowe w Polsce .............................................................. 5
2. Bariery rozwoju branży budowlanej w Polsce .................................... 12
2.1 Wypłacanie należności .................................................................. 14
2.2 Relacje zamawiający–wykonawca ............................................... 21
2.3 Warunki przetargów...................................................................... 25
3. Propozycje działań naprawczych ....................................................... 29
3.1 Prawo zamówień publicznych ....................................................... 29
3.2 Ujednolicenie wzoru umów ............................................................ 32
3.3 Waloryzacja cen kontraktowych .................................................... 32
3.4 Partnerskie relacje między zamawiającym a wykonawcą ............. 33
Podsumowanie ....................................................................................... 34
2 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? WSTĘP
W 2012 roku oddano do użytku 716 kilometrów nowych dróg i autostrad. Oznacza to,
że nie wykonano 250 planowanych kilometrów. Koszt budowy i remontów
przekroczył 22 miliardy złotych, znaczną część inwestycji wykonano taniej, niż było to
założone w kosztorysach. Na lata 2013–2014 przewidziano zakończenie budowy
odcinka autostrady A1 z Torunia do Kowala i autostrady A4 z Tarnowa do granicy z
Ukrainą, czyli kolejne 200 kilometrów. Chociaż wydatki na budowę dróg przewidziane
na bieżący rok wynoszą 19 miliardów złotych, branża budowlana przewiduje, że
zleceń będzie dużo mniej niż w zeszłym roku. Ponadto przedsiębiorcy wskazują na
krzywdzące ich zdaniem warunki przetargów ogłaszanych przez Generalną Dyrekcję
Dróg Krajowych i Autostrad1.
Podjęte pod koniec 2007 roku działania władz, polegające na rozpoczęciu
zakrojonych na szeroką skalę inwestycji, zostały pozytywnie przyjęte przez branżę
budowlaną, jak i przede wszystkim przez obywateli. Polska musi nadrobić wieloletnie
zaniedbania w zakresie modernizacji sieci dróg i budowy autostrad. Rządowe
inwestycje miały oznaczać cywilizacyjny skok, wzrost bezpieczeństwa na drogach,
przyciągnięcie nowych inwestorów, ale również być szansą na dobrą koniunkturę w
branży
budowlanej.
Było
to
szczególnie
istotne
w
czasach
spowolnienia
gospodarczego. Szeroko zakrojony program budowy nowych dróg i autostrad dawał
1
Drogi: branża w kryzysie, ale budować nie przestaniemy, „Gazeta Prawna”, 04.01.2013, http://serwisy.gazetaprawna.pl/transport/artykuly/671916,drogi_branza_w_kryzysie_ale_budowac_nie_przest
aniemy.html (07.02.2013). © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 3 szansę na nowe miejsca pracy i zlecenia dla wielu firm podwykonawczych. Niestety
rzeczywistość okazała się zgoła inna i hasło „Polska w budowie” stało się dla firm z
branży budowlanej (wykonawców i podwykonawców) synonimem problemów
finansowych, dla wielu realną groźbą bankructwa. Część z nich do dzisiaj nie może
odzyskać pieniędzy za wykonaną pracę.
Przedsiębiorcy zaangażowani w budowę dróg jako jedną z głównych przyczyn tego
stanu rzeczy wskazują politykę i metody działania prowadzone przez urzędników
publicznego zamawiającego, czyli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad,
które są niestety dalekie od zasad partnerstwa. Wykonawcy skarżą się, że GDDKiA
w przypadku jakichkolwiek problemów próbuje najczęściej zrzucić winę za zaistniałą
sytuację na wykonawców. Urzędnicy, zamiast podejmować dialog, wydają decyzje
administracyjne bez uwzględnienia stanowiska drugiej strony. W rezultacie narasta
liczba
sporów
na
linii
GDDKiA–wykonawcy,
terminy
oddania
do
użytku
poszczególnych inwestycji coraz bardziej się przeciągają, a pojawiające się problemy
pozostają bez rozstrzygnięcia. Przedsiębiorcy bronią się, argumentując, iż z
powodzeniem realizują projekty dla prywatnych inwestorów i cieszą się uznaniem na
rynku jako wykonawcy z wieloletnim doświadczeniem w realizacji budów o różnym
stopniu skomplikowania. Niestety wobec administracji publicznej i obowiązujących
przepisów są często bezsilni. Barier i problemów we współpracy na linii
zamawiający–wykonawca jest wiele, ale u podstaw leży najczęściej system wyboru
wykonawców, a także zarządzania kontraktem. Obecnie obowiązująca ustawa
o zamówieniach publicznych oraz stosowana praktyka powodują, że wykonawca nie
ma żadnego wpływu na warunki ustalane przez zamawiającego w procesie
przetargowym. Może je jedynie przyjąć lub odrzucić. W efekcie zamawiający jest tak
naprawdę tym, który decyduje o warunkach kontraktu, przerzucając wszelkie ryzyka
na wykonawcę.
Skutkiem powyższego wiele z kluczowych inwestycji jest wstrzymanych lub bardzo
poważnie opóźnionych. Dobrym tego przykładem są ambitne plany rozbudowy
infrastruktury drogowej w związku z organizacją EURO 2012. Ten największy w
historii Polski program infrastrukturalny zamiast sukcesem zakończył się porażką:
bankructwami i upadłościami, nie tylko polskich firm, ale i największych graczy ze
świata. Zdaniem ekspertów najpoważniejsze wady systemu to nieprawidłowe warunki
umów, w tym nierealne warunki cenowe i terminy wykonania, brak podejścia
4 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? partnerskiego i obarczanie całym ryzykiem inwestycyjnym wykonawców2. Wręcz
kuriozalny wydaje się przykład przetargu na remont mostu Grota-Roweckiego w
Warszawie, który mówi, iż to wykonawca jest odpowiedzialny za błędy w projekcie
przedstawianym przez zamawiającego. Takich i podobnych przypadków jest niestety
znacznie więcej. Niniejszy raport ma na celu przedstawienie najważniejszych barier
rozwoju infrastruktury w Polsce, a także próbę odpowiedzi na pytanie, dlaczego
kolejne rządy, pomimo licznych obietnic i deklaracji, nie są w stanie nadgonić
wieloletnich zaniedbań w tym zakresie i wyrównać różnic względem naszych
zachodnich, a nawet południowych sąsiadów.
1. INWESTYCJE DROGOWE W POLSCE
Obecnie mamy w Polsce 1366 km autostrad oraz około 1100 km dróg
ekspresowych3. Tylko w ciągu ostatnich pięciu lat, tj. w latach 2007–2012 oddano do
użytku 2068,5 km dróg krajowych, w tym 559 km autostrad, 783 km dróg
ekspresowych, 179 km obwodnic oraz 547 km dróg po przebudowie. Było to możliwie
m.in. dzięki uproszczeniu części przepisów inwestycyjnych oraz pokaźnemu
zastrzykowi środków unijnych. W omawianym okresie aż 67% ogólnej kwoty
wydatkowanej na inwestycje drogowe zostało dofinansowanych przez Unię. Wyraźny
progres widoczny jest również w liczbie podmiotów, z którymi GDDKiA zawarła
umowy. W 2008 roku było to 28 firm, podczas gdy w 2012 już 133. Liczby te mogłyby
napawać optymizmem, gdyby nie fakt, iż w praktyce udało się zrealizować jedynie
60% ze wszystkich planowanych inwestycji drogowych. A zatem ilość nie przeszła tu
w jakość, co nie dziwi, biorąc pod uwagę fakt, jak dużego doświadczenia i potencjału
wymaga od wykonawców sprawna realizacja inwestycji drogowych.
2
Budowlańcy: Kryzys w branży może pociągnąć za sobą całą gospodarkę, Newseria. Agencja Informacyjna, http://www.newseria.pl/news/budowlacy_kryzys_w,p1683323648 (07.02.2013). 3
Dla porównania w 2008 roku około 700 km autostrad oraz 317 km dróg ekspresowych. © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 5 Wykres 1. Udział poszczególnych typów dróg tworzących ogólnopolską sieć dróg
publicznych o twardej nawierzchni w 2011 roku.
6%
10%
krajowe
42%
wojewódzkie
powiatowe
gminne
41%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS
Wykres 2. Drogi publiczne w Polsce wg kategorii w km
Źródło: opracowanie własne wg danych GDDKiA
6 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? Pod względem liczby autostrad i dróg ekspresowych znajdujemy się
na końcu
europejskiego ogonka. Pod względem gęstości sieci autostrad, tj. długości w
przeliczeniu na 100 km2 powierzchni, wyprzedzamy w UE jedynie Estonię, Finlandię i
Rumunię. W porównaniu do lidera tego zestawienia, czyli Holandii nasz wskaźnik jest
ponad 25-krotnie mniejszy – 0,24 wobec 6,4. Nieco lepiej wypadamy pod względem
gęstości sieci dróg ogółem. Biorąc pod uwagę gęstość zaludnienia, długość sieci
dróg na km powierzchni kraju jest u nas większa od przeciętnej dla całej Unii
Europejskiej4. Należy jednak podkreślić, iż największym problemem jest brak
dostatecznie rozwiniętej sieci dróg ekspresowych i autostrad. Jak wynika z
przytoczonych wyżej danych, w Polsce mamy około 2500 km tego typu dróg. Liderzy
w tym zestawieniu, tacy jak Niemcy czy Francja mają grubo ponad 10 tys. km
autostrad. Pod względem długości sieci autostrad ustępujemy nawet państwom o
dużo mniejszej powierzchni niż nasz kraj, np. Holandii, Belgii, Danii, Austrii czy
Grecji5. Brak autostrad powoduje, że inne drogi są „rozjeżdżane” i – w efekcie –
znajdują się w fatalnym stanie technicznym. Według danych Generalnej Dyrekcji
Dróg Krajowych i Autostrad, która corocznie publikuje raport o stanie technicznym
sieci dróg krajowych, na koniec 2011 roku oceniono, iż 42,2% z nich jest w stanie
złym lub niezadowalającym. Oznacza to, że 3250 km dróg nadaje się do
natychmiastowego remontu6. W jeszcze gorszym stanie znajdowały się drogi
publiczne, zarządzane przez samorządy wojewódzkie i powiatowe, stanowiące
największą część infrastruktury drogowej naszego państwa. Zły stan nawierzchni
często wynika również ze specyfiki użytego surowca, który jest narzucony przez
GDDKiA w dokumentacji konkursowej. Surowiec jest tani, ale niestety nie sprawdza
się w polskich warunkach atmosferycznych.
4
Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers, Wardyński i Wspólnicy, 4CFuture, Którędy droga? Raport o tym, jak odblokować inwestycje drogowe w Polsce, Warszawa 2009, s. 11. 5
ibidem, s. 13. 6
Raport o stanie technicznym sieci dróg krajowych na koniec 2011 roku, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Warszawa 2012. © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 7 Wykres 2. Ocena stanu technicznego nawierzchni sieci dróg krajowych na koniec
2011 roku
Źródło: Opracowanie własnych według danych GDDKiA
W ostatnich latach drastycznie wzrosło natężenie ruchu drogowego w Polsce. W
latach 2005–2010 odnotowano wzrost o 35%, co jest wynikiem rosnącej liczby
samochodów oraz zwiększającej się roli drogowego transportu dóbr. Według danych
GUS pod koniec 2011 roku zarejestrowanych było ponad 18 mln samochodów
osobowych. W latach 2000–2005 ich liczba zwiększyła się o 22%, a w latach 2005–
2009 o dalsze 33,7%. Z uwagi na lawinowo rosnące natężenie ruchu na polskich
drogach wybudowanie dobrze rozwiniętej sieci autostrad i dróg krajowych jest
zadaniem niezwykle istotnym7. Należy pamiętać, iż dobrze rozwinięta infrastruktura
drogowa to jeden z podstawowych warunków rozwoju gospodarczego.
Równie istotnym aspektem jest bezpieczeństwo. Pod względem liczby ofiar
śmiertelnych wypadków samochodowych Polska znajduje się w niechlubnej
czołówce krajów UE. W 2011 roku odnotowano ponad 40 tys., wypadków, z czego
ponad 4 tys. ze skutkiem śmiertelnym. W naszym kraju ginie około 8 osób więcej w
7
W latach 2005–2010 na niektórych drogach krajowych natężenie ruchu wzrosło o 35%. 8 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? wypadkach samochodowych w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców niż w Holandii,
Niemczech czy Finlandii8. Na każde 100 wypadków przypada w Polsce 11,2 ofiar
śmiertelnych. Dla porównania średnia unijna to 2,7. Z państw naszego regionu
bezpieczniejsze drogi mają Czesi, Słowacy i Węgrzy9.
Wykres 3. Liczba zarejestrowanych samochodów osobowych w Polsce w mln
Źródło: Opracowanie własne wg danych GUS
Przyglądając się wydatkom na budowę i modernizację infrastruktury drogowej w
Polsce, należy stwierdzić, iż pomimo zwiększenia budżetu w kilku ostatnich lata
sumy te, w relacji do PKB, były nadal niewielkie10; zwłaszcza w porównaniu do
innych państwa naszego regionu jak Czechy czy Węgry (odpowiednio 3,5% oraz
4,9% wobec 2,8% w przypadku Polski w 2006 r.).
8
Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers…, op. cit., 18. ibidem. 10
W ciągu ostatnich 5 lat wydatki na infrastrukturę drogową rosły w Polsce w tempie 32 proc. rocznie. 9
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 9 W 2011 roku łączne wydatki na drogi publiczne wszystkich kategorii wynosiły około
59 mld złotych11. Środki te pochodzą z następujących źródeł:
•
budżetu centralnego;
•
Krajowego Funduszu Drogowego;
•
budżetów jednostek samorządu terytorialnego;
•
funduszy europejskich.
Średni koszt budowy kilometra autostrady w Polsce wynosi 9,6 mln euro, przy
średniej europejskiej wynoszącej 10 mln euro12. Koszty budowy poszczególnych
autostrad różnią się w zależności od m.in. ukształtowania terenu czy gęstości
zabudowy. Przykładowo wyższy od średniej koszt budowy autostrady A1 Maciejów–
Sośnica (6 km) wynikał z konieczności wybudowania 13 obiektów inżynierskich nad i
w ciągu autostrady (mosty, wiadukty, estakady i przepusty dostosowane do migracji
małych i średnich zwierząt), w tym ponad półtorakilometrową estakadę.
Koszty
mogłyby
być
do
pewnego
stopnia
ograniczone,
gdyby
projekty
przygotowywane przez zamawiającego były odpowiednio opracowane i kompletne.
Niestety, w praktyce mają często wiele błędów, wymagają uzupełnienia, a nierzadko
wprowadzenia bardzo poważnych zmian. Czasami są one na tyle duże, iż
wykonawcy nie są w stanie dotrzymać warunków umowy przy ustalonych
początkowo kosztach. Często więc kończy się to poważnymi opóźnieniami i
wzrostem kosztów finalnych.
Jak już wyżej wspomniano, większość wybudowanych w ciągu ostatnich lat dróg
prawdopodobnie nie powstałaby bez wsparcia z budżetu UE. Refundacje z Komisji
Europejskiej z tytułu wydatków poniesionych na projekty drogowe realizowane w
ramach POIiŚ przez GDDKiA sięgnęły pod koniec 2012 roku ponad 85%. Pomimo to
nie wszystkie pieniądze unijne, przeznaczone na wsparcie projektów drogowych w
Polsce, udało się wykorzystać. Analizując zatem przyczyny, dla których budowa dróg
w Polsce, pomimo pewnego postępu, nadal pozostawia wiele do życzenia,
należałoby się skupić w pierwszej kolejności na aspektach pozafinansowych.
11
G. Stech, I. Gęsiarz-­‐Nowak, Ocena stanu istniejącego oraz perspektywy i bariery rozwoju dróg samorządowych w Polsce, Krajów 2012, s. 8. 12
Dane wg GDDKiA. 10 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? Wykres 4. Wydatki drogowe od wejścia Polski do UE (mld zł)
30
26,4
25
20
18,4
20
18
13,6
15
Wydatki (mld zł)
10,1
10
5,5
6,6
7,8
5
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Źródło: Opracowanie własne wg danych Forsal.pl
Tabela 1. Koszty budowy dróg w różnych krajach
Źródło: GDDKiA
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 11 Prognozy dla branży budowlanej na rok 2013 nie napawają optymizmem. Dynamika
produkcji budowlano-montażowej była w 2012 roku kilkunastokrotnie niższa niż rok
wcześniej. W październiku 2012 roku minister transportu Sławomir Nowak
poinformował, że wydatki na autostrady i drogi krajowe będą w latach 2013–2015
wynosić 43 mld zł. Do końca 2015 roku oddanych zostanie 474 km autostrad i 335
km dróg ekspresowych.
Sytuacja branży budowlanej jest obecnie bardzo trudna. Wszystkie firmy, które
zaangażowały się w ostatni program budowy dróg, wychodzą z niego osłabione.
Dziesiątki firm przeżywają poważne problemy finansowe lub są zagrożone
upadłością. Zwolnienia mogą objąć ponad 150 tysięcy osób, co przy obecnym już
bardzo wysokim poziomie bezrobocia w kraju może stać się bardzo groźne dla całej
gospodarki. W perspektywie kolejnych inwestycji przewidzianych w unijnym budżecie
na lata 2014–2020 kluczowe staje się podjęcie konstruktywnego dialogu pomiędzy
publicznym zamawiającym a wykonawcami, by wypracować zasady rzeczywistego
partnerstwa. Polska dostanie 106 mld euro, z czego na politykę spójności, z której
finansowane są inwestycje infrastrukturalne – 73 mld euro. Oczekiwania
dotyczące skali inwestycji infrastrukturalnych, przedstawione niedawno przez
premiera, są bardzo ambitne. Jeśli te plany mają się ziścić, to potrzebne są zmiany
systemowe dotyczące tego, jak w Polsce prowadzi się przetargi, a później realizuje i
rozlicza kontrakty.
2. BARIERY ROZWOJU INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W POLSCE
Ogromne problemy, z jakim borykają się przedsiębiorcy z branży budowlanej,
wynikają przede wszystkim ze słabości administracji publicznej, począwszy od złego
zarządzania na poziomie strategicznym, na niekompetencji urzędników (również
najwyższego szczebla) kończąc. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad –
instytucja odpowiedzialna za większość projektów infrastrukturalnych w Polsce – nie
jest należycie przygotowana do nadzoru realizacji tak dużych inwestycji. Od prawie 5
lat GDDKiA zarządza Lech Witecki, który jedynie „pełni obowiązki” prezesa. Jak
donoszą media, Witecki dwukrotnie nie zdał w KSAP egzaminu na urzędnika
państwowego najwyższego szczebla, nie udało mu się również wygrać konkursu na
12 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? szefa GDDKiA. W obecnej sytuacji brak osoby kierującej z odpowiednimi
kwalifikacjami jest w tej instytucji szczególnie odczuwalny. Problemem są również
bariery prawne i proceduralne. Przepisy prawa regulujące inwestycje w infrastrukturę
drogową były często zmieniane. W licznych przypadkach zmian tych dokonywano,
kierując
się
bieżącymi
potrzebami
podmiotów
zarządzających
projektami
13
infrastrukturalnymi . Kontrole przeprowadzane cyklicznie przez Najwyższą Izbę
Kontroli wskazują, iż do najważniejszych błędów i nieprawidłowości po stronie
administracji publicznej należy zaliczyć:
• brak
przejrzystości
procedur
sporządzania
wieloletnich
planów
inwestycyjnych,
• niewykorzystywanie zaplanowanych środków na finansowanie inwestycji,
spowodowanym m.in. opóźnieniami w ich przygotowaniu i realizacji,
• nierzetelnie i niestarannie przygotowane kosztorysy inwestycji,
• nieprzekazanie wykonawcom, w założonych terminach, gruntów niezbędnych
do prowadzenia robot budowlanych,
• nierozwiązanie wszystkich kwestii komunikacyjnych w rejonie realizacji
inwestycji,
• naruszanie przepisów Prawa zamówień publicznych i Prawa budowlanego,
• brak prekwalifikacji oferentów,
• niestosowanie się do zasad FIDIC przy konstruowaniu kontraktów z
wykonawcami,
• nierzetelny odbiór końcowy zadań inwestycyjnych.
W toku przeprowadzonych przez NIK kontroli stwierdzono niejednokrotnie brak
przejrzystości przyjętych rozwiązań organizacyjnych, brak procedur i nakładanie się
kompetencji, co utrudniało sprawną realizację zadań. W wielu przypadkach
nieprawidłowości te mogą skutkować utratą dofinansowania ze środków Unii
Europejskiej.
13
Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers…, op. cit., s. 48. © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 13 Jak przyznaje GDDKiA w swoim raporcie z grudnia 2012 roku, ważnymi barierami są
również błędy w dokumentacji projektowej i brak dostępności gruntów, co
uniemożliwia wykonawcy realizację inwestycji w wyznaczonym terminie. W samym
tylko 2012 roku GDDKiA uznała roszczenia wykonawców z tego tytułu na kwotę 104
mln złotych.
2.1 WYPŁACANIE NALEŻNOŚCI
W październiku 2012 roku wykonawcy inwestycji infrastrukturalnych w Polsce żądali
od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ponad 4 miliardów złotych.
Wykonawcy narzekają na brak dialogu przy omawianiu problemów napotkanych na
budowanych odcinkach dróg oraz na obarczanie ich całą odpowiedzialnością za
niepowodzenia podczas realizacji inwestycji. GDDKiA odrzuciła wnioski na około 2
mld zł, część wartą ponad 50 mln zł wycofali sami wykonawcy, pozostałe są nadal
rozpatrywane.
Wykres 3. Roszczenia firm budujących drogi w mln zł
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych „Rzeczpospolitej”
14 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? Według
GDDKiA
najczęstszym
powodem
składania
wniosków
przez
firmy
wykonawcze jest próba pokrycia części strat na kontraktach. Pomimo że od czasu
podpisania umów w latach 2008–2009 koszty budowy dróg wzrosły o około 30%,
wykonawcy nie mogą ubiegać się o zwiększenie wartości kontraktu, ponieważ
uniemożliwiają to odpowiednie klauzule w umowach. Firmy próbują zatem
powoływać się na inne okoliczności, jak na przykład konieczność zwiększenia
nakładów pracy. Część roszczeń odrzuconych przez GDDKiA trafia do sądu, ale
postępowanie trwa średnio 4-5 lat. Zdaniem Dariusza Blochera, prezesa Budimeksu,
winę za tę sytuację ponosi częściowo rząd, który podpisując kontrakty z
wykonawcami, przeniósł na nich całe ryzyko. Podobnego zdania jest również Roman
Wieczorek, wiceprezes Skanska AB. Uważa on, iż w uzasadnionych przypadkach,
gdy sytuacja jest jasna, przejrzysta i zaakceptowana przez obie strony w momencie
podpisywania umowy, należy pomóc firmom, które nie są w stanie zrealizować
kontraktów za cenę i w terminie pierwotnie deklarowanym.
Przykładem niech będzie sprawa roszczeń Budimeksu wobec GDDKiA w sprawie
budowy obwodnicy Augustowa. Firma wytoczyła proces w związku z przerwaniem
budowy, które zostało spowodowane utratą pozwolenia na budowę drogi w wyniku
wyroku sądu. Budowa miała bowiem przebiegać przez teren obszarów chronionych
Natura 2000 – dolinę Rospudy. Budimex domagał się zapłaty przez Skarb Państwa
43 mln zł. Przedstawiciele Dyrekcji Generalnej przekonywali, iż w momencie
podpisania umowy przekazano ważne pozwolenie na budowę, w trakcie której
nastąpiło jego uchylenie. GDDKiA twierdziła, że zawierając kontrakt, nie była w
stanie przewidzieć zmiany stanowiska sądu. Wyrokiem z 20 listopada 2011 roku sąd
przyznał rację Budimeksowi i nakazał GDDKiA zapłacić wykonawcy prawie 22 mln zł
kary za prace na przerwanej budowie obwodnicy Augustowa przez dolinę Rospudy.
Podkreślił, że zgodnie z kontraktem to na inwestorze – GDDKiA – spoczywał
obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i utrzymania go do końca inwestycji.
Obie strony procesu zwróciły się do sądu apelacyjnego. Utrzymał on we wrześniu
2012 roku wyrok sądu okręgowego, który w listopadzie 2011 roku uwzględnił w
zasadniczej części pozew Budimeksu.
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 15 Wykres 4. Porównanie kwot wypłaconych podwykonawcom z kwotą wydatków na
budowę dróg i autostrad w latach 2010–2012 w mln zł
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych „Rzeczpospolitej”
Jak dotąd, największe roszczenia wystosowała irlandzka grupa SRB, która domaga
się odszkodowania w wysokości prawie 1 mld złotych za prace wykonane na trzech
fragmentach autostrady A1 pomiędzy Toruniem a Łodzią. Zdaniem GDDKiA te
zarzuty są bezpodstawne. SRB twierdzi, iż przyczyną zerwania umowy na budowę
autostrady A1 w województwie kujawsko-pomorskim był brak reakcji GDDKiA na
skierowane do niej wezwania do usunięcia „istotnych naruszeń” kontraktów. Jak
czytamy w oficjalnym komunikacie: Pomimo wielotygodniowych rozmów i negocjacji,
podczas
których
wykonawca
deklarował
pełną
gotowość
do
zakończenia
realizowanych kontraktów, GDDKiA nie przychyliła się do żadnej z wielu propozycji
porozumienia, nie wywiązała się ze swoich zobowiązań związanych z realizacją
kontraktów oraz nie usunęła istotnych naruszeń, zmuszając wykonawcę do podjęcia
decyzji o odstąpieniu od kontraktów z przyczyn leżących po stronie zamawiającego.
Zarząd SRB poinformował również, iż ze zdziwieniem przyjmuje fakt zatajenia przez
GDDKiA w komunikatach skierowanych do opinii publicznej wezwań wystosowanych
przez wykonawcę w dniu 10 sierpnia 2012 roku do usunięcia przez zamawiającego
istotnych naruszeń kontraktów oraz opublikowania w dniu 6 września 2012 roku
nieprawdziwego komunikatu o tym, jakoby to GDDKiA odstąpiła od kontraktów na
budowę autostrady A1. Działania te dezinformują opinię publiczną oraz w sposób
16 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? nieprawdziwy przerzucają odpowiedzialność za zerwanie kontraktów na wykonawcę.
Wykonawca nie chciał ujawnić, o jakiego typu uchybienia ze strony GDDKiA toczy się
spór. Ponieważ w grę wchodzi wypłata wielomilionowych odszkodowań, kwestie
sporne będzie musiał prawdopodobnie rozstrzygnąć sąd. Jeśli racja będzie po
stronie GDDKiA, wyegzekwuje ona karę umowną w wysokości około 180 mln zł.
Wysokość kary umownej będzie prawdopodobnie i tak mniejszą stratą dla SBR niż
kontynuacja budowy, którą wycenia się na 200 mln zł. Przetarg na budowę
autostrady A1 przewidywał bowiem zbyt niskie stawki i nie uwzględnił podwyżek cen
materiałów budowlanych. Jednocześnie kontrakty nie przewidywały żadnych
możliwości korekty cen przetargowych w trakcie realizacji inwestycji14.
Irlandzki europoseł Pat the Cope Gallagher wystosował list do członka Komisji
Europejskiej Johannesa Hahna, w którym wyraża zaniepokojenie postawą GDDKiA
wobec wykonawców budowy dróg w Polsce (w szczególności irlandzkiej firmy SIAC
Construction Ltd.): Decyzje podejmowane przez inżyniera kontraktu odnośnie
zaakceptowania lub odrzucenia roszczenia mają ogromny wpływ na wykonanie
kontraktu, ponieważ celem roszczenia jest zapewnienie szybkiego i ekonomicznego
rozwiązania dla zdarzenia utrudniającego wykonanie kontraktu. Inżynier kontraktu
decyduje o tym, czy wykonawcy należy się dodatkowa płatność i czy czas na
ukończenie powinien zostać przedłużony. Jednak wydaje się, że w Polsce klient
(GDDKiA) wywiera zbytni wpływ na inżyniera i kieruje każdą decyzję do oceny sądu.
Obecna sytuacja, kiedy to podwyższone koszty muszą być finansowane przez długi
czas i kiedy zachodzi ryzyko ponoszenia kar umownych za niedotrzymywanie
pierwotnych terminów na ukończenie, sprawiła, że polskie kontrakty i wykonawcy nie
mogą uzyskać finansowania od banków (….). Jednakże GDDKiA ograniczyła
uprawnienia inżyniera kontraktu i zaburzyła równowagę zarówno samego kontraktu i
uważamy, że również kontraktu zawartego między inżynierem kontraktu i GDDKiA.
Moim zdaniem jest to motywowane chęcią oszczędzania w skali mikroekonomicznej,
jednak w skali makro działa to destruktywnie. Jest to fundamentalna kwestia i jeden z
powodów, dla których tak wiele zadań realizowanych w Polsce odbywa się
z
problemami – pisze Gallagher. Europoseł zasugerował Komisji Europejskiej, by
14
SRB oskarża GDDKiA o niepowodzenie budowy A1, WNP.PL, 07.09.2012. http://budownictwo.wnp.pl/srb-­‐oskarza-­‐gddkia-­‐o-­‐niepowodzenie-­‐budowy-­‐a1,178263_1_0_0.html (11.02.2013). © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 17 podjęła środki przymusu wobec władz w Polsce za niedotrzymanie zasady
praworządności w Unii Europejskiej i zamrożenie wszystkich dalszych dotacji na
projekty w Polsce, do momentu aż niewłaściwe praktyki zarządcze zostaną
wyeliminowane. W wyniku tej i innych skarg firm zagranicznych realizujących projekty
budowy dróg w Polsce Komisja Europejska zapowiedziała audyt w GDDKiA.
Podsumowując: niedopuszczalna jest sytuacja, w której instytucja sądu staje się
trzecim
uczestnikiem
rozwiązywanie
procesu
problemów
inwestycyjnego.
powinno
odbywać
Rozstrzyganie
się
pomiędzy
sporów
i
wykonawcą
a
zamawiającym w możliwie najszybszym trybie, by móc skoncentrować się na
realizacji projektu. Dobrą praktyką europejską jest rozwiązanie polegające na
szybkich arbitrażach i negocjacjach ugodowych. Funkcję niezależnego mediatora
powinien pełnić inżynier kontraktu, niestety obecnie jest on podporządkowany
inwestorowi i wykonuje jego polecenia.
U podstaw problemu w realizacji projektów drogowych leży również procedura
wyboru wykonawcy, która odbywa się w drodze przetargu. Zazwyczaj jedynym
wyznacznikiem jest w takim przypadku cena. To zdaniem wielu ekspertów psuje
rynek. Firmy zabiegając
Należałoby
zatem
o kontrakty, zaniżają stawki za wykonanie robót.
zmodyfikować
przepisy
dotyczące
procedury
zamówień
publicznych, tak aby uwzględniały definicję rażąco niskiej ceny. W ten sposób byłoby
możliwe wyeliminowanie firm, które wygrywają przetargi, oferując najniższą cenę, za
którą jednak nie są w stanie zrealizować zamówienia15.
Za niesłuszne należy uznać twierdzenie, że firmy wykonawcze z premedytacją
odmawiają
podwykonawcom
płatności.
Problem
wynika
raczej
z
winy
zamawiającego, który nie stara się rozwiązywać problemów w drodze negocjacji, ale
od razu występuje na drogę sądową, co wydłuża proces dochodzenia roszczeń.
Proponowane
przez
wykonawców
rozwiązania
europejskie,
polegające
na
płatnościach przejściowych, szybkich arbitrażach i negocjacjach ugodowych zostały
niestety odrzucone przez publicznego zamawiającego. Podwykonawcy mogą za to
dochodzić
pieniędzy
w
ramach
tzw.
odpowiedzialności
solidarnej
ujętej
15
Szef GDDKiA: Roszczenia wykonawców są bezpodstawne, Bankier.pl, 31.10.2012, http://www.bankier.pl/wiadomosc/Szef-­‐GDDKiA-­‐Roszczenia-­‐wykonawcow-­‐sa-­‐bezpodstawne-­‐2668532.html (09.02.2013). 18 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? w specustawie. Odpowiedzialność solidarna oznacza, że należności można
dochodzić nie tylko od kontrahenta, ale również od inwestora, czyli GDDKiA.
W ostatnim czasie z przywileju tego skorzystała Spółka Wodna Bedlno, pozywając
do sądu łódzki oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za brak
płatności za prace wykonane przy budowie autostrady A1 na odcinku Kotliska-Piątek.
Niestety tu również pojawiają się problemy. Podwykonawcy, którzy skorzystali z
założeń specustawy, twierdzą, że pomimo złożenia odpowiednich dokumentów nie
otrzymali pieniędzy. GDDKiA tłumaczy się, że złożone wnioski były niekompletne i
urząd zmuszony był pozyskiwać brakujące dokumenty. Tymczasem wnioskodawcy
zaprzeczają, by otrzymali jakiekolwiek wezwanie do uzupełnienia dokumentacji. Do
listopada 2012 roku do GDDKiA wpłynęło ponad 100 wniosków, z czego rozpatrzono
jedynie jedną trzecią z nich16.
Na początku 2013 roku GDDKiA zaproponowała nowy system wynagradzania
podwykonawców.
Jeśli
firma
ukończy
budowę
autostrady
przed
terminem
kontraktowym, w nagrodę inwestor zapłaci jej za każdy dzień przyspieszenia. Wśród
przedstawicieli branży
i resortu finansów pojawiła się jednak wątpliwość, czy
stosowanie tego rodzaju bonusów nie spowoduje przyspieszenia realizacji inwestycji
kosztem jakości. To kolejny przykład nieprzemyślanych działań urzędników
GDDKiA17.
16
Awantura przed GDDKiA i kartony dokumentów. Chcą pieniędzy za budowę A2, TVN24.PL, 08.11.2012, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-­‐z-­‐kraju,3/awantura-­‐przed-­‐gddkia-­‐i-­‐kartony-­‐dokumentow-­‐chca-­‐pieniedzy-­‐za-­‐
budowe-­‐a2,287502.html (09.02.2012). 17
Budowa drogi zakończona szybciej? Wykonawca dostanie premię, „Gazeta Prawna”, http://serwisy.gazetaprawna.pl/transport/artykuly/672179,budowa_drogi_zakonczona_szybciej_wykonawca_
dostanie_premie.html (10.02.2013) © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 19 Tabela 2. Kontrakty, które GDDKiA chce objąć systemem nagród za realizację
inwestycji
przed terminem:
Rok
Trasa
Odcinki
Długość odcinka
2013
A1
Tuszyn–Pyrzowice
140 km
2013
S7
Płońsk–Nidzica
92 km
Olsztynek–Miłomłyn
43 km
2013
S8
Marki–Radzymin
24 km
2014
S7
Gdańsk–Elbląg
58 km
2014
S7
Warszawa–Grójec
41 km
Radom–Skarżysko Kamienna
40 km
Chęciny–Kraków
99 km
Wrocław–Żmigród
51 km
Leszno–Poznań
80 km
Płońsk – Kroczewo
20 km
Czosnów–Łomianki
12 km
Lublin–Rzeszów
143 km
2014
S5
2015
S7
2015
S19
Źródło: Dane wg „Gazety Prawnej”18
Zdaniem
Marka
Michałowskiego,
prezesa
Polskiego
Związku
Pracodawców
Budownictwa, najkorzystniejszą zmianą, jeśli chodzi o płatności wobec wykonawców,
byłoby odstąpienie przez GDDKiA od praktyk, polegających na wyszukiwaniu
nieistniejących usterek lub uchybień umowy – tylko po to, by odsunąć w czasie
płatność lub jej uniknąć. Opóźnienia w wypłacie należności nie dotyczą płatności za
wystawione faktury, ale świadomego niezatwierdzania czy nieodbierania robót już
wykonanych, odrzucania rozliczeń robót dodatkowych i zamiennych. Trzeba
wiedzieć, że firmy upadają przez brak płatności za roboty wykonane, jednak
niezatwierdzone do rozliczenia przez zamawiającego.
18
ibidem. 20 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 2.2 RELACJE ZAMAWIAJĄCY–WYKONAWCA
Przedstawiciele branży budowlanej jako jedną z największych barier rozwoju branży
infrastrukturalnej wymieniają praktyki urzędników GDDKiA.
Relacje na linii
zamawiający– –wykonawca nie dają możliwości żadnego partnerstwa czy dialogu,
zamawiający wydaje polecenia często pozbawione kontraktowej i prawnej podstawy.
Ich kwestionowanie spotyka się prawie zawsze z ostrą reakcją i oskarżeniem
wykonawcy o nierzetelność. W rezultacie obie strony, zamiast rozmawiać o sposobie
wyjścia z impasu, okopują się na swoich pozycjach, a sprawa znajduje finał w sądzie.
Nie trzeba dodawać, że wpływa to negatywnie na terminy i sposób realizacji
inwestycji. Za takie konsekwencje złych praktyk zamawiającego płacą wszyscy
podatnicy. GDDKiA stoi na stanowisku, że wina leży po stronie firm budowlanych,
które nagminnie omijają zapisy kontraktów. W praktyce jednak oznaczałoby to, że
wykonawcy narażają się na ryzyko zapłaty wielomilionowych kar
i
odszkodowań, zamiast po prostu realizować inwestycję. Trzeba przyznać, że jest to
mało przekonująca teza.
Tempo i skala inwestycji drogowych w państwach Europy Zachodniej – na przykład w
Portugalii i Hiszpanii – były możliwe do osiągnięcia nie tylko dzięki unijnym
funduszom, ale również dzięki zapewnieniu przez zamawiającego warunków do
sprawnej realizacji tych przedsięwzięć. W tych krajach urzędnikom zależy przede
wszystkim, by inwestycja była zrealizowana jak najlepiej i jak najszybciej, a każdy
pojawiający się problem został możliwie prędko rozwiązany, dokładnie tak jak w
przypadku inwestycji prywatnych. W Polsce bardziej kładzie się nacisk na
dyscyplinowanie firm budowlanych niż wspólne dążenie do pozytywnego ukończenia
inwestycji. Wydaje się, że tylko w Polsce zapisy kontraktów przygotowywanych przez
stronę publiczną są tak niekorzystne dla wykonawców i przenoszą na nich cały ciężar
odpowiedzialności i ryzyka.
Przykładem niech będzie spór GDDKiA oraz firmy Bilfinger Berger Budownictwo (od
niedawna Bilfinger Infrastructure) dotyczący opóźnień w budowie Południowej
Obwodnicy Warszawy. Zdaniem firmy prowadzenie prac, a przede wszystkim ich
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. 21 POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? ukończenie jest niemożliwe, ponieważ GDDKiA nie posiada koniecznych uzgodnień i
pozwoleń. Część terenu niezbędnego do realizacji projektu została wykonawcy
przekazana z 13-miesięcznym opóźnieniem, a od początku projektu wprowadzono
do niego kilkaset zmian, co powoduje, że Bilfinger Berger Budownictwo właściwie
wykonuje zupełnie inny projekt niż ten, który wyceniono w ofercie. W kwietniu 2012
roku firma wystąpiła do GDDKiA z prośbą
o udostępnienie pięciu raportów
dotyczących m.in. weryfikacji dokumentacji projektowej, wprowadzonych poprawek
oraz raportów technicznych. GDDKiA odmówiła udostępnienia informacji, co zmusiło
wykonawcę do wystąpienia na drogę sądową. Bilfinger Berger podejrzewał bowiem,
iż GDDKiA świadomie odmawia dostępu do dokumentów, ponieważ mogą być one
dowodem na błędy popełnione na etapie przygotowywania inwestycji
i
przetargu. Podobny konflikt wystąpił przy okazji budowy Południowej Obwodnicy
Gdańska. W obu przypadkach Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok
korzystny dla wykonawcy i nakazujący GDDKiA udostępnienie wskazanych
dokumentów. Wyrok jest ignorowany przez GDDKiA.
Kolejnym przykładem jest przetarg na remont mostu Grota-Roweckiego, który został
zaplanowany jako eksperyment, podczas którego przetestowane zostaną nowe
rozwiązania, mające ułatwić realizację kontraktów i zminimalizować ich ryzyko.
Warunki przetargowe na remont mostu Grota-Roweckiego są bardzo niekorzystne
dla wykonawców, a wprowadzone zmiany to krok wstecz w stosunku do zapisów
w dotychczasowych kontraktach – uważa Dariusz Blocher, prezes Budimeksu. Nie
tylko brakuje zapisów, które równomiernie rozkładałyby ryzyko pomiędzy wykonawcę
i inwestora, ale też nowe, które się pojawiły, znacząco tę nierówność pogłębiają.
Kilka przykładów: gdyby w dokumentacji przetargowej wystąpiły błędy, wykonawca
nie ma możliwości, aby zabiegać o przedłużenie terminu wykonania, zwiększono
wartość kar umownych po stronie wykonawcy, na usunięcie wad wykonania
niezależnie od ciężaru gatunkowego wady wykonawca ma 24 godziny na określenie
sposobu usunięcia wad i 72 godziny na przejezdność drogi, co w niektórych
przypadkach może okazać się zapisem zwyczajnie nieracjonalnym – wymienia
Dariusz Blocher. Cały czas obowiązuje kryterium najniższej ceny, a jednocześnie
wprowadzono niezwykle długie okresy gwarancyjne. Chcąc im odpowiedzialnie
sprostać, musimy zaproponować na przykład wymianę nawierzchni pod koniec
okresu gwarancyjnego, co znacząco podnosi koszt, a tym samym zmniejsza nasze
22 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? szanse na wygraną w przetargu – mówi szef Budimeksu i dodaje, że GDDKiA
wprowadziła co prawda indeksację cen, ale z ograniczeniem do wysokości 1
procenta. Oznacza to waloryzację o wymiarze propagandowym, a nie realnym, gdyż
oderwaną od rzeczywistych, rynkowych zmian kosztów materiałów budowlanych –
tłumaczy Blocher19. Kolejna zmiana nakłada na generalnego wykonawcę obowiązek
zapłaty wszystkim podwykonawcom za wykonaną pracę, nawet jeśli wykonawca nie
ma pewności, czy prace zostaną przez zamawiającego odebrane.
Nowe, niekorzystne warunki przetargów skłoniły branżę budowlaną do złożenia
skargi w Krajowej Izbie Odwoławczej. Podniesiono takie kwestie jak: nieprecyzyjny
opis przedmiotu zamówienia, co niosło ze sobą wiele istotnych konsekwencji, termin
rozpoczęcia biegu gwarancji dobrego wykonania, niejednoznaczność w zapisie o
obniżonej estetyce, brak zakresu wykopów kontrolnych i obarczenie wykonawcy
odpowiedzialnością za zaistnienie podziemnych przeszkód poza obszarem objętym
wykopami. Krajowa Izba Odwoławcza stanęła po stronie wykonawców i nałożyła na
zamawiającego obowiązek zmiany zapisów
w przetargu. Zamawiający będzie
musiał doprecyzować przedmiot zamówienia, tak aby wykonawcy dokładnie
wiedzieli, co muszą wykonać. Dodatkowo w Specyfikacji Istotnych Warunków
Zamówienia zostanie określone, w jakim stopniu wykonawca musi wykonać nową
dokumentację lub jedynie sprawdzić istniejącą oraz w jakich przypadkach musi
uzyskać nowe pozwolenie na budowę. Ponadto usunięte zostaną subiektywne
klauzule, za które zamawiający mógł naliczać kary.
Sprawa przetargu na remont mostu Grota-Roweckiego znalazła finał w sądzie
również z innego powodu. GDDKiA wykluczyła z postępowania przetargowego firmy
NDI oraz Alpine Bau, powołując się na zapis artykułu 24.1.1.a Prawa zamówień
publicznych, który zobowiązuje zamawiającego do wykluczenia nierzetelnego
wykonawcy z przetargu, jeżeli
w ciągu ostatnich 3 lat odstąpił on od umowy z
wykonawcą z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność.
Początkowo spór trafił do Krajowej Izby Odwoławczej, która potwierdziła zasadność
19
Most Grota-­‐Roweckiego: Wykonawcy nie zostawiają suchej nitki na warunkach przetargu, Onet.pl, 18.07.2012, http://biznes.onet.pl/most-­‐grota-­‐roweckiego-­‐wykonawcy-­‐nie-­‐zostawiaja-­‐
suc,18496,5192421,prasa-­‐detal (15.02.2013). © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 23 działań GDDKiA. Ponowne rozpatrzenie wniosków w ramach przetargu nakazał
GDDKIA sąd, który wskazał, że niesolidność wykonawcy nie jest tożsama z brakiem
jego profesjonalizmu zawodowego, a polski przepis
z prawa zamówień publicznych
jest niezgodny z unijną dyrektywą regulującą kwestie wykluczania wykonawców. Tym
samym GDDKiA nie miała prawa wykluczyć firm NDI i Alpine Bau z przetargu. Wyroki
mają charakter precedensowy i rozstrzygający kwestie mające znaczenie w
podobnych sprawach na drodze sądowej są prawomocne.
GDDKiA często bezpodstawnie upiera się przy swoich decyzjach, lekceważąc i
podważając obiektywne opinie i ekspertyzy przedstawione przez państwowe instytuty
lub, co ciekawe, przez własne autoryzowane laboratoria. Taka sytuacja miała miejsce
przy budowie Południowej Obwodnicy Gdańska, kiedy GDDKiA
zarzuciła
wykonawcy, iż w wyniku jego błędu nastąpiło obniżenie nawierzchni. Wykonawca
twierdził natomiast, że problemy wynikają z wad geologicznych oraz z faktu, że
projekt budowlany przygotowany przez GDDKiA został sporządzony w sposób
wadliwy, co więcej, niezgodnie z prawem. Na dowód można przedstawić wyniki
badań
zleconych
przez
samego
Zamawiającego
w
czerwcu
2012
roku,
przeprowadzonych przez Laboratorium Drogowe Wydziału Technologii GDDKiA
o. Gdańsk, a dotyczących badania nośności na S7–POG w miejscu pojawienia się
zapadnięcia konstrukcji nawierzchni. Wnioski wskazują jednoznacznie, że na
badanych odcinkach jest zachowana nośność konstrukcji nawierzchni i jest ona
równomierna do analizowanego odcinka. Dokument wskazuje, że w
miejscu
zapadnięcia ugięcia są nieznacznie większe niż w pozostałym, niebudzącym
zastrzeżeń obszarze poddanym pomiarom, lecz mieszczą się w wartościach
granicznych. Na podstawie swoich badań Laboratorium Drogowe Wydziału
Technologii GDDKiA o. Gdańsk sformułowało wniosek, iż można stwierdzić, że
przyczyną zaobserwowanej deformacji drogi nie jest utrata nośności konstrukcji
nawierzchni i warstw leżących bezpośrednio pod nią.
W najbliższych latach Polska będzie realizować kolejne duże przedsięwzięcia
infrastrukturalne. Plan ten będzie realny do wykonania, tylko jeśli GDDKiA zacznie
traktować wykonawców w sposób partnerski, uważają przedstawiciele Polskiego
Kongresu Drogowego. Marek Michałowski, prezes Polskiego Związku Pracodawców
Budownictwa, wskazuje na problem obecny we wszystkich realizowanych aktualnie
przetargach, których zasady obarczają odpowiedzialnością jedynie wykonawców,
24 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? jednocześnie proponując im nierealne terminy realizacji inwestycji. Zdaniem
Michałowskiego, jeśli te praktyki zostaną utrzymane przy przyszłych przetargach,
duże i wiarygodne firmy budowlane zrezygnują z brania w nich udziału. Jeśli jednak
zostanie osiągnięte porozumienie między urzędnikami a wykonawcami, a zasady
zostaną na nowo ustalone, drogowe inwestycje mogą bardzo pozytywnie wpłynąć na
stan polskiej gospodarki i uratować wiele miejsc pracy.
2.3 WARUNKI PRZETARGÓW
Firmy budowlane nie działają w próżni, ale prowadzą rachunek zysków i strat. Udział
w
publicznych
inwestycjach
drogowych
wielu
z
nich
przyniósł,
zamiast
spodziewanych zysków, poważne problemy. Dlatego obietnice kolejnych miliardów
złotych, wyasygnowanych na autostrady i drogi ekspresowe, nie budzą w branży ani
entuzjazmu, ani nadziei na lepsze jutro. Z sytuacji wokół drogowych inwestycji firmy
budowlane wyciągnęły już wnioski. Najwyższy czas, by o wnioski pokusiła się strona
publiczna.
Niestety zdaniem Macieja Stańczuka, prezesa Polskiego Banku Przedsiębiorczości,
publiczny zamawiający wykorzystał sytuację, by obarczyć całym ryzykiem realizacji
kontraktów stronę prywatną. Firmy budowlane stanęły przed wyborem: przystąpić do
przetargu i liczyć na to, że zamawiający będzie elastycznie podchodził do terminów i
ceny wykonania inwestycji bądź od razu zrezygnować i zredukować swój wcześniej
przygotowany potencjał. Ci, którzy wygrali przetargi, płacą teraz kary umowne za
każde odstępstwo od wcześniej przedstawionej oferty. Stańczuk uważa, że nie
należy za wszystkie problemy obwiniać tylko i wyłącznie wykonawców, którzy muszą
działać w otoczeniu instytucjonalno-prawnym, które znacznie odbiega od standardów
w krajach o wyższym poziomie kultury biznesowej. Rozwiązaniem byłoby
wprowadzenie standardu umów na roboty budowlane, co znacznie uprościłoby
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 25 procedury, a także ograniczyło ryzyko spraw sądowych – stwierdził. Należy również
pamiętać, że jednym z głównych powodów nierentowności kontraktów drogowych był
wzrost cen materiałów i paliw. Zasada waloryzacji cen kontraktowych jest
powszechną praktyką
w krajach Europy Zachodniej, niestety GDDKiA nie widzi
konieczności analogicznych rozwiązań w Polsce. Wzrost cen asfaltu o ok. 50 proc.,
jaki wystąpił w Polsce, do pewnego stopnia można było przewidzieć, ale z całą
pewnością nie można się było zabezpieczyć. GDDKiA lubi się chwalić waloryzacją
cen w jednym z kontraktów związanych z budową A4. Nie wspomina jednak nic o
fakcie, że wysokość waloryzacji wyniosła zaledwie 1,5 proc., gdyż oparta była na
wskaźniku GUS, który był totalnie oderwany od rzeczywistego rozwoju cen
materiałów budowlanych – zaznaczył prezes. Waloryzacja cen na poziomie 2–3% nie
jest dla wykonawcy problemem, z którym nie mógłby sobie poradzić, znacznie
istotniejsze
jest,
by
odpowiednio
podzielić
ryzyko
między
wykonawcę
i
zamawiającego, jeśli waloryzacja jest znacznie powyżej tego progu. Problemem
systemowym jest brak rentowności kontraktów. Jeśli zlecenia będą zyskowne, to
generalni wykonawcy będą mieli z czego płacić podwykonawcom, a zatory płatnicze
nie będą tak wyniszczały branży20.
Jak już wyżej wspominano, najbardziej negatywną praktyką w polskich przetargach
jest stosowanie decydującego kryterium ceny. O wyborze wykonawcy praktycznie w
100% decyduje przedstawienie najtańszej oferty, nawet jeśli jest ona znacznie
poniżej kosztorysów przygotowanych przez GDDKiA. Wielokrotnie mogliśmy
obserwować konsekwencje takiego sposobu realizowania inwestycji. Chińska firma
COVEC rozpoczęła budowę autostrady A2
i pozostawiła ją nieukończoną. Trasy
nie zdołały dokończyć również polskie DSS, pozostawiając na placu budowy jedynie
chaos. Polska firma Poldim opuściła A4, irlandzka firma SRB – trasę A1, wszystkie
łączyło jedno – oferowali ceny wykonania autostrad znacznie poniżej kosztorysów
GDDKiA. Cena na poziomie 63 proc. kosztorysu inwestorskiego nosi znamiona
rażąco niskiej ceny – twierdzą przedstawiciele Polskiego Kongresu Drogowego –
Jeśli po serii zejść wykonawców z kontraktów, spowodowanych m.in. polityką
przetargową, GDDKiA wpuści na rynek gracza oferującego najniższą cenę, za to bez
20
Kto naprawdę jest winny problemom spółek budowlanych?, WNP.PL, 04.09.2012, http://budownictwo.wnp.pl/kto-­‐naprawde-­‐jest-­‐winny-­‐problemom-­‐spolek-­‐budowlanych,177898_1_0_0.html (09.02.2013). 26 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? doświadczenia w Polsce, źle to wróży programowi kontynuacji budowy autostrad –
dodają21.
Decydenci niekompetentnie podpisywali kontrakty z nierzetelnymi firmami, które
proponowały najniższe ceny, nie mając możliwości realizacyjnych i odpowiednich
środków obrotowych, pozwalających na dokończenie budowy. Takie oszczędne
wybory nie sprawdziły się. Jeżeli firma, nieposiadająca odpowiednich środków, miała
do wyboru zapłacić za transport kruszywa kolei lub za usługi mniejszych
przewoźników, to wybierała kolej, która żądała, by za przewozy płacono z góry. Dla
pozostałych podwykonawców nie wystarczyło już pieniędzy – podsumowuje
Wojciech Malusi, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa22.
Podobne wnioski nasuwają się po debacie na temat: Budownictwo. Jak zatrzymać
realizację czarnego scenariusza?, która odbyła się w sierpniu 2012 roku w
Warszawie. Na zaproszenie Grupy PTWP, wydawcy m.in. Nowego Przemysłu i
portalu wnp.pl, odpowiedziało czternastu gości – prezesi i właściciele spółek
budowlanych, przedstawiciele inwestorów i instytucji branżowych, prawnicy oraz
finansiści. Uczestnicy spotkania przyznali, że na polskim rynku budowlanym doszło
do patologii z powodów formalno-prawnych, czyli skupieniu się przy wyborze
wykonawcy na kryterium najniższej ceny i braku odpowiedniej weryfikacji potencjału
wykonawców. Zauważono, że marża w budownictwie powinna wynosić co najmniej
10%, by stanowić realne zabezpieczenie realizacji kontraktu na wypadek
nieprzewidzianych wydarzeń i problemów. Zdaniem prelegentów bardzo istotna jest
kwestia wnikliwej preselekcji potencjalnych wykonawców, które nie posiadają
doświadczenia w prowadzeniu dużych projektów infrastrukturalnych. Zdaniem
przedstawicieli branży budowlanej kryzys jest spowodowany brakiem odpowiedniego
bilansu
makroekonomicznego
przed
rozpoczęciem
programu
inwestycji
infrastrukturalnych. W krótkim czasie wprowadzono na rynek ogromne ilości
pieniądza, co spowodowało jego destabilizację. Polska nie miała doświadczenia w
21
Stare błędy na nowych drogach: GDDKiA znów chce budować przede wszystkim tanio, „Gazeta Prawna”, 17.01.2013, http://serwisy.gazetaprawna.pl/transport/artykuly/674254,stare_bledy_na_nowych_drogach_gddkia_znow_ch
ce_budowac_przede_wszystkim_tanio.html (09.02.2013).
22
D. Abramowicz, Następne bankructwa firm budujących drogi to kwestia czasu, „Dziennik Bałtycki”, 21.06.2012, http://www.dziennikbaltycki.pl/artykul/602209,nastepne-­‐bankructwa-­‐firm-­‐budujacych-­‐drogi-­‐to-­‐
kwestia-­‐czasu,id,t.html?cookie=1 (18.02.2013). © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 27 absorpcji tak dużych środków pomocowych. We współpracy agend rządowych z
przedsiębiorstwami zabrakło również kultury biznesowej23.
Najświeższe informacje dotyczące budowy dróg w Polsce zelektryzowały całą opinię
publiczną. Polsce może grozić utrata 3,5 miliarda złotych dofinansowania ze środków
Unii Europejskiej na budowę dróg. Po licznych skargach firm zagranicznych
budujących autostrady w Polsce Komisja Europejska zdecydowała się na kontrolę
sposobu realizacji inwestycji przez GDDKiA. Audyt ma w szczególności dotyczyć
przestrzegania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przepisów
prawa krajowego i wspólnotowego przy udzielaniu zamówień publicznych. Część
przedsiębiorców oskarża GDDKiA o prowadzenie polityki, która nie miała nic
wspólnego z duchem przepisów unijnych i doprowadziła do ich upadłości24. Pojawiła
się również informacja o prowadzeniu postępowania prokuratorskiego w sprawie tzw.
zmów cenowych pomiędzy wykonawcami. Branża budowlana uważa, że ten temat
ma jedynie odwrócić uwagę opinii publicznej od realnego problemu, jakim jest audyt
GDDKiA przez Komisję Europejską w wyniku licznych skarg firm zagranicznych w
Polsce. Powód audytu może postawić pod znakiem zapytania dofinansowanie
wszystkich
inwestycji
realizowanych
przez
GDDKiA
z
udziałem
funduszy
europejskich, a nie tylko trzem związanym z tzw. zmową.
Firma Euler Hermes przeprowadziła badania, z których wynika, że 6 z 10 firm
ogłaszających w minionym roku bankructwo należała do branży budowlanej.
Najczęstszym powodem upadłości firm były duże projekty infrastrukturalne, których
spora część, ze względu na warunki przetargów, wykonywana była poniżej progu
opłacalności. Upadłość ogłosiły takie giganty w branży jak PBG czy Hydrobudowa25.
23
Mamy recepty na uzdrowienie polskiego budownictwa, WNP.PL, 24.08.2013, http://budownictwo.wnp.pl/mamy-­‐recepty-­‐na-­‐uzdrowienie-­‐polskiego-­‐budownictwa,177269_1_0_7.html, (09.02.2013). 24
GDDKiA grozi utrata dofinansowania unijnego. Wszystko zależy od wyników audytu, Newseria. Agencja Informacyjna, 24.02.2013, http://www.newseria.pl/news/gddkia_grozi_utrata,p1351111998 (10.02.2013). 25
ibidem. 28 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 3. PROPOZYCJE DZIAŁAŃ NAPRAWCZYCH
Chęć i konieczność zmian w sektorze budowlanym deklarują zarówno wykonawcy, jak
i inwestor publiczny. Aby te zmiany stały się faktem, potrzebny jest prawdziwy dialog
zainteresowanych stron. Dobrym pomysłem byłoby stworzenie małych zespołów
roboczych, które opracowałyby rozwiązania dotyczące poszczególnych problemów
sektora. Przy takim rozwiązaniu łatwiej o merytoryczną dyskusję i wypracowanie
rozwiązań.
3.1 PRAWO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH
Istotną kwestią jest potrzeba zmian w prawie zamówień publicznych. Specyfikacja
przetargowa nie może nakładać pełnego ryzyka związanego z realizacją inwestycji na
wykonawcę. Firmy budowlane nie chcą przywilejów ani sztucznego poprawiania ich
sytuacji kosztem podatnika. Oczekują jednak jasnych i sprawiedliwych zasad realizacji
kontraktów, wzorowanych na dobrych i sprawdzonych modelach europejskich – tak
aby spełniały one zarówno cele zamawiającego i decydentów, ale także aby
zapewniły branży budowlanej i infrastrukturalnej możliwość bycia motorem rozwoju
gospodarczego, tak bardzo potrzebnego Polsce. Do spełnienia tego celu potrzebne są
równowaga i racjonalny podział ryzyka w procesie budowlanym.
Podobnie wygląda sytuacja dotycząca prekwalifikacji ewentualnych wykonawców
podczas procedury przetargowej. Ten postulat branży budowlanej nie ma na celu
zamykanie rynku, ale odsunięcie od realizacji kluczowych dla gospodarki inwestycji
przez firmy bez doświadczenia i odpowiedniego zaplecza technicznego. Być może
odpowiednia procedura prekwalifikacji uchroniłaby inwestora przed sytuacjami, z
jakimi mieliśmy ostatnio do czynienia – gdy doszło do usunięcia chińskiego
wykonawcy z budowy A1, a potem upadłości firmy, która przejęła po nich tę budowę.
Obecnie podobna sytuacja ma miejsce w przypadku budowy odcinka autostrady A1,
której budowę GDDKiA powierzyła konsorcjum składającym się z dwóch włoskich firm
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. 29 POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? i niewielkiego polskiego kontrahenta, które nie mają żadnego doświadczenia w
budowie dróg i autostrad. Na uregulowaniu tej sprawy skorzystają obie strony: branża
budowlana, jak i zleceniodawca, który nie będzie musiał w trakcie trwania inwestycji
szukać nowego wykonawcy.
W Polsce dopuszczono w ostatnich latach do realizacji inwestycji drogowych około
300 firm. Żaden rynek europejski nie jest tak „otwarty”. Należy jednak przy tym zadać
podstawowe pytanie – jakie doświadczenie i kompetencje posiada większość z tych
podmiotów? W żadnej z rozwiniętych demokracji europejskich nie dochodzi do takich
sytuacji jak w Polsce, gdzie do bardzo kosztownych i priorytetowych inwestycji zostaje
zakwalifikowanych ponad dwudziestu wykonawców. Istnieje pewna skala inwestycji, z
którymi są w stanie poradzić sobie tylko duże firmy z odpowiednim zapleczem
technicznym i organizacyjnym oraz doświadczeniem.
Kolejnym problemem jest wskazywanie kryterium ceny jako kryterium decydującego
o wyborze wykonawcy. Zgodnie z prawem zamówień publicznych cena nie musi być
jedynym kryterium. Niestety urzędnicy z obawy na ewentualne konsekwencje boją się
stosowania innych kryteriów niż cena. Ponadto niezwykle ważne jest doprecyzowanie
pojęcia „rażąco niskiej ceny”, by mogło ono stać się skutecznym narzędziem
weryfikacji ceny ofert. Konsultanci Zamówień Publicznych uważają, że wybór w
drodze przetargu najtańszych ofert jest praktyką niezwykle kosztowną dla budżetu
zamawiającego, ponieważ zamiast oszczędności pojawiają się nieprzewidziane
wydatki. Na dalszy plan zostaje zepchnięta rzecz najważniejsza, czyli cel przetargu,
którym jest należyta realizacja zamówienia. Konsultanci wskazują, iż Europejski
Trybunał Sprawiedliwości pozwala zamawiającym, w przypadku pojawienia się ofert z
rażąco niską ceną, żądania wyjaśnień, które pozwolą stwierdzić, czy zaproponowana
cena nie jest zbyt niska. Niezadowalające wyjaśnienia dają możliwość odrzucenia
oferty. Lakoniczne wyjaśnienia eksponujące wyłącznie potencjał firmy nie przekonują,
że cena oferty jest realna z punktu widzenia logiki, doświadczenia życiowego i
racjonalności
decyzji
ekonomicznych
przedsiębiorców.
Ogólnikowa
informacja
wyjaśniająca cenę oferty jest więc niczym innym jak potwierdzeniem wskazującym na
30 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? zamiar wykonawcy realizacji zamówienia poniżej kosztów wykonania zamówienia, a
więc na ryzyko niewykonania lub co najmniej nienależytego wykonania zamówienia26.
Punktem odniesienia do określenia poziomu ceny rażąco niskiej jest stosunek ceny
do szacunkowej wartości zamówienia. Zamawiający powinien zatem przygotować
precyzyjny, rzetelny i realny kosztorys planowanej inwestycji. Ponadto niezmiernie
ważne jest dokonanie szczegółowej analizy konkretnego przypadku, ponieważ każdy
oferent może stosować inne kryteria kalkulacji ceny, obliczania zysku i rentowności
firmy. Zdaniem Konsultantów Zamówień Publicznych chcąc mieć pewność, że
zaoferowana
cena
faktycznie
pozwoli
należycie
zrealizować
zamówienie,
zamawiający po pierwsze powinien rzetelnie zweryfikować jej wyjaśnienia złożone
przez wykonawcę, a po drugie w możliwie szerokim zakresie winien umożliwić ich
sprawdzenie konkurencji, która z oczywistych względów uczyni to niezwykle
dokładnie, a wręcz dokładniej niż zamawiający. Najgorszym błędem, jaki może
popełnić zamawiający, jest bezrefleksyjne zaakceptowanie złożonych wyjaśnień
ceny, zarówno co do ich zawartości metrycznej, jak i zastrzeżenia jako tajemnicy
przedsiębiorstwa, zwłaszcza w całości27.
Większość problemów związanych z realizacją inwestycji w ramach postępowań
przetargowych niestety bierze swój początek w złym przygotowaniu dokumentacji
inwestycji i postępowania przetargowego. Za ten element są zatem odpowiedzialni
urzędnicy niższego
i wyższego szczebla pracujący w GDDKiA. Analiza decyzji,
orzeczeń i wyroków wskazuje, że nader często ich niekompetencja powodowała
problemy w należytej realizacji inwestycji. Należy mieć na uwadze, że postępowania
przetargowe dotyczące wydatków publicznych powinny być prowadzone w sposób
celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z
danych nakładów, umożliwiających terminową realizację zadań w założonych
budżetach. Wszystko, co następuje potem, jest tylko pochodną tego, co zostało
26
Jak walczyć z procederem oferowania rażąco niskich cen?, Rynek Infrastruktury, 13.02.2013, http://www.rynekinfrastruktury.pl/artykul/41/1/jak-­‐walczyc-­‐z-­‐procederem-­‐oferowania-­‐razaco-­‐niskich-­‐cen.html, (17.02.2013). 27
ibidem. © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 31 przygotowane i zapisane jako wymagania zamawiającego w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia, których częścią są także warunki kontraktu28.
3.2 UJEDNOLICENIE WZORU UMÓW
Kolejną istotną kwestią, która wymaga uregulowania, jest ujednolicenie wzoru umów
w zamówieniach publicznych, tak by opierały się one na standardach FIDIC i nie
powodowały sporów interpretacyjnych. Aktualnie ze standardów FIDIC, które powinny
być stosowane, pozostały „tylko okładki”. Kontrakt bazujących na standardach FIDIC
(Międzynarodowa Federacja Inżynierów Konsultantów) pozwoli na równy podział praw
i obowiązków dla obu stron. Umowa wskaże również, która ze stron odpowiada za
ściśle określone obszary danej inwestycji, czyli tzw. ryzyka, co niewątpliwie wpłynie na
płynność realizacji inwestycji. Zmiany mają dotyczyć również roli inżyniera kontraktu,
który musi posiadać status niezależnego, obiektywnego arbitra29.
3.3 WALORYZACJA CEN KONTRAKTOWYCH
Problemem jest także sprawa waloryzacji cen kontraktowych. Cena asfaltu między
2010 a 2011 rokiem wzrosła o 29 proc., natomiast GDDKiA w niektórych przypadkach
uwzględniła waloryzacje na poziomie jedynie 1,5%. Zasada waloryzacji cen
kontraktowych jest powszechną praktyką w krajach Europy Zachodniej, niestety
GDDKiA nie widzi konieczności analogicznych rozwiązań w Polsce. Waloryzacja cen
na poziomie 2–3% nie jest dla wykonawcy problemem, z którym nie mógłby sobie
poradzić, znacznie istotniejsze jest, by odpowiednio podzielić ryzyko między
wykonawcę i zamawiającego, jeśli waloryzacja jest znacznie powyżej tego progu.
28
T. Latawiec, M. Iwanejko, Rola inżyniera kontraktu, „Inżynieria”, 26.10.2010, http://wydawnictwo.inzynieria.com/cat/64/mag_id/2/art/24416/w/127/a/archiwum/module_id/143/rola-­‐
inzyniera-­‐kontraktu-­‐sup-­‐1-­‐-­‐sup-­‐#jump#ixzz2LBiMZfsX (16.02.2-­‐13).
29
Branża budowlana chce jednolitych wzorów umów przy zamówieniach publicznych, Newseria. Agencja Informacyjna, 11.01.2013, http://www.newseria.pl/news/branza_budowlana_chce,p714463757 (07.02.2013). 32 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? Jeżeli chcemy naprawdę korzystać z mechanizmów zabezpieczających, muszą one
uwzględniać konkretną sytuację rynkową. Tym samym konieczne jest wprowadzenie
waloryzacji cen w sytuacji znaczącego wzrostu cen materiałów.
3.4 PARTNERSKIE RELACJE MIĘDZY ZAMAWIAJĄCYM A
WYKONAWCĄ
W październiku 2012 roku na pierwszym z cyklu spotkań zorganizowanym przez trzy
największe zrzeszenia reprezentujące sektor budownictwa w Polsce rozpoczęto
pracę nad księgą zawierającą „Czarną listę barier” spowalniających rozwój branży
infrastrukturalnej. Opracowanie przygotowane przez przedstawicieli Polskiego
Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB), Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i
Rzeczoznawców (SIDiR) oraz Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich
(ZPBUI) ma na celu nie tylko wskazanie problemów, ale również konkretnych
propozycji rozwiązań systemowych. Zdaniem uczestników spotkania głównym
problemem branży jest złe stosowanie złych przepisów.
W trakcie spotkania sygnalizowano, że urzędnicy reagując na napotkane przez
wykonawców problemy, zamiast nawiązywać konstruktywny dialog, wprowadzają
coraz bardziej restrykcyjne przepisy prawa, warunki umów dotyczących realizacji
kontraktów i poszerzają katalog kar możliwych do nałożenia na wykonawców.
Dobrym przykładem może być nowelizacja ustawy – Prawo zamówień publicznych,
która weszła w życie 20 lutego 2013 roku. Nowelizacja zakłada możliwość
wykluczenia na trzy lata z możliwości udziału w publicznym przetargu firm, które
zostały obciążone karą umowną w wysokości co najmniej 5% wartości kontraktu. W
rezultacie zapisy wyeliminują z rynku budowlanego firmy doświadczone w realizacji
dużych projektów. Konieczne jest natychmiastowe podjęcie poważnego dialogu
między stroną rządową (w tym GDDKiA, która
jest głównym organizatorem
większości przetargów) a firmami wykonawczymi. Dialog musi polegać na równości
stron, partnerstwie i być oparty na wysokiej kulturze kontaktów biznesowych. Stojąc w
obliczu realizacji kolejnego programu budowy dróg w latach 2014–2020, należy jak
© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 33 najszybciej wyciągnąć wnioski z dotychczasowych doświadczeń i wyeliminować
wszystkie nieprawidłowości. Dobrym pomysłem byłoby stworzenie małych zespołów
roboczych, które opracowałyby rozwiązania dotyczące poszczególnych problemów
sektora. Przy takim rozwiązaniu łatwiej o merytoryczną dyskusję i wypracowanie
rozwiązań.
Kolejną istotną kwestią jest potrzeba wprowadzenia do praktyki realizacji projektów
budowlanych osoby inżyniera kontraktu, najlepiej na standardach określonych przez
FIDIC.
Jego rola nie może się natomiast ograniczać wyłącznie do wykonywania poleceń
zamawiającego, jak to ma miejsce w obecnych realiach. Zdaniem Tomasza Latawca –
prezesa SIDIR (Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców) – inżynier
kontraktu dzięki swojej wiedzy i doświadczeniu znacznie szybciej i łatwiej może
rozwiązywać spory, a jeśli zostanie wyłoniony jeszcze przed postępowaniem
przetargowym – zupełnie je wyeliminować. Fakt, że inżynier jest zatrudniany i
opłacany przez inwestora, powoduje, że nie może on być
i nie jest uważany za
bezstronnego. Powoduje to konieczność zmiany roli inżyniera kontraktu i uczynienie
go, jeśli nie niezależnym arbitrem, to przynajmniej doradcą30.
Firmy z branży budowlanej obwiniają częściowo za kryzys w branży nieefektywną
współpracę z urzędnikami GDDKiA, którzy nie dopuszczają dialogu konkurencyjnego
ani wariantowania ofert, a z zasady nie uwzględniają roszczeń wykonawców.
Ministerstwo Środowiska dopiero w 2012 roku złagodziło normy ochrony przed
hałasem (najsurowsze w UE), dzięki czemu ekrany nie będą musiały być ustawiane
na terenie niezabudowanym. Gigantyczne koszty zostały jednak poniesione. Na
odcinku autostrady A2 pomiędzy Łodzią
a Warszawą rachunek za ekrany wyniósł
250 mln zł. Inwestycja kosztowała 3,6 mld zł.
Choć ceny w Polsce nie odbiegają poziomem od europejskich, to tylko w Polsce
bardzo łatwo jest stracić płynność finansową. A to dla koncernów realizujących
kontrakty za kilka miliardów pierwszy krok w przepaść. Dopiero w ciągu ostatnich
30
T. Latawiec, M. Iwanejko, Rola inżyniera kontraktu…, 34 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? miesięcy GDDKiA uruchomiła system zaliczek. Wcześniej za nic nie płaciła z góry, a
w przypadku sporu płatności były wstrzymywane na wiele miesięcy31.
PODSUMOWANIE
Wszystkie firmy, które zaangażowały się w ostatni program budowy dróg, wychodzą z
niego osłabione. Według Euler Hermes w 2012 roku wnioski o upadłość złożyły w
Polsce 273 firmy budowlane – prawie dwa razy więcej niż rok wcześniej i siedem razy
więcej niż pięć lat temu. W drugim kwartale 2012 roku PBG odnotowało stratę na
poziomie 1,6 mld zł, Polimex
Mostostal – 400 mln zł, Mostostal Warszawa tracił
32
czwarty kwartał z rzędu .
Jak ocenia profesor Zofia Bolkowska, cała branża budowlana jest warta około 190
miliardów złotych, a jej obecna sytuacja jest nie najlepsza. Pierwsze widoczne
sygnały zaczęły docierać do nas w drugiej połowie 2011 roku. Jednak kryzys
finansowy ujawnił się z pełną siłą dopiero w 2012 roku. Co ważne, problemy
finansowe firm budowlanych pojawiły się przy stosunkowo wysokim poziomie
produkcji – mówi profesor Bolkowska, dodając, że produkcja budowlana w 2011 i po
kilku miesiącach 2012 pozostaje na przyzwoitym poziomie. Jej zdaniem sytuacja
finansowa branży budowlanej, w której około 40 procent stanowią inwestycje
infrastrukturalne, jest zła. Profesor Bolkowska wskazuje również na przyczyny
obecnego kryzysu w budownictwie infrastrukturalnym, który jest większy niż w innych
obszarach budownictwa. Przede wszystkim przedsiębiorstwa podjęły się olbrzymich
zadań,
a opóźnienia zaczęły się od pierwszej chwili. Uderzająca była przede
wszystkim nierealna wycena kontraktów, proponowana przez wykonawców. Coraz
niższe ceny i zmiany w projektach składanych na ostatnią chwilę spowodowały, że
chociaż w Polsce realizuje się coraz więcej inwestycji, to ich rentowność jest coraz
niższa – mówiła profesor, dodając, że nie mniejszym problemem jest to, że
31
Drogi: Firmy bankrutują przez urzędników. Część pieniędzy na budowę się marnuje, „Gazeta Prawna”, 15.02.2013, http://www.gazetaprawna.pl/artykuly/682411,drogi-­‐firmy-­‐bankrutuja-­‐przez-­‐urzednikow-­‐czesc-­‐
pieniedzy-­‐na-­‐budowe-­‐sie-­‐marnuje.html (16.02.2013). 32
Ibidem. © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI? 35 wykonawcy ponoszą koszty niemal wszystkich zmian w warunkach realizacji
kontraktu, zarówno tych zawinionych, jak i niezawinionych33.
Dotychczasowe problemy wynikają ze słabości przepisów oraz faktu, iż inwestycje
były przygotowywane w pośpiechu, bo nastąpiła niespotykana w naszej historii
kumulacja przetargów. W związku z tym nie można zrzucać winy tylko na jedną
stronę, czyli wykonawców. W perspektywie mamy inwestycje w ramach kolejnego
budżetu unijnego na lata 2014–2020. Polsce przyznano rekordową sumę ponad 300
mld złotych. Dlatego ważne jest, aby nie powielać dotychczasowych błędów.
Przedstawione niedawno plany rządu dotyczące skali inwestycji infrastrukturalnych są
bardzo ambitne. Aby je zrealizować, należy systemowo zmienić podejście do
prowadzenia przetargów oraz realizacji i rozliczania kontraktów. Przede wszystkim
jednak należy zadbać o wprowadzenie dialogu i partnerskich relacji między
zleceniodawcą a wykonawcami, pozwalających na szybkie eliminowanie problemów,
pojawiających się w trakcie realizacji inwestycji. Jednej i drugiej stronie zależy
przecież na tym, aby po Polsce jeździło się szybciej, bezpieczniej i wygodniej.
33
Z. Bolkowska, Duża produktywność, niska rentowność w branży w budowlanej, „Rynek Infrastruktury”, 04.07.2012, http://www.rynekinfrastruktury.pl/artykul/drukuj/41/bolkowska-­‐duza-­‐produktywnosc-­‐niska-­‐
rentownosc-­‐w-­‐branzy-­‐budowlanej.html (16.02.2013). 36 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI?