Technologie informatyczne w procedurze udzielania zamówień

Technologie informatyczne w procedurze udzielania
zamówie publicznych
Informatyzacja społecze stw, post puj ca ju od ko ca XXw., a obecnie przyjmuj ca
coraz to wi ksze rozmiary i wchodz ca praktycznie we wszystkie dziedziny ycia, tak
społecznego, jak i publicznego, wymusza na współczesnych pa stwach podj cie działa
maj cych na celu wykorzystanie tych nowych zjawisk doby Internetu dla usprawnienia
funkcjonowania aparatu „słu by publicznej” na wszystkich jej polach. Jednym z zada
pa stwa, które, przez wprz enie w nowe technologiczne ramy, mo e przynie szczególne
korzy ci, jest sfera zarz du mieniem publicznym. Mienie to w teorii gromadzone przez
obywateli w celu finansowania przedsi wzi , które przerastaj mo liwo ci poszczególnych
jednostek czy nawet ich grup, a które ze wzgl du na swój charakter maj istotne znaczenie dla
interesów całej wspólnoty, cz sto w uj ciu ogólnopa stwowym staje si elementem gry
politycznej, a w uj ciu lokalnym elementem korupcjogennym. Zarz d tym mieniem
realizowany jest min. poprzez jego wydatkowanie w ramach systemu zamówie publicznych,
odbywa si to tak e z zastosowaniem technologii informatycznych, w pierwszej kolejno ci
za Internetu. W praktyce zastosowanie nowoczesnych technologii w procedurze udzielania
zamówie publicznych polega na umo liwieniu jego uczestnikom komunikacji za
po rednictwem drogi elektronicznej (np. składania ofert).
Elektroniczne formy zarz du mieniem publicznym mog zapewni - oprócz znacznych
bezpo rednich oszcz dno ci w toku post powania przetargowego- tak e wi ksz
przejrzysto jego przebiegu, co ma niebagatelny wpływ na zapewnienie rzetelnego i
uczciwego gospodarowania oraz ułatwienie kontroli. Obecnie znajduj one jednak
zastosowanie tylko do post powa z zakresu gospodarowania mieniem ju wydzielonym z
bud etu i b d cym w dyspozycji okre lonego podmiotu. Jednak dalszy post p, zarówno
technologiczny jak i ideowy, pozwala przypuszcza , i wraz z rozwojem idei e-demokracji
nast powa b dzie stopniowe zwi kszanie bezpo redniego udziału obywateli w zarz dzieb d co b d ich mieniem- tak e na stopniu centralnym. Jest to jednak osobny temat do
rozwa a . Natomiast ju dzi system elektronicznego zarz du mieniem publicznym wpisuje
si w całokształt koncepcji e-rz du, którego zało eniem jest nie tylko usprawnienie
komunikacji na linii obywatel-pa stwo, ale tak e wprowadzenie do relacji mi dzy tymi
podmiotami elementów quasi-komercyjnych i odej cie od prostego władztwa pa stwa nad
jednostk na rzecz umo liwienia wi kszej współpracy mi dzy nimi1.
Wspomniane bezpo rednie oszcz dno ci to w przypadku aukcji elektronicznej rednio
20,6%, i to tylko oszcz dno ci cenowej!2 Ponadto nale y bra pod uwag korzy ci płyn ce z
uproszczenia i przyspieszenia procedury, oraz ułatwienia kontroli nad jej przebiegiem,
zarówno podmiotom prywatnym jak i pa stwowym. Ma to du e znaczenie praktyczne, gdy
wydajna gospodarka mieniem publicznym powoduje, i pa stwo jako aktywny inwestor na
rynku mo e skuteczniej stymulowa po dane procesy gospodarcze (np. wzrost zatrudnienia).
Ramy prawne zastosowania komunikacji elektronicznej w systemie zamówie
publicznych okre la przede wszystkim ustawa Prawo zamówie publicznych3, zwana dalej
ustaw . Ustawa ta w oddziale 7 ustanawia now form post powania o udzielenie
zamówienia- aukcj elektroniczn . Według ustawowej definicji jest to „tryb, w którym za
1
Szerzej w artykule dr Dariusza Adamskiego „Rz d elektroniczny we Wspólnocie Europejskiej” e-Biuletyn 2/2004
Informacje Polskiej Platformy Przetargowej http://ppp.pwpw.pl/ppp/pliki/korzysci_z_aukcji.pdf
3
Ustawa Prawo zamówie publicznych z dnia 29 stycznia 2004r. Dz.U.2004r.Nr 19, poz. 177; zm.: Nr 96, poz. 959, Nr 145,
poz. 1537.
2
pomoc formularza umieszczonego na stronie internetowej, umo liwiaj cego wprowadzenie
niezb dnych danych w trybie bezpo redniego poł czenia z t stron , wykonawcy składaj
kolejne korzystniejsze oferty (post pienia) podlegaj ce automatycznej klasyfikacji.”4
Charakterystyczn cech tego trybu jest mo liwo wielokrotnego składania ofert przez
jednego wykonawc (post pienia). Z powodu tego, i oferty maj podlega automatycznej
klasyfikacji, brak jest w tym trybie miejsca na znaczn ich rozbudow , a jedynym czynnikiem
ró nicuj cym winna by cena. Ponadto implikuje to równie wymóg, aby przedmiotem
przetargu były wył cznie dostawy, i to takie, które s powszechnie dost pne i maj ustalone
standardy jako ci5 (w praktyce rzeczy i inne dobra materialne)6. Inne ograniczenie w
zastosowaniu tego trybu ustanawia art.74.ust 2., który stanowi, i warto zamówienia nie
mo e przekracza równowarto ci w złotych kwoty 60 000 euro.
W aukcji mog uczestniczy jedynie wykonawcy dopuszczeni do udziału przez
zamawiaj cego. Aby zapewni równe szanse wszystkim ch tnym podmiotom, zamawiaj cy
wszczyna post powanie poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej ogłoszenia, w
którym powinien okre li warunki dopuszczenia do udziału w aukcji oraz sposób oceny ich
spełniania. Jest on jednocze nie obowi zany dopu ci wszystkich wykonawców, którzy
spełniaj warunki. Wymóg ogłoszenia, o którym pisałem powy ej, wprowadza kolejn
przesłank dopuszczalno ci tego trybu; mianowicie przesłank posiadania własnej strony
internetowej przez zamawiaj cego. Nie oznacza to jednak, i na tej wła nie stronie b dzie
odbywa si sama aukcja. W praktyce wi kszo aukcji odbywa si na stronach podmiotów
posiadaj cych odpowiednie systemy informatyczne, umo liwiaj ce składanie ofert na
formularzach w czasie rzeczywistym i zapewniaj cych odpowiedni ochron anonimowo ci
oraz poufno ci przekazywanych danych7. Odpowiednie usługi w zakresie prowadzenia aukcji
oferuje np. Dział Aukcji Elektronicznych Polskiej Wytwórni Papierów Warto ciowych w
postaci Polskiej Platformy Przetargowej, o której napisz dalej.
Dopuszczenie do udziału w aukcji jest jednoznaczne z zaproszeniem do składania
ofert. Zaproszenie to zamawiaj cy powinien przekaza najpó niej na 5 dni przed okre lonym
w ogłoszeniu terminem otwarcia aukcji, musi on tak e okre la termin zwi zania ofert
wykonawcy, który zaoferuje najni sz cen 8.
W trybie aukcji elektronicznej ofert składa si pod rygorem niewa no ci w postaci
elektronicznej opatrzon bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy
pomocy wa nego kwalifikowanego certyfikatu9. Termin „posta elektroniczna” oznacza tu
jednak wył cznie techniczn form bezpo redniego poł czenia wykonawcy ze stron
internetow , zawieraj c formularz pozwalaj cy składa oferty w czasie rzeczywistym, nie
za takie formy „zwykłej” komunikacji elektronicznej miedzy podmiotami jak np. poczta
elektroniczna.
Po zamkni ciu aukcji- w terminie okre lonym w ogłoszeniu przez zamawiaj cego- ma
on obowi zek poinformowa na stronie internetowej, na której prowadzona była aukcja, o
nazwie i adresie zwyci zcy.
Zamawiaj cy zawiera umow w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie
krótszym ni 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia a wyborze oferty, nie pó niej jednak
ni przed upływem terminu zwi zania ofert 10.
4
Art. 74 ustawy.
Art. 74 ustawy
6
Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.199
7
Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.201
8
Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.203
9
Art. 78 ust. 1 ustawy
10
Art. 94 ust. 1 ustawy
5
W innych trybach post powania o udzielenie zamówienia publicznego ustawa tak e
przewiduje mo liwo
dokonywania niektórych czynno ci za po rednictwem drogi
elektronicznej.
Ju na pierwszym etapie procedury mamy do czynienia z zastosowaniem technologii
informatycznych w komunikacji zamawiaj cego z zainteresowanymi podmiotami. Mowa tu o
art. 40 dotycz cym zamieszczenia ogłoszenia o przetargu nieograniczonym, który jednak
analogicznie stosowany jest tak e do pozostałych trybów przewiduj cych publiczne
ogłoszenie (przetargu ograniczonego i negocjacji z ogłoszeniem). Artykuł ten przewiduje, i
ogłoszenie o przetargu, którego warto nie przekracza 60 000 euro zamawiaj cy zamieszcza
na swojej stronie internetowej, o ile j posiada. Je eli warto zamówienia przekracza ma 60
000 euro, ma on ponadto obowi zek przekaza ogłoszenie o zamówieniu Prezesowi Urz du
Zamówie Publicznych (UZP) w celu publikacji w Biuletynie Zamówie Publicznych.
Natomiast przy zamówieniach na roboty budowlane o warto ci przekraczaj cej 5 000 000
euro, albo dostawy lub usługi na kwot przekraczaj c 130 000 euro- Urz dowi Oficjalnych
Publikacji Wspólnot Europejskich w celu publikacji w Dzienniku Urz dowym Unii
Europejskiej. Zarówno Biuletyn Zamówie Publicznych, jak i Dziennik Urz dowy Unii
Europejskiej dost pne s w wersji elektronicznej, a ustawa przewiduje mo liwo przekazania
w przypadku ogłoszenia
ogłoszenia przez zamawiaj cego drog elektroniczn 11,
przekazywanego do UZP obowi zuje formularz zamieszczony na stronie internetowej
urz du12. Ponadto, art.12 ustawy ustanawia obowi zek udokumentowania przez
zamawiaj cego faktu przekazania ogłoszenia, cho nie precyzuje wymaga , co do formy
tego rodka dowodowego.
Technologie informatyczne znajduj równie zastosowanie w toku samego
post powania o udzielenie zamówienia, szczególnie w komunikacji mi dzy zamawiaj cym a
podmiotami staraj cymi si o zamówienie.
Art.9 ustawy stanowi, i post powanie o udzielenie zamówienia prowadzi si z
zachowaniem formy pisemnej. Chodzi tu o zwykł form pisemn w rozumieniu KC,
niezb dn dla celów dowodowych (ad probationem). Art. 82 ust. 2 zaostrza jeszcze zasad
pisemno ci w odniesieniu do samej ju oferty, dla której wymaga formy pisemnej pod
rygorem niewa no ci (ad solemnitatem). Jednocze nie jednak przepisy KC za równowa n
formie pisemnej uznaj w art. 78 elektroniczn posta o wiadczenia woli opatrzon podpisem
elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy wa nego kwalifikowanego certyfikatu. Wraz z
KC, tak e ustawa dopuszcza mo liwo zło enia oferty w takiej formie we wszystkich
trybach, wymaga to jednak e zgody zamawiaj cego13. Problemem w wietle przepisów
wprowadzaj cych mo liwo ci elektronicznego przedstawienia oferty wydaj si by zapisy
art. 86, który zakazuje zapoznawania si z ofertami przed oficjalnym terminem ich otwarcia.
Forma elektroniczna oferty we wszystkich trybach, poza aukcj elektroniczn 14, jest
rozumiana jako wszelkie no niki elektroniczne, w tym tak e poczta elektroniczna, co rodzi
pewne technologiczne problemy w zapewnieniu cho by tylko czasowej niejawno ci jej tre ci.
W doktrynie postuluje si nawet, aby ograniczy poj cie oferty w formie elektronicznej
jedynie do postaci no nika elektronicznego zło onego w oddzielnej zamkni tej kopercie15.
Wydaje si to jednak zbyt daleko id cym ograniczeniem, które naruszałoby sam idee tej
11
Art. 12 ustawy
Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.56
13
Art. 82 ust. 2 ustawy
14
Art. 81 wył cza stosowanie przepisów ogólnych dotycz cych wyboru najkorzystniejszej oferty jak i formy samej oferty w
odniesieniu do trybu aukcji elektronicznej. W trybie tym oferta w formie elektronicznej to oferta zło ona za po rednictwem
aktywnego formularza zamieszczonego na stronie internetowej, nie za np. oferta przesłana poczt elektroniczn . Patrz art.
74 ustawy
15
zob. Emil Norek „Zamówienia publiczne. Komentarz” wyd. Lexis Nexis str. 129.
12
konstrukcji prawnej, polegaj c na przyspieszeniu i uproszczeniu post powania przez
wyeliminowanie „tradycyjnych”, „fizycznych” form komunikacji miedzy podmiotami.
Praktyczne próby rozwi zania tego problemu przedstawi w dalszej cz ci artykułu.
W pozostałym zakresie (zawiadomienia, informacje, zapytania, wnioski itp.) w
post powaniu o udzielenie zamówienia, którego warto nie przekracza wyra onej w złotych
kwoty 60 000 euro, komunikacja mi dzy zamawiaj cym a wykonawcami mo e by
prowadzona drog elektroniczn stosownie do decyzji zamawiaj cego16. Natomiast w
post powaniu o udzielenie zamówienia o warto ci przekraczaj cej 60 000 euro komunikat
elektroniczny wymaga potwierdzenia oryginałem pisma, dor czonym drugiej stronie. W
sytuacji, gdy wymagane jest owo potwierdzenie przekazanej tre ci za pomoc oryginału
pisma, cho widzimy, i ta konstrukcja prawna „podpiera si ” wci tradycyjn form
dor cze , to doniosłe znaczenie praktyczne ma tu fakt, i dla dochowania wszelkichcz stokro bardzo krótkich- terminów w post powaniu o udzielenie zamówienia, decyduj cy
jest moment dotarcia tre ci do adresata za pomoc drogi elektronicznej17. Posługuj c si tymi
formami nale y pami ta o konieczno ci uzyskania dowodu dotarcia tre ci o wiadczenia do
adresata, gdy to po stronie przekazuj cego le y obowi zek wykazania dochowania terminu.
Nie wystarczy tu tylko posiadanie dowodu nadania komunikatu, wskazane jest uzyskanie
pisemnego potwierdzenia dotarcia tre ci do drugiej strony, która ma obowi zek jego
niezwłocznego udzielenia na danie strony, która komunikat wysłała18. Potwierdzenie to
mo e by oczywi cie przesłane drog elektroniczn .
W praktyce zamawiaj cy, chc cy do prowadzenia post powania o udzielenie
zamówienia wł czy elementy technologii informatycznych, korzysta mog z usług
podmiotów wyspecjalizowanych, takich jak np. Polska Platforma Przetargowa (PPP),
zajmuj ca si w Dziale Aukcji Elektronicznych Polskiej Wytwórni Papierów Warto ciowych
udost pnianiem technologii umo liwiaj cej organizacje zakupów sektora administracji
publicznej i nie tylko19.
W zakresie aukcji elektronicznej PPP oferuje mo liwo korzystania z dwóch trybów:
zleconego i samoobsługowego. W trybie zleconym zamawiaj cy ka dorazowo przekazuje
PPP informacje, które pracownicy Platformy wprowadzaj w formie aktywnego formularza
do systemu. Udział zamawiaj cego ogranicza si w zasadzie tylko do obserwowania
przebiegu aukcji. W trybie samoobsługowym zamawiaj cy mo e logowa si samodzielnie
do systemu i tworzy aukcje bezpo rednio.
PPP obsługuje tak e przetargi w innych trybach, z zastosowaniem przewidzianej
prawem mo liwo ci elektronicznego składania ofert. Przewiduje tutaj mo liwo
zdefiniowania czasu, po upływie którego oferta b dzie widoczna dla zamawiaj cego, co
pozwala rozwi za w praktyce problem zwi zany z wymogami dotycz cymi niejawno ci
ofert przed ich otwarciem. Na potrzeby ka dego przetargu PPP sporz dza formularz
okre laj cy istotne warunki, tak ofert, jak i samego przetargu. Formularz ten jest drog
elektroniczn kierowany do potencjalnych wykonawców korzystaj cych z usług PPP, którzy
mog zgłosi swoje oferty wypełniaj c okre lone przez zamawiaj cego rubryki dotycz ce
specyfikacji przedmiotu przetargu. Podobnie jak w przypadku aukcji elektronicznej, tak i w
pozostałych trybach PPP oferuje swoje usługi w formie trybu zleconego lub
samoobsługowego.
16
17
18
19
Art. 28 ustawy.
Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.96.
Art. 28 ust. 2 ustawy
zob. http://ppp.pwpw.pl/ppp/
Na zako czenie pragn zaznaczy problemy zwi zane z zastosowaniem technologii
informatycznych w procedurze udzielania zamówie publicznych. Problemy te s głównie
zwi zane z technologicznym aspektem komunikacji elektronicznej w ramach Unii
Europejskiej i niekompatybilno ci niektórych rozwi za . Pami ta nale y, i polska ustawa
Prawo zamówie publicznych jest krokiem w celu dostosowania naszego systemu prawnego
do wdra anego na podstawie dyrektyw unijnych europejskiego systemu zamówie
publicznych. Przejawem tego jest cho by wymóg zamieszczenia ogłoszenia o przetargu o
warto ci powy ej 5 000 000 euro na roboty budowlane, i 130 000 euro w przypadku dostaw
lub usług w Dzienniku Urz dowym Unii Europejskiej. Jest to moim zdaniem słuszna droga, a
idea rynku wewn trznego, która obejmuje swobod przepływu min. kapitału, usług i towarów
wydaje si by wspaniał podstaw do ustanowienia na terenie całej wspólnoty jednolitej
konstrukcji systemu zamówie publicznych, która z racji ogólnodost pnej, łatwej i szybkiej
komunikacji internetowej powinna opiera si na formie komunikacji elektronicznej.
Dyrektywy unijne dotycz ce procedur udzielania zamówie publicznych tworzy maj
„spójn ram do przeprowadzania zamówie drog elektroniczn w otwarty, przejrzysty i
niedyskryminuj cy sposób, ustanawiaj reguły składania ofert drog elektroniczn i ustalaj
warunki nowoczesnych technik zakupu opartych o elektroniczne rodki komunikacji”20. Czy
jednak tak jest/b dzie w praktyce? Niepokoj ce symptomy powstałe w trakcie realizacji
strategii Lizbo skiej, liberalizacji rynku usług itd. pozostawi bez komentarza, jednak ju
teraz rysuj si wyra ne i aktualne problemy natury technicznej zwi zane np. z kwesti
podpisów elektronicznych. „Nowe dyrektywy nie definiuj , jaki rodzaj e-podpisu powinien
by u ywany do elektronicznego składania ofert. Tak wi c Pa stwa Członkowskie, które
maj ró ne prawne koncepcje podpisu, mog wybra wymagany poziom w zgodzie z
dyrektyw 1999/93/WE w sprawie e-podpisu. Jednak e dyrektywy zobowi zuj ka dego
publicznego nabywc w UE do efektywnego uznawania, przyjmowania i przetwarzania
zło onych ofert, je eli jest to wymagane, z kwalifikowanym podpisem i towarzysz cych im
certyfikatów, niezale nie od ich pochodzenia w ramach UE lub ich cech technicznych”21. Z
jednej strony powoduje to, i zamówienia elektroniczne staj si „pierwszym sektorem, w
którym podmioty gospodarcze u ywaj kwalifikowanych podpisów w transakcjach z
władzami publicznymi w Pa stwie Członkowskim ró nym od ich kraju rodzimego”22, z
drugiej strony powoduje du e problemy z kompatybilno ci rozwi za . Z tego powodu „w
ramach programu IDA zainicjowano w 2002 r. projekt zwany Bridge/Gateway CA w celu
odniesienia si do problemu uznawania i zaufania do elektronicznych certyfikatów
wystawianych przez ró ne Urz dy Certyfikacyjne (UC) w ramach wymiany bezpiecznych
wiadomo ci elektronicznych i podpisów pomi dzy ró nymi administracjami krajowymi”23.
Wyniki tego programu powinny by znane ju w 2005r. Jest to jednak e tylko jeden z
problemów zwi zanych z technologiczn i prawn kompatybilno ci rozwi za w zakresie
zamówie elektronicznych. Inne, takie jak brak powszechnych i interoperacyjnych narz dzi
do e-zlece i e-fakturowania, potrzeba weryfikacji i dostosowania Wspólnego Słownika
Zamówie (CPV) do nowych warunków i mo liwo ci, czy problemy kompatybilno ci
zwi zane z ci głym i dynamicznym rozwojem technologii, to ju tematy do osobnych
rozwa a .
Miejmy jednak nadziej , e problemy te zostan za egnane na tyle skutecznie, i nie
stworz trwałych przeszkód we wdra aniu nowoczesnych rozwi za technicznych, tak do
systemu zamówie publicznych, jak i całego modelu efektywnego zarz dzania pa stwem w
20
http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf
http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf
22
http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf
23
http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf
21
ramach konstrukcji e-rz du. Jest to o tyle wa ne, i takie rozwi zania, usprawniaj c
administracj słu zarówno pa stwu - daj c mu wi ksze mo liwo ci aktywnego działania na
ró nych polach, jak i obywatelom - daj c im łatwiejszy dost p do informacji i usług
publicznych, czy w szerszym uj ciu tak e samej Unii Europejskiej, umo liwiaj c
skuteczniejsze dynamizowanie gospodarki.
Adam Kaminski
Centrum Euro Info Białystok