1.A. Nałęcz_Organizacja pracy Rady Ministrów i jej organów

ANDRZEJ NAŁĘCZ*
Organizacja pracy Rady Ministrów i jej organów pomocniczych a wykonywanie zadań
w zakresie legislacji
Zagadnienia wprowadzające
Zgodnie z Konstytucją RP z 1997 r., podstawowe zadania1 Rady Ministrów polegają
na prowadzeniu polityki wewnętrznej i zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej (art. 146 ust.
1) i kierowaniu administracją rządową (art. 146 ust. 3). W ramach tych dwóch głównych
zadań, Rada Ministrów wykonuje zadania i kompetencje określone w art. 146 ust. 4
Konstytucji. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Szczególnie interesujące wydają się
zadania związane z przedsięwzięciami legislacyjnymi Rady Ministrów. Wydając akty prawne
albo przynajmniej biorąc udział w procesie legislacyjnym, przekuwa ona swoją polityczną
wizję państwa w wiążące normy, które muszą być stosowane przez inne organy władzy
publicznej oraz często także przestrzegane przez jednostki. Legislację jako taką najczęściej
kojarzy się z szeroko pojmowanym prawodawstwem, a rzadziej  z samym tylko
ustawodawstwem2. W ujęciu dynamicznym legislacja to proces stanowienia aktów prawnych,
w ujęciu statycznym zaś  to konkretny akt prawotwórczy, czyli „produkt” wskazanego
procesu3. „Legislacja administracyjna”  a do tej właśnie kategorii należą prawotwórcze
przedsięwzięcia Rady Ministrów  jest terminem niejednoznacznym4. Zdaniem Tomasza
Bąkowskiego obejmuje przede wszystkim stanowienie aktów podustawowych5, ale także
działania podmiotów administracji „będące partycypacją przy tworzeniu prawa przez inne
organy władzy publicznej (np. udział administracji rządowej w procesie ustawodawczym, w
którym główną rolę pełnią organy władzy ustawodawczej  Sejm i Senat)”6. W świetle
Dr Andrzej Nałęcz – adiunkt w Katedrze Prawnych Problemów Administracji i Zarządzania na Wydziale
Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego
1
„Zadaniami” nazywa te dwa podstawowe kierunki działań Rady Ministrów J. Zimmermann, Prawo
administracyjne, Warszawa 2008, s. 145. Z kolei J. Jagielski posługuje się w tym zakresie określeniem
„funkcja”, J. Jagielski, Administracja centralna (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa
2009, s. 143-144.
2
M. Stahl, Z. Duniewska, Legislacja administracyjna - zagadnienia wprowadzające (w:) Legislacja
administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, M. Stahl, Z. Duniewska (red.), Warszawa 2012, s. 19.
3
Tamże, s. 21-22.
4
Tamże, s. 19.
5
T. Bąkowski (w:) Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności
administracji publicznej, T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński (red.), Wrocław 2010, s. 14-15.
6
Tamże, s. 15.
powyższego, do zadań Rady Ministrów w zakresie legislacji należy zaliczyć nie tylko
stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego, lecz także działania
związane z opracowywaniem projektów ustaw, kierowanych następnie do Sejmu7.
Konstytucja upoważniła Radę Ministrów do określenia organizacji i trybu jej pracy.
Celowe wydaje się zbadanie, czy rzeczywiście rozwiązania przyjęte w Regulaminie pracy
Rady Ministrów, uzupełnione innymi aktami prawa wewnętrznego oraz instrukcjami,
przyczyniają się do prawidłowego wykonywania legislacyjnych zadań rządu. W ocenie
prawidłowości unormowania stosowanego w tym zakresie procesu pomogą warunki
tworzenia dobrego prawa, zebrane przez M. Stahl i Z. Duniewską. Dobra procedura
legislacyjna racjonalnie łączy demokratyzm (w tym zakresie chodzi m.in. o akceptowalność
prawa przez zainteresowanych) i fachowość, pozwala zapewnić spójność porządku prawnego
i zachowanie wartości konstytucyjnych  w szczególności praw i wolności jednostki  a także
jest sprawiedliwa i skuteczna oraz prowadzi do kontroli kosztów i korzyści projektowanych
regulacji prawnych8. Jak zauważył Jan Boć, „ulepszania układu organizacyjnego administracji
nie można przeprowadzać wyłącznie w kontekście uregulowań prawnych”9. Dlatego w
niniejszym tekście podjęto także próbę oceny praktycznego wykorzystania ustanowionych
przez Radę Ministrów norm kształtujących rządową legislację przez organy administracji
centralnej.
Zarys rządowego procesu legislacyjnego na podstawie regulaminu pracy Rady
Ministrów z 2013 r.
Nowy Regulamin pracy Rady Ministrów10 (dalej: Regulamin z 2013 r.), który zastąpił
Regulamin uchwalony w 2002 r. i parokrotnie nowelizowany11, kładzie nacisk na poprawę
przejrzystości rządowego procesu legislacyjnego, zarówno dotyczącego ustaw (w tym założeń
ustaw) jak i rozporządzeń oraz aktów prawa wewnętrznego. Jak wykaże szczegółowa analiza,
nie wszystkie założenia udało się osiągnąć, jednak co do zasady rządowy proces decyzyjny w
Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2013, s. 279; J. Kostrubiec, Zasady
przygotowywania rządowego projektu ustawy (w:) Legislacja administracyjna, M. Karpiuk, J. Kostrubiec, M.
Paździor, K. Popik-Chorąży, K. Sikora, Warszawa 2013, s. 73.
8
M. Stahl, Z. Duniewska, Legislacja… (w:) Legislacja…, M. Stahl, Z. Duniewska (red.), s. 24-27.
9
J. Boć, Założenia badawcze struktur administracji publicznej (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu
prawa administracyjnego, WarszawaKraków 2007, s. 188.
10
Uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów, Monitor
Polski z 2013 r., poz. 979.
11
Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów, Monitor Polski z
2002 r., nr 13, poz. 221 ze zm. - dalej: Regulamin z 2002 r.
7
zakresie tworzenia prawa i innych dokumentów rzeczywiście został doprecyzowany, czego od
dawna oczekiwała doktryna12.
Regulamin z 2013 r. przewiduje zaangażowanie w rządowy proces legislacyjny
organów administracji rządowej, ich aparatu pomocniczego oraz organów pomocniczych
Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, a także  w pewnym zakresie  innych
podmiotów i środowisk. Normy ustanowione w tym zakresie w Regulaminie z 2013 r.
uzupełniane są także przez normy wynikające z innych rządowych aktów prawa
wewnętrznego. To ostatnie rozwiązanie należy ocenić raczej krytycznie. Regulamin z 2013 r.
 mimo deklarowanych w uzasadnieniu intencji jego twórców  wcale nie daje pełnego
obrazu rządowego procesu legislacyjnego. Biorą w nim także bardzo istotny udział podmioty
niewymienione w Regulaminie, o czym będzie mowa dalej.
By Rada Ministrów rozpoczęła prace projektem dokumentu rządowego, musi on
zostać wprowadzony do wykazu jej prac legislacyjnych (w przypadku projektu założeń
projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia  § 25 ust. 1 Regulaminu z
2013 r.; wszystkie wyróżnienia – A. N.) albo wykazu prac programowych (w przypadku
strategii, programu albo innego dokumentu rządowego  § 25 ust. 2 Regulaminu z 2013 r.)13.
Na tym etapie wielką rolę odgrywa  niewymieniony w Regulaminie z 2013 r.  Zespół do
spraw Programowania Prac Rządu14, w którego skład wchodzą obecnie m.in. szef Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów (a zarazem przewodniczący stałego komitetu Rady Ministrów),
sekretarz Rady Ministrów (a zarazem prezes Rządowego Centrum Legislacji) oraz sekretarze
lub podsekretarze stanu wyznaczeni przez ministrów właściwych do spraw finansów
publicznych, gospodarki i spraw zagranicznych. Z punktu widzenia klasyfikacji organów
pomocniczych Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy
o Radzie Ministrów15, Zespół do spraw Programowania Prac Rządu należy do kategorii
zespołów opiniodawczych lub doradczych Rady Ministrów. Opiniuje on wniosek o wpis
Zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 186-199.
Nie dotyczy to projektów rozporządzeń ministrów  te wpisywane są do wykazu pracy legislacyjnych danego
ministra, a nie Rady Ministrów  § 141 Regulaminu z 2013 r.
14
Działający na podstawie Zarządzenia Nr 51 Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie Zespołu
do spraw Programowania Prac Rządu (niepublikowane, dostępne ze zmianami pod adresem
http://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/organy-pomocnicze/organy-pomocnicze-rady/137,Zespol-dospraw-Programowania-Prac-Rzadu.html). Analiza nowelizacji zarządzenia obrazuje znaczny wzrost znaczenia
kompetencji Zespołu na przestrzeni lat  pierwotnie opracowywał on dla Rady Ministrów m.in. propozycje
celów strategicznych, formularze zgłaszania planu prac ministerstw i urzędów centralnych, analizy i oceny
planów prac ministrów i urzędów centralnych. Nowelizacją z 31 sierpnia 2011 r. upoważniono Zespół m.in. do
analizy i oceny wniosków, na podstawie których opracowywany jest wykaz prac legislacyjnych i programowych
Rady Ministrów.
15
Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.
12
13
dokumentu do odpowiedniego wykazu, a opinia negatywna sprawia, że projekt nie trafia do
kolejnych etapów procedury. O skutku niepomyślnej opinii wspomina się nie w Regulaminie
z 2013 r., ani nawet w zarządzeniu regulującym zadania i skład Zespołu, lecz jedynie w
„Krótkim przewodniku po rządowym procesie legislacyjnym”, wydanym i kolportowanym
przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów16 i mającym charakter wewnętrznej instrukcji,
nieubranej nawet w szatę wewnętrznie obowiązującego aktu normatywnego. Trudno uznać to
rozwiązanie za prawidłowe. Nie dziwi dążenie Rady Ministrów do jak najwcześniejszego,
swoistego „filtrowania” pomysłów na uchwalenie lub zmianę dokumentów rządowych,
powinno się to jednak odbywać w przejrzystej procedurze, kompleksowo uregulowanej w
jednym akcie normatywnym  regulaminie pracy Rady Ministrów.
Zależnie od rodzaju dokumentu rządowego, w sporządzenie jego projektu
zaangażowane zostają różne organy. Projekty ustaw opracowanych na podstawie założeń
projektu ustawy przygotowuje co do zasady Rządowe Centrum Legislacji (dalej: RCL) we
współpracy z wnioskodawcą (§ 112 Regulaminu z 2013 r.). Projekty innych dokumentów
rządowych (w tym projekty ustaw opracowane bez uprzedniego przygotowania założeń)
opracowuje zaś sam wnioskodawca, ze szczególnym uwzględnieniem jego komórki
organizacyjnej właściwej w sprawach legislacji (§ 26 ust. 3 Regulaminu z 2013 r.). W
ministerstwach legislatorów zatrudnia się z reguły w departamentach prawnych 17. Te
rozwiązania należy uznać za prawidłowe. Projekty aktów prawnych powinny być
przygotowane fachowo nie tylko pod względem merytorycznym, lecz także od strony techniki
prawodawczej. Jest to szczególnie istotne w przypadku ustaw. Są one aktami z reguły bardziej
rozbudowanymi od rozporządzeń i innych aktów podustawowych i wewnętrznych, a ze
względu na ich szczególną rolę jako podstawowych źródeł prawa powinny stać na
szczególnie wysokim poziomie legislacyjnym. Nie dziwi więc obligatoryjny co do zasady
udział RCL w przygotowaniu ich projektów.
Wraz z projektem aktu normatywnego sporządza się jego uzasadnienie, którego
odrębną część stanowi ocena skutków regulacji (OSR)  § 27 i § 28 Regulaminu z 2013 r.
Czyni to co do zasady organ wnioskujący. W przypadku projektu ustawy, uzasadnienie w
części dotyczącej wykazania różnic między dotychczasowym a projektowanym stanem
prawnym należy do RCL (§ 114 Regulaminu z 2013 r.). To ostatnie rozwiązanie sprawia, że
Krótki przewodnik po rządowym procesie legislacyjnym, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 14
stycznia 2014 r.
17
Np. w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego działa Departament PrawnoLegislacyjny, w którym
zatrudnieni są m.in. legislatorzy i radcowie prawni  http://www.nauka.gov.pl/departamentyministerstwa/dp.html.
16
oceny wpływu projektowanej ustawy na cały system prawa dokona zawsze organ fachowy, a
nie polityczny, który w swoistym zaślepieniu realizacją celów politycznych może nie
uwzględnić tych czynników.
Zgodnie z § 4 Regulaminu z 2013 r., projekty dokumentów rządowych, a także
wszelkie dokumenty dotyczące prac nad nimi udostępnia się w Biuletynie Informacji
Publicznej (dalej: BIP). Jest to obowiązek szerzej zakrojony niż przez ustawę o działalności
lobbingowej w procesie stanowienia prawa18, która wymaga udostępniania w BIP tylko
projektów ustaw i rozporządzeń, z wyłączeniem innych dokumentów rządowych, takich jak
np. strategie. Jest to ważne i korzystne rozwiązanie, gdyż „informacje o przyszłych
zamierzeniach prawotwórczych administracji publicznej są niezwykle cenne dla określonych
osób, grup zawodowych i społecznych, pozwalają im bowiem na podejmowanie pewnych
działań wyprzedzających (…)”19. Podobnego unormowania brakowało w Regulaminie z 2002
r. Wydaje się, że organy administracji rządowej stosują art. 5 i 6 ustawy o działalności
lobbingowej oraz § 4 Regulaminu z 2013 r. w sposób dość rzetelny. Np. na stronach
internetowych BIP Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego znaleźć można regularnie
aktualizowany wykaz prac legislacyjnych20 oraz listę aktualnych i archiwalnych projektów
aktów prawnych, umożliwiającą pobranie dokumentów w formacie .pdf21. W wykazie podaje
się nazwę aktu prawnego; podstawę prawną i uzasadnienie konieczności jego wydania; imię,
nazwisko i stanowisko służbowe osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu aktu oraz
przewidywany termin ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Z kolei projekty aktów prawnych
udostępniane są w BIP wraz z uzasadnieniem oraz wypełnionym formularzem oceny skutków
regulacji, wskazującym m.in. istotę rozwiązywanego problemu; podmioty, na które oddziałuje
projekt oraz wpływ na sektor finansów publicznych oraz rynek pracy, gospodarkę,
przedsiębiorców i gospodarstwa domowe. Analogiczne informacje i dokumenty udostępnia
się także na stronach internetowych BIP innych ministrów, choć nie wszędzie w sposób
doskonały. Np. w BIP ministra gospodarki hasło „Dokumenty MG przyjęte na posiedzeniach
Rady Ministrów” prowadzi do strony internetowej informującej o braku uprawnień do jej
przeglądania22.
Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz. U. nr 169, poz.
1414 ze zm.,bowiązek ten realizuje się przede wszystkim poprzez strony internetowe RCL
http://legislacja.rcl.gov.pl/.
19
B. Jaworska-Dębska, Kilka uwag o patologii w działalności prawotwórczej administracji publicznej (w:)
Patologie w administracji publicznej, P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Warszawa 2009, s. 90.
20
http://www.bip.nauka.gov.pl/wykaz-prac-legislacyjnych/
21
http://www.bip.nauka.gov.pl/projekty-aktow-prawnych_2/
22
http://bip.mg.gov.pl/node/10406 (18 czerwca 2014 r.).
18
Projekt dokumentu rządowego, który został wpisany do jednego z wyżej wskazanych
wykazów, kierowany jest przez organ wnioskujący do uzgodnień, konsultacji publicznych i
opiniowania. Poza warstwą terminologiczną, Regulamin z 2013 r. nie wskazuje na
zasadnicze różnice między uzgodnieniem, sprowadzającym się do przedstawienia stanowiska
danego organu do projektu, a opinią. W szczególności organ wnioskujący w ten sam sposób
reaguje na uwagi zgłoszone w obu trybach  ustosunkowując się do nich (§ 43 Regulaminu z
2013 r.). Na późniejszych etapach procedury legislacyjnej  na posiedzeniu Stałego Komitetu
Rady Ministrów, a następnie samej Rady Ministrów  rozbieżności pomiędzy wynikiem
uzgodnień a stanowiskiem organu wnioskującego są przedmiotem obowiązkowego
rozpatrzenia, w przeciwieństwie do nieuwzględnionych opinii. Ale ich rozpatrzenie wcale nie
musi prowadzić do zmiany tekstu projektu  zależy to od decyzji organów biorących udział w
procedurze. Skuteczność opinii i uzgodnień może więc w praktyce okazać się podobnie niska.
Projekt uzgadnia się z członkami Rady Ministrów oraz Szefem Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów (a także innymi organami, jeżeli wynika to z przepisów szczególnych), a
organy te przedstawiają swoje stanowiska, w szczególności w zakresie swojego działania.
Projekty aktów normatywnych pod względem prawnym uzgadniane są z Rządowym Centrum
Legislacji (§ 34, § 35 i § 41 Regulaminu z 2013 r.). Uzgodnienia z członkami Rady
Ministrów, jeżeli przeprowadzane są rzetelnie, mogą służyć pogłębieniu spójności systemu
prawa i podwyższeniu merytorycznego poziomu aktów prawnych, zwłaszcza tych, których
normy dotyczą licznych działów administracji rządowej. Z kolei uzgodnienia z RCL
przyczyniają się do poprawy jakości stosowanej w dokumentach rządowych techniki
prawodawczej, co ma szczególne znaczenie w przypadku aktów normatywnych innych niż
ustawy. W przypadku tych ostatnich, o ile przygotowywane są na podstawie projektów
założeń, RCL samo partycypuje już w sporządzeniu projektu, o czym wspomniano wyżej.
§ 48 Regulaminu z 2013 r. stanowi, że „organ wnioskujący dokonuje zmian w tekście
projektu dokumentu rządowego na podstawie przedstawionych stanowisk oraz ustaleń
przyjętych w toku uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu”. Może się
więc wydawać, że opinie i stanowiska mają charakter wiążący. Ten wniosek przekreśla
jednak lektura § 49 i § 50 Regulaminu z 2013 r. Przepisy te umożliwiają nieuwzględnienie
uwag, nakazując zarazem organowi wnioskującemu sporządzenie w związku z tym protokołu
rozbieżności (w przypadku uzgodnień) albo zestawienia nieuwzględnionych uwag (w
przypadku opiniowania). Od strony językowej byłoby więc właściwsze wskazanie w § 48, że
organ wnioskujący może dokonać zmian w projekcie, a nie, że ich dokonuje.
Organ wnioskujący kieruje projekt do zaopiniowania przez organy administracji
rządowej lub inne organy i instytucje państwowe, których zakresu działania dotyczy projekt
(§ 38 ust. 1 Regulaminu z 2013 r.). Chodzi tu np. o komisje wspólne rządu i przedstawicieli
samorządu terytorialnego, kościołów, partnerów społecznych lub innych podmiotów (§ 38
ust. 2 Regulaminu z 2013 r.). Stylizacja językowa cytowanego przepisu nie pozostawia
wątpliwości, że skierowanie projektu do opiniowania ma charakter obowiązkowy i nie zależy
od uznania organu wnioskującego. Opinie są oczywiście niewiążące, jednak mogą
zainspirować organy rządowe  przy założeniu ich działania w dobrej wierze, co jest być
może zbyt idealistyczne  do dokonania zmian w projekcie. Ponadto, projekt założeń projektu
ustawy lub aktu normatywnego o szczególnie istotnych skutkach prawnych, społecznych lub
gospodarczych obowiązkowo kieruje się do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną przy
Prezesie Rady Ministrów (§ 37 ust. 1 Regulaminu z 2013 r.)23. Rada Legislacyjna składa się z
osób wyróżniających się wiedzą prawniczą i dorobkiem praktyki prawniczej24, obecnie jest to
jedenaścioro profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych25. Jej opinie są niezwykle
fachowe i szczegółowe26. Uwzględnienie przez organ wnioskujący sformułowanych w nich
uwag krytycznych bez wątpienia mogłoby przyczynić się do podniesienia jakości prawa
obowiązującego, a przynajmniej projektów jego aktów. Niestety, opinie Rady Legislacyjnej,
podobnie jak i wyżej opisane, nie mają charakteru wiążącego.
Po etapie uzgodnień i opiniowania może zostać przeprowadzona konferencja
uzgodnieniowa, zwłaszcza jeśli do projektu zgłoszono liczne uwagi. Rozstrzygnięcie w tym
zakresie należy wyłącznie do organu wnioskującego (§ 44 Regulaminu z 2013 r.).
Administracja musi być otwarta na zmiany, „jeśli chce być adekwatnie dostosowana
do potrzeb obywateli, a nie stanowić biurokratyczny balast, który efektywne zaspokajanie
tych potrzeb hamuje”27. W miarę wzrostu zadań organów administracji, nasila się ich
współpraca z podmiotami niepublicznymi, co „sprzyja realizacji interesu publicznego w
Może to dotyczyć także innych dokumentów rządowych, nawet tych, które nie wywołują istotnych prawnych,
społecznych czy gospodarczych skutków  wystarczy wniosek Prezesa Rady Ministrów, przewodniczącego
Stałego Komitetu Rady Ministrów, szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, prezesa RCL lub sekretarza Rady
Ministrów (§ 37 ust. 2 Regulaminu z 2013 r.).
24
§ 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady
Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania, Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 21.
25
http://radalegislacyjna.gov.pl/sklad-rady-legislacyjnej (10 czerwca 2014 r.).
26
Zob. opinia z 25 kwietnia 2014 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego, ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty
oraz innych niektórych ustaw, http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-25-kwietnia-2014-r-oprojekcie-zalozen-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-kodeks
27
M. Małecka-Łyszczek, Obywatelski element współdziałający, czyli kolaboratorzy administracji (w:) J.
Niczyporuk (red.), Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana
Langroda, Paryż 2011, s. 144.
23
sposób, który jest współkreowany przez samych obywateli”28. Jak zauważyli H. Izdebski i M.
Kulesza, „konsultacje zewnętrze odgrywają w procesie rządzenia istotną rolę. Przede
wszystkim dlatego, że w tym trybie najlepiej sprawdza się merytoryczny aspekt
przygotowywanego rozstrzygnięcia  jego słuszność i skuteczność (…)”. Ocena projektów
rozstrzygnięć rządowych przez zainteresowanych pozwala też przygotować rozwiązania
rodzące najmniejsze konflikty społeczne”29. Zgodnie z § 36 ust. 1 Regulaminu z 2013 r.,
organ wnioskujący ma obowiązek przedstawienia projektu do konsultacji publicznych.
Wskazuje na to jednoznacznie językowa stylizacja § 36, który stanowi, że „organ
wnioskujący, biorąc pod uwagę treść projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy lub
projektu rozporządzenia, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu
oraz przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność,
przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do
organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu
przedstawienia ich stanowisk (podkreślenie  A. N.), uwzględniając wytyczne w zakresie
prowadzenia konsultacji publicznych, jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub organ
pomocniczy”. Wydawałoby się, że korzystanie z kompetencji do przedstawienia projektu do
konsultacji publicznych nie ma charakteru dyskrecjonalnego - organ projekt przedstawia, a
nie może przedstawić, a od jego uznania zależy jedynie skorzystanie ze szczególnego trybu
konsultacji publicznych, jakim jest przekazanie projektu do organizacji społecznych lub
innych zainteresowanych podmiotów. Analiza innych przepisów Regulaminu z 2013 r.
wskazuje jednak na pozorny charakter obowiązku wynikającego z § 36 tego aktu. Zgodnie z
§ 28 ust. 4 oraz w § 102 ust. 2 Regulaminu z 2013 r., ocena skutków regulacji projektu
ustawy albo projektu rozporządzenia oraz test regulacyjny projektu założeń projektu ustawy,
które nie są przedstawiane do konsultacji publicznych, zawierają wskazanie przyczyn
rezygnacji z ich prowadzenia. Ani § 28 ust. 4, ani § 102 ust. 2 nie wskazują, o jakie przyczyny
może chodzić, trzeba więc przyjąć, że stosuje się w tym zakresie cytowany wyżej § 36, który
wiąże rozstrzygnięcia dotyczące konsultacji publicznych z treścią projektu oraz innymi
okolicznościami, w tym znaczeniem projektu oraz jego skutkami społeczno-gospodarczymi,
stopniem złożoności oraz jego pilnością. Stylizacja językowa § 36 każe przyjąć, że „inne
okoliczności” obejmują także inne przykłady, nie wymienione wprost w przepisie. Prowadzi
to do wniosku, że rezygnacja z konsultacji publicznych może nastąpić z dowolnego powodu.
Organ nie może jedynie w ogóle zrezygnować z jego podania. Treść wyjaśnień jest już jednak
28
29
Tamże.
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 195.
pozbawiona praktycznego znaczenia. W tym kontekście należy uznać za całkowicie pustą
deklarację autorów uzasadnienia Regulaminu z 2013 r., których zdaniem regulamin „ma na
celu zwiększenie zakresu konsultacji publicznych projektów dokumentów rządowych.
Podstawowym rozwiązaniem, które ma ten cel realizować, jest wprowadzenie zasady
przeprowadzania konsultacji publicznych projektu (w przeciwieństwie do obecnej możliwości
ich przeprowadzenia)”30. W zakresie konsultacji państwo ciągle więc nie ma obowiązku być
otwartym oraz „uspołecznionym w znaczeniu ścisłego powiązania ze społeczeństwem
obywatelskim”31. Pozorność rozwiązań konsultacyjnych dostrzegana jest zresztą nie tylko w
Polsce lecz także np. w USA. Jak zwrócił uwagę Michał Możdżeń-Marcinkowski,
podsumowując ustalenia doktryny amerykańskiej, procedura stanowienia norm prawnych
przez organy administracji32 w USA, określona w Administrative Procedure Act z 1946 r.,
pozwala na omijanie udziału społecznego za sprawną licznych wyjątków i luk w przepisach 33.
Przeprowadzenie konsultacji publicznych jest obowiązkowe w tylko jednym
przypadku. Zgodnie z § 119 pkt 2 Regulaminu z 2013 r., projekt ustawy przygotowany na
podstawie założeń projektu ustawy musi zostać skierowany do konsultacji, jeżeli te założenia
były wcześniej przedmiotem konsultacji, a już po nich wprowadzono do niego istotne zmiany.
Ale i ten obowiązek nie ma w praktyce bezwzględnego charakteru, gdyż jego realizacja
zależy od tego, czy organ wnioskujący uzna zmiany dokonane w projekcie za istotne, a w tym
zakresie korzysta on z względnej swobody oceny.
Choć nie wskazano na to w samym Regulaminie z 2013 r., ułatwieniu procesu
prowadzenia konsultacji publicznych ma służyć strona internetowa konsultacje.gov.pl.
Wpisuje się to we współczesną tendencję do wykorzystywania informatyzacji jako jednego ze
sposobów poszerzania udziału społeczeństwa w procesie dostosowania systemu prawnego do
zachodzących zmian34. O stronie konsultacje.gov.pl wspomina się w wymienionym wyżej
„Krótkim przewodniku po rządowym procesie legislacyjnym”, nakazując skonsultowanie za
jej pośrednictwem projektu założeń projektu ustawy i samego projektu ustawy „ze stroną
społeczną”. Skala tego zjawiska jest jednak dość skromna. W dniu 18 czerwca 2014 r.
udostępniono na wskazanej stronie 85 projektów (najstarszy dokument udostępniono 27
lutego 2013 r., najnowszy 5 czerwca 2014 r., przy czym mniej niż połowę projektów
Uzasadnienie
do
projektu
Regulaminu
z
2013
r.
dostępne
jest
pod
adresem
http://bip.rcl.gov.pl/download/40/9977/file.file (20 maja 2014 r.).
31
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 195.
32
Według amerykańskiej terminologii są to administrative agencies, czyli agencje administracyjne.
33
M. Możdżeń-Marcinkowski, Problematyka legislacji administracyjnoprawnej w amerykańskim prawie
federalnym (w:) Legislacja..., M. Stahl, Z. Duniewska (red.), s. 99.
34
A. K. Modrzejewski, D. J. Kościuk, Informatyzacja administracji w świetle "funkcyjnie pojętej misji państwa"
(w:) J. Niczyporuk (red.), Teoria…, s. 154.
30
udostępniono po wejściu w życiu Regulaminu z 2013 r. i kolportażu wspomnianego
„Krótkiego przewodnika”, dokumenty te nie miały więc w istocie większego wpływu na
skłonność
organów
rządowych
do
przeprowadzania
konsultacji
społecznych
z
wykorzystaniem Internetu). Większość z nich miała raptem kilkaset odsłon, najbardziej
popularny projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii otwarto jedynie 5703 razy od 13
listopada 2013 r. do 18 czerwca 2014 r. Dla porównania, z danych zebranych przez Polskie
Badania Internetu Sp. z o.o. wynika, że najpopularniejsze polskie strony internetowe
związane z prawem, finansami i biznesem notują miesięcznie dziesiątki milionów odsłon,
dokonywanych przez miliony użytkowników35. Choć więc rzeczywiście „społeczeństwo
informacyjne staje się dla administracji
publicznej, po globalizacji, wyzwaniem
współczesności”36, nie sposób uznać, że administracja stawia mu z powodzeniem czoła,
przynajmniej w zakresie społecznego konsultowania projektów dokumentów rządowych.
Projekt dokumentu rządowego, który przeszedł etap uzgodnień, opiniowania oraz
ewentualnie konsultacji publicznych, może być rozpatrzony przez komitet właściwy do
rozpatrywania określonych kategorii spraw, co regulują przepisy odrębne, a następnie trafia
do Stałego Komitetu Rady Ministrów (dalej: Stały Komitet). Członkowie Stałego Komitetu
oraz stali uczestnicy jego posiedzeń mogą zgłaszać uwagi do projektu (§ 63 Regulaminu z
2013 r.), które następnie są rozpatrywane na posiedzeniu, wraz z rozbieżnościami ujętymi we
wskazanym wyżej protokole (§ 65 Regulaminu z 2013 r.). Warto zauważyć, że przedmiotem
rozpatrzenia nie są już uwagi zgłoszone w toku opiniowania, a nieuwzględnione przez organ
wnioskujący (choć ich zestawienie trafia do Stałego Komitetu wraz z projektem  § 60 ust. 3
pkt 3 Regulaminu z 2013 r.). Mogą one jedynie zainspirować członków Stałego Komitetu lub
stałych uczestników jego obrad do sformułowania własnych uwag do projektu. Ostatecznie
Stały Komitet na podstawie § 67 ust. 1 Regulaminu z 2013 r. podejmuje co do zasady jedno z
następujących rozstrzygnięć: przyjmuje projekt bez zmian albo ze zmianami i rekomenduje
go Radzie Ministrów (pkt 1 i 2); rekomenduje Radzie Ministrów odrzucenie projektu (pkt 3)
albo wyraża opinię o projekcie (pkt 4). Ta ostatnia możliwość budzi pewne wątpliwości.
Np. w styczniu 2014 r. portal internetowy onet.pl zanotował 89 427 004 odsłony, przy 5 075 122
użytkownikach - http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/najpopularniejsze-serwisy-tematyczne-w-styczniu-2014roku (18 czerwca 2014 r.). Nawet jeśli ze względu na brak odpowiedniej metodologii dane te nie są w pełni
dokładne, to i tak dają pojęcie o zasadniczej różnicy w popularności pomiędzy stronami rządowymi a innymi.
36
Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej (w:) System prawa administracyjnego. Tom 1. Instytucje
prawa administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010, s. 33. Zob. A.
Barczewska-Dziobek, Społeczeństwo informacyjne wyzwaniem dla państwa i administracji (w:) Wpływ przemian
cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, J. Zimmermann, P. J. Suwaj (red.),
Warszawa 2013, s. 80-92.
35
Zadaniem Stałego Komitetu jest przygotowanie rozstrzygnięć Rady Ministrów37, co ma
prowadzić do przyspieszenia i ułatwienia jej działań. Ograniczenie się do wydania opinii o
projekcie, bez wskazania na zasadność jego przyjęcia lub odrzucenia, nie spełnia tej funkcji.
Stały Komitet może także rozstrzygnąć o ponownym rozpatrzeniu projektu po spełnieniu
określonych wymogów  § 67 ust. 4 Regulaminu z 2013 r.38 Następuje to np. wtedy, gdy
projekt ma braki formalne, zgłoszono do niego liczne uwagi albo proponowane w nim
rozwiązania wydają się Stałemu Komitetowi niewłaściwe.
Projekty ustaw i rozporządzeń  nie wszystkich więc dokumentów rządowych 
kierowane są następnie do komisji prawniczej, która ustala brzmienie projektu pod
względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym, co może przyjąć formę projektu z
naniesionymi poprawkami (§ 76 i § 77 Regulaminu z 2013 r.). Komisja prawnicza bierze pod
uwagę m.in. opinię Rady Legislacyjnej (§ 75 Regulaminu z 2013 r.). Co do zasady nie
zajmuje się ona jednak merytoryczną stroną projektu.
Ostatecznie projekt dokumentu rządowego trafia pod obrady Rady Ministrów, która
na posiedzeniu rozpatruje rozbieżności stanowisk ujęte w protokole i uwagi zgłoszone do
rozpatrzenia za pośrednictwem sekretarza Rady Ministrów. Prowadzi to do przyjęcia projektu
bez zmian lub ze zmianami albo jego odrzucenia, a ewentualnie  do rozstrzygnięcia o
ponownym rozpatrzeniu projektu po spełnieniu określonych wymogów (§88 i § 90
Regulaminu z 2013 r.).
Wnioski
Ograniczone ramy artykułu nie pozwalają na pełne przedstawienie problematyki
rządowego procesu legislacyjnego. Powyższe uwagi pozwalają jednak postawić wniosek, że
organizacja pracy Rady Ministrów i jej organów pomocniczych, ustalona przede wszystkim
przez Regulamin z 2013 r., może prowadzić do przygotowywania projektów aktów prawnych
wysokiej jakości, zarówno od strony merytorycznej jak i legislacyjnej, uwzględniających przy
tym stanowiska zainteresowanych organów i środowisk. W porównaniu z Regulaminem z
2002 r. rzeczywiście doprecyzowano rządowy proces legislacyjny. Nad poprawnością
wykorzystanej przy tworzeniu projektu techniki legislacyjnej czuwa Rządowe Centrum
Legislacji, a także wyspecjalizowane komórki organizacyjne organów wnioskujących, a na
§ 2 ust. 1 zarządzenia nr 86 Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie Komitetu Stałego
Rady Ministrów, Monitor Polski z 2013 r., poz. 986.
38
Jak wskazują wyciągi z protokołów ustaleń posiedzeń Stałego Komitetu, dostępne pod adresem
http://legislacja.rcl.gov.pl/, często korzysta on z tej ostatniej kompetencji.
37
dalszym etapie procedury  ewentualnie komisja prawnicza. Zagadnienia prawne są
przedmiotem zainteresowania Rady Legislacyjnej, oceniającej zgodność projektu m.in. z
punktu widzenia zgodności z Konstytucją oraz spójności systemu prawa. Podniesieniu jakości
merytorycznej projektu mogą służyć uzgodnienia i opinie, a także konsultacje publiczne. Te
ostatnie mogą też zwiększyć stopień społecznej akceptowalności projektu. Stały Komitet
Rady Ministrów czuwa zaś nad tym, by na posiedzenie rządu trafił projekt w możliwie
największym stopniu opracowany.
Niestety, Regulamin z 2013 r. nie gwarantuje prawidłowego wykorzystania
wprowadzonych przez niego rozwiązań. Przedstawiane w ramach uzgodnień i opiniowania
stanowiska nie mają wiążącego charakteru. Dotyczy to niestety także opinii najbardziej
fachowego z organów pomocniczych, jakim bez wątpienia jest Rada Legislacyjna.
Konsultacji publicznych  wbrew deklaracjom z uzasadnienia do Regulaminu z 2013 r. 
można w ogóle nie przeprowadzać. Co więcej, w rządowym procesie legislacyjnym biorą
istotny udział organy w ogóle nie wymienione w Regulaminie z 2013 r., np. Zespół do spraw
Programowania Prac Rządu, co czyni ów proces mniej przejrzystym, niż to jest pożądane.
Można te niedomagania Regulaminu z 2013 r. tłumaczyć politycznym charakterem działań
rządu  realizując swoją wizję państwa, także poprzez wydawanie i inicjowanie aktów
normatywnych. Rada Ministrów i inne organy naczelne administracji rządowej muszą
zachować możliwość podejmowania rozstrzygnięć kontrowersyjnych i niepopularnych.
Rozwiązania służące realizacji swobody rządzenia mogą jednak, przy ich nieprawidłowym
wykorzystaniu, prowadzić do obniżenia jakości prawa obowiązującego.
The Council of Ministers' and its subsidiary bodies work organisation and performing
duties concerning legislation
(summary)
The article touches upon the issue of the governmental legislative process and refers to its key
stages and the bodies participating in it. According to the author, the Council of Ministers and
its subsidiary bodies, primarily determined by the Council of Ministers Working Regulations
(Regulamin pracy Rady Ministrów) of 2013, may affect the preparation of high-quality draft
laws, both substantively and from the legislative side. At the same time, it takes the views of
interested bodies and environments into account. Compared to the 2002 Working Regulations,
the governmental legislative process has been actually clarified. However, as the analysis
shows, the 2013 Regulations do not guarantee the proper use of the introduced solutions. The
stances presented within the arrangements and assessment are not binding. It applies also to
the opinion of the most professional subsidiary body, which is the Legislative Council. Public
consultations may not be performed, despite the declarations from the 2013 Regulations
legitimisation. Furthermore, bodies (e.g. Team for the Government Work Planning) which
were not enlisted in the 2013 Regulations, take significant part in the governmental legislative
process. This makes the process less transparent than desirable.