oprac. prof. dr hab. Ryszard A. Stefański do postanowienia Sądu

R. A. Stefański
Ryszard A. Stefański
Glosa do postanowienia SN z dnia 23 września
2009 r., sygn. I KZP 15/091
Streszczenie
W glosie został poddany krytyce pogląd Sądu NajwyŜszego. Autor wykazuje, Ŝe niedostosowanie się do znaku D-44 „strefa parkowania”, oznaczającego strefę parkowania, w której za postój pojazdu jest pobierana opłata
oraz zabroniony jest postój pojazdu bez wniesienia opłaty, nie wyczerpuje
znamion wykroczenia z art. 92 § 1 k.w. Znak ten jedynie informuje, Ŝe zabroniony jest postój pojazdu bez wniesienia opłaty. W myśl art. 13b ust. 1
ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych opłatę za parkowanie
pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie
płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze,
w określonych godzinach lub całodobowo. Chodzi o miejsca oznaczone
znakiem D-18 „parking” z napisem „Płatny”. Nieopłacenie postoju w miejscu
oznaczonym takim znakiem moŜe dopiero oznaczać wyczerpanie znamion
wykroczenia z art. 92 § 1 k.w., polegającego na niedostosowaniu się do takiego znaku. JednakŜe odpowiedzialność ta jest wyłączona ze względu na
zasadę ne bis in idem. Za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu jest bowiem pobierana opłata dodatkowa, której wysokość określa rada gminy (rada miasta), a jej wysokość nie moŜe przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 1 i 2
ustawy o drogach publicznych).
Niestosowanie się do znaku lub sygnału drogowego w rozumieniu art. 92
§ 1 k.w., penalizowane przez ten przepis, nie oznacza wyłącznie przekroczenia zakazu lub nakazu wyraŜonego w treści tego znaku lub sygnału, lecz
stanowi brak zachowania zgodnego z prawnie określoną dyrektywą postępowania, związaną z konkretnym znakiem lub sygnałem drogowym.
1. W glosowanym postanowieniu Sąd NajwyŜszy powrócił do problemu
odpowiedzialności za wykroczenie niepodporządkowania się znakowi drogowemu D-44 „strefa parkowania” (art. 92 § 1 k.w.), poruszanego zarówno
w judykaturze, w której podkreślano, Ŝe znak ten zawiera dyrektywę bezwzględnie obowiązującą do określonego zachowania i nieuiszczenie opłaty
1
OSNKW 2009, nr 10, poz. 85.
148
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
Glosa do postanowienia SN z dnia 23.IX.2009 r.
wyczerpuje znamiona tego wykroczenia2, jak i w doktrynie, opowiadającej
się w zasadzie za wyłączeniem takiej odpowiedzialności3.
Wprawdzie tak ogólnie sformułowana teza nie nasuwa zastrzeŜeń, ale
mając na uwadze, Ŝe przedmiotem rozwaŜań Sądu NajwyŜszego był znak
D-44 „strefa parkowania”, nie sposób aprobować konkluzji, iŜ jego naruszenie rodzi odpowiedzialność za wykroczenie z art. 92 § 1 k.w. Organ ten nie
uwzględnił wszystkich aspektów znaczenia tego znaku, a nadto stanowisko
to pozostaje w sprzeczności z zasadą ne bis in idem oraz prowadzi do nadmiernej represyjności w gruncie rzeczy za naruszenie interesów ekonomicznych jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie w procesie interpretacji
pierwszeństwo ma wykładnia językowa, lecz w procesie dekodowania normy
prawnej nie moŜna całkowicie zignorować innych metod wykładni, w tym
systemowej i funkcjonalnej4. MoŜe się bowiem okazać, Ŝe sens przepisu,
który wydaje się językowo jasny, okaŜe się wątpliwy, gdy poddany zostanie
procesowi dalszej wykładni5. W teorii trafnie przyjmuje się, Ŝe wykładnia
językowa i wykładnia pozajęzykowa to bardziej fazy procesu wykładni niŜ
tylko jej typy, przy czym faza wykładni językowej zawsze poprzedza fazę
wykładni pozajęzykowej6. Granica wykładni, jaką stanowić moŜe językowe
znaczenie tekstu prawnego, nie jest wobec tego granicą bezwzględną7. Odstępstwo od jej rezultatów jest uzasadnione m.in. wówczas, gdy prowadzi
z punktu widzenia jej konsekwencji do absurdalnych wniosków8.
2
Postanowienie SN z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, OSNKW 2002, nr 7–8, poz. 62;
wyrok TK z dnia 27 stycznia 2004 r., P 9/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 4. Tak teŜ D. S z u m i a ł o - K u l c z y c k a, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 190.
3
R. A. S t e f a ń s k i, Odpowiedzialność za nieprawidłowe zatrzymanie lub postój pojazdu.
Paragraf na Drodze 2005, nr 6, s. 26; t e n Ŝ e, Skutki prawne nieuiszczenia naleŜności za
płatne parkowanie pojazdu, Paragraf na Drodze 1999, nr 11, s. 12.
4
Wyrok SN z dnia 19 listopada 2008 r., V KK 74/08, OSNKW 2008, nr 3, poz. 21; uchwała SN
z dnia 30 września 1998 r., I KZP 11/98, OSNKW 1998, nr 9–10, poz. 44. Sąd NajwyŜszy
poddawał wykładni pozajęzykowej tak jednoznaczne prima facie wyraŜenia normatywne, jak
np. „ustawa” (uchwała SN z dnia 21 maja 2004 r., I KZP 42/03, OSNKW 2004, nr 5, poz. 47)
czy „broń gazowa” (uchwała SN z dnia 29 stycznia 2004 r., I KZP 39/03, OSNKW 2004, nr 2,
poz. 13. Zob. W. W r ó b e l, Prawotwórcze tendencje w orzecznictwie Sądu NajwyŜszego
w sprawach karnych. Mity czy rzeczywistość, (w:) W kręgu teorii i praktyki prawa karnego.
Księga pamiątkowa prof. A. Wąska, Lublin 2005, s. 383 i n.
5
L. M o r a w s k i, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 73.
6
A. M u n i c z e w s k i, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu NajwyŜszego,
Szczecin 2004, s. 213.
7
K. P ł e s z k a, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni, (w:) Filozoficznoteoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Z i r k - S a d o w s k i e g o,
Łódź 1997, s. 70–77; Z. W r o n k o w s k a, Z. Z i e m b i ń s k i, Zarys teorii prawa, Poznań
1997, s. 165; J. W r ó b l e w s k i, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 124.
8
P. H o f m a ń s k i, S. Z a b ł o c k i, Metodyka pracy sędziego w sprawach karnych, Warszawa
2006, s. 234; C. P e r e l m a n, Logika prawnicza. Nowa retoryka, Warszawa 1984, s. 94.
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
149
R. A. Stefański
2. Uzasadniając to stanowisko, Sąd NajwyŜszy w pierwszej kolejności
określił znaczenie znaku D-44 „strefa parkowania” w kontekście płynących
z niego dyrektyw postępowania, mając na uwadze, Ŝe penalizacji w art. 92
§ 1 k.w. poddano m.in. niestosowanie się do znaku drogowego. Jest to o tyle
istotne, Ŝe znamiona tego wykroczenia realizuje zachowanie polegające na
niepodporządkowaniu się zakazowi lub nakazowi wyraŜonemu w danym
znaku; wykroczenie stanowi niepodporządkowanie się dyrektywie płynącej
ze znaku. Zwrot „nie stosuje się do znaku”, zawarty w tym przepisie, obejmuje zachowanie naruszające wynikający ze znaku obowiązek9. Wyczerpanie
znamion wykroczenia z art. 92 § 1 k.w. zaleŜy od tego, jaką dyrektywę wyraŜa znak. Zachowanie sprawcy polega na niepodporządkowaniu się dyrektywie płynącej ze znaku lub sygnału drogowego10.
W art. 92 § 1 k.w. nie określono rodzajów znaków, co do których niestosowanie się rodzi odpowiedzialność za to wykroczenie, co przemawia za
tym, Ŝe przepis ten sankcjonuje zachowania polegającego na niezastosowaniu się do znaku drogowego, bez względu na jego rodzaj. Istotny jest
rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie moŜna się nie stosować
tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie
informacji, wynikającej ze znaku.
3. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym11 znaki drogowe wyraŜają ostrzeŜenia, zakazy, nakazy lub
informacje. Stosownie do takiej treści znaków rozporządzenie Ministrów
Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca
2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych12 wyróŜnia znaki: ostrzegawcze, zakazu, nakazu i informacyjne, nie określając ogólnego ich znaczenia, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, a co do pozostałych ich znaczenie
wynika z treści konkretnego znaku lub objaśnienia zawartego w cyt. rozporządzeniu. I tak:
− znaki ostrzegawcze uprzedzają o miejscach na drodze, w których występuje lub moŜe występować niebezpieczeństwo, oraz zobowiązują
uczestników ruchu do zachowania szczególnej ostroŜności (§ 3 ust. 1),
− znaki zakazu (§ 15) informują uŜytkowników drogi, jakie manewry na danym odcinku są zabronione,
− znaki nakazu (§ 35) wskazują sposób, w jaki uczestnicy ruchu mają się
zachować na drodze,
9
J. W o j c i e c h o w s k i, Kodeks wykroczeń. Komentarz. Orzecznictwo, Warszawa 2005,
s. 129.
10
R. A. S t e f a ń s k i, Wykroczenia drogowe. Komentarz, Kraków 2005, s. 389.
11
Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.
12
Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.
150
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
Glosa do postanowienia SN z dnia 23.IX.2009 r.
− znaki informacyjne informują uŜytkowników drogi lub udzielają innych
wskazówek, które mogą być dla nich poŜyteczne podczas ruchu13.
Mając na uwadze, Ŝe znaczenie i zakres obowiązywania znaku drogowego wyznaczają przepisy cyt. rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów
drogowych, ich treść ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia granic odpowiedzialności z art. 92 § 1 k.w. Rację ma Sąd NajwyŜszy, twierdząc, Ŝe
treść dyrektywy płynącej ze znaku nie jest dowolna lub intuicyjnie ustalana
przez kaŜdego z uczestników ruchu drogowego, lecz jest sprecyzowana
w sposób określony przez prawo i przez podmioty do tego upowaŜnione.
Uwzględniając znaczenie normatywne znaków drogowych, Sąd NajwyŜszy,
odwołując się do wcześniejszej wypowiedzi tego organu14 i Trybunału Konstytucyjnego15, wskazał, iŜ zgodnie z art. 7 ust. 1 p.r.d. znaki drogowe wyraŜają ostrzeŜenia, zakazy, nakazy lub informacje, co oznacza takŜe, Ŝe jeden
znak drogowy moŜe wyraŜać więcej niŜ jedno ostrzeŜenie, zakaz, nakaz lub
informację oraz Ŝe jeden znak drogowy moŜe np. wyraŜać zarówno informację, jak i zakaz. Pozbawiony jednak jest siły przekonywania – przytoczony
przez Sąd NajwyŜszy – argument, Ŝe wyraŜony art. 22 ust. 6 p.r.d. zakaz
m.in. zawracania w tunelu, na autostradzie i na drodze ekspresowej, chociaŜ
zarówno tunel, autostrada, jak i droga ekspresowa są oznakowane odpowiednio znakami informacyjnymi D-37 „tunel,”, D-9 „autostrada”, D-7 „droga
ekspresowa”, przemawia za tym, iŜ róŜne znaki mogą zawierać dyrektywy
bezwzględnie obowiązujące uczestników ruchu. To samo dotyczy zawartego
w art. 49 ust. 1 i p.r.d. zakazu zatrzymania pojazdu m.in. na przejeździe kolejowym i tramwajowym, na skrzyŜowaniu, na przejściu dla pieszych, oznaczonych odpowiednio znakami drogowymi dodatkowymi: G-3 „krzyŜ św.
Andrzeja przed przejazdem kolejowym jednotorowym”, A-5 „skrzyŜowanie
dróg”, D-6 „przejście dla pieszych”16, G-4 „krzyŜ św. Andrzeja przed przejazdem kolejowym wielotorowym”. Wskazane zakazy nie wynikają z treści znaków, a z przepisu ustawy, która je ustanawia w miejscach określonych znakiem. Tak samo błędny jest przykład znaku D-42 „obszar zabudowany”
oznaczającego wjazd do obszaru zabudowanego. Znak ten nie zawiera innej
informacji, poza tą, Ŝe uczestnik ruchu po jego przekroczeniu znajduje się na
obszarze zabudowanym. To, Ŝe na takim obszarze prędkość dopuszczalna
pojazdu lub zespołu pojazdów w godzinach 5.00–23.00 wynosi 50 km/h,
a w godzinach 23.00–5.00 wynosi 60 km/h, nie wynika ze znaku, a z art. 20
13
R. A. S t e f a ń s k i, Nowe znaki i sygnały drogowe. Przepisy. Wzory. Komentarz, Warszawa
1994, s. 19.
14
Postanowienie SN z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, OSNKW 2002, nr 7–8, poz. 62.
15
Wyrok TK z dnia 27 stycznia 2004 r., P 9/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 4.
16
Podobny pogląd został wyraŜony w piśmiennictwie (M. W a s i a k, Jeszcze o prawnych
aspektach płatnego parkowania pojazdów, Paragraf na Drodze 2000, nr 3, s. 25).
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
151
R. A. Stefański
ust. 1 i 1a p.r.d. Przekroczenie tej prędkości rodzi odpowiedzialność nie za
wykroczenie z art. 92 § 1 k.w., a za wykroczenie z art. 97 k.w.17.
4. W art. 92 § 1 k.w. chodzi o naruszenie dyrektywy płynącej bezpośrednio ze znaku, a nie z przepisu ustawowego wiąŜącego określoną dyrektywę
z danym znakiem. Tak teŜ trzeba odczytywać znaczenie znaku D-44 „strefa
parkowania”. Znak D-44 „strefa parkowania”, zgodnie z § 58 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, oznacza strefę, w której za
postój pojazdu jest pobierana opłata oraz zabroniony jest postój pojazdu bez
wniesienia opłaty, z wyjątkiem postoju pojazdów osób lub jednostek, dla
których ustalona została zerowa stawka opłaty, oraz postoju pojazdów komunikacji publicznej na wyznaczonych dla nich miejscach. Granice tej strefy
określa znak D-44 „strefa parkowania”, oznaczający wjazd do strefy płatnego
parkowania, oraz znak D-45 „koniec strefy parkowania”, oznaczający wyjazd
z takiej strefy.
Z treści tego przepisu wprost wynika, Ŝe znak ten, po pierwsze, informuje
o tym, Ŝe w strefie tej za postój pojazdu jest pobierana opłata, a po drugie,
wskazuje, Ŝe zabroniony jest postój pojazdu bez wniesienia opłaty. O ile nie
budzi wątpliwości, Ŝe treść znaku przedstawiona jako pierwsza zawiera wyłącznie informację i nie moŜe rodzić odpowiedzialności za wykroczenie z art.
92 § 1 k.w., o tyle prima vista wydawać by się mogło, Ŝe druga część treści
znaku przemawia za poglądem Sądu NajwyŜszego. Problem jednak w tym,
Ŝe przepis ten nie udziela odpowiedzi na pytanie, w jakim miejscu zabroniony jest postój pojazdu, czy w kaŜdym miejscu obszaru objętego wskazanymi
wyŜej znakami, czy tylko w miejscach przeznaczonych do postoju pojazdów,
oznaczonych znakiem D-18 „parking”, określającym miejsce przeznaczone
na postój pojazdów lub zespołów pojazdów (§ 52 ust. 1 rozporządzenia
w sprawie znaków i sygnałów drogowych).
Wątpliwość tę rozwiewa art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych18, stanowiąc, Ŝe opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1
pkt 1 cyt. ustawy, tj. opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych na
drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub
całodobowo. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca
przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie
oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób
niepełnosprawnych o obniŜonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy). Ponadto,
17
18
R. A. S t e f a ń s k i, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz 2008, s. 258; W. K o t o w s k i,
Kodeks wykroczeń. Komentarz, Warszawa 2004, s. 385.
Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.
152
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
Glosa do postanowienia SN z dnia 23.IX.2009 r.
z celu wprowadzenia strefy płatnego parkowania, określonego w art. 13b
ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wynika, Ŝe strefę tę ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych,
jeŜeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji
parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla
pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji
zbiorowej.
Z regulacji tych jednoznacznie wynika, Ŝe dyrektywa płynąca ze znaku
D-44 „strefa parkowania”, zabraniająca postoju pojazdu bez wniesienia opłaty, dotyczy wyłącznie miejsc postojowych, a nie kaŜdego miejsca w strefie
parkowania19. Chodzi o miejsca oznaczone znakiem D-18 „parking” z napisem „Płatny,” który to napis w razie potrzeby umieszcza się na znaku
z napisami wskazującymi sposób korzystania z drogi, a napis lub symbol
umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część
znaku (§ 1 ust. 4 i § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów
drogowych). Ponadto, moŜe być umieszczona tabliczka T-30, wskazująca
sposób ustawienia pojazdu względem krawędzi jezdni. Koniec miejsca postojowego oznacza się z kolei tabliczką do znaków drogowych T-3a, wskazującą koniec miejsca przeznaczonego na postój. Miejsca te mogą być teŜ
określone na jezdni lub chodniku znakiem P-18 „stanowisko postojowe”,
wyznaczające miejsce przeznaczone do postoju pojazdów, lub znakiem
P-19 „linia wyznaczająca pas postojowy”, określającym pas przeznaczony
na postój pojazdów wzdłuŜ krawędzi jezdni lub oddzielającym od niej zatokę
postojową (§ 90 ust. 2 i 3 rozporządzenia o znakach i sygnałach drogowych). Ograniczenie zakazu postoju bez wniesienia opłaty do tych miejsc
ma o tyle istotne znaczenie, Ŝe przy miejscach wyznaczonych dla płatnego
postoju pojazdów są ustawione parkometry, umoŜliwiające zrealizowanie
obowiązku uiszczenia opłaty. Znak D-44 „strefa parkowania” z reguły jest
umieszczany w dalszej odległości od tych miejsc, gdyŜ przede wszystkim ma
uprzedzać o wjeździe do takiej strefy.
19
Tak teŜ miejsca te określają niektóre uchwały gmin, np. § 4 uchwały nr XVII/410/08 Rady
Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz
sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej stanowi, Ŝe „Parkowanie
płatne niestrzeŜone w obszarze SPP obejmuje wszystkie, ogólnodostępne miejsca postojowe w pasie drogowym z wyłączeniem postojów taksówek”. Takiego postanowienia nie zawiera jednak uchwała nr XXXVI/1077/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 26
czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty
za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości
opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, która jedynie w załączniku
nr 1 stanowi, Ŝe „Strefa płatnego parkowania niestrzeŜonego pojazdów samochodowych na
drogach publicznych w m. st. Warszawie obejmuje obszar charakteryzujący się znacznym
deficytem miejsc postojowych ograniczony ulicami”.
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
153
R. A. Stefański
Postój pojazdu na wyznaczonym miejscu postojowym bez uiszczenia
opłaty narusza wprost znak D-18 „parking” z napisem „Płatny” i dochodzi do
naruszenia tego znaku, a nie znaku D-44 „strefa parkowania”, który m.in.
jedynie informuje, Ŝe zabroniony jest postój pojazdu bez wniesienia opłaty,
a z niego nie wynika obowiązek jej wniesienia. Poprzestanie na tej dyrektywie, odczytanej przez Sąd NajwyŜszy jako przewidującej zakaz postoju bez
uiszczenia opłaty i rodzącej odpowiedzialność za wykroczenie z art. 92 § 1
k.w., rozszerza penalizację na miejsca znajdujące się w strefie parkowania,
niewyznaczone do postoju pojazdów, co pozostaje w sprzeczności z art. 13b
ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przewidującym expressis verbis pobieranie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wyłącznie w wyznaczonym miejscu.
Wbrew zatem stanowisku Sądu NajwyŜszego z faktu, iŜ w objaśnieniu znaczeniu znaku D-44 „strefa parkowania,” zawartym w § 58 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, wyraźnie wskazano, Ŝe
znak ten oznacza, iŜ m.in. zabroniony jest postój pojazdu bez wniesienia
opłaty, nie moŜna wyciągać wniosku, Ŝe postój pojazdu bez uiszczenia opłaty rodzi odpowiedzialność za wykroczenie z art. 92 § 1 k.w. Mimo, jakby się
zdawało, tak wyraźnego objaśnienia wyraŜającego zakaz – w kontekście art.
13b ust. ustawy o drogach publicznych – nie moŜe ono być inaczej rozumiane jak informacja, iŜ w strefie tej za postój trzeba uiścić opłatę. Takie odczytanie tej treści jest zgodne z normatywną definicją znaków informacyjnych,
którymi są znaki mające „na celu poinformowanie kierujących pojazdami
o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz o obiektach znajdujących się
przy drodze lub w jej pobliŜu przeznaczonych do uŜytkowników dróg” (pkt
5.1.1. załącznika nr 1 „Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach” do rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach20).
5. Miejsce, na którym za postój pojazdu naleŜy uiścić opłatę – jak juŜ
wskazywano – określa znak D-18 z napisem „Płatny” ewentualnie ze znakami poziomymi: P-18 „stanowisko postojowe” lub P-19 „linia wyznaczająca
pas postojowy”. Nieopłacenie postoju w miejscu oznaczonym takim znakiem
dopiero oznacza wyczerpanie znamion wykroczenia z art. 92 § 1 k.w., polegającego na niedostosowaniu się do takiego znaku.
Niewątpliwie znak D-44 „strefa parkowania”, jak i wyŜej wymienione normują pewien element ruchu drogowego, którego zasady regulowane są postanowieniami Prawa o ruchu drogowym. Uwzględniając okoliczność, Ŝe
określona znakiem drogowym strefa płatnego parkowania obejmuje, stano20
Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.
154
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
Glosa do postanowienia SN z dnia 23.IX.2009 r.
wiące część takiej drogi, miejsca przeznaczone na płatny postój, a wynikająca z tego znaku – jak zauwaŜył Trybunał Konstytucyjny – norma prawna
mieści się w zakresie regulacji wyznaczonej treścią art. 1 p.r.d.21. Na taki
charakter strefy płatnego parkowania wskazuje ratio legis jej wprowadzenia;
chodzi bowiem – jak juŜ sygnalizowano zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy
o drogach publicznych – o obszary charakteryzujące się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeŜeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu,
w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia
dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia
preferencji dla komunikacji zbiorowej. W tym kontekście trudno akceptować
stwierdzenie Sądu NajwyŜszego, Ŝe pustym wydaje się argument, jakim
posłuŜył się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, wywodząc, Ŝe
skoro postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym „parkowania pojazdu”, a to ostatnie normuje pewien element ruchu drogowego, to i „postój za
opłatą” – naleŜy do kategorii ruchu drogowego.
MoŜna zatem przyjąć, Ŝe niewniesienie opłaty za postój pojazdu w strefie
parkowania w wyznaczonym miejscu postoju narusza porządek ruchu drogowego, a w związku z tym godzi w przedmiot ochrony art. 92 § 1 k.w.
Przedmiotem ochrony tego przepisu jest bezpieczeństwo i porządek ruchu
drogowego, bowiem system znaków i sygnałów drogowych ma za zadanie
porządkowanie ruchu i gwarantowanie jego bezpieczeństwa22. Niestosowanie się do znaków, sygnałów lub poleceń zakłóca porządek ruchu i stanowi
groźbę dla jego bezpieczeństwa23.
6. Przyjęcie, Ŝe nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu na wyznaczonym
miejscu postojowym w strefie płatnego parkowania wyczerpuje znamiona
wykroczenia z art. 92 § 1 k.w., nie przesądza o moŜliwości pociągnięcia
osoby, która tego nie uczyniła, za jego popełnienie. Opłaty te – jak zaznaczył
Trybunał Konstytucyjny – „pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych,
dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą
zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego
21
Wyrok TK z dnia 27 stycznia 2004 r., P 9/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 4.
R. A. S t e f a ń s k i, Wykroczenia drogowe…, s. 388; W. R a d e c k i, (w:) M. B o j a r s k i,
W. R a d e c k i, Kodeks wykroczeń. Komentarz, Warszawa 2006, s. 566; M. B u d y n - K u l i k,
(w:) M. B u d y n - K u l i k, P. K o z ł o w s k a - K a l i s z, M. K u l i k, M. M o z g a w a, Kodeks
wykroczeń. Komentarz, Warszawa 2007, s. 319; T. B o j a r s k i, (w:) T. B o j a r s k i, A. M i c h a l s k a - W a r i a s, J. P i ó r k o w s k a - F l i e g e r, M. S z w a r c z y k, Kodeks wykroczeń.
Komentarz, Warszawa 2007, s. 239; B. K u r z ę p a, Kodeks wykroczeń. Komentarz, Warszawa 2008, s. 356.
23
A. G u b i ń s k i, (w:) T. G r z e g o r c z y k, A. G u b i ń s k i, Prawo wykroczeń, Warszawa 1995,
s. 218.
22
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
155
R. A. Stefański
przez podmiot prawa publicznego”24. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, Ŝe wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty25. Oprócz tego, Ŝe są
świadczeniami odpłatnymi, są takŜe – jak podatki – świadczeniami pienięŜnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo. Słusznie Sąd NajwyŜszy zauwaŜył w glosowanym postanowieniu, Ŝe
zarządca drogi wykorzystuje fragment drogi publicznej do uzyskiwania dochodu często nawet bez nakładów na przystosowanie jej do pełnienia takiej
funkcji w godziwych warunkach, wyłączając ją jednocześnie całkowicie lub
w określonych porach dnia z powszechnego uŜytkowania, lecz z faktu tego
nie wyciągnął właściwego wniosku.
Mając na uwadze fiskalny charakter tych opłat, w art. 13f ust. 1 i 2 ustawy
o drogach publicznych przewidziano pobieranie opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu, której wysokość określa rada gminy
(rada miasta) oraz sposób jej pobierania, a jej wysokość nie moŜe przekroczyć 50 zł. Rady gminy wprowadzające na swoim terenie taką strefę opłatę
tę z reguły określają na maksymalnym poziomie. Opłata dodatkowa – mimo
Ŝe jest podwyŜszoną opłatą – jest zaliczana do pienięŜnych kar administracyjnych26; jest dolegliwością za sprzeniewierzenie się obowiązkowi uiszczenia opłat za postój, odwetem za dokonanie naruszenia. Ma charakter stricte
represyjny, chociaŜ jej zadaniem – jak podkreśla się w literaturze – jest wymuszenie przestrzegania ustalonych reguł korzystania z dobrodziejstw Ŝycia
społecznego, z tym Ŝe zarówno in abstracto, jak i in concreto, nie jest zaleŜna do faktycznych ujemnych skutków naruszenia ani jego przyczyn. Wpisany
w jej naturę element realnej dolegliwości, odwetu za niepodporządkowanie
się dyspozycji normy prawnej, nadaje jej charakter represyjno-porządkowy27.
WiąŜe się z niewypełnieniem wymogów formalnych, waŜnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania Ŝycia społecznego. Odgrywa bardzo
waŜną rolę, gdyŜ przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Dzięki
temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do
postaw legalistycznych28. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do
respektowania nakazów i zakazów. Według Trybunału Konstytucyjnego,
odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego
24
Wyrok TK z dnia 27 stycznia 2004 r., P 9/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 4.
P. S m o l e ń, (w:) A. G o r g o l, A. K u ś, A. N i e z g o d a, P. S m o l e ń, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, pod red. W. Wojtowicza, Warszawa 2002, s. 257–258.
26
D. S z u m i a ł o - K u l c z y c k a, Prawo administracyjno-karne…, s. 131.
27
Ibidem, s. 155.
28
Wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK 2007, nr 2/A.
25
156
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
Glosa do postanowienia SN z dnia 23.IX.2009 r.
w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne29.
Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie obiektywnej, moŜe posługiwać się
sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się
czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, Ŝe ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się
w reŜimie odpowiedzialności subiektywnej.
7. Pobranie opłaty dodatkowej mającej charakter represyjny za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu oraz pociągnięcie tego samego sprawcy za
to samo zachowanie do odpowiedzialności za wykroczenie narusza zasadę
ne bis in idem. Rozpatrując problem zgodności z Konstytucją zbiegu odpowiedzialności za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, skutkującej wymierzeniem
kar pienięŜnych (art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz za wykroczenie z art. 103a k.w., Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ŝe brak zezwolenia na przejazd pojazdem
nienormatywnym jest podwójnie karany, co powoduje naruszenie zasady
sprawiedliwości społecznej i państwa prawnego30. Jest to pogląd słuszny,
gdyŜ ponoszenie podwójnej odpowiedzialności godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa. Z tego teŜ powodu ustawodawca, aczkolwiek nie
zawsze, stara się zapobiegać podwójnej karalności w razie zbiegu odpowiedzialności administracyjnokarnej i za wykroczenia, wyłączając tą ostatnią,
np. tak postąpił w art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym31, stanowiąc, Ŝe jeŜeli czyn będący naruszeniem przepisów,
podlegający karze pienięŜnej, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy w zakresie kary pienięŜnej. Ponadto
nie sposób nie brać pod uwagę rekomendacji nr R (91)1 Komitetu Ministrów
przyjętej 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, w której
stwierdza się, Ŝe rozszerzanie się kompetencji sankcyjnych jest rezultatem
wzrostu państwa administracyjnego, jak teŜ wynikiem tendencji w kierunku
dekryminalizacji odpowiedzialności prawnej32. Rekomendacja ta ustala zasady ustanawiania tych kar, w tym konieczność ustalenia przez prawo okoliczności, w których takie kary mogą być nakładane, oraz stosowania zasady
ne bis in idem. W literaturze słusznie podkreśla się, Ŝe Komitet wskazuje, iŜ
w wypadku, gdy ten sam akt prowadzi do działania dwóch lub więcej władz
administracyjnych na podstawie norm prawnych chroniących róŜne interesy
społeczne, kaŜda z tych władz powinna wziąć pod uwagę wszelką, wcze29
Wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU 2006, nr 1/A, poz. 6.
Wyrok TK z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98, OTK 199, nr 4, poz. 72.
31
Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.
32
T. J a s u d o w i c z, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129–132.
30
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
157
R. A. Stefański
śniej nałoŜoną sankcję za ten sam akt. Wprawdzie dolegliwość wynikającą z
norm prawa za takiego typu działania moŜe skutkować róŜnorodną odpowiedzialnością dopuszczającego się naruszenia prawa, jednakŜe przyjmuje
się, Ŝe rekomendacja ta zakazuje karania za ten sam akt na podstawie
wprawdzie róŜnych przepisów umieszczonych w róŜnych aktach prawnych,
zawierając zakaz karania, pomimo zbiegu sankcji typowo karnych i sankcji
administracyjnych za ten sam akt, jeŜeli w przepisach prawa prawodawca
formułuje ten sam zakres ochrony interesu społecznego33.
Trzeba teŜ mieć na uwadze fakt, Ŝe ingerencja podejmowana wobec
podmiotów naruszających prawo powinna być adekwatna do sposobu i skutków naruszeń oraz by w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego34. Jak słusznie podnosi Trybunał Konstytucyjny, Konstytucja
wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego
systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele oraz praw
i wolności jednostki. Ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa,
w szczególności musi respektować zasadę równości35 i zasadę proporcjonalności własnego wykroczenia. Nie moŜe więc stosować sankcji oczywiście
nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych36.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliła się linia orzecznicza, Ŝe niedopuszczalne w państwie prawa jest podwójnie karanie sprawców
za ten sam czyn. Organ ten przyjął, Ŝe stosowanie wobec tej samej osoby,
za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci „dodatkowego zobowiązania podatkowego” i odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe narusza
zasadę państwa prawa wyraŜoną w art. 2 Konstytucji. Kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe
stanowi bowiem wyraz nadmiernego fiskalizmu i nie uwzględnia w Ŝadnym
stopniu interesu podatnika, który poniósł wskazaną karę administracyjną37.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny expressis verbis stwierdził, Ŝe stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn (polegający na przekroczeniu
dopuszczalnej prędkości), sankcji administracyjnej (kary pienięŜnej) oraz
jednocześnie systemu punktowego karania kierowców jest niezgodne z art.
2 Konstytucji, prowadząc do ustanowienia sankcji nieracjonalnej i nadmier33
M. W i n c e n c i a k, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 35–36.
34
M. L e w i c k i, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, PiP 2002, nr 8, s. 75;
M. S t a h l, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dra hab.
Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658.
35
Wyrok TK z dnia 29 czerwca 2004 r., P 20/02, OTK ZU 2004, nr 6/A, poz. 61.
36
Wyrok TK z dnia 30 listopada 2004 r., SK 31/04, OTK ZU 2004, nr 10/A, poz. 110.
37
Wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., K. 17/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 30; wyrok TK z dnia
4 września 2007 r., P 43/06, OTK ZU 2007, nr 8/A, poz. 95.
158
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
Glosa do postanowienia SN z dnia 23.IX.2009 r.
nie dolegliwej, a tym samym do naruszenia zasady państwa prawnego przez
brak proporcjonalności i nadmierny rygoryzm. Trzeba mieć na uwadze, Ŝe
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego system punktowy ma charakter represyjny, a nadmierna represywność powoduje, Ŝe oceniane rozwiązanie normatywne uzna się nieproporcjonalnie uciąŜliwe, moŜe bowiem mieć swe
źródło w nagromadzeniu róŜnych negatywnych następstw jednej sytuacji: nie
tylko sankcji penalnych, lecz takŜe kar administracyjnych, ich wymiaru, obostrzeń proceduralnych, dowodowych itd.38.
Zasady te narusza podwójne karanie za to samo, chociaŜby w róŜnych
reŜimach prawnych. NaleŜy zatem odrzucić moŜliwość pociągnięcia sprawcy
do odpowiedzialności za wykroczenie z art. 92 § 2 k.w. w razie stosowania
opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w miejscu postojowym w strefie parkowania.
8. Przyjmując, Ŝe nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, stanowi
jednocześnie naruszenie nakazu wniesienia takiej opłaty wynikającej ze
znaku D-18 „parking” z napisem „Płatny”, nie jest moŜliwe pociągnięcie osoby dopuszczającej się takiego naruszenia za wykroczenie z art. 92 § 1 k.w.,
gdyŜ jest ona obowiązana wnieść opłatę dodatkową, będącą karą administracyjną za niezrealizowanie tego obowiązku, która to odpowiedzialność
jako powstająca ex lege ma pierwszeństwo i wyłącza – zgodnie z zasadę ne
bis in idem – odpowiedzialność za wykroczenie. Zobowiązanie z tytułu opłaty
dodatkowej za parkowanie pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego
parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której stanowi art. 13f
ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (…) – jak podnosi się
w judykaturze – powstaje z mocy prawa. W konsekwencji podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania tego
obowiązku stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze
zm.)39.
W tym stanie rzeczy stanowisko zaprezentowane w glosowanym postanowieniu nie wytrzymuje krytyki.
38
39
Wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09 (www.tk.pl).
Wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2006 r., I SA/Op 370/05, Orzecznictwo w Sprawach
Gospodarczych 2009, nr 2, poz. 18.
Prokuratura
i Prawo 3, 2010
159
R. A. Stefański
Commentary on the Supreme Court decision of
23 September 2009, file no. I KZP 15/09
Abstract
This commentary criticizes the Supreme Court’s opinion. The author
hereof proves that the failure to observe the “Parking Zone” traffic sign
(symbol D-44), which marks the parking zone where payment of a parking
fee is required to park a vehicle and where parking is prohibited without
payment of that fee, does not meet all criteria of the petty offence under Article 92, § 1 of the Petty Offences Code. The said sign informs only that it is
prohibited to park any vehicle except upon the payment of the parking fee. In
virtue of Article 13b, clause 1 of the Law of 21 March 1985 on Public Roads,
the fee for parking motor vehicles on public roads in paid parking zones shall
be charged for parking motor vehicles in paid parking zones, in marked
places, on specified working days, during a specified hour or 24hs a day.
Places referred to above are those marked with the “parking” traffic sign
(symbol D-18) accompanied with the notice “paid zone”. It is only when one
fails to pay for parking in any place marked with the said sign, that the criteria of the petty offence under Article 92, § 1 of the Petty Offences Code may
be met, this offence consisting in the failure to observe the sign. Such responsibility is, however, excluded because of the ne bis in idem principle,
since an additional fee is charged for the failure to pay any such parking fee,
the former being in the amount specified by a relevant district council (or city
council), not exceeding, however, PLN 50 (Article 13f, clauses 1 & 2 of the
Law on Public Roads).
160
Prokuratura
i Prawo 3, 2010