docanalizy - Instytut Spraw Publicznych
download 
Reklamacja Transkrypt
analizy - Instytut Spraw Publicznych
ANALIZY I OPINIE Noty o autorach Paulina Sobiesiak-Penszko – doktor socjologii, absolwentka Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, starsza analityczka i kierowniczka Programu Społeczeństwo i Demokracja w Instytucie Spraw Publicznych. Od ponad dekady zajmuje się realizacją projektów badawczych związanych między innymi z tematyką społeczeństwa obywatelskiego, partycypacji, polityki społecznej i wyzwań demograficznych. Autorka i współautorka publikacji i ekspertyz poświęconych tym zagadnieniom. ANALIZY I OPINIE #145 03.2016 Filip Pazderski – prawnik i socjolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego i uzupełniających studiów magisterskich w European Master’s Degree in Human Rights and Democratisation (E.MA) w Wenecji, doktorant w Szkole Nauk Społecznych Instytutu Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, analityk i kierownik projektów w Programie Społeczeństwo i Demokracja Instytutu Spraw Publicznych, gdzie zajmuje się problematyką funkcjonowania demokracji, aktywności i partycypacji obywatelskiej oraz systemowego wsparcia trzeciego sektora. INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH Program Społeczeństwo i Demokracja Publikacja powstała w ramach projektu „Przejrzystość wyborów samorządowych w Europie ŚrodkowoWschodniej” współfinasowanego przez Dyrekcję Generalną Spraw Wewnętrznych Komisji Europejskiej w ramach Programu Przeciwdziałania i Zwalczania Przestępczości Za treść publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych, opinie w niej wyrażone nie są opiniami Komisji Europejskiej. Wyłączna odpowiedzialność spoczywa na autorach i Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za sposób wykorzystania udostępnionych informacji. Opracowanie redakcyjne: Marcin Grabski (mesem.pl) Koordynator projektu: Małgorzata Koziarek © Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2016 Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub w części jest możliwy wyłącznie za zgodą wydawcy. Cytowanie i wykorzystywanie danych jest dozwolone z podaniem źródła. Wydawca Fundacja Instytut Spraw Publicznych 00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. (22) 55 64 260, faks (22) 55 64 262 e-mail: [email protected] www.isp.org.pl #145 03.2016 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? CORAZ POWSZECHNIEJ POSTRZEGA SIĘ DEMOKRACJĘ DELIBERATYWNĄ JAKO JEDEN ZE ŚRODKÓW ZARADCZYCH NA NIEDOSTATKI DEMOKRACJI PRZEDSTAWICIELSKIEJ. DZIAŁANIA PODEJMOWANE PRZEZ INSTYTUCJE PUBLICZNE I ORGANIZACJE SPOŁECZNE KONCENTRUJĄ SIĘ JEDNAK PRZEDE WSZYSTKIM NA WŁĄCZANIU OBYWATELI W PROCESY PODEJMOWANIA DECYZJI, ZBYT MAŁO UWAGI PRZYPISUJE SIĘ ZAŚ ZNACZENIU SPRAWOWANIA SPOŁECZNEJ KONTROLI NAD WŁADZĄ. PRAKTYKĄ SŁABO UGRUNTOWANĄ I ZAKORZENIONĄ POZOSTAJE TAKŻE KONTROLA SPOŁECZNA FINANSOWANIA POLITYKI. DZIAŁANIA PROWADZONE W TYM ZAKRESIE PRZEZ OBYWATELI I ORGANIZACJE NIE SĄ SYSTEMATYCZNE. MONITORING FINANSOWANIA WYBORÓW SAMORZĄDOWYCH W 2014 ROKU, PRZEPROWADZONY PRZEZ INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH PRZY WSPÓŁPRACY KILKUDZIESIĘCIU WOLONTARIUSZY Z CAŁEJ POLSKI, POKAZUJE, ŻE KONTROLA SPOŁECZNA MOŻE POZWOLIĆ ZIDENTYFIKOWAĆ WIELE NIEPRAWIDŁOWOŚCI I NADUŻYĆ, KTÓRYCH DOPUSZCZAJĄ SIĘ KOMITETY WYBORCZE UBIEGAJĄCE SIĘ O MANDAT WYBORCÓW, A KTÓRYCH OBECNY SYSTEM KONTROLI NIE JEST W STANIE ZWERYFIKOWAĆ. ABY BYŁO MOŻLIWE SKUTECZNIEJSZE SPRAWOWANIE KONTROLI NAD FINANSAMI WYBORCZYMI, SĄ POTRZEBNE MIĘDZY INNYMI DZIAŁANIA NA RZECZ PEŁNIEJSZEGO ZAGWARANTOWANIA JAWNOŚCI I WYKORZYSTANIA W TYM PROCESIE NOWYCH TECHNOLOGII, A TAKŻE POPRAWA WARUNKÓW SPRAWOWANIA SPOŁECZNEJ KONTROLI I SYSTEMOWA EDUKACJA OBYWATELI W TYM ZAKRESIE. NIEZBĘDNE SĄ RÓWNIEŻ DZIAŁANIA NA RZECZ SKUTECZNIEJSZEGO EGZEKWOWANIA ISTNIEJĄCYCH ROZWIĄZAŃ I REGULACJI PRAWNYCH, CO WYMAGA MIĘDZY INNYMI INSTYTUCJONALNEGO WZMOCNIENIA ORGANÓW WYBORCZYCH I ICH ŚCIŚLEJSZEJ WSPÓŁPRACY Z ORGANAMI ŚCIGANIA. Realizacja: Ośrodek Wydawniczo-Poligraficzny „SIM” 00-669 Warszawa, ul. Emilii Plater 9/11 tel. (22) 629 80 38 www.owpsim.pl 145_okladka.indd 1 2016-05-04 07:21:33 KRYZYS ZAINTERESOWANIA DEMOKRACJĄ PRZEDSTAWICIELSKĄ W POLSCE1 1 1 Niniejsze opracowanie jest oparte na publikacji: P. Sobiesiak-Penszko, F. Pazder- ski, Pieniądze i polityka na szczeblu lokalnym. Raport z monitoringu finansowania samorządowej kampanii wyborczej 2014, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2016. 2 J. Raciborski, Obywatel jako wyborca, [w:] Praktyki obywatelskie Polaków, red. J. Raciborski, Wydawnictwo Instytutu Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2010, s. 114. 3 A. Cybulska, Prestiż zawodów. Komunikat z badań, Centrum Badania Opinii Społecznej, Warszawa 2013, s. 3 – http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_164_13.PDF [dostęp: 15 stycznia 2016 roku] 4 Por. między innymi: M. Feliksiak, Opinie o korupcji w Polsce. Komunikat z badań, Centrum Badania Opinii Społecznej, Warszawa 2013 – http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/ 2013/K_105_13.PDF [dostęp: 15 stycznia 2016 roku]. 145_Analizy i opinie.indd 1 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? Partie polityczne, a nawet sama działalność polityczna – mimo że stanowią rdzeń demokracji przedstawicielskiej – pozostają w stanie stałego kryzysu legitymizacji. Ilustrują to choćby wyniki European Social Survey, w których Polacy systematycznie od lat deklarują najmniejsze wśród obywateli wszystkich krajów uczestniczących w tym badaniu zaufanie do polityków. Rzadkością jest deklarowanie identyfikacji partyjnej rozumianej jako „głęboki, stabilny i emocjonalny związek jednostki z partią – jako sposób myślenia o sobie i element tożsamości jednostki”2. Utrzymuje się za to negatywny stosunek Polaków do polityki. Profesje związane z tą sferą działalności nie cieszą się społecznym szacunkiem, zajmując najniższe pozycje w hierarchii prestiżu. Jak pokazuje badanie Centrum Badania Opinii Społecznej z 2013 roku poświęcone temu zjawisku, działacz partii politycznej cieszy się dużym poważaniem zaledwie 20% Polaków, radny gminny – 33%, poseł na sejm – 32%, podczas gdy na przykład policjant czy sprzedawca w sklepie – 53%, z kolei przedsiębiorca lub właściciel dużej firmy spotykają się z uznaniem ponad 60% badanych3. Działalność polityków (radnych, parlamentarzystów, działaczy partyjnych) jest również niezmiennie od lat postrzegana jako najbardziej skorumpowany wymiar życia społecznego. Co więcej, rośnie odsetek osób, które wskazują politykę jako obszar w największym stopniu podatny na korupcję4. Do tak mało pozytywnego sposobu postrzegania przez Polaków świata polityki i funkcjonujących w nim osób (75% młodych Polaków twierdzi, że po- 2016-05-04 07:20:39 2 ANALIZY I OPINIE litycy działają głównie dla własnego interesu5) można jeszcze dołożyć brak zaufania do instytucji demokracji przedstawicielskiej: niewiele ponad połowa badanych deklaruje zaufanie do administracji centralnej i parlamentu, mniej niż połowa – do jednostek samorządu terytorialnego6. Być może właśnie ten negatywny stosunek do polityki i polityków, w tym przypisywanie osobom prowadzącym taką działalność wielu negatywnych cech7, stanowi także jedną z przyczyn niechęci Polaków do korzystania z przysługującego im prawa wyborczego. Często się wskazuje, że dotyczy to jego czynnego wymiaru – w zasadzie od początku przemian ustrojowych w Polsce bardzo niska pozostaje frekwencja wyborcza, właściwie najniższa wśród nowych państw członkowskich Unii Europejskiej położonych w Europie Środkowo-Wschodniej (poza wyborami prezydenckimi średnio głosuje około 45% uprawnionych wyborców). Warto jednak zauważyć, że problem ten wpływa także na stosunek do biernego prawa wyborczego, gdyż aż 91,5% Polaków nigdy nie myślało o kandydowaniu8. Towarzyszy temu ponadto spadek wiary w to, że wybory są najlepszym sposobem wyłaniania rządzących9. Wszystkie te wzory indywidualnych postaw i orientacji poznawczo-oceniająco-uczuciowych wobec polityki składają się na obraz nieuczestniczącej kultury politycznej10 – braku zainteresowania zarówno tym, co może oferować system polityczny, jak i tym, w jaki sposób można w nim uczestniczyć. Źródeł pasywności Polaków w sferze wyborczej poszukuje się między innymi w czynnikach strukturalnych, jak zróżnicowane dochody, zatrudnienie czy wykształcenie11. Wskazuje się także konieczność rozpatrywania kwestii związanych ze stosunkiem do partii politycznych i polityki oraz z udziałem w procesach wyborczych jako złożonego problemu zależności zachodzących w wymiarze ekonomicznym, kulturowym i politycznym12. 5 Idem, Oceny instytucji publicznych. Komunikat z badań, Centrum Badania Opinii Społecznej, Warszawa 2013 – http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_044_13.PDF [dostęp: 16 stycznia 2016 roku]. 6 Ibidem. 7 Szczególnie młodzi Polacy podkreślają, że do polityki zniechęcają ich nieuzasadnione kłótnie i spory między politykami oraz zajmowanie się „problematyką zastępczą” – por. Wyborca 2.0. Młode pokolenie wobec procedur demokratycznych, red. D. Batorski, M. Drabek, M. Gałązka, J. Zbieranek, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 11–14, 18–22 – http://www.isp.org.pl/publikacje,1,559.html [16 stycznia 2016 roku]. 8 M. Żerkowska-Balas, A. Kozaczuk, Obywatele i wybory, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2013, s. 13 – http://www.batory.org.pl/upload/publikacje/Obywatele%20i%20wybory_2013.pdf [dostęp: 15 stycznia 2016 roku]. 9 J. Raciborski, Obywatel jako wyborca, op. cit., s. 109. 10 Szerzej o koncepcji kultur politycznych – por. G.A. Almond, S. Verba, Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Princeton University Press, Princeton 1963. 11 Por. M. Cześnik, Partycypacja wyborcza w Polsce. Perspektywa porównawcza, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2007. 12 Ibidem, s. 117. 145_Analizy i opinie.indd 2 2016-05-04 07:20:40 PODSTAWOWE NARZĘDZIA NAPRAWCZE 3 13 Por. S. Mulcahy, Money, Politics, Power: Corruption Risks in Europe, Transparency International, Berlin 2012. PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? Zastanawiając się nad tym, co zrobić, żeby uczynić władzę godną zaufania w oczach obywateli, wielu badaczy i praktyków jako remedium na niedostatki demokracji przedstawicielskiej wskazuje w ostatnich latach demokrację deliberatywną. W prowadzeniu dialogu i komunikacji władzy z obywatelem dostrzega się szansę zarówno na zmniejszenie dystansu między nimi, jak i na uzyskanie poczucia wpływu mieszkańców na rządzących. Podkreśla się również edukacyjne znaczenie procesów deliberatywnych. Takie przesłanki doprowadziły do ukształtowania swoistej mody na partycypację. Jak się jednak wydaje, upowszechnianie mechanizmów związanych z włączaniem obywateli w procesy podejmowania decyzji stanowi tylko jedną stronę medalu w niwelowaniu przejawów wskazanego wyżej kryzysu demokracji przedstawicielskiej. Do przekraczania wzajemnej nieufności między obywatelami i władzą potrzeba także odpowiedniego stopnia przejrzystości działań prowadzonych przez rządzących na różnych szczeblach administracji. W tym wymiarze wciąż zwraca się zbyt mało uwagi na znaczenie sprawowania społecznej kontroli nad władzą, prowadzonej nie tyle przez uprawnione do tego instytucje, ile przez samych obywateli i organizacje społeczne. Nie podkreśla się także dostatecznie wagi tego typu inicjatyw dla podnoszenia jakości demokracji, zwiększania przejrzystości i jawności działań władzy oraz jej odpowiedzialności przed obywatelami. W debacie publicznej rzadko podejmuje się ponadto temat roli społecznej kontroli pieniądza w polityce. Tymczasem, jak wskazują raporty Transparency International, brak przejrzystości w finansowaniu polityki nadal pozostaje jednym z największych problemów europejskich demokracji13 i rodzi wiele zagrożeń, takich jak klientelizm, korupcja czy zawłaszczanie państwa (state capture)14. Wszystkie te negatywne zjawiska nie pozostają bez wpływu na zaufanie obywateli do państwa i jego instytucji. Dlatego dążąc do podnoszenia jakości demokracji, warto się zastanowić nad sposobami zwiększenia przejrzystości finansowania polityki i zainteresowania oby- 14 Na temat koncepcji wypracowanej przez Bank Światowy – por. Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate, World Bank Publications, Washington, D.C. 2000, s. 3. 145_Analizy i opinie.indd 3 2016-05-04 07:20:40 wateli włączeniem się w taką działalność. Jak zauważają eksperci, społeczna kontrola może przysłużyć się wzmocnieniu legitymizacji działania administracji wyborczej i sprzyjać „zwiększeniu zaufania obywateli do państwa”15. Wspiera również budowanie przejrzystości i jawności w finansowaniu polityki, pomagając kształtować świadomość obywatelską na temat roli pieniądza w polityce i jego znaczenia dla funkcjonowania systemów demokratycznych. 4 ANALIZY I OPINIE 15 D. Sześciło, M. Cześnik, R. Markowski, Obywatele i wybory, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2013, s. 77. 145_Analizy i opinie.indd 4 2016-05-04 07:20:40 ZASADY DOTYCZĄCE PRZEJRZYSTOŚCI I KONTROLI FINANSOWANIA DZIAŁALNOŚCI WYBORCZEJ W POLSCE – STAN OBECNY 5 16 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.). 17 M. Solon-Lipiński, Państwowa Komisja Wyborcza, [w:] Mechanizmy przeciw- działania korupcji w Polsce. Raport z monitoringu, red. A. Kobylińska, G. Makowski, M. Solon-Lipiński, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 157. 18 M. Bartoszewicz, Nadzór nad partiami politycznymi w polskim porządku konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, s. 159. 19 M. Solon-Lipiński, Państwowa Komisja Wyborcza, op. cit. 145_Analizy i opinie.indd 5 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? Działania w zakresie zwiększania jawności i przejrzystości finansowania polityki podjęte w Polsce koncentrowały się dotychczas przede wszystkim na stworzeniu instytucjonalnoprawnych mechanizmów zwiększenia przejrzystości finansowania polityki i sprawowania nad nią kontroli. Należy tutaj wspomnieć o ujednoliceniu przepisów regulujących finansowanie kampanii wyborczych w nowym Kodeksie wyborczym, przyjętym w 2011 roku16. Wprowadzono wówczas, między innymi, obowiązek tworzenia internetowego rejestru wpłat dokonywanych przez osoby fizyczne na rzecz komitetów wyborczych i zaciąganych przez nie kredytów. Zlikwidowano także możliwość prowadzenia przez komitety wyborcze zbiórek publicznych na poczet prowadzonych kampanii, zaciągania pożyczek czy dokonywania wpłat na rzecz komitetów wyborczych przez osoby prawne. Ciężar kontroli finansowania kampanii wyborczych spoczywa w Polsce przede wszystkim na Państwowej Komisji Wyborczej i jej pełnomocnikach – komisarzach wyborczych działających w poszczególnych regionach kraju – którzy badają sprawozdania finansowe komitetów wyborczych. Zakres tej kontroli ma jednak istotne ograniczenia. Po pierwsze, odbywa się ona ex post, tymczasem wiele nieprawidłowości w finansowaniu kampanii można zaobserwować tylko w okresie trwania kampanii lub po skonfrontowaniu zgromadzonych wcześniej informacji o sposobie prowadzonej przez komitety agitacji ze sprawozdaniami finansowymi17. Po drugie, Państwowa Komisja Wyborcza jest pozbawiona możliwości swobodnej oceny finansowania kampanii, jej kontrola ma bowiem głównie charakter formalny i ogranicza się do weryfikacji zgodności rachunków przedstawionych przez komitety wyborcze z ich sprawozdaniami18. Po trzecie, organy wyborcze nie dysponują wystarczającymi zasobami kadrowymi i organizacyjnymi w stosunku do skali zadań związanych z kontrolą finansowania polityki19. Na zbyt 2016-05-04 07:20:40 6 ANALIZY I OPINIE małą liczbę pracowników odpowiedzialnej za to komórki Krajowego Biura Wyborczego zwracała uwagę sama Państwowa Komisja Wyborcza. Było to także przedmiotem rekomendacji ekspertów Grupy Państw przeciwko Korupcji i misji Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie obserwującej wybory parlamentarne w Polsce w 2015 roku. Z tych wszystkich względów dopełnieniem takich instytucjonalnych działań kontrolnych realizowanych przez organy wyborcze powinien być obywatelski monitoring finansowania kampanii wyborczych. Wiele nieprawidłowości można odkryć tylko w momencie ich popełnienia podczas prowadzenia agitacji wyborczej. Ponadto jedynie w ramach kontroli społecznej jest możliwe zgromadzenie informacji o skali i charakterze kampanii wyborczej rzeczywiście prowadzonej przez poszczególne komitety, które to dane będą później porównane z informacjami przedstawionymi przez nie w sprawozdaniach finansowych. Mimo tych ważnych zalet, prowadzenie społecznej kontroli finansowania polityki nie jest na gruncie polskich rozwiązań instytucjonalnoprawnych wspierane całościowo (przez uznanie roli obywatelskiego monitoringu na każdym etapie procesu wyborczego). Nie tworzy się również możliwości rozwoju organizacjom pozarządowym, które mogłyby wziąć na siebie ciężar prowadzenia takich działań20. Ponadto dostępność wielu informacji dotyczących finansowania działań podmiotów biorących udział w życiu politycznym (partii i komitetów wyborczych) jest raczej ograniczona. Aby poznać wiele szczegółów z zakresu gromadzonych przez nie środków i ich wydatkowania, trzeba czekać kilka miesięcy od zakończenia wyborów, ale nawet wtedy odpowiednie dokumenty są dostępne tylko do wglądu w siedzibie organów wyborczych. Nie może więc dziwić, że kontrola społeczna finansowania polityki nie jest obecnie w Polsce praktyką ugruntowaną ani zakorzenioną. Działania prowadzone dotychczas przez kilka organizacji pozarządowych (w tym Fundację im. Stefana Batorego, Fundację Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka czy Instytut Spraw Publicznych) nie miały charakteru systematycznego czy systemowego. Potwierdziły jednak duże znaczenie społecznej kontroli, dostarczając jednocześnie wniosków ważnych nie tylko z poznawczego, ale także ze strażniczego czy z edukacyjnego punktu widzenia. 20 M. Gałązka, M. Solon-Lipiński, J. Zbieranek, Przejrzystość finansowania kampanii wyborczych i partii politycznych. Wybrane problemy i rekomendacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 11 – http://isp.org.pl/uploads/pdf/1212687367.pdf [dostęp: 19 stycznia 2016 roku]. 145_Analizy i opinie.indd 6 2016-05-04 07:20:40 GŁÓWNE OBSERWACJE ZE SPOŁECZNEGO MONITORINGU SAMORZĄDOWEJ KAMPANII WYBORCZEJ W 2014 ROKU 145_Analizy i opinie.indd 7 7 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? Podobnie źródłem interesujących obserwacji okazały się działania z zakresu społecznej kontroli procesów wyborczych podjęte w ramach obywatelskiego monitoringu wyborów samorządowych w Polsce, przeprowadzonego jesienią 2014 roku przez Instytut Spraw Publicznych i grupę około trzydziestu wolontariuszy. Zgromadzone w jego trakcie dane i wyniki późniejszej analizy sprawozdań finansowych składanych przez uczestniczące w tych wyborach komitety wyborcze oraz wywiady z ich pełnomocnikami finansowymi i przedstawicielami organów wyborczych pozwoliły zidentyfikować kluczowe nieprawidłowości i nadużycia, których dopuszczały się obserwowane komitety wyborcze. Wśród dostrzeżonych negatywnych działań należy wymienić przede wszystkim: wykorzystywanie środków publicznych w kampanii wyborczej i korzystanie w niej z zajmowanej pozycji, prowadzenie prekampanii, a więc działań o znamionach agitacji wyborczej przed formalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej, naruszające zasadę równości szans udziału w wyborach, niedozwolone darowizny i nieuprawnione świadczenia niepieniężne, nielegalna agitacja wyborcza (w tym prowadzona w miejscach niedozwolonych lub bez odpowiedniej zgody administratora czy właściciela określonej przestrzeni), prowadzenie kampanii przez podmiot inny niż komitet wyborczy, brak prowadzenia rejestrów wpłat na komitety wyborcze, wpłaty niedozwolone (między innymi wpłaty gotówkowe, przelewy z kont firmowych), obchodzenie obowiązku dokonywania wpłat za pośrednictwem rachunku bankowego, brak poprawnego oznaczania materiałów wyborczych. Ponadto zaobserwowano wiele zjawisk i sposobów zachowania, które trudno określić mianem nieprawidłowości czy nadużyć, ale można je uznać za niezgodne ze standardami demokratycznego społeczeństwa i przejrzystości życia publicznego. Warto tutaj wspomnieć o: przekazywaniu usług po cenach nominalnych odbiegających od cen rynkowych, często przez osoby powiązane rodzinnie z kandydatem lub należącą do niego firmę albo w ramach struktur społecznych (jak wspólnota mieszkaniowa), w których funkcjonuje kandydat, zamawianiu przez komitet wyborczy wielu usług związanych z prowadzeniem kampanii w jednej firmie, która wystawia za to zbiorczą fakturę na dużą kwotę, ale bez dokładniejszego wymienienia poszczególnych 2016-05-04 07:20:40 8 ANALIZY I OPINIE 145_Analizy i opinie.indd 8 elementów zamówienia (lub bez ich wskazania w jakikolwiek sposób), co uniemożliwia ocenę poniesionych wydatków w ramach kontroli społecznej, zamawianiu usług na rzecz kandydata w jego firmie, za które wystawia ona fakturę dużej wartości komitetowi wyborczemu, z którego listy kandydat ten startuje (sytuacje takie wzbudzają co najmniej zastanowienie co do klarowności następujących w rezultacie przepływów finansowych), niedokładności i niestaranności (wyraźne błędy rachunkowe) w przygotowaniu sprawozdań finansowych oraz nieprecyzyjności odpowiedzi (lub ich braku) do uwag wyborczych organów kontrolnych do sprawozdań, roli mediów, zarówno ogólnopolskich, będących jednymi z ważniejszych beneficjentów środków wydawanych na reklamę, szczególnie przez większe komitety, jak i lokalnych, w których wypadku może zastanawiać skala ich zależności od samorządowych środków publicznych i wpływ tej sytuacji na treść informacji przekazywanych w trakcie kampanii wyborczej. Spostrzeżenia i obserwacje poczynione w trakcie monitoringu samorządowej kampanii wyborczej oraz informacje zdobyte podczas rozmów z przedstawicielami organów wyborczych pozwalają stwierdzić, że przede wszystkim są potrzebne działania na rzecz skuteczniejszego egzekwowania istniejących rozwiązań i regulacji prawnych. Obecnie – między innymi ze względu na sposób prowadzenia kontroli finansów komitetów wyborczych (kontrola ex post) i związane z tym trudności w wykrywaniu nadużyć popełnianych przez komitety wyborcze, ale także powszechną praktykę umarzania przez organy ścigania zgłaszanych im podejrzeń nieprawidłowości wyborczych i niewiedzę przedstawicieli komitetów wyborczych – część obowiązujących regulacji prawnych nie jest respektowana. Ważnym wnioskiem płynącym z przeprowadzonych działań jest obserwacja dotycząca rzeczywistej nierówności zasad w zakresie udziału w wyborach samorządowych komitetów wyborczych różnego typu. W szczególnym stopniu dotyczy to prawnego obowiązku bieżącego publikowania w Internecie zestawień wpłat pozyskanych na kampanię wyborczą, który co do zasady dotyczy wszystkich komitetów, ale w praktyce w wypadku komitetów wyborczych zakładanych przez partie i ich koalicje pozostaje pustym przepisem. Ze względu na sposób sformułowania odpowiednich regulacji, partyjne komitety wyborcze nie mogą otrzymywać bezpośrednio na swój rachunek bankowy żadnych wpłat i zaciągać kredytów, w rezultacie publikowane na ich stronach rejestry pozostają puste. Analogicznego obowiązku ujawniania odpowiednich informacji w trakcie kampanii wyborczej nie mają jednak partie polityczne, na których fundusze wyborcze takie wpłaty trafiają. W rezultacie obywatele nie mogą się dowiedzieć, kto finansowo wspiera podczas wyborów uczestniczące w nich ważne podmioty. 2016-05-04 07:20:40 REKOMENDACJE POTRZEBNYCH ZMIAN W SYSTEMIE KONTROLI FINANSÓW WYBORCZYCH 9 1. Pełniejsze zagwarantowanie realizacji zasady jawności z wykorzystaniem nowoczesnej techniki Jawność to podstawowa konstytucyjna (art. 11 ust. 2 ustawy zasadniczej) zasada finansowania działalności politycznej. Jak jednak wskazują eksperci, to, co było wystarczające do zapewniania jawności jeszcze na początku XXI wieku, dziś nie odpowiada już społecznym oczekiwaniom, między innymi dlatego, że rozwój Internetu bardzo zmienił znaczenie i sposób rozumienia zasady jawności. Kluczowe dla tych zmian pozostaje umożliwianie przez Internet powszechnego dostępu do informacji w czasie rzeczywistym. Obecny system wyborczy tego jednak nie zapewnia, na co wskazały działania monitoringowe Instytutu Spraw Publicznych i następujące po nich prace badawcze dotyczące funkcjonowania instytucjonalnej kontroli wydatków wyborczych. Ze względu na to są potrzebne zmiany, które umożliwią dostęp do informacji dotyczących gospodarki finansowej komitetów wyborczych na bieżąco – w trakcie kampanii wyborczej, kiedy są one najbardziej interesujące dla opinii publicznej. Obowiązek udostępniania tych informacji mógłby spoczywać na samych komitetach wyborczych, nie zaś na organach, którym przedkładają one swoje sprawozdania w celu podjęcia czynności kontrolnych. Instytucje powołane do nadzorowania procesów wyborczych mogłyby jednak, otrzymawszy odpowiednie środki finansowe z budżetu państwa, powołać odpowiedni portal internetowy, służący ujawnianiu takich informacji w jednym miejscu21. Proponowane działania powinny polegać na: ujednoliceniu standardów przejrzystości działań komitetów wyborczych przez wprowadzenie obowiązku bieżącego publikowania w Internecie PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? W dalszej części niniejszego opracowania zaproponowano rozwiązania, które mogą się przyczynić do ograniczenia wskazanych nieprawidłowości i sposobów zachowania niezgodnych ze standardami demokratycznego społeczeństwa, pomagając jednocześnie w skuteczniejszym egzekwowaniu istniejących regulacji. 21 Warto korzystać przy tym z doświadczeń zagranicznych, na przykład analogiczne- go narzędzia prowadzonego w Wielkiej Brytanii przez tamtejszą Komisję Wyborczą (The Electoral Commission) – por. http://search.electoralcommission.org.uk. 145_Analizy i opinie.indd 9 2016-05-04 07:20:40 10 przez partie polityczne wpłat dokonywanych na ich fundusz wyborczy. Taki obowiązek w wersji minimum mógłby się sprowadzać do okresowego (kilka razy do roku) publikowania takich informacji w formie zbiorczej (zgodnie z zaleceniami przedstawionymi wobec Polski w ramach Trzeciej Rundy Oceny Grupy Państw przeciwko Korupcji22) i ich ujawniania na bieżąco w trakcie trwania kampanii wyborczej, w której bierze udział komitet utworzony przez daną partię, publikowaniu przez wszystkie komitety wyborcze w Internecie – w formie pozwalającej na ich automatyczną (komputerową) dalszą edycję i późniejsze opracowanie – bieżących wydatków ponoszonych na cele związane z prowadzoną kampanią wyborczą (z podaniem kwot, celów i beneficjenta – w tym wypadku z zachowaniem zasad Ustawy o ochronie danych osobowych), wprowadzeniu obowiązku publikowania przez komitety wyborcze wszystkich wpłat dokonywanych na ich rzecz, nie tylko tych o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby fizycznej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę. ANALIZY I OPINIE 2. Zmiana systemu sprawozdawczości komitetów wyborczych i weryfikacji przez organy wyborcze przedkładanych im sprawozdań Jakość i przejrzystość, ale także prostota systemu sprawozdawczości finansowej komitetów wyborczych mają znaczenie zarówno dla sprawowania kontroli instytucjonalnej i obywatelskiej nad gospodarką finansową komitetów wyborczych, jak i dla jej skuteczności. Obecnie z procesem sprawozdawczości w Polsce wiąże się jednak wiele problemów. Nadal część sprawozdań finansowych komitetów wyborczych pozostaje nierzetelna, zawiera błędy i nieścisłości. Komitety mają także trudności z zakwalifikowaniem niektórych kategorii przychodów i wydatków. Problemem, który często uniemożliwia ustalenie, czy sprawozdane przez komitet wydatki poniesione na promocję danego kandydata (w tym na urząd wójta, burmistrza czy prezydenta) odpowiadają skali prowadzonej na jego rzecz kampanii, jest brak wyraźnych oznaczeń na wszystkich dokumentach finansowych przynależności danego wydatku. W praktyce jednak rzadko się dokonuje takiej weryfikacji. Zwykle nie sprawdza się również adekwatności widniejącej na dokumentach ceny do jakości zamawianych produktów czy usług (stosowany obecnie warunek dołączania opinii biegłych rewidentów do sprawozdań finansowych składanych przez komitety sprawozdające się bezpośrednio do Państwowej Komisji Wyborczej nie wydaje się wystarczający). W takiej sytuacji proponujemy: ponowne przemyślenie i dopracowanie wzorów sprawozdań finansowych składanych przez komitety wyborcze, aby określone kategorie wydatków nie budziły wątpliwości pełnomocników finansowych, przede wszystkim co do kwalifikowania różnych typów kosztów. Potrzeba także instrukcji wypełniania sprawozdań finansowych dla pełnomocników finansowych komitetów wyborczych i wprowadzenia obowiązku stoso- 22 Por. Adendum do Drugiego Raportu Zgodności w odniesieniu do Polski, Trzecia Run- da Oceny, Przyjęte przez GRECO podczas 65. posiedzenia plenarnego, Strasburg, 6–10 października 2014 roku, s. 3–4 – https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2014)16_ADD_Poland_PL.pdf [dostęp: 5 lutego 2016 roku]. 145_Analizy i opinie.indd 10 2016-05-04 07:20:40 3. Wzmocnienie współpracy organów ścigania i organów wyborczych Przekazanie organom ścigania przez organy wyborcze zawiadomienia o możliwości podejrzenia popełnienia przestępstwa przez komitet wyborczy zazwyczaj kończy współpracę między tymi instytucjami. Nie wymieniają one ze sobą informacji, nie komunikują się także przy okazji rozstrzygnięcia sprawy wcześniej do nich skierowanej. W ten sposób organy wyborcze tracą wiedzę użyteczną z punktu widzenia prowadzonych przez nie działań kontrolnych. Należy podjąć prace skierowane na zniwelowanie tej luki w systemie publicznej kontroli finansów wyborczych i budowanie większej kultury współpracy między uczestniczącymi w nim podmiotami. 4. Zwrócenie uwagi organów ścigania na znaczenie reagowania (bez czekania na zawiadomienie ze strony obywateli i organów wyborczych) i karania za nieprawidłowości wyborcze Praktyka umarzania przez organy ścigania zdecydowanej większości spraw stanowi dla komitetów wyborczych przyzwolenie na dalsze naruszanie prawa, mają one bowiem świadomość braku konsekwencji za popełniane wykroczenia. Należy przy tym uwzględnić, że w wielu wypadkach – szczególnie w odniesieniu do uczestniczących w wyborach komitetów partii politycznych – prowadzenie kampanii jest finansowane ze środków publicznych (w najmniejszym stopniu dotyczy to wyborów samorządowych). Ponadto osoby kandydujące mają w przyszłości stanowić prawo i wpływać na rzeczywistość (w tym standardy funkcjonowania życia publicznego), same więc powinny szczególnie zwracać uwagę na przestrzeganie prawa. 145_Analizy i opinie.indd 11 11 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? wania na dokumentach finansowych oznaczeń wskazujących kandydata, którego dotyczy dany wydatek, wprowadzenie do sprawozdań komitetów wyborczych części merytorycznej, w której komitet opisowo prezentowałby najważniejsze z punktu widzenia kontroli informacje dotyczące swojej gospodarki finansowej. Warto się zastanowić, czy odpowiedni poziom szczegółowości tych informacji nie byłby wystarczający do zapewnienia skutecznej kontroli. Być może sprawozdawczość merytoryczna mogłaby zastąpić przekazywanie przez komitety wyborcze wszystkich dokumentów związanych z wydatkami ponoszonymi w trakcie kampanii wyborczej (przez określony czas pozostawałyby one do wglądu w siedzibie komitetu, zakładającego go podmiotu albo pełnomocnika komitetu), stopniową cyfryzację całego systemu sprawozdawczości komitetów wyborczych, co byłoby ważne z punktu widzenia zarówno budowania jawności tego systemu, jak i jego prostoty oraz jakości. W tym wymiarze można byłoby dążyć na przykład do utworzenia specjalnego portalu internetowego (prowadzonego przez Państwową Komisję Wyborczą), za którego pośrednictwem sprawozdania – w podziale na odpowiednio uszczegółowione rubryki – wypełniałyby komitety biorące udział w wyborach, wprowadzane zaś przez nie dane automatycznie byłyby przesyłane na serwer prowadzony przez organy wyborcze. W ten sposób łatwiej można by później generować elektroniczne wersje sprawozdań udostępnianych obywatelom do sprawowania kontroli społecznej albo nawet publikować wszystkie dane w czasie rzeczywistym. 2016-05-04 07:20:40 5. Poprawa warunków sprawowania społecznej kontroli nad gospodarką finansową komitetów wyborczych i edukacja obywateli w tej dziedzinie 12 ANALIZY I OPINIE 145_Analizy i opinie.indd 12 Mimo że prawo przewiduje możliwość sprawowania kontroli nad pozyskiwaniem i wydatkowaniem środków finansowych przez komitety wyborcze nie tylko określonym podmiotom życia publicznego, takim jak organy wyborcze, ale także obywatelom czy organizacjom społecznym, Polacy rzadko korzystają z możliwości składania między innymi pisemnych zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych czy informowania organów wyborczych o nieprawidłowościach. Przyczyny tej sytuacji są złożone i leżą po stronie zarówno konstrukcji systemu kontroli finansowania wyborów, jak i samych obywateli. Chcąc oddziaływać na różne aspekty funkcjonowania społecznej kontroli finansów wyborczych, warto zastanowić się nad następującymi działaniami: rozszerzeniem zakresu podmiotów, którym przysługuje prawo do składania zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych, i zapewnienie takiej możliwości nie tylko partiom politycznym, komitetom wyborczym uczestniczącym w wyborach i organizacjom społecznym przewidującym w statutach działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczych, ale także wszystkim organizacjom społecznym i indywidualnym obywatelom, wydłużeniem obecnego – trzydziestodniowego – terminu składania przez wymienione wyżej podmioty zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych (do efektywnego funkcjonowania tego rozwiązania konieczne jest także zwiększenie dostępności informacji o wydatkach ponoszonych przez komitety wyborcze), ujednoliceniem i uproszczeniem systemu informowania przez organy wyborcze obywateli o przyjęciu sprawozdań finansowych od konkretnych komitetów wyborczych (z podaniem ich nazwy) i tym samym uruchomieniu wspomnianego wyżej terminu składania zastrzeżeń do sprawozdań finansowych. Obecna praktyka działania organów wyborczych (przede wszystkim delegatur Krajowego Biura Wyborczego) jest nieprzejrzysta i bardzo niejednorodna. Bez wyraźnego i usystematyzowanego sposobu informowania o możliwości zapoznania się ze sprawozdaniami przez uprawnione do tego organy obywatele nie będą wiedzieli, kiedy mogą się włączyć w proces weryfikacji sprawozdań w ramach społecznej kontroli nad finansami wyborczymi. Rozwiązaniem docelowym powinno być jednak przeniesienie całej sprawozdawczości komitetów wyborczych do Internetu i publikowanie elektronicznych wersji ich raportów finansowych w wersji pozwalającej na ich ocenę przez obywateli, zadbaniem o edukację obywateli w zakresie przysługujących im praw w dostępie do informacji na temat finansowania kampanii wyborczych (istotną rolę powinny tutaj odegrać publiczne media). Jeszcze bardziej podstawową kwestią jest poprawa jakości edukacji obywatelskiej młodych Polaków, aby po osiągnięciu dorosłości dysponowali kompetencjami pozwalającymi na ocenę praktyk związanych z finansowaniem kampanii wyborczych i dostrzegali sens angażowania się w tego typu aktywność, stworzenie przyjaznych obywatelom warunków dostępu do materiałów przekazywanych przez komitety wyborcze organom kontrolnym i odejście od obecnych praktyk ograniczania możliwości wglądu do dokumentów finansowych do kilku godzin tygodniowo (najbardziej oczekiwanym 2016-05-04 07:20:40 rozwiązaniem byłoby udostępnienie w sieci bieżących informacji o wydatkach), propagowanie standardów otwartości na dialog z obywatelami i poczucia pełnienia wobec nich służby publicznej wśród przedstawicieli organów wyborczych. 6. Prawne uznanie roli podmiotów obywatelskich zajmujących się obserwowaniem przebiegu wyborów i kampanii wyborczej 7. Uregulowanie prekampanii i wprowadzenie sankcji za podejmowanie działań o takim charakterze Ustalenia z monitoringu wyborów samorządowych z 2014 roku potwierdzają wcześniejsze obserwacje dotyczące wykorzystywania przez kandydatów startujących w wyborach luki prawnej związanej z nieuregulowaniem zjawiska prekampanii. Obecny system premiuje niesprawozdawanie tych wydatków przez komitety wyborcze, wykazanie w sprawozdaniu kosztów ponoszonych na przedwczesną promocję kandydatów grozi bowiem odrzuceniem tego dokumentu (jeśli pozyskane lub wydatkowane środki przekroczą 1% ogólnej kwoty przychodów komitetu wyborczego). Z brakiem ich wykazania nie wiążą się jednak jakiekolwiek sankcje (nikt takich działań nie weryfikuje, sprawy podjęte przez organy ścigania są zaś przeważnie umarzane). W rezultacie wszystkie wydatki poniesione na agitację na rzecz danego kandydata przed formalnym rozpoczęciem kampanii przez jego komitet wyborczy pozostają poza jakąkolwiek kontrolą organów wyborczych. Niejasności tej sytuacji sprzyja dodatkowo nałożenie się w tym samym roku więcej niż jednej kampanii wyborczej, kiedy szczególnie partie polityczne uzyskują możliwość właściwie ciągłego upowszechniania swoich programów i agitowania na rzecz kandydatów na skutek bliskości terminów różnych kampanii wyborczych. Z tych względów należy prawnie uregulować zjawisko prekampanii, także dlatego, że zaburza ono równość startujących w wyborach komitetów wyborczych. 145_Analizy i opinie.indd 13 13 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? Luką w polskim prawie wyborczym jest brak uregulowania sytuacji organizacji obywatelskich zajmujących się obserwowaniem procesu wyborczego i kampanii wyborczej (poza możliwością wglądu do sprawozdań finansowych i składania do nich zastrzeżeń w krótkim – trzydziestodniowym – terminie przez organizacje mające konkretnie sformułowany zapis w statucie, którego istnienie bywa skrupulatnie oceniane przez komisarzy wyborczych). W tej sytuacji angażujący się w proces kontroli przedstawiciele organizacji pozarządowych czy indywidualni obywatele nie mają żadnych praw względem organów wyborczych i komitetów uczestniczących w wyborach, podmioty te nie mają zaś obowiązku reagowania na prośby czy uwagi wystosowane przez podmioty sprawujące kontrolę społeczną nad finansami wyborczymi. Z pewnością sytuacja ta nie sprzyja zainteresowaniu obywateli angażowaniem się w sprawowanie takiej kontroli. Postulujemy więc, żeby w Kodeksie wyborczym zagwarantowano pełny dostęp niezależnych obywatelskich obserwatorów wyborów do wszystkich etapów procesu wyborczego, z kolei pozostałe uczestniczące w tym procesie podmioty zobowiązano do kontaktowania się z uznanymi podmiotami sprawującymi taką kontrolę (rejestracji podmiotów sprawujących społeczną kontrolę i spełniających określone kryteria mogłaby dokonywać Państwowa Komisja Wyborcza, być może także z pomocą jej lokalnych przedstawicieli). 2016-05-04 07:20:40 8. Oddzielenia sprawowanej funkcji od prowadzonej kampanii wyborczej przez starające się o reelekcję osoby na stanowiskach z wyboru – przez propagowanie odpowiednich standardów postępowania 14 ANALIZY I OPINIE Przyglądanie się kolejnym wyborom pozwala zaobserwować różne praktyki wykorzystywania w trakcie kampanii wyborczej zajmowanej pozycji publicznej przez włodarzy ubiegających się o reelekcję. Ponadto lansują oni siebie, wykorzystując narzędzia współpracy z mieszkańcami, na przykład konsultacje czy budżet obywatelski, zdecydowanie częściej otwierają nowe inwestycje, organizują miejskie imprezy, wydają publikacje informujące o własnym dorobku czy o osiągnięciach kierowanego przez nie samorządu (jako wydawnictwa samorządowe lub książki finansowane przez prywatne oficyny) i biorą udział w odbywających się przy ich okazji spotkaniach autorskich, co stanowi zagrożenie dla poszanowania zasady równości szans kandydatów startujących w wyborach. Warto byłoby upowszechniać wśród osób na stanowiskach ubiegających się o ponowny mandat standardy klarownego oddzielania działań podejmowanych w czasie kampanii wyborczej od pełnionej funkcji. Jednym z rozwiązań służących temu rozdziałowi mogłyby być bezpłatne urlopy na czas kampanii wyborczej. Zasadne wydaje się także wprowadzenie wyraźnego zakazu angażowania się w czasie pracy w kampanię starającego się o reelekcję wójta, burmistrza czy prezydenta przez jego podwładnych zatrudnionych w kierowanym przez niego urzędzie. 9. Działania na rzecz zwiększenia świadomości prawnej przedstawicieli komitetów wyborczych, w tym przede wszystkim ich pełnomocników finansowych Wyraźnie niska jest świadomość prawna i wiedza pełnomocników finansowych komitetów wyborczych w zakresie istniejących rozwiązań prawnych i standardów, których powinny przestrzegać komitety wyborcze. Jak wskazują przedstawiciele organów wyborczych, sytuacja taka jest główną przyczyną wielu błędów popełnianych przez komitety wyborcze, także w zakresie pozyskiwania i wydatkowania środków na kampanię. Z tego względu należy rozważyć systemowe zaprojektowanie i przeprowadzenie szeroko zakrojonych działań edukacyjno-informacyjnych skierowanych do przedstawicieli komitetów wyborczych. Powinny być one prowadzone przed każdymi wyborami, szczególnie samorządowymi, w których startuje wiele lokalnych i niedoświadczonych komitetów wyborczych (prowadzenie szkoleń kompetentnym podmiotom mogłaby zlecać Państwowa Komisja Wyborcza, warto byłoby się również postarać o wykorzystanie przy tym doświadczenia organizacji obywatelskich zajmujących się kontrolą przebiegu procesów wyborczych). Jak pokazuje praktyka, działania prowadzone obecnie przez organy wyborcze (przygotowywanie odpowiednich informacji o zasadach i przekazywanie ich pełnomocnikom rejestrujących się komitetów) nie są wystarczające. 10. Wzmocnienie instytucjonalne organów wyborczych Jednym z ustawowych zadań Państwowej Komisji Wyborczej (i jej regionalnych przedstawicieli – komisarzy wyborczych) jest sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Zasoby ludzkie znajdujące się w dyspozycji Państwowej Komisji Wyborczej nie pozwalają jej jednak na 145_Analizy i opinie.indd 14 2016-05-04 07:20:40 11. Wzmocnienie możliwości egzekwowania przez organy wyborcze informacji od komitetów wyborczych Współpraca organów wyborczych z komitetami wyborczymi bywa trudna. Zdarza się niekiedy, że nie otrzymują one od komitetów wyborczych stosownych wyjaśnień lub informacji dotyczących przedkładanych przez nie sprawozdań finansowych. Dlatego warto się zastanowić nad wprowadzeniem ustawowych sankcji (na przykład odrzucenie sprawozdania finansowego, nałożenie kary finansowej) za nieusunięcie wady sprawozdania finansowego lub nieudzielenie wyjaśnień przez pełnomocnika finansowego organowi wyborczemu w określonym terminie. Należałoby ponadto rozważyć wyraźniejsze informowanie opinii publicznej o sposobie odniesienia się przez poszczególne komitety wyborcze do uwag zgłoszonych do ich sprawozdań finansowych przez organy wyborcze. Niezależnie od przedstawionych wyżej rekomendacji należy pamiętać, że nawet najlepsze regulacje prawne dotyczące finansowania polityki i mechanizmy kontroli mogą nie wystarczyć, jeśli zabraknie woli ich stosowania po stronie uczestników gry politycznej i zainteresowania obywateli. Do realnego funkcjonowania zasady określające finansowanie polityki wymagają dodatkowo odpowiednich narzędzi ich egzekwowania. Wprowadzenie właściwych rozwiązań komplikuje jednak to, że w każdym demokratycznym społeczeństwie prawo umożliwiające kontrolę przepływów finansowych związanych z prowadzeniem działalności politycznej mogą wprowadzić wyłącznie sami politycy. Przedstawicielom tej grupy może jednak zabraknąć motywacji do nakładania na własną działalność kolejnych ograniczeń czy nawet rozwiązań sprzyjających ucywilizowaniu zasad finansowania dzia23 Por. F. Pazderski, I. Dudek, Skąd politycy powinni mieć na kampanię – rekomenda- cje zmian systemowych wzmacniających przejrzystość finansowania polityki i wyborów na poziomie lokalnym, [w:] Finansowanie lokalnych kampanii wyborczych w Polsce i w Niemczech. Perspektywa porównawcza i potrzebne zmiany, red. F. Pazderski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014, s. 74. 145_Analizy i opinie.indd 15 15 PAULINA SOBIESIAK-PENSZKO, FILIP PAZDERSKI PRZEJRZYSTOŚĆ LOKALNYCH FINANSÓW WYBORCZYCH W POLSCE. JAK ZWIĘKSZYĆ ZAUFANIE OBYWATELI DO POLITYKI? prowadzenie odpowiednio dokładnej i efektywnej kontroli finansowania wyborów (i polityki). Jej sprawowanie nie jest możliwe przez zespół liczący obecnie siedem osób i czterdziestu dziewięciu regionalnych komisarzy wyborczych zaangażowanych w ten proces przy wyborach samorządowych. Nawet bardzo kompetentne i oddane pracy kadry nie będą w stanie rzetelnie zweryfikować wszystkich napływających do nich dokumentów finansowych w stosunkowo krótkim czasie, jaki przewiduje w tym zakresie prawo wyborcze. Warto to zestawić z grupą czterystu osób zatrudnianych przez Federalną Komisję Wyborczą w Stanach Zjednoczonych czy stu pięćdziesięciu osób pracujących w odpowiedniej komórce we Francji23. Jeśli zatem chcemy, aby uczestniczące w wyborach komitety bardziej obawiały się nieuchronności kary, jaka może je spotkać za naruszenie prawa wyborczego w zakresie zasad finansowania ich działalności, potrzebujemy zdecydowanego wzmocnienia zasobów ludzkich odpowiednich komórek organów wyborczych. W tym celu należy stosownie zwiększyć roczny budżet na działalność Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowego Biura Wyborczego i nie wprowadzać w nim zmian związanych z codzienną grą polityczną. Odpowiednia pozycja i niezależność organów wyborczych powinny być elementem swoistego porozumienia między stronnictwami politycznymi. 2016-05-04 07:20:40 łalności politycznej24. Dlatego tak olbrzymia rola w zapewnieniu sprawnego funkcjonowania systemu kontroli finansowania polityki, w rezultacie zaś – poprawy działania demokracji – leży po stronie aktywnych obywateli. Tylko dzięki ich zaangażowaniu się w przebieg procesów demokratycznych – indywidualnie czy w ramach zorganizowanych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego – można wymusić na politykach podwyższenie standardów ich działalności i stosowanie się do określonych zasad związanych z przejrzystością życia publicznego. 16 ANALIZY I OPINIE 24 Por. M. Ohman, Getting the Political Finance System Right, [w:] Funding of Politi- cal Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance, red. E. Falguera, S. Jones, M. Ohman, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Strömsborg 2014, s. 30. 145_Analizy i opinie.indd 16 2016-05-04 07:20:40
