infrastruktura transportu jako czynnik atrakcyjności

ALEKSANDRA KOŹLAK
FINANSOWE UWARUNKOWANIA ROZWOJU INFRASTRUKTURY
TRANSPORTU W POLSCE W KONTEKŚCIE POLITYKI REGIONALNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ
Wprowadzenie
Zmiany zachodzące we współczesnej gospodarce silnie oddziałują na uwarunkowania
rozwoju regionalnego i w efekcie prowadzą do ewolucji założeń i celów polityki regionalnej
realizowanej na różnych poziomach. Polityka regionalna odgrywa szczególną rolę w
podnoszeniu konkurencyjności regionów, ponieważ dysponuje odpowiednimi instrumentami,
zwłaszcza finansowymi. Poprawa stanu infrastruktury transportu jest jednym z priorytetów
wymienianych we wszystkich dokumentach strategicznych dotyczących rozwoju Polski i jej
regionów. Również dotychczasowe doświadczenia Unii Europejskiej w zakresie polityki
regionalnej wskazują na podstawowe znaczenie inwestycji publicznych w infrastrukturę
techniczną dla pobudzania rozwoju gospodarczego.
Celem artykułu jest przedstawienie możliwości finansowych rozwoju infrastruktury
transportu w Polsce, stworzonych przez politykę regionalną Unii Europejskiej, jak również
barier w wykorzystaniu dostępnych środków. Pogłębionej analizie porównawczej poddano
zakres i wielkość wydatków przewidywanych na infrastrukturę transportu w regionalnych
programach operacyjnych na lata 2007-2013.
Rozwój infrastruktury transportu jako czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego
Sprawny system transportu wpływa na wzrost aktywizacji gospodarczej i większą
mobilność społeczeństwa, w związku z czym jest jednym z podstawowych czynników
stymulujących rozwój społeczno-gospodarczy. Powstanie nowych szlaków komunikacyjnych
sprzyja rozwojowi produkcji, handlu, turystyki i wszelkiego rodzaju usług. Szczególnie
ważna jest rola transportu w utrzymywaniu międzynarodowych stosunków gospodarczych,
politycznych i społecznych. Wpływ transportu na działalność gospodarczą można
rozpatrywać na kilku poziomach:
-
transport wpływa na likwidację barier handlowych – dostęp do rynków zbytu
poprzez poprawę systemu transportowego ma pozytywny wpływ na działalność
gospodarczą (nasilenie konkurencji, produkcja na dużą skalę zapewnia większą
efektywność działania),
1
-
transport wywiera wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstw – bezpośredni
wpływ poprawy funkcjonowania transportu na koszty firm jest nieznaczny, ale
usprawnienia transportowe mogą pozwolić na reorganizację i korzystać z
dodatkowych oszczędności kosztowych,
-
transport wywiera wpływ na rynki pracy – poprawa funkcjonowania transportu
wpływa na skrócenie czasu dojazdu do/z pracy i powoduje, że ludzie są skłonni
dojeżdżać do pracy z dalszych odległości.
-
transport może wpłynąć na rozprzestrzenianie się innowacji poprzez zwiększanie
rynków
zbytu,
stymulowanie
transferu
technologii
oraz
przyciąganie
zagranicznych inwestycji 1 .
Inwestycje transportowe tradycyjnie postrzegane są jako kluczowy instrument rozwoju
regionalnego, chociaż w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej, posiadających nowoczesną
i gęstą sieć transportową, ten wpływ jest czasami kwestionowany, głównie ze względu na
wysokie koszty zewnętrzne. Jednak dla regionów słabiej rozwiniętych, takich jak Polska, brak
nowoczesnej
infrastruktury
transportowej
i
telekomunikacyjnej
stanowi
jedną
z
podstawowych barier rozwoju i wpływa ujemnie na ich konkurencyjność. Inwestycje w
infrastrukturę transportu stanowią zarówno popytowy, jak i podażowy bodziec wzrostu
gospodarczego, przyczyniający się do gospodarczej transformacji regionów. Wpływają one na
zwiększenie efektywności produkcji i procesów dystrybucji, stwarzają możliwości
korzystania z ekonomii skali, pogłębiają specjalizację produkcji, a także wywierają wpływ na
rozwój systemów logistycznych i redukcję ich kosztów. Rozwój infrastruktury transportu jest
niezbędny do obniżenia kosztów przewozu ładunków między regionami, szczególnie
pomiędzy tymi, które leżą na peryferiach i regionami centralnymi. Realizacja nowych
projektów infrastrukturalnych w sieci transportowej poprawia atrakcyjność wielu regionów
dla nowych inwestorów, jednakże tylko stworzenie spójnej sieci transportowej może
właściwie stymulować wzrost gospodarczy.
Źródła finansowania infrastruktury transportu w Polsce
Potrzeby inwestycyjne w odniesieniu do polskiej infrastruktury transportowej są
znaczne. Wynika to zarówno z niedostatecznego poziomu jej rozwoju, wysokiego stopnia
1
M. Bąk: Strategie rozdzielenia wzrostu gospodarczego od popytu na transport oraz uwarunkowania ich
realizacji w okresie transformacji gospodarczej. W: Funkcjonowanie i rozwój transportu. Red. D. Rucińska i E.
Adamowicz. ZN UG Ekonomika Transportu Lądowego nr 29. Wydawnictwo UG, Gdańsk 2004, s. 13.
2
dekapitalizacji obiektów i urządzeń, jak i nie zawsze właściwego rozmieszczenia
przestrzennego elementów sieci. Generuje to znaczne dysproporcje między regionami.
Inwestycje infrastrukturalne w transporcie są w dużej części finansowane przez
państwo, przy czym udział władz publicznych w finansowym wspomaganiu poszczególnych
gałęzi transportu jest zróżnicowany. Generalnie środki finansowe na realizację inwestycji
infrastrukturalnych mogą pochodzić z następujących źródeł 2 :
ƒ
budżet państwa i państwowe fundusze celowe,
ƒ
budżety samorządowe,
ƒ
fundusze Unii Europejskiej (PHARE, ISPA, Fundusz Spójności, fundusze strukturalne),
ƒ
kredyty Międzynarodowych Instytucji Finansowych: EBI, BŚ, EBOR,
ƒ
kapitały prywatne (np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego),
ƒ
środki własne przedsiębiorstw.
Środki finansowe pochodzące z funduszy Unii Europejskiej są znaczącym źródłem
finansowania inwestycji infrastrukturalnych w Polsce. Jeszcze w okresie przedakcesyjnym na
inwestycje infrastrukturalne w transporcie wykorzystano środki pochodzące z funduszy
PHARE i ISPA, a w pewnym stopniu również SAPARD, przeznaczonego na wspieranie
rozwoju obszarów wiejskich. Od 1 maja 2004 środki pomocowe z budżetu Unii Europejskiej
pochodzą
z
Funduszu
Spójności,
funduszy
strukturalnych
oraz
budżetu
sieci
transeuropejskich TEN-T.
W perspektywie finansowej 2004-2006 środki na infrastrukturę transportu zostały
przewidziane w trzech różnych programach operacyjnych, w zależności od funduszu, z
którego one pochodziły i rangi infrastruktury. Łączna kwota funduszy krajowych i
wspólnotowych zaplanowanych na rozwój transportu wyniosła ok. 5446 mln euro 3 . Środki
pomocowe pochodzące z Funduszu Spójności mogły być przeznaczone na realizację tylko
takich projektów, które służyły realizacji podstawowych priorytetów Narodowego Planu
Rozwoju, dotyczyły sieci transportowych międzynarodowego znaczenia, a ich wartość
wynosiła powyżej 10 mln euro. Natomiast przebudowa dróg krajowych realizowana była w
ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport (SPO-T) i współfinansowana z
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Zintegrowany Program Operacyjny
Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w przeciwieństwie do pozostałych dwóch programów miał
wymiar typowo regionalny, a wpływ na kierunki wykorzystania tych środków miały
2
A. Koźlak: Ekonomika transportu. Teoria i praktyka gospodarcza. Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk
2007, s. 41.
3
Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Red. A. S. Grzelakowski. Wyd. Akademii
Morskiej w Gdyni, Gdynia 2005, s. 145.
3
samorządy lokalne. Na rozwój i modernizację infrastruktury transportu o znaczeniu lokalnym
i regionalnym oraz transport publiczny w aglomeracjach przeznaczono z tego programu około
1/3 funduszy. W ramach działania 1.1. ZPORR - „Modernizacja i rozbudowa regionalnego
układu transportowego” - dominowały projekty polegające na modernizacji lub budowie dróg
gminnych i powiatowych. Wśród dużych projektów (powyżej 10 mln zł dofinansowania z
EFRR) najwięcej było projektów polegających na budowie, remoncie lub rozbudowie
obiektów mostowych oraz wiaduktów i tuneli drogowych. Efektem rzeczowym realizacji tego
programu było zmodernizowanie lub wybudowanie 3452,85 km dróg wojewódzkich,
powiatowych i gminnych (stan na koniec I poł. 2008 r.) 4 . Źródła funduszy przeznaczonych na
transport oraz programy, w ramach których je wydawano przedstawiono na rys. 1.
FUNDUSZ
SPÓJNOŚCI
STRATEGIA
WYKORZYSTANIA
FUNDUSZU SPÓJNOŚCI –
2089 mln euro
SEKTOROWY PROGRAM
OPERACYJNY TRANSPORT
(SPO-T) – 1163 mln euro
EFRR
ZINTEGROWANY PROGRAM
OPERACYJNY ROZWOJU
REGIONALNEGO (ZPORR) –
983 mln euro*
PRIORYTETY
- Zrównoważony gałęziowo rozwój
systemu transportowego
- Rozwój bezpiecznej infrastruktury
PRIORYTETY
- Modernizacja i rozbudowa regionalnego
układu transportowego
- Rozwój transportu publicznego w
aglomeracjach
* Inwestycje w infrastrukturę transportu drogowego w ramach działań 1.1, 1.6, 3.1 i 3.2.
Rys. 1. Fundusze na rozwój transportu w Polsce w perspektywie finansowej 2004-2006
Źródło: opracowanie własne na podstawie Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006. MRR, Warszawa, 14 stycznia
2003, s. 138; Formy i metody finansowania…op.cit., s. 144-145.
Mimo początkowych obaw Komisji Europejskiej i pojawiających się problemów
samorządy terytorialne zupełnie dobrze poradziły sobie z absorpcją unijnych funduszy.
Według stanu na koniec I półrocza 2008 r., zdaniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego,
poziom zrealizowanych płatności był wystarczający do pełnego wykorzystania przyznanych
środków. Zaawansowanie proces refundacji w przypadku działania 1.1 wynosił 95,81%,
działania 3.1 – 99,11%, działania 3.2 – 97,76%, natomiast znacznie mniejszy poziom
refundacji występował w działaniu 1.6 - 73,66% 5 . Dla porównania wysokość refundacji dla
programu SPO-T w analogicznym okresie wyniosła 82,54% 6 .
4
Sprawozdanie z realizacji programu ZPORR nr O-1/2008/ZPORR/00. MRR, Warszawa 2008, s. 6, 26.
Ibidem, s. 25-26, 49.
6
Informacja o realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na dzień 30 czerwca 2008 r. MRR,
Warszawa 2008, s. 2.
5
4
W pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej na dofinansowaniu
infrastruktury drogowej najbardziej skorzystały województwa południowo-zachodniej części
kraju oraz rejony Trójmiasta, Warszawy i Łodzi. Wsparcie dla Polski wschodniej i północnej
(poza pomorskim) było wyraźnie słabsze. Inwestycje zrealizowane w transporcie drogowym
poprawiły stan infrastruktury drogowej przede wszystkim w ciągu autostrad A-2 oraz A-4, a
także wzmocniły układ komunikacyjny wewnątrz największych miast. Oceniając poprawność
alokacji środków unijnych w tym okresie można zauważyć ich nadmierne rozdrobnienie.
Było to spowodowane m. in. założeniami poszczególnych programów oraz niskim poziomem
przygotowania inwestycji, co z kolei uniemożliwiało sprostanie ramom czasowym na
wykorzystanie środków.
Wysokość alokacji środków z poszczególnych funduszy na rozwój infrastruktury
pokazuje,
że
priorytetowo
potraktowano
infrastrukturę
o
znaczeniu
krajowym
i
międzynarodowym. Największe inwestycje drogowe dofinansowane z funduszy Unii
Europejskiej
skoncentrowano
zaliczanych do sieci TEN-T.
w
głównych
korytarzach
transportowych,
zwłaszcza
Natomiast dla rozwoju regionalnego bardzo ważne są
połączenia z infrastrukturą wyższej rangi oraz stan infrastruktury o znaczeniu lokalnym i
regionalnym, gdyż decyduje ona o jakości życia w regionie i wpływa na funkcjonowanie
zlokalizowanych w nim przedsiębiorstw. Znacznie większe środki finansowe w obecnej
perspektywie finansowej 2007-2013 pomogą w uzupełnieniu brakujących połączeń i
poprawieniu stanu wielu istniejących.
Wielkość środków przewidzianych na rozwój infrastruktury transportu w latach 20072013 otworzyła przed Polską całkiem nowe możliwości w tym zakresie, gdyż z EFRR i
Funduszu Spójności na ten cel zostanie przeznaczone ok. 22 037,3 mln euro. Duże inwestycje
realizowane w ramach PO Infrastruktura i Środowisko stanowić będą swego rodzaju rdzeń
(dofinansowanie ze środków wspólnotowych – 17 100,8 mln euro), wokół którego będą
realizowane projekty infrastrukturalne w ramach 16 regionalnych programów operacyjnych
oraz PO Rozwój Polski Wschodniej 7 . Tabela 1 pokazuje strukturę funduszy przyznanych na
poszczególne kategorie interwencji w zakresie infrastruktury transportu w podziale na
poszczególne programy operacyjne. Wynika z niej, iż przeważająca część funduszy będzie
przeznaczona na infrastrukturę transportu drogowego (69,2%) i kolejowego (21,2%). W
przeciwieństwie do lat 2004-2006 przeznaczono fundusze również na rozwój portów
lotniczych (2,8%) i inteligentnych systemów transportowych (1,4%). Mimo promowania w
7
Dane liczbowe wynikają z wyliczeń zawartych w tabeli 1.
5
dokumentach programowych bardziej „ekologicznych” gałęzi transportu, to na żeglugę
śródlądową i transport multimodalny przewidziano bardzo mało środków (poniżej 1%).
Tabela 1
Dofinansowanie inwestycji w infrastrukturę transportową ze środków UE w latach 2007-2013 (w mln euro)
Razem
Kod
Kategoria interwencji
PO IiŚ PO RPW
RPO
Kwota
%
16 Kolej
553, 8
300,4
854,2
3,9
17 Kolej (sieci TEN-T)|
3 819,9
3 819,9 17,3
20 Autostrady
1 880,0
1 880,0
8,5
21 Autostrady (sieci TEN-T)|
7 775,3
7 775,3 35,3
22 Drogi krajowe
1 891,9
362,9
40,0 2 294,8 10,4
23 Drogi regionalne/lokalne
297,5
2 998,8 3 296,3 15,0
24 Ścieżki rowerowe
42,5
59,3
101,8
0,5
25 Transport miejski
72,0
205,4
277,4
1,3
26 Transport multimodalny
80,8
80,8
0,4
27 Transport multimodalny (sieci TEN-T)
108,9
108,9
0,5
28 Inteligentne systemy transportowe
100,0
107,9
106,0
313,9
1,4
29 Porty lotnicze
396,0
224,8
620,8
2,8
30 Porty morskie
479,8
19,0
498,8
2,3
31 Śródlądowe drogi wodne (regionalne i lokalne)
95,2
19,2
114,4
0,5
Razem infrastruktura transportu
17 100,8
882,8
4053,7 22 037,3 100%
Źródło: opracowanie własne na podstawie PO Infrastruktura i Środowisko. MRR, Warszawa, 5 grudnia 2007 r.,
PO Rozwój Polski Wschodniej. MRR, Warszawa, 2 października 2007 r., regionalne programy operacyjne w
wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską.
W PO Infrastruktura i Środowisko stwierdzono, że w sektorze transportu priorytetowe
będą inwestycje realizujące następujące cele:
-
poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączeń międzyregionalnych w
ramach sieci TEN-T poprzez powiązanie głównych ośrodków gospodarczych w
Polsce siecią autostrad i dróg ekspresowych;
-
połączenie największych ośrodków miejskich Polski Wschodniej ze stolicą kraju;
-
rozwój gałęzi transportu stanowiących alternatywę dla transportu drogowego
poprzez rozbudowę kolejowej sieci TEN-T, infrastruktury portów morskich i
transportu intermodalnego;
-
poprawa stanu bezpieczeństwa oraz stanu połączeń międzyregionalnych poprzez
inwestycje zwiększające bezpieczeństwo i płynność ruchu (np. inteligentne
systemy transportowe)
-
rozwój sieci drogowych stanowiących uzupełnienie inwestycji realizowanych w
ramach sieci TEN-T 8 .
8
PO Infrastruktura i Środowisko. MRR, Warszawa, 5 grudnia 2007, s. 99-100.
6
Większość krajów w początkowym okresie korzystania z pomocy unijnej najwięcej
środków wydawała na rozwój infrastruktury, co jest całkowicie zrozumiałe w sytuacji jej
niedoboru lub złego stanu technicznego. W takiej sytuacji realizacja inwestycji
infrastrukturalnych jest warunkiem koniecznym zmniejszenia luki rozwojowej w stosunku do
krajów zachodnioeuropejskich. Chociaż inwestycje w infrastrukturę przyspieszają wzrost
gospodarczy kraju, to dla niektórych regionów wymagających wsparcia mogą oznaczać
przejściowe pogorszenie sytuacji.
Rozwój infrastruktury o znaczeniu regionalnym i lokalnym będzie kontynuowany
przez samorządy terytorialne na podstawie opracowanych strategii rozwoju, przy
wykorzystaniu funduszy przewidzianych w regionalnych programach operacyjnych oraz PO
Rozwój Polski Wschodniej. Wielkość środków na rozwój infrastruktury transportu w
regionach w latach 2007-2013 jest prawie pięciokrotnie większa, niż w latach 2004-2006. Do
większego niż dotychczas wsparcia regionów najbiedniejszych przyczyniła się decyzja Rady
UE w sprawie przyznania specjalnych środków dla pięciu regionów, wykazujących się
najniższym PKB na mieszkańca w poszerzonej UE, którymi to regionami są województwa
Polski północno-wschodniej. Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej obejmuje
projekty i inicjatywy dodatkowo wzmacniające działanie innych programów.
Podział pomocy unijnej na lata 2007-2013 pomiędzy poszczególne województwa był
przez wiele miesięcy przedmiotem dyskusji i sporów. Za instrument redystrybucji środków
wspólnotowych uznawany jest algorytm podziału środków finansowych. Po konsultacjach
społecznych rząd wybrał algorytm, zgodnie z którym wszystkie regiony uczestniczą w
podziale tylko 80% ogółu środków, a kryterium podziału jest liczba ludności. Pozostałe 20%
zostanie rozdysponowane tylko między te województwa, w których poziom PKB na 1
mieszkańca jest niższy od 80% średniej krajowej (tak zostało podzielonych 10% środków) i w
których stopa bezrobocia jest wyższa od 150% średniej krajowej (również 10% środków).
Wyraźnie postawiono na opcję wyrównawczą polityki regionalnej i dzięki temu algorytmowi
regiony słabiej rozwinięte otrzymają wyższe alokacje funduszy - prawie 2,2 razy więcej
pieniędzy na mieszkańca niż regiony o najniższym wsparciu 9 .
Regionalne programy operacyjne przewidują na projekty z dziedziny transportu w
latach 2007-2013 około 4460 mln euro, z tego ponad 4053 mln euro na rozwój i modernizację
infrastruktury. We wszystkich województwach rozwój infrastruktury transportowej stanowi
jeden z ważniejszych priorytetów, o czym świadczy skala wydatków zaplanowanych na ten
9
Środki unijne na lata 2007-2013 podzielone pomiędzy regiony. PKPP Lewiatan
http://www.pkpplewiatan.pl/?ID=161424&article_id=137682 z dnia 16.01.2009.
7
cel (tylko w województwie dolnośląskim jest to znacznie poniżej 20% całego RPO).
Głównymi obszarami wsparcia są rozwój nowoczesnej infrastruktury o znaczeniu
regionalnym i ponadregionalnym oraz systemów transportowych w skali lokalnej. W tabeli 2
przedstawiono kwotę środków wspólnotowych przewidzianych w poszczególnych RPO na
rozwój infrastruktury oraz strukturę gałęziową tych wydatków.
Tabela 2
Charakterystyka rozdysponowania funduszy UE na inwestycje transportowe w ramach RPO na lata 2007-2013
Fundusze wspólnotowe na Fundusze na infrastrukturę transportu w ujęciu gałęziowym
Województwo
infrastrukturę transportu
(% funduszy na inwestycje infrastrukturalne z RPO)
w mln euro
% z RPO
Drogowa
Kolejowa
Porty lotnicze
Pozostała
Dolnośląskie
158,73
13,08
94,5
5,5
0,0
0,0
Kujawsko-pomorskie
233,67
24,57
66,4
8,8
10,2
14,6
Lubelskie
258,08
22,33
60,0
14,1
9,5
16,4
Lubuskie
111,59
25,41
75,8
14,9
3,4
6,0
Łódzkie
234,29
27,12
74,7
7,3
8,5
9,5
Małopolskie
251,96
21,95
92,1
0,0
2,0
5,9
Mazowieckie
503,08
27,47
88,2
0,0
4,0
7,8
Opolskie
102,76
24,06
91,9
0,0
7,3
0,8
Podkarpackie
275,87
24,28
65,4
17,6
8,5
8,5
Podlaskie
195,07
30,66
62,2
0,0
21,7
16,2
Pomorskie
278,62
31,48
50,7
16,5
0,0
32,8
Śląskie
334,42
21,29
91,9
6,0
0,0
2,1
Świętokrzyskie
180,47
24,87
95,1
0,0
0,0
4,9
Warmińsko346,90
33,47
73,2
9,0
14,4
3,4
mazurskie
Wielkopolskie
347,69
27,32
69,2
11,4
2,4
17,0
Zachodniopomorskie
240,54
28,79
55,1
6,4
3,7
34,8
Średnia
253,36
25,51
75,39
7,35
5,98
11,28
arytmetyczna
Odchylenie
99,7
4,8
15,1
6,3
6,1
10,4
standardowe
Współczynnik
39,4
18,8
20,0
85,3
101,3
91,9
zmienności
Źródło: opracowanie własne na podstawie regionalnych programów operacyjnych w wersji zatwierdzonej przez
Komisję Europejską.
Analizując wysokość środków unijnych na dofinansowanie infrastruktury transportu w
przekroju wojewódzkim można zauważyć, że jest ona znacznie zróżnicowana, gdyż
współczynnik zmienności wynosi 39,4%. Najwyższe wydatki w ujęciu kwotowym na ten cel
na lata 2007-2013 zaplanował samorząd województwa mazowieckiego – 503,08 mln euro, co
stanowiło 27,47% całej alokacji na realizację RPO. Natomiast procentowo największą część
swojej puli z RPO na rozwój i modernizację infrastruktury przeznaczyły województwa
warmińsko-mazurskie, pomorskie i podlaskie (każde z nich ponad 30%). Wiąże się to z niską
dostępnością transportową tych regionów, zarówno w skali wewnątrzregionalnej, jak i
krajowej. Najmniejsze wydatki na infrastrukturę transportu zaplanowano w województwie
8
dolnośląskim, ale w zamian więcej środków, niż w większości województw zostanie
spożytkowanych na zakup nowoczesnego, taboru dla regionalnego transportu kolejowego i
ekologicznego taboru komunikacji miejskiej.
Struktura gałęziowa alokacji środków wynika ze znaczenia poszczególnych rodzajów
transportu dla gospodarki regionów oraz aktualnego stanu ilościowego i jakościowego
infrastruktury transportu. Wysokość alokacji na infrastrukturę transportu w województwach
oraz ich strukturę gałęziową pokazuje rysunek 2.
600,00
500,00
Pozostałe
inwestycje
400,00
Transport miejski
300,00
Porty lotnicze
200,00
Ifrastruktura
kolejowa
100,00
Infrastruktura
drogowa
D
ol
Ku
no
ja
śl
w
ąs
sk
ki
oe
po
m
or
sk
ie
Lu
be
lsk
ie
Lu
bu
sk
ie
Łó
dz
ki
M
e
ał
op
ol
sk
M
ie
az
ow
ie
ck
ie
O
po
l
sk
Po
ie
dk
ar
pa
ck
ie
Po
dl
as
ki
e
Po
m
or
sk
ie
Śl
ąs
Św
W
ki
ię
e
ar
to
m
kr
iń
zy
sk
sk
oie
m
az
ur
W
sk
ie
ie
Za
lk
ch
op
od
ol
sk
ni
op
ie
om
or
sk
ie
0,00
Rys. 2. Fundusze UE przeznaczone w RPO na inwestycje transportowe
Źródło: regionalne programy operacyjne w wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską
W zakresie podziału funduszy unijnych na poszczególne gałęzie transportu i kategorie
interwencji, po analizie regionalnych programów operacyjnych, można przedstawić
następujące wnioski:
-
we wszystkich województwach priorytetem jest rozwój i modernizacja
infrastruktury drogowej (od 50,7% alokacji na infrastrukturę transportu w
województwie pomorskim do 95,1% w województwie świętokrzyskim);
-
znaczne kwoty na rozwój infrastruktury kolejowej przeznaczono tylko w
województwach podkarpackim i pomorskim (odpowiednio 48,6 mln euro i 46 mln
euro), ale w pięciu województwach wcale nie zaplanowano dofinansowania
projektów w tej gałęzi transportu;
-
w zakresie zaplanowanego dofinansowania regionalnych portów lotniczych
wyróżniają się województwa podlaskie i warmińsko-mazurskie, co nie jest
9
zaskoczeniem, gdyż na mapie komercyjnych portów lotniczych województwa
północno-wschodniej Polski stanowią „białą plamę”. Środki te zostaną
przeznaczone na uruchomienie regionalnych portów lotniczych do obsługi ruchu
pasażerskiego na lotniskach Olsztyn-Szczytno (Szymany) i Suwałki (Krywlany);
-
znaczenie transportu multimodalnego nie jest ogólnie doceniane i większe środki
na tą formę transportu zaplanowano tylko w województwach pomorskim i
zachodniopomorskim (stąd m.in. stosunkowo niski w tych województwach udział
funduszy na infrastrukturę drogową). Wiąże się to z koniecznością zapewnienia
lepszej obsługi portów morskich przez gałęzie transportu lądowego;
-
na projekty dotyczące dróg wodnych śródlądowych przewidziano fundusze tylko
w trzech województwach: podlaskim, lubuskim i warmińsko-mazurskim (łącznie
ok. 19 mln euro, czyli o ponad połowę mniej, niż np. w RPO wynosi alokacja na
budowę ścieżek rowerowych);
-
w niektórych województwach ważnym zadaniem jest poprawa jakości
komunikacji miejskiej, co wiąże się zarówno z rozbudową infrastruktury,
zarządzaniem ruchem z zastosowaniem inteligentnych systemów transportowych,
jak i wprowadzaniem nowego taboru. Największe dofinansowanie projektów w
komunikacji miejskiej przewidziano w województwach wielkopolskim i
zachodniopomorskim, natomiast inteligentnych systemów transportowych w
województwie pomorskim (system TRISTAR dla Trójmiasta).
Duże zróżnicowanie struktury gałęziowej projektów dofinansowywanych z funduszy
unijnych w poszczególnych województwach wynika z analizy słabych i silnych stron
regionalnych systemów transportowych i zidentyfikowania najpilniejszych działań,
mających przyczynić się do rozwoju i poprawy konkurencyjności regionów.
Bariery realizacji inwestycji infrastrukturalnych w transporcie
Realizowane dotąd w Polsce inwestycje w infrastrukturę transportową można ocenić
jako racjonalne, jednakże ze względu na ograniczoną ilość środków miały one z reguły
charakter punktowy i nie utworzyły jeszcze kompleksowego i spójnego systemu powiązań
transportowych. Pojawiały się też różnego typu problemy związane z absorpcją unijnych
środków powodujące opóźnienia w ich realizacji, mimo iż od początku realizacji tych
programów zainteresowanie beneficjentów środkami unijnymi było bardzo wysokie.
Generalnie projekty infrastrukturalne w transporcie charakteryzują się długim okresem czasu,
jaki upływa od momentu zaakceptowania wniosku o środki, a płatnością. Wynika to z
10
wieloetapowości całego procesu, restrykcyjnych procedur przetargowych, czy też wysokiej
kapitałochłonności. Natomiast płatność następuje dopiero na podstawie wcześniej
zapłaconych i zweryfikowanych faktur.
Akcesja Polski do Unii Europejskiej wpłynęła na szereg rozwiązań prawnoinstytucjonalnych
przygotowania
warunkujących
inwestycji
i
rozwój
wyboru
jej
infrastruktury
lokalizacji
transportowej,
zostały
w
a
zasady
znacznej
mierze
podporządkowane polityce ochrony środowiska. Ograniczeniem dla rozwoju infrastruktury
stały się też zasady, na jakich dokonano w Polsce delimitacji obszarów sieci NATURA 2000,
której towarzyszył całkowity brak koordynacji działań resortów infrastruktury i środowiska.
Związane to było z brakiem pełnej inwentaryzacji obszarów Natura 2000 w momencie
wejścia Polski do UE, a przez to wydłużeniem procedury zatwierdzania przez Komisję
Europejską dużych projektów infrastrukturalnych zlokalizowanych w granicach obszaru z
tzw. shadow list. Regulacje unijne w zakresie ochrony środowiska stały się barierą przy
realizacji inwestycji zaprojektowanych lub nawet rozpoczętych przed akcesją. Najbardziej
znanym przykładem konfliktu na tym tle był spór o budowę obwodnicy Augustowa na
odcinku międzynarodowej drogi E-67, gdzie proponowany przez Generalną Dyrekcję Dróg
Krajowych i Autostrad przebieg trasy przecinał cenny przyrodniczo obszar Doliny Rospudy,
objęty ochroną w ramach sieci NATURA 2000.
Istotną barierą ograniczającą możliwości rozwoju infrastruktury był wzrost kosztów
realizacji inwestycji infrastrukturalnych, jaki nastąpił w ostatnich latach. Wzrost ten rozpoczął
się bezpośrednio po akcesji Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. i był wynikiem:
-
wzrostu kosztów pracy, uwarunkowanych m.in. bardzo dużym odpływem
robotników budowlanych do krajów Europy Zachodniej oraz zmniejszonym
napływem pracowników z Europy Wschodniej na skutek wzmocnienia formalnych
funkcji zewnętrznej granicy Unii Europejskiej;
-
wzrostu cen gruntów wykupywanych pod inwestycje;
-
wzrostu kosztów materiałów budowlanych wywołanego dobrą koniunkturą na
rynku budowlanym 10 .
Bardzo negatywny wpływ na ilość środków dostępnych do wykorzystania w
porównaniu z sytuacją wyjściową miało umacnianie się wartości złotego w stosunku do euro,
które spowodowało zmniejszenie realnej wartości pomocy unijnej. Dopiero w ostatnich
10
Cztery lata członkostwa Polski w UE. Bilans kosztów i korzyści społeczno-gospodarczych. UKIE, Warszawa
2008, s. 78-79.
11
miesiącach, w związku z ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym nastąpiła zmiana tego
trendu.
Utrudnienia w terminowej realizacji projektów wynikają także z niewystarczających
zasobów kadrowych, zaangażowanych w prace administracyjne związane z procesem
inwestycyjnym (lokalne
plany
zagospodarowania
przestrzennego, procedury oceny
oddziaływania na środowisko), na poziomie centralnym i lokalnym 11 .
Podsumowanie
Fundusze pomocowe Unii Europejskiej przeznaczone w latach 2007-2013 na rozwój
infrastruktury transportu są ok. pięciokrotnie większe niż w latach 2004-2006, co stanowi
szansę na znaczną poprawę stanu infrastruktury w Polsce. Dotychczasowe korzystanie z
funduszy unijnych odegrało istotną rolę edukacyjną i mobilizacyjną, zarówno dla
beneficjentów, jak i instytucji zaangażowanych w proces wdrażania programów. Wiele barier
o charakterze prawnym, proceduralnym lub organizacyjnym zostało złagodzonych.
Doświadczenia we wdrażaniu funduszy strukturalnych pozwoliły na wypracowanie
skuteczniejszych i bardziej przyjaznych dla beneficjentów i pracowników tych instytucji norm, zasad i procedur obowiązujących w kolejnym okresie programowania. Uproszczono
przepisy prawne związane z absorpcją środków unijnych w sektorze transportu, ale niezbędne
są dalsze zmiany, szczególnie w zakresie zamówień publicznych i partnerstwa publicznoprywatnego. Dla poprawy efektywności wsparcia strukturalnego potrzebna jest też lepsza
koordynacja zarządzania pomiędzy programami regionalnymi i krajowymi (sektorowymi).
FINANCIAL DETERMINANTS OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT
IN POLAND IN THE CONTEXT OF EU REGIONAL POLICY
The article presents financial opportunities of transport infrastructure development in
Poland, created by the EU regional policy, as well as barriers in absorption available funds.
The deeper comparative analysis covers a field of distribution and size of allocations
predicted for the transport infrastructure in regional operating programs for 2007-2013.
BIBLIOGRAFIA
1. Bąk M.: Strategie rozdzielenia wzrostu gospodarczego od popytu na transport oraz
uwarunkowania ich realizacji w okresie transformacji gospodarczej. W: Funkcjonowanie
11
Ocena postępów Polski w konwergencji z krajami UE oraz wpływ funduszy unijnych na gospodarkę w latach
2004-2007. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, lipiec 2008 r., s. 94.
12
i rozwój transportu. Red. D. Rucińska i E. Adamowicz. ZN UG Ekonomika Transportu
Lądowego nr 29. Wydawnictwo UG, Gdańsk 2004.
2. Cztery lata członkostwa Polski w UE. Bilans kosztów i korzyści społeczno-gospodarczych.
UKIE, Warszawa 2008.
3. Informacja o realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na dzień 30
czerwca 2008 r. MRR, Warszawa 2008.
4. Koźlak A.: Ekonomika transportu. Teoria i praktyka gospodarcza. Wyd. Uniwersytetu
Gdańskiego, Gdańsk 2007.
5. Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006. MRR, Warszawa, 14 stycznia 2003 r.
6. PO Infrastruktura i Środowisko. MRR, Warszawa, 5 grudnia 2007 r.
7.
PO Rozwój Polski Wschodniej. MRR, Warszawa, 2 października 2007 r.
8. Regionalne programy operacyjne w wersji zatwierdzonej przez Komisję Europejską.
9. Sprawozdanie z realizacji programu ZPORR nr O-1/2008/ZPORR/00. MRR, Warszawa
2008
10. Środki unijne na lata 2007-2013 podzielone pomiędzy regiony. PKPP Lewiatan
http://www.pkpplewiatan.pl/?ID=161424&article_id=137682 z dnia 16.01.2009.
Źródło:
A. Koźlak: Finansowe uwarunkowania rozwoju infrastruktury transportu w Polsce w
kontekście polityki regionalnej Unii Europejskiej. W: Ekonomiczne i organizacyjne
instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego. Finanse, rachunkowość,
Przedsiębiorczość. Tom I. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 530.
Ekonomiczne Problemy Usług nr 31. Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego,
Szczecin 2009.
.
13