odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę

Krzysztof Kowalski
ODSZKODOWANIE
ZA ZALANIE GRUNTU PRZEZ WODĘ
Wrocław 2012 r.
Copyright ©
by Krzysztof Kowalski
Wrocław 2012
Autor
Krzysztof Kowalski
[email protected], tel. 691 518 089
_____________________________________________________________
Stan prawny na dzień 1 marca 2012 r.
Opublikowane na zasadach licencji Creative Commons 3.0 Polska
Uznanie autorstwa - Użycie niekomercyjne - Na tych samych warunkach
Dozwolone: - Kopiowanie - Rozpowszechnianie - Odtwarzanie - Wykonywanie - Tworzenie utworów
zależnych
Autor w żadnym wypadku nie odpowiada na żadnej podstawie prawnej za żadne szczególne,
przypadkowe lub następcze szkody wynikłe z wykorzystania utworu. Autor nie składa żadnych
zapewnień oraz nie udziela żadnych gwarancji a także wyłącza rękojmię, czy to wyraźną,
dorozumianą czy inną, w szczególności dotyczących możliwości korzystania z utworu zgodnie z
jego przeznaczeniem, przeznaczenia utworu do konkretnego celu, co do tego, że nie narusza on
praw innych osób, braku jawnych lub ukrytych wad, dokładności, występowania lub
niewystępowania wad widocznych jak i ukrytych.
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
WSTĘP
Woda jako zjawisko przyrodnicze niewątpliwie posiada wiele walorów. Ożywiając krajobraz naturalny
dodaje mu wiele uroku i niepowtarzalności poprzez swoją zmienność. Dodając do tego podstawowe
znaczenie wody dla życia biologicznego oraz gospodarczego można stwierdzić, że jest ona niezbędna dla
właściwego rozwoju człowieka. Dlatego też ludzie od wieków budowali swoje cywilizacje w pobliżu wód.
Niestety niewątpliwe pozytywne cechy wody nie są w stanie zniwelować jej burzliwej natury.
Nieprzewidywalność wody, która jest cenna z punktu widzenia walorów krajobrazowych, w ekstremalny
wydaniu bywa niekiedy niebezpieczna dla życia, a najczęściej przynosi wymierne straty w mieniu. Powodzie
są ostatnio częstym zjawiskiem. Największe zagrożenie z nich wynikające dotyczy mienia znajdującego się
w strefie oddziaływania wód. Dotyczy to przede wszystkim terenów położonych w bliskiej odległości od rzek.
Bliskie sąsiedztwo nie musi wcale być terminem oznaczającym fizyczną odległość. Może ono również
wynikać ze stopnia oddziaływania wody na grunt (na przykład dolinowe tereny zalewowe). Grunty tego typu
narażone są na negatywne oddziaływanie wody, do którego zaliczyć można przede wszystkim:
• zniszczenie mienia znajdującego się na gruncie: budynki, budowle i ich wyposażenie;
• zniszczenie upraw rolnych, zarówno jednorocznych, jak i wieloletnich plantacji;
• zdegradowanie uprawnej warstwy gruntu: wymycie humusu, naniesienie materiału skalnego,
zamulenie gruntu drobnym materiałem niesionym przez wodę;
• zabranie gruntu i trwałe pokrycie terenu przez wodę.
Straty powodowane przez wodę wynikać mogą z różnych okoliczności faktycznych. Z
najważniejszych wymienić można:
• zalanie gruntu przez wodę podczas powodzi,
• trwałe zajęcie gruntu przez wodę,
• zalanie gruntów podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela
wody lub urządzenia wodnego,
• zalanie gruntów położonych w polderze przeciwpowodziowym podczas powodzi,
• zalanie gruntów w wyniku wykonywania pozwolenia wodnoprawnego,
• zalanie gruntów w wyniku przekroczenia pozwolenia wodnoprawnego,
• zalanie gruntów w wyniku prowadzenia działalności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Podstawowym zmartwieniem osób poszkodowanych w któryś z wymienionych sposobów jest to, czy
możliwe jest uzyskanie pomocy ze strony administracji publicznej. Celem pomocy jest naturalnie
naprawienie szkód. Oprócz interwencyjnego wsparcia państwa podczas powodzi (zasiłki), ewentualnie
indywidualnych ubezpieczeń, poszkodowani mogą w niektórych przypadkach liczyć na ustawowe prawo do
odszkodowania. Zasady regulujące przyznawanie odszkodowań za działanie wody zawiera ustawa Prawo
wodne.
W kolejnych rozdziałach omówione zostaną podstawowe przepisy regulujące kwestie ustalania
odszkodowań w poszczególny przypadkach wystąpienia szkód z powodu zalania gruntów przez wody.
Forma wpisów posiada zwięzły format komentarzy, bez zbędnych opisów ogólnych okoliczności, tak aby
ułatwić ich wykorzystanie w praktyce.
Grunt i woda .pl
3
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
ZALANIE GRUNTU PRZEZ WODĘ PODCZAS POWODZI
1. Właściciel wody nie nabywa praw do gruntów zalanych podczas powodzi (art. 16 ust. 1 Prawa wodnego).
Przyczyną tego jest fakt, że woda powodziowa zalewa grunty zwykle niepokryte wodą, podczas
nadzwyczajnych okoliczności hydrologicznych. Takie sytuacje zdarzają się stosunkowo rzadko. Zalanie
gruntu trwa krótki czas (godziny, dni), po czym woda w sposób naturalny opuszcza go, powracając do swego
koryta. Czasowe zajęcie gruntu przez wodę nie powoduje potrzeby zmiany praw własności mienia. Po
ustąpieniu wody dotychczasowy właściciel gruntu może dalej wykonywać nad nim władztwo.
2. Właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi w wyniku działania sił przyrody, co do zasady, nie
przysługuje z tego tytułu odszkodowanie od właściciela wody (art. 16 ust. 2 Prawa wodnego). Zalanie gruntu
przez wodę powoduje liczne szkody. Niemniej jednak właściciel gruntów nie ma prawa do odszkodowania za
zalanie gruntu wodami powodziowymi w sytuacjach normalnych, tj. niezawinionych np. przez właściciela
wody lub urządzenia wodnego.
TRWAŁE I NATURALNE ZAJĘCIE GRUNTÓW PRZEZ WODĘ
1. Grunt zajęty w sposób naturalny przez wodę płynącą lub wody morskie z mocy prawa staje się własnością
właściciela wody (art. 17 ust. 1 Prawa wodnego). Dotychczasowemu właścicielowi gruntu z tytułu utraty
własności należy się odszkodowanie na warunkach ustawowych. Do naprawienia szkód, o których mowa w
art. 17 stosuje się przepisy art. 188 (art. 185 ust. 1 Prawa wodnego).
2. W sprawie naprawienia szkody ustawa odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 188 ust. 1 Prawa
wodnego). W związku z tym, że szkoda na charakter trwały, a własność gruntu przechodzi z mocy prawa na
właściciela wody, domyślnie przyjmuje się naprawienie szkody poprzez zapłatę odpowiedniej sumy pieniędzy
za utracony grunt – odszkodowania (art. 363 § 1 k.c.). Ponadto do odszkodowania dolicza się koszty
sporządzenia projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, o którym mowa w
art. 15 ust. 3 Prawa wodnego, o ile zostały one poniesione przez poszkodowanego. Postępowanie w sprawie
odszkodowania jest niezależne od utraty własności gruntu, która następuje ex lege i toczy się w trybie
odrębnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Kr 794/08).
3. Właściciel wody ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania wody, tj. dające się
opisać związkiem przyczynowym następstwa oddziaływania wody na grunt przyległy (art. 361 § 1 k.c.).
Opierając się o normę prawną zawartą w art. 17 ust. 1 Prawa wodnego można stwierdzić, że szkoda
obejmuje straty majątkowe powstałe na skutek utraty prawa własności gruntu. Wysokość odszkodowania
obejmuje poniesione przez właściciela gruntu straty oraz utracone korzyści, które mógł osiągnąć, gdyby
szkoda nie wystąpiła (art. 361 § 2 k.c.). Odszkodowanie ustala się metodą dyferencyjną, na podstawie
rzeczywistego stanu majątku (gruntu) i jego hipotetycznego stanu, gdyby szkoda nie wystąpiła. W tym
wypadku odpowiada to porównaniu aktualnej powierzchni gruntu do powierzchni sprzed jego zajęcia przez
wodę. Szkoda wynikająca z utraconych korzyści obejmuje wartość prawdopodobnego powiększenie się
majątku poszkodowanego, gdyby zajęcie gruntu przez wodę nie nastąpiło (z reguły dotyczy utraconych
4
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
pożytków z gruntu).
4. Roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się z upływem dwóch lat od dnia, w którym poszkodowany
dowiedział się o zajęciu gruntu przez wodę (art. 188 ust. 2 Prawa wodnego). Warunkiem rozpoczęcia biegu
terminu przedawnienia jest nie tylko zauważenie faktu zajęcia gruntu, ale również posiadanie wiedzy o
podmiocie, wobec którego należy skierować roszczenie o naprawienie szkody (jednostka reprezentująca
właściciela wody, art. 9 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego). W praktyce często trudno jest ustalić dokładny moment
rozpoczęcia biegu przedawnienia ze względu na brak obiektywnych okoliczności, mogących jednoznacznie
świadczyć o podjęciu przez właściciela gruntu wiedzy o jego zajęciu przez wodę.
ZALANIE GRUNTÓW PRZEZ WODĘ PODCZAS POWODZI W WYNIKU
NIEPRZESTRZEGANIA PRZEPISÓW USTAWY PRZEZ WŁAŚCICIELA WODY LUB
WŁAŚCICIELA URZĄDZENIA WODNEGO
1. Użyty w ustawie Prawo wodne (art. 16 ust. 3) zwrot mówiący o nieprzestrzeganiu przepisów przez
właściciela wody lub urządzenia wodnego nie jest sprecyzowany. Można jednak przypuszczać, na podstawie
celowości tego przepisu, że ustawodawca miał na myśli takie nieprzestrzeganie przepisów, które podczas
powodzi może powodować zalanie przez wodę gruntów, które w przypadku przestrzegania wspomnianych
reguł prawnych, nie zostałyby zalane lub skutki zalania byłyby mniejsze. Mając to na uwadze można
wyselekcjonować przepisy Prawa wodnego, które stawiają przed właścicielem wody i właścicielem
urządzenia wodnego obowiązki związane z prawidłowym utrzymaniem wód i urządzeń wodnych. W ramach
utrzymania wód właściciel wody zobowiązany jest do zachowaniu lub odtworzeniu stanu dna lub brzegów
wód oraz do konserwacji lub remontu istniejących budowli regulacyjnych, w celu zapewnienia swobodnego
spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód (art. 22 ust. 1 Prawa wodnego).
Ponadto do obowiązków ustawowych właściciela wody, których zaniedbanie może negatywnie wpływać na
zachowanie wód podczas powodzi, zaliczyć można: zapewnienie utrzymywania w należytym stanie
technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów, będących w jego władaniu; dbałość o utrzymanie
dobrego stanu wód; regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach, stosownie
do możliwości wynikających ze znajdujących się na nich urządzeń wodnych oraz warunków hydrologicznych;
zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów (art. 26 Prawa wodnego). Przed
właścicielem urządzenia wodnego Prawo wodne stawia obowiązek zapewnienia jego obsługi,
bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków
utrzymywania wód (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego). Ze względu na to, że Prawo wodne nie narusza
przepisów Prawa budowlanego (art. 62 ust. 2 Prawa wodnego), właściciel urządzenia wodnego obowiązany
jest również utrzymywać obiekt oraz użytkować go w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami
ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do
nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 Prawa
budowlanego). Utrzymanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w
celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). Niedopełnienie przez właściciela wody lub
urządzenia wodnego obowiązków zawartych w wymienionych przepisach, które stało się przyczyną zalania
gruntów przez wody powodziowe, jest podstawą do żądania naprawienia szkody, w oparciu o art. 16 ust. 3
Prawa wodnego.
2. Przepis art. 16 ust. 3 Prawa wodnego nie ma charakteru zawężającego odpowiedzialność właściciela
wody lub właściciela urządzenia wodnego za swoje działania lub zaniechania. Przepis ten stwarza wyjątek
Grunt i woda .pl
5
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
od zasady sformułowanej w art. 16 ust. 2, która stanowi, że za zalanie gruntów podczas powodzi ich
właścicielowi nie przysługuje z tego tytułu odszkodowanie od właściciela wody. Ustawodawca wskazuje
literalnie na okres powodzi, w którym właściciel wody lub urządzenia wodnego nie jest całkowicie zwolniony
z odpowiedzialności za szkodliwe działanie wód wezbraniowych. W rozumieniu Prawa wodnego powodzią
jest czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na
skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza,
powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności
gospodarczej (art. 9 ust. 1 pkt 10 Prawa wodnego). Zatem właściciel wody co do zasady zwolniony jest z
odpowiedzialności za szkody spowodowane przez wodę w czasie nadzwyczajnej sytuacji hydrologicznej jaką
jest powódź, ale tylko wówczas jeśli dopełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego ustawą Prawo
wodne. Podobnie właściciel urządzenia wodnego nie ponosi odpowiedzialności za działanie sił przyrody
objawiających się w postaci powodzi, o ile szkody nie są spowodowane jego zaniedbaniami. Z tego też
wynika, że w normalnych warunkach hydrologicznych (poza okresami powodzi), odpowiedzialność
właściciela wody i właściciela urządzenia wodnego za stan wód i urządzeń jest co najmniej równa, a ustawa
nie wyklucza żądania naprawienia szkody w przypadku zalania gruntu w wyniku nieprzestrzegania przez
nich przepisów Prawa wodnego. Z braku szczególnych uregulowań żądanie to powinno się odbyć na
warunkach ogólnych (art. 415 k.c.).
3. W sprawie naprawienia szkody ustawa odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 188 ust. 1 Prawa
wodnego). W tym wypadku nie jest konieczne przeprowadzanie przedsądowego postępowania
administracyjnego, o którym mowa w art. 186 ust. 3.
4. Przepis art. 16 ust. 3 Prawa wodnego nie wskazuje wyraźnie odpowiedzialnych do naprawienia szkody,
tak jak to jest w innych przypadkach (np. art. 17, art. 16 ust. 4 Prawa wodnego). Wynika z tego, że
zastosowanie tu ma ogólna zasada, że odpowiada ten kto zawinił (art. 415 k.c.), tj. właściciel wody lub
urządzenia wodnego, w zależności do tego, czy szkoda wynikła z nieprzestrzegania przepisów dotyczących
wód, czy też urządzeń wodnych.
5. Odpowiedzialność podmiotów ograniczona jest tylko do normalnych (zwykłych) następstw działania wody
powodziowej na mienie poszkodowanego (art. 361 § 1 k.c.). W szczególności dotyczy to zniszczeń
materialnych, których przyczyną było zalanie wodą powodziową (straty). Oprócz tego odszkodowanie może
obejmować również korzyści, których poszkodowany nie uzyskał w wyniku zalania jego gruntów przez wodę
(art. 361 § 2 k.c.).
6. Związek przyczynowy zachodzący pomiędzy zalaniem gruntów przez wodę, a powstałymi w ten sposób
zniszczeniami powinien opierać się o ogólnie przyjętą (obiektywną) wiedzę na temat oddziaływania wody na
grunt i rzeczy ruchome. Pomocą w ocenie występowania związku przyczynowego jest test condicio sine qua
non, który polega na badaniu każdego indywidualnego skutku działania wody powodziowej, pod kątem jego
wystąpienie w sytuacji, gdyby woda nie zalała gruntu. Kolejnym krokiem powinno być wyselekcjonowanie
tych skutków, które posiadają rzeczywisty związek z zalaniem gruntu przez wodę. Kryterium selekcji stanowi
normalność następstw, która w teorii zachodzi wówczas, gdy w danym układzie stosunków i warunków oraz
w zwyczajnym biegu rzeczy, bez zaistnienia szczególnych okoliczności, skutek jest normalnym następstwem
tego rodzaju zdarzeń. Ujmując to inaczej, prawdopodobieństwo wystąpienia danego skutku (szkody)
zwiększa się każdorazowo z wystąpieniem zdarzenia (powodzi). Badanie prawdopodobieństwa wykonuje się
w dwóch sytuacjach, gdy powódź występuje i w czasie normalnych stanów wody. Normalne następstwa
powodzi to takie, których prawdopodobieństwo wystąpienia rośnie każdorazowo podczas powodzi. Ocenę
relacji przyczynowej wykonuje się w oparciu o wiedzę teoretyczną (badania naukowe), doświadczenia
praktyczne (statystykę), wiedzę powszechną (doświadczenia życiowe).
6
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
7. W ocenie normalnych następstwa działania wody powodziowej na zalany grunt, w przypadku o którym
mowa, należy uwzględnić charakter normatywny odpowiedzialności. Z analizy przepisów Prawa wodnego
(art. 22 ust. 1, art. 26, art. 64 ust. 2) wynika, że odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez wodę
podczas powodzi, jaką ponosi właściciel wody lub właściciel urządzenia wodnego, wynika w głównej mierze
z zaniechania, a w mniejszym stopniu z działania. Zaniechanie w tym wypadku dotyczy niewykonania lub
nienależytego wykonania obowiązków nałożonych na wspomniane podmioty przez ustawę. Mowa tu np. o
utrzymaniu wód i urządzeń wodnych w stanie pozwalającym na swobodny spływ wód powodziowych lub
regulowaniu stanu wód za pomocą urządzeń wodnych do tego przystosowanych. W takim wypadku
zaniechane działania to takie, których podjęcie każdorazowo zmniejszałoby lub wyłączałoby
prawdopodobieństwo wystąpienia skutków powodzi w danym przypadku.
8. Roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się z upływem dwóch lat od dnia, w którym poszkodowany
dowiedział się o zalaniu gruntu przez wodę (art. 188 ust. 2 Prawa wodnego). Warunkiem rozpoczęcia biegu
terminu przedawnienia jest nie tylko zauważenie faktu zalania gruntu, ale również posiadanie wiedzy o
podmiocie, wobec którego należy skierować roszczenie o naprawienie szkody (organ lub jednostka
wykonująca uprawnienia właściciela w stosunku do wody lub właściciel urządzenia wodnego).
9. Uprawnionym do dochodzenia naprawienia szkody jest właściciel nieruchomości. Prawo wodne rozciąga
stosowanie przepisów dotyczących właścicieli również na posiadaczy samoistnych i użytkowników
wieczystych (art. 9 ust. 2 pkt 3). Tak skonstruowane przepisy nie pozwalają uznać posiadaczy gruntu na
podstawie innych tytułów (np. posiadaczy zależnych) za podmioty uprawnione do dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 16 ust. 3 Prawa wodnego. Uznanie osób innych niż właściciele (ew.
posiadacze samoistni, użytkownicy wieczyści) za podmioty uprawnione do odszkodowania byłoby sprzeczne
z ustawą (wyrok SA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r. - I ACa 433/08).
10. W ocenie kryteriów wypełniających przesłankę nieprzestrzegania przepisów prawa niejednoznaczna jest
kwestia pozwolenia wodnoprawnego. Czy działanie z przekroczeniem pozwolenia wodnoprawnego lub
podejmowane bez jego uzyskania można zakwalifikować jako nieprzestrzeganie przepisów prawa w
rozumieniu art. 16 ust. 3 Prawa wodnego? Nie ma na to jednoznacznej odpowiedzi. W istocie działalność
wbrew przepisom regulującym szczególne korzystanie z wód jest niewątpliwie działaniem z naruszeniem
przepisów prawa. Wątpliwość powstaje przy ocenie celowości przepisu art. 16 ust. 3, który mówi o
zachowaniu właściciela wody i urządzenia wodnego, mającego wpływ na szkody powstałe podczas powodzi.
W tym kontekście na pierwszy plan wysuwają się niewątpliwie naruszenia prawa związane z zaniedbaniami
podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie wód i urządzeń wodnych, które są przyczyną powstania szkód.
Mając to na uwadze można również wyselekcjonować takie naruszenia prawa, które objęte są obligatoryjnie
pozwoleniem wodnoprawnym. Wątpliwość budzi to czy sam fakt prowadzenia działalności bez wymaganego
pozwolenia wodnoprawnego jest wystarczającą przesłanką do dochodzenia roszczeń w oparciu o art. 16 ust.
3 Prawa wodnego. Odpowiedź na to pytanie wydaje się jednak nie mieć dużego znaczenia, gdyż roszczeń z
tego tytułu można dochodzić na podstawie przepisów o czynach niedozwolonych (wyrok SN z dnia 4
września 1979 r., II CR 253/79, z dnia 18 marca 2005 r., II CK 559/04).
ZALANIE GRUNTÓW POŁOŻONYCH W POLDERZE PRZECIWPOWODZIOWYM
PODCZAS POWODZI
1. Poldery przeciwpowodziowe są to urządzenia wodne służące magazynowaniu nadmiaru wody
Grunt i woda .pl
7
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
powodziowej. Ich celem jest obniżenie stanu wody w korycie cieku podczas kulminacji fali powodziowej.
Poldery zwykle obejmują obszary zlokalizowane za wałem przeciwpowodziowym, których naturalne
ukształtowanie pozwala na magazynowanie wody (duża pojemność, naturalny odpływ wody). Na tereny
przeznaczone na poldery przeciwpowodziowe zwykle wybiera się obszary doliny cieku o najmniejszym
zagospodarowaniu, użytkowanie rolniczo, tak aby straty wynikłe z ich ewentualnego zalania były jak
najmniejsze.
2. Dochodzenie naprawienia szkody w przypadku zalania gruntów w polderze nie jest możliwe wyłącznie po
faktycznym zaistnieniu więzi kauzalnej pomiędzy zalaniem gruntu przez wodę, a powstaniem skutków
powodujących szkodę. Ustawodawca w tym wypadku wprowadził zależność mocą normy prawnej (art. 16
ust. 4 Prawa wodnego), warunkując możliwość dochodzenia odszkodowania od istnienia dwóch przesłanek
normatywnych. Pierwsza dotyczy okresu w jakim odpowiedzialność za powstałe szkody ponosi właściciela
wody, tj. powodzi. Druga zaś dotyczy faktycznego położenia gruntu w granicach polderu
przeciwpowodziowego. O ile nie stanowi większego problemu ustalenie ram czasowych ograniczających
związek kauzalny (ustawodawca definiuje powódź w art. 9 ust. 1 pkt 10), o tyle wskazanie prawidłowych ram
przestrzennych może nieść pewne komplikacje. Ustawodawca nie zawarł w Prawie wodnym definicji polderu
przeciwpowodziowego, jedynie zalicza te urządzenia do budowli przeciwpowodziowych (art. 9 ust. 1 pkt 1a) i
urządzeń wodnych (art. 9 ust. 1 pkt 19). Pozwala to wysnuć tezę, że poldery przeciwpowodziowe służą
kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, realizując zadania ochrony przeciwpowodziowej, tj. w
szczególności: racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych (art. 88k
pkt 2 Prawa wodnego). Nie można zatem założyć, że grunty położone w granicach dowolnego polderu
podlegają ochronie od zalania wodą, o której mowa w art. 16 ust. 4 Prawa wodnego. Istnieją bowiem
poldery, których funkcja nie jest związana z ochroną przed powodzią. Przykładowo można wymienić
urządzenia powstałe w celu zintensyfikowania rolniczego wykorzystania gruntów położonych w dolinach
cieków, które okresowo zalewane są wodami powodziowymi. W celu odizolowania upraw rolnych od zalania
wodą mogły one zostać odgrodzone wałem przeciwpowodziowym, tworząc polder o funkcji zgoła odmiennej
od przeciwpowodziowej. Poldery takie również mogą podlegać zalaniu w przypadku wystąpienia pewnego
stanu wody (zwykle wyjątkowo dużego), tak aby ochronić położone niżej tereny przed nadmiernymi
zniszczeniami. Ustalenie funkcji jaką pełni dany polder powinno się dokonać na podstawie badania
materiałów archiwalnych, dokumentujących przyczyny powstania urządzenia. W wypadku, gdy polder nie
pełni funkcji przeciwpowodziowej nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 16 ust. 4, a tym samym
odszkodowanie nie należy się (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 793/11 nieprawomocny).
3. Istotnym zagadnieniem w omawianej sprawie jest dowiedzenie, że grunty na których wystąpiła szkoda
fizycznie znajdują się na obszarze polderu przeciwpowodziowego, tzn. w przestrzeni podlegającej zalaniom
wodami w wyniku normalnego działania urządzenia. W tym zakresie pomocne mogą być nie tylko materiały
dokumentujące budowę polderu, ale również operat wodnoprawny lub instrukcja gospodarowania wodami,
sporządzone na etapie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie polderu. W praktyce
zadanie to polega na określeniu gruntów zalewanych po uruchomieniu polderu i zbadaniu, czy w ich
granicach znajduje się ewidencyjna działka gruntu, na której wystąpiła szkoda.
4. Uprawnionym do dochodzenia naprawienia szkody jest właściciel nieruchomości. Prawo wodne rozciąga
stosowanie przepisów dotyczących właścicieli również na posiadaczy samoistnych i użytkowników
wieczystych (art. 9 ust. 2 pkt 3). Tak skonstruowane przepisy niepozwalają uznać posiadaczy gruntu na
podstawie innych tytułów (np. posiadaczy zależnych) za podmioty uprawnione do dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 16 ust. 4 Prawa wodnego. Uznanie osób innych niż właściciele (ew.
posiadacze samoistni, użytkownicy wieczyści) za podmioty uprawnionego do odszkodowania byłoby
sprzeczne z ustawą (wyrok SA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r., I ACa 433/08).
8
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
5. Roszczenie o naprawienie szkody musi być dochodzone w pierwszej kolejności w postępowaniu
administracyjnym (art. 186 ust. 1 i 3 Prawa wodnego). Droga sądowa przed sądem powszechnym możliwa
jest dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego (art. 186 ust. 4 Prawa wodnego, uchwała SN z dnia 4
czerwca 2004 r., III CZP 27/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., IV SA 2007/03).
Dopuszczalne jest również skierowanie sprawy na drogę sądową, jeżeli organ zobowiązany do wydania w tej
sprawie decyzji, nie wydał jej w terminie trzech miesięcy od złożenia żądania przez poszkodowanego (art.
186 ust. 4 Prawa wodnego). Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek poszkodowanego,
a organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest właściwy marszałek województwa (art. 186 ust. 3 Prawa
wodnego). Gdy żądanie strony nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty, w oparciu o materialnoprawną
podstawę wniosku, organ umarza postępowanie. W takim wypadku wnioskodawca ma prawo, w trybie
administracyjnoprawnym, wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (wyrok WSA w
Gliwicach z dnia 16 sierpnia 2010 r., II SA/Gl 386/10). Wnioskodawcy przysługują również inne środki
zaskarżenia przewidziane prawem, np. skarga na bezczynność organu (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20
maja 2010 r., III SAB/Lu 4/10). Prawo poszkodowanego do skierowania sprawy na drogę sądową po trzech
miesiącach od złożenia wniosku nie ogranicza prawa dochodzenie odszkodowania w trybie
administracyjnym, a organu nie zwalnia z obowiązku wydania decyzji, nawet jeżeli miałaby to być decyzja
odmowna (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SAB/Lu 4/10). Inaczej interpretuje taką sytuację
NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. (II OSK 2005/11), który brak rozstrzygnięcia organu co do meritum
sprawy uznaje za wystarczającą przesłankę do otwarcia drogi sądowej przed sądem powszechnym,
niezależnie od tego czy minął ustawowy termin trzech miesięcy od złożenia wniosku. Wysokość
odszkodowania ustala organ w drodze decyzji. Gdy merytoryczna ocena żądania, przeprowadzona po
analizie stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, nie daje podstaw do uznania żądania, o rgan
odmawia ustalenia odszkodowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1532/11).
Decyzja ustalająca odszkodowanie (jak i odmawiająca ustalenia odszkodowania) jest niezaskarżalna w toku
administracyjnego postępowania instancyjnego, a stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania
przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym (art. 186 ust. 3 i 4 Prawa wodnego). W tym zakresie
postępowanie sądowoadministracyjne jest wyłączone (postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia
2006 r., II SA/Bd 1086/06). Stroną niezadowoloną może być zarówno poszkodowany, jak i zobowiązany
decyzją do naprawienia szkody – właściciel wody. Wystąpienie strony niezadowolonej na drogę sądową nie
wstrzymuje wykonania decyzji (art. 186 ust. 5 Prawa wodnego). W wypadku uprawomocnienia się wydanego
przez sąd wyroku w sprawie odszkodowania, organ powinien stwierdzić wygaśnięcie wydanej wcześniej
decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Gdy zaś postępowanie
administracyjne nie zostanie zakończone do wydania wyroku, zachodzi przesłanka do jego umorzenia na
podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
6. Organ administracji ustala w drodze decyzji odszkodowanie, którego zadaniem jest naprawienie szkody
powstałej w wyniku zalania gruntów położonych w polderze przeciwpowodziowym. Ustawa nie narzuca
formy odszkodowania, ale użyte w art. 186 ust. 3 ustawy sformułowanie "ustala wysokość odszkodowania"
wskazuje wyraźnie na formę pieniężną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., IV SA/Wa 661/11).
Zalanie gruntów podczas powodzi może powodować szerokie spektrum szkód, jednak ustawodawca
ograniczył odpowiedzialność jedynie do wysokości strat poniesionych przez poszkodowanego (art. 186 ust. 2
Prawa wodnego). Jest to wyjątek ustawowy, o którym mowa w art. 361 § 2 k.c., wykluczający
odpowiedzialność właściciela wody za ewentualne nieosiągnięte korzyści, wynikłe wskutek poniesionych
strat. Odpowiedzialność właściciela wody ograniczona jest tylko do normalnych (zwykłych) następstw
działania wody powodziowej na mienie poszkodowanego (art. 361 § 1 k.c.). W szczególności dotyczy to
zniszczeń materialnych, których przyczyną było zalanie wodą powodziową. W większości grunty położone
na terenach polderów przeciwpowodziowych użytkowane są rolniczo, zatem straty dotyczą upraw, z tym że
wysokość odszkodowania jest ograniczona do wysokości faktycznych zniszczeń w uprawach, według ich
Grunt i woda .pl
9
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
stanu z dnia zalania wodą. Strata bowiem obejmuje rzeczywisty uszczerbek w majątku poszkodowanego
należącym do niego w chwili zdarzenia. Ustalenie wysokości straty wykonuje się porównując rzeczywisty
stan majątku z jego stanem hipotetycznym, jaki istniałby, gdyby do zalania gruntu nie doszło. W związku z
tym, jeżeli uprawy rolne nie zostały zniszczone w fazie plonowania, strata obejmuje nakłady poniesione na
uprawę do momentu jej zniszczenia (zabiegi mechaniczne związane z uprawą, materiał siewny, opryski,
nawozy, inne środki i zabiegi pielęgnacyjne). Ustalenie odszkodowania według teoretycznego plonu jaki
mógłby zostać osiągnięty, gdyby do zniszczenia upraw nie doszło, jest niezgodny z ustawą, gdyż obejmuje
również utracone korzyści. Zatem uwzględnia majątek, który poszkodowany uzyskałby, gdyby zalanie
gruntów nie nastąpiło. Natomiast naprawienie szkody może dotyczyć wyłącznie szkód już poniesionych nie
zaś przewidywanych w przyszłości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., IV SA/Wa 661/11).
7. Ze względu na brak szczególnych uregulowań w Prawie wodnym dotyczących przedawnienia roszczenia
o naprawienie szkody z tytułu zalania gruntów położonych w polderze przeciwpowodziowym, można przyjąć
na podstawie przepisów ogólnych, że ulega ono przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym
poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia (właściwa jednostka
zarządzająca wodami). Termin ten nie może być jednak dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło
zdarzenie wywołujące szkodę (art. 4421 § 1 k.c.).
ZALANIE GRUNTÓW W WYNIKU WYKONYWANIA POZWOLENIA
WODNOPRAWNEGO
1. Pozwolenie wodnoprawne jest aktem administracyjnym o charakterze konstytutywnym, wydawanym w
formie decyzji, nadającym podmiotowi uprawnienia m. in. do szczególnego korzystania z wód, o którym
mowa w art. 37 Prawa wodnego, a także innych celów wymienionych w art. 122 ust. 1 Prawa wodnego.
Pozwolenie wodnoprawne wydaje się również na budowę urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z
wód przy ich pomocy. W pozwoleniu ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania
uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, a także interesów
ludności i gospodarki. W zakresie ochrony interesów osób trzecich określa się obowiązki wobec narażonych
na szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia (art. 128 ust. 1 Prawa wodnego).
2. Prawo wodne nie daje wprost dyspozycji nakazującej wypłatę odszkodowania dla osób poszkodowanych
w wyniku wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak ma to miejsce w wypadku innych szkód (vide
art. 16 ust. 3 i 4, art. 28 ust. 3, etc.). Niemniej jednak z wymowy niektórych przepisów można wywnioskować,
że prawo do odszkodowania w takim wypadku przysługuje. Wniosek taki można wyciągnąć z przepisów
nieobowiązującej ustawy Prawo wodne z 1962 r. (art. 51 ust. 1 i 4) oraz ustawy Prawo wodne z 1974 r. (art.
25 ust. 3 i 6). W przepisach tych mowa, że jeżeli szczególne korzystanie z wód lub urządzeń wodnych
powoduje negatywne skutki dla ludności, w pozwoleniu wodnoprawnym zobowiązuje się zakład do
wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód w środowisku. Jeżeli zaś wykonanie takich
urządzeń nie jest możliwe wydanie pozwolenia może nastąpić m. in. pod warunkiem nałożenia na zakład
obowiązku wypłaty odszkodowania. W obecnej ustawie nie ma przepisów o tak jednoznacznym brzmieniu.
Jednak wśród elementów, które powinno zawierać pozwolenie wodnoprawne ustawa wskazuje m. in.
obowiązki względem interesu ludności, realizowane np. przez wykonanie urządzeń zapobiegających
szkodom lub podejmowanie działań ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisku (art. 128 ust.
1). Z treści art. 186 ust. 3 wywnioskować można zaś, że skoro jednym z właściwych organów do ustalenia
odszkodowania jest m. in. organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli szkoda jest
10
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
następstwem pozwolenia wodnoprawnego, to niewątpliwie istnieje prawo do dochodzenie takiego.
3. Odpowiedzialność podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną
osobie trzeciej opiera się na przepisach Prawa wodnego, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego
pozwolenia, a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami
udzielonego pozwolenia. Natomiast w sytuacji, gdy szkoda jest wynikiem bezprawnego działania
polegającego na realizacji pozwolenia niezgodnie z jego treścią, a więc niedotrzymania jego warunków a nie
jego realizacji, dla jej dochodzenia właściwy jest tryb cywilnoprawny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4
września 1979 r., II CR 253/79 lub z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07). Zgodnie z ustawą Prawo wodne
do naprawienia szkód stosuje się przepisy art. 186 – 188 (art. 185 ust. 1), które są właściwe do likwidacji
szkód spowodowanych przez podmioty działające na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, z zachowaniem
ich treści. Odrębne stanowisko w tej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10
listopada 2011 r. (II OW 88/11), w którym uznał szkody wynikające z niewykonania obowiązków
zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie nieusunięcia zatorów lodowych w strefie
piętrzenia stopnia wodnego, za będące konsekwencją pozwolenia. Jak więc widać ustalenie prawnej
kwalifikacji szkody w kontekście postanowień zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych nie jest proste i
wymaga indywidualnego traktowania.
4. Roszczenie o naprawienie szkody musi być dochodzone w pierwszej kolejności w postępowaniu
administracyjnym (art. 186 ust. 1 i 3 Prawa wodnego). Droga sądowa przed sądem powszechnym możliwa
jest dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego (art. 186 ust. 4 Prawa wodnego, uchwała SN z dnia 4
czerwca 2004 r., III CZP 27/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., IV SA 2007/03).
Dopuszczalne jest również skierowanie sprawy na drogę sądową, jeżeli organ zobowiązany do wydania w tej
sprawie decyzji, nie wydał jej w terminie trzech miesięcy od złożenia żądania przez poszkodowanego (art.
186 ust. 4 Prawa wodnego). Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek poszkodowanego,
a organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ właściwy do wydania pozwolenia
wodnoprawnego, w wyniku wykonywania którego szkoda powstała (art. 186 ust. 3 Prawa wodnego). Gdy
żądanie strony nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty, w oparciu o materialnoprawną podstawę wniosku,
organ umarza postępowanie. W takim wypadku wnioskodawca ma prawo, w trybie administracyjnoprawnym,
wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 sierpnia
2010 r., II SA/Gl 386/10). Wnioskodawcy przysługują również inne środki zaskarżenia przewidziane prawem,
np. skarga na bezczynność organu (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SAB/Lu 4/10). Prawo
poszkodowanego do skierowania sprawy na drogę sądową po trzech miesiącach od złożenia wniosku nie
ogranicza prawa dochodzenie odszkodowania w trybie administracyjnym, a organu nie zwalnia z obowiązku
wydania decyzji, nawet jeżeli miałaby to być decyzja odmowna (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010
r. - III SAB/Lu 4/10). Inaczej interpretuje taką sytuację NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. (II OSK
2005/11), który brak rozstrzygnięcia organu co do meritum sprawy uznaje za wystarczającą przesłankę do
otwarcia drogi sądowej przed sądem powszechnym, niezależnie od tego czy minął ustawowy termin trzech
miesięcy od złożenia wniosku. Wysokość odszkodowania ustala organ w drodze decyzji. Gdy merytoryczna
ocena żądania, przeprowadzona po analizie stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, nie daje podstaw
do uznania żądania, organ odmawia ustalenia odszkodowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia
2011 r., IV SA/Wa 1532/11). Decyzja ustalająca odszkodowanie (jak i odmawiająca ustalenia
odszkodowania) jest niezaskarżalna w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a stronie
niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym (art.
186 ust. 3 i 4 Prawa wodnego). W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne jest wyłączone
(postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2006 r., II SA/Bd 1086/06). Stroną niezadowoloną
może być zarówno poszkodowany, jak i zobowiązany decyzją do naprawienia szkody. Wystąpienie strony
niezadowolonej na drogę sądową nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 186 ust. 5 Prawa wodnego). W
wypadku uprawomocnienia się wydanego przez sąd wyroku w sprawie odszkodowania, organ powinien
Grunt i woda .pl
11
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
stwierdzić wygaśnięcie wydanej wcześniej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości na podstawie art. 162 §
1 pkt 1 k.p.a. Gdy zaś postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone do wydania wyroku, zachodzi
przesłanka do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
5. Obowiązujące przepisy nie regulują tego, czy aby dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym,
szkoda będąca wynikiem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego musi powstać w okresie jego ważności.
Taka możliwość istnieje również po jego wygaśnięciu. Dla wyznaczenie organu właściwego do ustalenia
odszkodowania za szkodę wynikłą z korzystania z wód istotne jest to, czy szkoda ta jest następstwem
udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, chociażby powstałego już po jego wygaśnięciu, czy nie
wiąże się z takim pozwoleniem (wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OW 25/06, i z dnia 30 października
2008 r., II OW 52/08). Wniosek z tego, że w wypadku wystąpienia szkody będącej wynikiem działalności
prowadzonej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło, stosuje się zasady takie same, jak
gdyby było ono dalej w mocy. Zatem ważne są tu skutki działalności regulowanej aktem administracyjnym, a
nie jego moc prawna. Organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest organ właściwy do wydania
pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w sposób zgodny z tym zawartym w wygasłym akcie.
6. Do naprawienia szkody obowiązany jest ten, kto ją wyrządził, tj. podmiot wykonujący postanowienia
pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa nie narzuca formy odszkodowania, ale użyte w art. 186 ust. 3 ustawy
sformułowanie "ustala wysokość odszkodowania" wskazuje wyraźnie na formę pieniężną (wyrok WSA w
Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., IV SA/Wa 661/11).Odpowiedzialność ta ograniczona jest tylko do
normalnych (zwykłych) następstw działania na mienie poszkodowanego (art. 361 § 1 k.c.). W szczególności
dotyczy to zniszczeń materialnych (straty). Ustawodawca ograniczył odpowiedzialność podmiotów jedynie do
wysokości strat poniesionych przez poszkodowanego (art. 186 ust. 2 Prawa wodnego). Jest to wyjątek
ustawowy, o którym mowa w art. 361 § 2 k.c., wykluczający odpowiedzialność za ewentualne nieosiągnięte
korzyści, wynikłe wskutek poniesionych strat. Naprawienie szkody nie może dotyczyć strat przewidywanych
w przyszłości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., IV SA/Wa 661/11).
7. Związek przyczynowy zachodzący pomiędzy wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, a powstałymi w
ten sposób zniszczeniami bywa trudny do zdefiniowania. Pomocą w ocenie występowania związku
przyczynowego jest test condicio sine qua non, który polega na badaniu każdego indywidualnego skutku
prowadzonej działalności, pod kątem jego wystąpienie w sytuacji, gdyby nie była ona prowadzona. Zatem
należy zbadać, czy działania podejmowane przez podmiot, mieszczące się w granicach ustalonych przez
pozwolenie wodnoprawne, powodują negatywne skutki na mieniu innych osób. Przykładowo piętrzenie
jazem na wysokość ustaloną w pozwoleniu powoduje podtapianie gruntów przyległych do cieku. Kolejnym
krokiem powinno być wyselekcjonowanie tych skutków, które posiadają rzeczywisty związek z prowadzoną
przez podmiot działalnością. Kryterium selekcji stanowi normalność następstw, tzn. prawdopodobieństwo
wystąpienia danego skutku (szkody) zwiększa się każdorazowo z podejmowanym działaniem. Badanie
prawdopodobieństwa wykonuje się w dwóch sytuacjach, gdy działalność jest i nie jest prowadzona na
zasadach ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Normalne następstwa to takie, których
prawdopodobieństwo wystąpienia rośnie wraz z podjęciem działania. Ocenę relacji przyczynowej wykonuje
się w oparciu o wiedzę teoretyczną (badania naukowe, opinie techniczne), doświadczenia praktyczne
(statystykę, opinie eksperckie), wiedzę powszechną (doświadczenia życiowe).
12
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
ZALANIE GRUNTÓW W WYNIKU PRZEKROCZENIA POZWOLENIA
WODNOPRAWNEGO
1. Pozwolenie wodnoprawne jest aktem administracyjnym regulującym zasady szczególnego korzystania z
wód. W pozwoleniu tym określa się m. in. rodzaj działalności oraz jej zakres, wyrażony przez parametry
techniczne. Ponadto w decyzji określa się prawa i obowiązki podmiotów korzystających z wód, niezbędne do
zachowania bezpieczeństwa, równowagi ekologicznej, oraz uszanowania praw innych osób. Pozwolenie
wodnoprawne jest aktem mającym na celu zapewnienie ładu w korzystaniu z wód. Podejmowanie
działalności, o których mowa w art. 122 ust. 1 Prawa wodnego, bez wymaganego pozwolenia lub
wykonywanie ich w sposób wykraczający poza warunki w nim wskazane, jest niezgodne z prawem.
Działalność tego typu ma charakter wykroczenia w rozumieniu przepisów prawnokarnych.
2. Jeśli szkoda wywołana została niewłaściwym, bezprawnym zachowaniem, polegającym na realizacji
uprawnienia wodnoprawnego niezgodnie z jego treścią lub w sposób wykraczający poza granice pozwolenia,
to do wywołanej w ten sposób szkody dochodzi wskutek niedotrzymania warunków pozwolenia, a nie w
związku z jego realizacją. Odpowiedzialność zobowiązanego za taką szkodę nie opiera się na przepisach
Prawa wodnego, lecz wynika z przepisów Kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych i podlega
rozpoznaniu w postępowaniu sądowym na podstawie tych przepisów (wyrok SN z dnia 4 września 1979 r., II
CR 253/79, z dnia 18 marca 2005 r., II CK 559/04). Za działanie niezgodne z treścią lub wykraczające poza
granice pozwolenia wodnoprawnego można uznać takie, na które co do istoty podmiot posiada zezwolenie
(np. piętrzenie i pobór wody), ale przekracza ustalone granice ich parametrów (np. poziom piętrzenia, ilość
pobieranej wody) lub prowadzi dodatkową działalność, która nie mieści się w ramach posiadanego
pozwolenia. Ponadto za działanie niezgodne z pozwoleniem należy uznać również zaniechanie obowiązków
wobec innych osób (np. zapewnienie określonej ilości wody podmiotom współkorzystającym) lub
niewykonanie czynności mających zapobiegać szkodom w środowisku. Odrębne stanowisko w tej sprawie
zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. (II OW 88/11), w którym uznał
szkody wynikające z niewykonania obowiązków zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym,
dotyczących nieusunięcia zatorów lodowych w strefie piętrzenia stopnia wodnego, za będące jego
następstwem. Wniosek z tego, że należy indywidualnie badać każdą działalność pod kątem jej umocowania
w treści pozwolenia.
3. Odpowiedzialnym za naprawienie szkody jest podmiot, z winy którego ona wystąpiła (art 415 k.c.), tj.
wykonujący działania niezgodne z pozwolenia wodnoprawnym lub wykraczające poza jego delegację.
Odpowiedzialność ograniczona jest tylko do normalnych (zwykłych) następstw działania (art. 361 § 1 k.c.). W
szczególności dotyczy to zniszczeń materialnych, których przyczyną było działanie niedozwolone (straty).
Oprócz tego odszkodowanie może obejmować korzyści, których poszkodowany nie uzyskał w wyniku
wyrządzonej szkody (art. 361 § 2 k.c.).
4. Zastosowanie przepisów cywilnych do dochodzenia roszczeń eliminuje ograniczenia przewidziane w art.
186 Prawa wodnego, w tym konieczność wyczerpania administracyjnego trybu postępowania przed
wystąpieniem na drogę sądową (art. 186 ust. 3) oraz ograniczenie odszkodowania jedynie do poniesionych
przez poszkodowanego strat (art. 186 ust. 2). Przepisy te i ograniczenia w nich zawarte nie mają
zastosowania do szkód wyrządzonych czynem niedozwolonym.
Grunt i woda .pl
13
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
5. Roszczenie o naprawienie szkody z tytułu czynu niedozwolonego jakim jest działalność z przekroczeniem
pozwolenia wodnoprawnego, ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany
dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Termin ten nie może być jednak dłuższy
niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę (art. 4421 § 1 k.c.).
ZALANIE GRUNTÓW W WYNIKU PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI BEZ
WYMAGANEGO POZWOLENIA WODNOPRAWNEGO
1. Zagadnienie prowadzenia działalności w zakresie korzystania z wód bez wymaganego prawem
pozwolenia wodnoprawnego w swej istocie podobne jest do działania z przekroczeniem tegoż. Wykonywanie
działalności bez pozwolenia wodnoprawnego, która powoduje szkody jest czynem niedozwolonym, i jako taki
podlega regulacjom przepisów cywilnych (art. 415 k.c.).
2. Wykonywanie działalności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub z jego przekroczeniem jest
wykroczeniem w rozumieniu przepisów prawnokarnych i podlega karze aresztu, ograniczenia wolności, lub
grzywny (art. 192 ust. 1 i art. 195 Prawa wodnego).
PODSUMOWANIE
Przedstawione sposoby naprawiania szkód, wynikających z przepisów Prawa wodnego i korzystania
z wód oraz zasad ich indemnizacji, stanowią jedynie szkic postępowań. Każdy przypadek szkody jest
indywidualną sprawą będącą następstwem wyjątkowych okoliczności faktycznych oraz prawnych. Stąd też
każdy powinien podlegać szczegółowej ocenie prawnej, w celu zbadania okoliczności faktycznych i wyboru
właściwej drogi prawnej zmierzającej do skutecznego naprawienia szkody. Z praktyki wynika, że często
okoliczności faktyczno-prawne nakładają się utrudniając jednoznaczne wskazanie przesłanki uzasadniającej
wybór właściwego trybu postępowania. Niewłaściwa ocena prawna okoliczności faktycznych może
powodować nieważność podjętych kroków, łącznie z przyznanym odszkodowaniem.
Poniżej zestawiono w tabelarycznym układzie poszczególne okoliczności faktyczne, wraz z
podstawowym opisem postępowania w danym przypadku.
14
Grunt i woda .pl
Odszkodowanie za zalanie gruntu przez wodę
K. Kowalski
Zestawienie okoliczności powodujących szkody związane z zalaniem gruntów przez wodę
Podstawa faktyczna
Okoliczności faktyczne
Podstawa
prawna
Tryb dochodzenia
odszkodowania
Uprawniony do
odszkodowania
Zobowiązany do
wypłaty
odszkodowania
Zalanie gruntu przez
wodę podczas
powodzi
Czasowe zalanie gruntu
wodami wezbraniowymi
podczas powodzi, bez
jego trwałego zajęcia.
art. 16 ust. 2
Prawa
wodnego
———————
———————
———————
Trwałe i naturalne
zajęcie gruntów przez
wodę płynącą
Trwałe zajęcie przez wodę art. 17 Prawa
płynącą gruntu
wodnego
przyległego do cieku,
niebędącego własnością
właściciela wody
Tryb cywilnoprawny w
oparciu o przepisy
Kodeksu cywilnego (art.
185 ust. 1, art. 188 ust. 1
Prawa wodnego)
Właściciel*
nieruchomości
gruntowej zajętej
przez wodę (art.
17 ust. 2 Prawa
wodnego)
Właściciel wody**
(art. 17 ust. 2
Prawa wodnego)
Zalanie gruntów przez
wodę podczas
powodzi w wyniku
nieprzestrzegania
przepisów ustawy
przez właściciela wody
lub właściciela
urządzenia wodnego
Czasowe zalanie gruntu
wodami wezbraniowymi
podczas powodzi, bez
jego trwałego zajęcia,
które nastąpiło z powodu
nieprzestrzegania
przepisów Prawa
wodnego przez
właściciela wody lub
właściciela urządzenia
wodnego
art. 16 ust. 3
Prawa
wodnego
Tryb cywilnoprawny w
oparciu o przepisy
Kodeksu cywilnego (art.
185 ust. 1, art. 188 ust. 1
Prawa wodnego)
Właściciel*
nieruchomości
gruntowej zajętej
przez wodę (art.
16 ust. 3 Prawa
wodnego)
Właściciel wody**
lub właściciel*
urządzenia
wodnego (art. 16
ust. 3 Prawa
wodnego, art.
415 k.c.)
Zalanie gruntów
położonych w
polderze
przeciwpowodziowym
podczas powodzi
Czasowe zalanie gruntu
położonego na obszarze
polderu
przeciwpowodziowego
wodami wezbraniowymi
podczas powodzi, będące
wynikiem normalnego
działania urządzenia
wodnego.
art. 16 ust. 4
Prawa
wodnego
Obligatoryjny tryb
administracyjny (art. 185
ust. 1, art. 186 ust. 1
Prawa wodnego).
Tryb sądowy przed
sądem powszechnym
dopuszczalny po
wyczerpaniu trybu
administracyjnego (art.
186 ust. 4 Prawa
wodnego).
Właściciel*
Właściciel wody**
nieruchomości
(art. 16 ust. 4
gruntowej
Prawa wodnego)
położonej w
granicach
polderu
przeciwpowodzio
wego (art. 16 ust.
4 Prawa
wodnego)
Wykonywanie
pozwolenia
wodnoprawnego
Wykonywanie pozwolenia
wodnoprawnego w
sposób zgody z jego
treścią, ale powodujący
szkody.
Brak
bezpośredniej
podstawy
prawne
Obligatoryjny tryb
administracyjny (art. 186
ust. 1 Prawa wodnego).
Tryb sądowy przed
sądem powszechnym
dopuszczalny po
wyczerpaniu trybu
administracyjnego (art.
186 ust. 4 Prawa
wodnego).
Podmiot
poszkodowany w
wyniku
wykonywania
pozwolenia
wodnoprawnego
Podmiot
wykonujący
pozwolenie
wodnoprawne
Niewłaściwe
wykonywanie
pozwolenia
wodnoprawnego
Wykonywanie pozwolenia art. 415 k.c.
wodnoprawnego w
sposób niezgodny z jego
treścią, (lub prowadzenie
działalności wykraczającej
poza pozwolenie
wodnoprawne)
powodujący szkody.
Tryb cywilnoprawny w
oparciu o przepisy
Kodeksu cywilnego
Podmiot
poszkodowany w
wyniku
prowadzonej
działalności
Podmiot
prowadzący
działalność
wykraczającą
poza warunki
zawarte w
pozwoleniu
wodnoprawnym
Działanie bez
pozwolenia
wodnoprawnego
Wykonywanie działalności art. 415 k.c.
bez pozwolenia
wodnoprawnego, która
powoduje szkody.
Tryb cywilnoprawny w
oparciu o przepisy
ogólne Kodeksu
cywilnego
Podmiot
poszkodowany w
wyniku
wykonywania
działalności bez
pozwolenia
wodnoprawnego
Podmiot
prowadzący
działalność bez
pozwolenia
wodnoprawnego
* Pod pojęciem właściciela rozumie się również posiadacza gruntu i użytkownika wieczystego (art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego).
** Pod pojęciem właściciela wody rozumie się organy, jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne wykonujące prawa
właścicielskie w stosunku do wód (art. 9 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego).
Grunt i woda .pl
15