Prof. dr hab. Zdzisław Galicki Warszawa, dnia 31 sierpnia 2012 r

Prof. dr hab. Zdzisław Galicki
Dyrektor Instytutu Prawa Międzynarodowego
Uniwersytetu Warszawskiego
Warszawa, dnia 31 sierpnia 2012 r.
Ekspertyza prawna
dotycząca funkcjonowania Grupy ekspertów ds. przeciwdziałania przemocy
wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO) – mechanizmu monitorującego
wdrażanie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec
kobiet i przemocy domowej, w szczególności w zakresie potencjalnego wpływu
działań GREVIO na polski porządek prawny.
Tytułowa Konwencja Rady Europy nr 210 o zapobieganiu i zwalczaniu
przemocy wobec kobiet i przemocy domowej została otwarta do podpisu w dniu 11
maja 2011 r. w Istanbule. Na dzień 29 lipca 2012 r. podpisało tę Konwencję 21
państw, a ratyfikowała ją jedynie Turcja. Dla wejścia w życie omawianej Konwencji
konieczne jest jej ratyfikowanie przez co najmniej dziesięć państw, w tym osiem
państw członkowskich Rady Europy.
Przedmiotowa Konwencja zmierza do objęcia swym zakresem całokształtu
problematyki zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej,
czego dowodem może być choćby zwykły zestaw tytułów dwunastu rozdziałów tej
Konwencji:
Rozdział I – Cele, definicje, równość i niedyskryminacja, obowiązki ogólne;
Rozdział II – Zintegrowane polityki i gromadzenie danych;
Rozdział III – Zapobieganie;
Rozdział IV – Ochrona i wsparcie;
Rozdział V – Prawo materialne;
Rozdział VI – Śledztwo, zaskarżanie, prawo proceduralne i środki ochronne;
Rozdział VII – Migracja i azyl;
Rozdział VIII – Współpraca międzynarodowa;
Rozdział IX – Mechanizm monitoringu;
Rozdział X – Relacje z innymi instrumentami międzynarodowymi;
Rozdział XI – Zmiany Konwencji;
Rozdział XII – Postanowienia końcowe.
Do Konwencji dołączony jest aneks, zatytułowany jako „Załącznik – Przywileje
i immunitety (Artykuł 66)”, który stanowi rozwinięcie i uzupełnienie postanowień
Artykułu 66 Konwencji noszącego tytuł „Grupa ekspertów ds. działań na rzecz
zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej”.
1
Cele i zakres Konwencji Rady Europy nr 210.
Zgodnie z Artykułem 1 przedmiotowej Konwencji, jej celami są:
„a) ochrona kobiet przed wszelkimi formami przemocy oraz zapobieganie, ściganie
sądowne i eliminowanie przemocy wobec kobiet i przemocy domowej;
b) przyczynianie się do eliminowania wszelkich form dyskryminacji kobiet
i promowanie rzeczywistej równości między kobietami i mężczyznami, w tym poprzez
uwłasnowolnienie kobiet;
c) opracowanie obszernych ram, polityk i środków w celu udzielenia ochrony
i pomocy wszelkim ofiarom przemocy wobec kobiet i przemocy domowej;
d) promowanie międzynarodowej współpracy z myślą o eliminacji przemocy wobec
kobiet i przemocy domowej;
e) udzielanie wsparcia i pomocy organizacjom i organom ścigania w skutecznej
współpracy na rzecz przyjęcia zintegrowanego podejścia do eliminacji przemocy
wobec kobiet i przemocy domowej.”
Aby zapewnić skuteczne wdrożenie postanowień przez Strony, omawiana
Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitoringu. Mechanizm ten został
szczegółowo przedstawiony w Rozdziale IX Konwencji (zatytułowanym „Mechanizm
monitoringu”) w Artykułach 66 – 70.
W myśl Artykułu 2 przedmiotowej Konwencji, jej zakres został określony
w następujący sposób:
„1. Niniejsza Konwencja ma zastosowanie do wszystkich form przemocy wobec kobiet,
w tym do przemocy domowej, która dotyka kobiety w stopniu nieproporcjonalnym.
2. Strony zachęca się do stosowania niniejszej Konwencji do wszystkich ofiar
przemocy domowej. Podczas wdrażania postanowień niniejszej Konwencji Strony
zwracają szczególną uwagę na kobiety będące ofiarami przemocy uwarunkowanej
płcią.
3. Postanowienia niniejszej Konwencji stosuje się w czasie pokoju i w przypadku
konfliktów zbrojnych.”
W Artykule 3, zatytułowanym „Definicje”, określone zostały bardziej
szczegółowo dwa kluczowe dla tej Konwencji pojęcia, zawarte w samym jej tytule,
a mianowicie „przemoc wobec kobiet” oraz „przemoc domowa”, tak jak są one
rozumiane w omawianej Konwencji. I tak, zgodnie z powołanym artykułem:
„Dla celów niniejszej Konwencji:
a) „przemoc wobec kobiet” rozumiana jest jako naruszenie praw człowieka i jako
forma dyskryminacji kobiet oraz oznacza wszelkie akty przemocy
2
uwarunkowanej płcią, które prowadzą lub mogą prowadzić do krzywdy
fizycznej, seksualnej, psychicznej lub ekonomicznej bądź do cierpienia kobiet, w
tym groźby takich aktów, przymus lub samowolne pozbawienie wolności w życiu
publicznym lub prywatnym;
b) „przemoc domowa” oznacza wszelkie akty przemocy fizycznej, seksualnej,
psychicznej lub ekonomicznej w rodzinie lub w domu albo między byłymi lub
obecnymi małżonkami bądź partnerami, bez względu na to, czy sprawca dzieli
lub dzielił to samo miejsce zamieszkania z ofiarą”.
Kryminalizacja określonych działań oraz podstawowe zasady jurysdykcji.
Istotne znaczenie z punktu widzenia praktycznego stosowania Konwencji przez
jej Strony ma stosunkowo szerokie zobowiązanie Państw-Stron do kryminalizacji
określonych działań, wymienionych w następujących postanowieniach omawianej
Konwencji:
- Artykuł 33 – Przemoc psychiczna;
- Artykuł 34 – Prześladowanie;
- Artykuł 35 – Przemoc fizyczna;
- Artykuł 36 – Przemoc seksualna, w tym gwałt;
- Artykuł 37 – Małżeństwa przymusowe;
- Artykuł 38 – Okaleczanie żeńskich narządów płciowych;
- Artykuł 39 – Wymuszona aborcja i wymuszona sterylizacja;
- Artykuł 40 – Molestowanie seksualne.
W odniesieniu do wszystkich działań określonych w wymienionych wyżej
artykułach, przedmiotowa Konwencja zobowiązuje Państwa-Strony do tego, aby takie
działania były przez nie „uznawane za przestępstwo” (jedynie w stosunku do
molestowania seksualnego Państwa-Strony mają zapewnić, aby każda forma takiego
molestowania „…podlegała sankcjom karnym lub innym sankcjom prawnym).
Jeśli chodzi o podstawowe zasady ustanawiania jurysdykcji przez PaństwaStrony Konwencji w stosunku do sprawców czynów przestępczych objętych
Konwencją, to wyróżnione zostały tutaj generalnie dwie możliwości, określone
odpowiednio w ustępach 1 i 2 Artykułu 44 (zatytułowanego „Jurysdykcja”)
Po pierwsze – obligatoryjna formuła zawarta została w ustępie 1, gdzie
stwierdzono:
„Strony stosują konieczne środki ustawodawcze lub inne środki w celu ustalenia
jurysdykcji nad każdym przestępstwem ustanowionym zgodnie z niniejszą Konwencją
w przypadku, kiedy przestępstwo popełnione zostało:
3
a)
b)
c)
d)
e)
na ich terytorium;
na pokładzie statku pływającego pod ich banderą;
na pokładzie statku powietrznego zarejestrowanego zgodnie z ich prawem;
przez jednego z ich obywateli;
przez osobę z miejscem stałego zamieszkania na ich terytorium.”
Po drugie – formuła fakultatywna umieszczona została w ustępie 2 tegoż
Artykułu 44, gdzie przewidziano następującą możliwość (ale nie bezwzględny
obowiązek):
„Strony starają się zastosować konieczne środki ustawodawcze lub inne środki
w celu ustalenia jurysdykcji nad każdym przestępstwem ustanowionym zgodnie z
niniejszą Konwencją w przypadku, w którym przestępstwo to popełnione zostało
przeciwko jednemu z ich obywateli lub przeciwko osobie z miejscem stałego
zamieszkania na ich terytorium.”
Istotny – z punktu widzenia ustanowienia jurysdykcji – przepis zawarty został
również w ustępie 5 Artykułu 44, stanowiąc odzwierciedlenie znanej zasady „aut
dedere aut judicare” (albo wydać albo osądzić). Obowiązek ustanowienia własnej
jurysdykcji nad przestępstwami ustanowionymi zgodnie z przedmiotową Konwencją
w oparciu o zasadę „aut dedere aut judicare” został tamże sformułowany w sposób
następujący:
„Strony stosują konieczne środki ustawodawcze lub inne środki w celu ustalenia
jurysdykcji nad przestępstwami ustanowionymi zgodnie z niniejszą Konwencją w
przypadkach, kiedy domniemany sprawca znajduje się na ich terytorium i nie jest
wydany innej Stronie jedynie z uwagi na jego obywatelstwo”.
Jakkolwiek Konwencja Rady Europy nr 210 dopuszcza zbieg kompetencji
jurysdykcyjnych różnych Państw (co może wynikać w szczególności z zastosowania
cytowanego wyżej ustępu 1 Artykułu 44), to jednak Konwencja w żaden sposób nie
przesadza o pierwszeństwie jurysdykcji któregokolwiek z uprawnionych PaństwStron. Daje temu wyraz w ustępie 6 Artykułu 44, gdzie postanowiono co następuje:
„W przypadku, kiedy więcej niż jedna Strona rości sobie prawo do jurysdykcji
nad domniemanym przestępstwem ustanowionym zgodnie z niniejszą Konwencją,
wówczas w stosownych przypadkach zaangażowane Strony konsultują się ze sobą w
celu ustalenia najodpowiedniejszej jurysdykcji dla rozpatrzenia oskarżeń.”
Natomiast Konwencja przewiduje istotna swobodę każdego Państwa-Strony w
ustanawianiu jurysdykcji nad przedmiotowymi przestępstwami w oparciu o własne
prawo wewnętrzne. Artykuł 44 ustęp 7 zawiera tu następujące postanowienie, zbliżone
zresztą do analogicznych przepisów w podobnych umowach międzynarodowych:
4
„Z zastrzeżeniem ogólnych zasad prawa międzynarodowego niniejsza
Konwencja nie wyłącza żadnej jurysdykcji karnej sprawowanej przez daną Stronę
zgodnie z jej prawem wewnętrznym.”
GREVIO – status prawny i zasady funkcjonowania.
Jak zostało wyżej wspomniane, już w Artykule 1 omawianej Konwencji
przewidziano, że „Aby zapewnić skuteczne wdrożenie postanowień przez Strony,
niniejsza Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitoringu.”
Ten ogólny przepis został następnie rozwinięty w Rozdziale IX, zatytułowanym
„Mechanizm monitoringu”. Rozdział ten składa się z pięciu artykułów dotyczących
następujących zagadnień:
Artykuł 66 – Grupa ekspertów ds. działań na rzecz zwalczania przemocy wobec kobiet
i przemocy domowej
Artykuł 67 – Komitet Stron
Artykuł 68 – Procedura
Artykuł 69 – Zalecenia ogólne
Artykuł 70 – Zaangażowanie parlamentarne w monitoring
Monitoringu dotyczy również aneks do Konwencji, zatytułowany jako
„Załącznik – Przywileje i immunitety (Artykuł 66)”, który stanowi rozwinięcie i
uzupełnienie postanowień Artykułu 66 Konwencji. Zgodnie z powołanym
Artykułem 66 Grupa ekspertów, nazywana skrótowo GREVIO, „monitoruje proces
wdrażania postanowień niniejszej Konwencji przez Strony”.
Sama instytucja monitoringu jest już dość popularna w systemie różnorodnych
działań Rady Europy. Występuje ona – na przykład – w postaci okazjonalnych misji
związanych z monitorowaniem właściwego przebiegu i demokratycznego charakteru
wyborów w różnych krajach. Tego typu działania są podejmowane za zgodą państwa
monitorowanego. Istnieją również w ramach systemu Rady Europy bardziej
zinstytucjonalizowane formy monitoringu, z reguły oparte na umowach
międzynarodowych – konwencjach Rady Europy
Te formy monitoringu są zwykle realizowane przez mniej lub bardziej
niezależne ciała eksperckie, które w drodze raportów, kwestionariuszy lub wizytacji
uzyskują informacje o realizacji przez Państwa-Strony zobowiązań wynikających z
określonych Konwencji Rady Europy.
Przykładowo można tu wymienić Komitet Doradczy przy Konwencji Ramowej
Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych z 1995 r. Wynikające z tej
Konwencji uprawnienia monitoringowe opierają się na przyjmowaniu przez rzeczony
5
Komitet Doradczy (ciało eksperckie wybierane periodycznie przez Komitet Ministrów
Rady Europy) okresowych raportów Państw-Stron Konwencji Ramowej z realizacji
przez nie zobowiązań wynikających z tejże Konwencji. Ponadto, za zgodą Państwa
monitorowanego, delegacje Komitetu Doradczego składają co 2-3 lata kilkudniowe
wizyty w państwie monitorowanym, gdzie spotykają się zarówno z przedstawicielami
władz państwowych, jak i mniejszości narodowych.
Finałem takiego procesu monitoringowego jest przyjęcie przez Komitet
Doradczy opinii na temat sytuacji mniejszości narodowych w danym kraju, a
następnie przyjęcie zalecenia przez Komitet Ministrów Rady Europy. W ostatnich
latach wykształciła się też praktyka późniejszych t.zw. „follow-up seminars”, w
których uczestniczą wspólnie przedstawiciele Komitetu Doradczego, władz danego
Państwa oraz mniejszości narodowych. Seminaria te stanowią podsumowanie każdego
kolejnego cyklu monitoringu w odniesieniu do danego Państwa.
Innym przykładem działalności monitoringowej może być t.zw. GRECO, czyli
„Grupa Państw przeciwko korupcji”, antykorupcyjne ciało monitorujące Rady Europy,
działające od 1999 r. jako t.zw. „poszerzone częściowe porozumienie”, którego
funkcją – zgodnie z art.2 jego Statutu – jest:
„i. kontrolować przestrzeganie Zasad wiodących w walce z korupcją, przyjętych przez
Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 6 listopada 1997 roku;
ii. kontrolować implementację międzynarodowych instrumentów prawnych przyjętych
w wykonaniu Programu Działań przeciw Korupcji, zgodnie z postanowieniami w nich
zawartymi.”
GRECO liczy obecnie 49 członków (48 państw europejskich i Stany
Zjednoczone).Prace GRECO regulowane są Statutem i Regulaminem. Każdy z
członków powołuje maksymalnie dwóch przedstawicieli na posiedzenia plenarne z
prawem do głosowania. Członkowie udostępniają także GRECO listę ekspertów,
którzy mogą przeprowadzać oceny.
Oceny członków GRECO są podzielone na rundy i prowadzone zgodnie z
normami określonymi w Dwudziestu wytycznych w walce przeciwko korupcji
(Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy (97) 24), w Cywilnoprawnej konwencji
Rady Europy o korupcji z 1999 r. , w Prawnokarnej konwencji Rady Europy o
korupcji z 1999 r. oraz w protokole dodatkowym do niej z 2003 r..
Pierwsza runda oceniająca GRECO miała miejsce w latach 2000–2002 i
dotyczyła niezależności i wyspecjalizowania krajowych organów zajmujących się
zapobieganiem korupcji i jej zwalczaniem oraz środków będących do ich dyspozycji, a
także immunitetami urzędników publicznych. W drugiej rundzie oceniającej
przeprowadzonej w latach 2003–2006 skoncentrowano się na zajmowaniu i
6
konfiskacie dochodów z korupcji, zapobieganiu korupcji w administracji publicznej i
jej wykrywaniu oraz zapobieganiu korupcji w sektorze prywatnym i jej zwalczaniu.
Trzecia runda oceniająca, rozpoczęta w styczniu 2007 r., wciąż trwa. Dotyczy
kryminalizacji przestępstw zgodnie z Prawnokarną konwencją Rady Europy o
korupcji w kontekście finansowania partii politycznych.
Sprawozdania z oceny są publikowane po omówieniu z ocenianym państwem, a
następnie są poddawane pod dyskusję na posiedzeniu plenarnym i zatwierdzane. Z
reguły mają one charakter poufny, ale za zgodą ocenianego państwa mogą zostać
opublikowane. Każde sprawozdanie zawiera zalecenia, które dany kraj ma
zrealizować w określonym czasie . W celu sprawdzenia realizacji działań następczych
wynikających z zaleceń przeprowadza się procedurę zgodności zakończoną
opublikowaniem odpowiednich sprawozdań.
Dotychczasowa praktyka monitoringu zarówno w odniesieniu do działalności
Komitetu
Doradczego przy Konwencji Ramowej Rady Europy o Ochronie
Mniejszości Narodowych z 1995 r., jak również Grupy Państw przeciwko korupcji
(GRECO), wskazuje, że instytucja ta, jak również realizujące ją organy, wypełniają
właściwie swoje zadania, a ich funkcjonowanie nie pociąga za sobą większych
konfliktów z Państwami poddanymi procedurze monitoringu. Wręcz przeciwnie,
można zaobserwować pozytywne skutki działań monitorujących, jak na przykład w
przypadku Polski, gdy odpowiednia opinia Komitetu Doradczego oraz zalecenie
Komitetu Ministrów Rady Europy walnie przyczyniły się do finalizacji wieloletnich
prac nad polską ustawą o mniejszościach narodowych
Procedura monitoringu przewidziana w Konwencji Rady Europy o
zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej nie odbiega
w sposób istotny od wspomnianych procedur dotyczących mniejszości narodowych
oraz korupcji i nie stwarza – jak się wydaje – zagrożenia dla suwerennych uprawnień
władz polskich.
Proponowany w tej Konwencji system monitoringu opiera się przede wszystkim
na rozpatrywaniu przez GREVIO sprawozdań dostarczonych przez Państwa-Strony
oraz na udzielaniu przez te Państwa odpowiedzi na pytania związane z tymi
sprawozdaniami. Możliwe są również wizyty na terytoriach Państw, ale tylko za ich
zgodą. Ostatecznym instrumentem, jaki może być zastosowany w omawianym
procesie monitoringu, są – jak to przewiduje ustęp 12 Artykułu 68 Konwencji –
zalecenia przyjmowane przez Komitet Stron (w oparciu o wnioski GREVIO),
adresowane do danego Państwa-Strony:
„(a) na temat środków, jakie należy zastosować w celu wdrożenia wniosków GREVIO,
w razie konieczności ustalając termin złożenia informacji na temat ich wdrożenia,
oraz
7
(b) zakładające promowanie współpracy z daną Stroną w celu lepszego wdrożenia
postanowień niniejszej Konwencji.”
Należy również pamiętać, że swoistą przeciwwagą dla GREVIO i elementem
równoważącym i mitygującym uprawnienia tego organu w systemie instytucjonalnym
przewidzianym przez omawianą Konwencję Rady Europy nr 210, jest Komitet Stron,
którego utworzenie przewiduje Artykuł 67 tejże Konwencji.
W przeciwieństwie bowiem do GREVIO, który jest organem eksperckim,
składającym się z osób fizycznych wybranych ze względu na ich osobiste
kwalifikacje, i którego członkowie – jak postanawia Artykuł 66 ustęp 4e Konwencji
– działają „…w ramach swoich własnych kompetencji, są niezależni i bezstronni
podczas wykonywania swoich funkcji”, Komitet Stron – jak głosi wspomniany Artykuł
67 – „…składa się z przedstawicieli Stron niniejszej Konwencji”, a więc reprezentuje i
zabezpiecza przede wszystkim interesy Państw.
Nie wydaje się, aby w takiej postaci działania GREVIO mogły wywierać
jakikolwiek negatywny wpływ na polski porządek prawny. Sama instytucja GREVIO
oraz jej przewidziane Konwencją uprawnienia, zwłaszcza w obszarze monitoringu,
nie powinny – moim zdaniem – stwarzać jakichkolwiek rzeczywistych przeszkód na
drodze do jak najszybszego ratyfikowania przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji
Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy
domowej.
Z. Galicki
8