docWystąpienie -
download 
Reklamacja Transkrypt
Wystąpienie -
LBI-4100-001-11/2014 P/14/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej P/14/001 – Wykonanie budżetu państwa w 2013 r. w zakresie wybranych zadań administracji rządowej i innych zadań zleconych realizowanych przez Miasto Białystok Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Białymstoku Krzysztof Gołębiewski – główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 89523 z dnia 28 stycznia 2014 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku, dalej „Ośrodek” lub „MOPR” Zdzisława Sawicka, dyrektor MOPR w Białymstoku II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie1 wykorzystanie przez MOPR dotacji otrzymanych w 2013 r. z budżetu państwa na realizację wybranych zadań administracji rządowej i innych zadań zleconych. Pozytywna ocena wynika z właściwego zrealizowania zadań objętych badaniem. Stwierdzone nieprawidłowości, polegające na podejmowaniu opieszałych działań wobec dłużników alimentacyjnych oraz nieterminowym wydawaniu decyzji w sprawie zwrotu należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, nie miały wpływu na prawidłowość wykorzystania dotacji otrzymanych z budżetu państwa. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Planowanie dotacji na realizację zadań zleconych Opis stanu faktycznego W 2013 r. na zadania zlecone MOPR zaplanował 53.012,5 tys. zł (w tym 51.085,7 tys. zł w rozdz. 85212 na wypłatę świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego). Z otrzymanych dotacji w kwocie 52.110,5 tys. zł nie wykorzystano 1.377 tys. zł (z czego 1.368,1 tys. zł stanowiły środki przeznaczone na zadania finansowane z rozdz. 8512). (dowód: akta kontroli, str. 71-72) Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na przeszacowanie potrzeb w zakresie wydatków na świadczenia rodzinne w 2013 r. W dniu 11 czerwca 2013 r. Wojewoda zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego z prośbą o oszacowanie niedoboru środków na ten cel w II półroczu 2013 r. W odpowiedzi, 17 czerwca 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przekazał Wydziałowi Polityki Społecznej Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej „PUW”) zapotrzebowanie w łącznej kwocie 5.200 tys. zł (w tym 1.600 tys. zł na listopad i 3.600 tys. zł na grudzień 2013 r.). Decyzją z 26 lipca 2013 r. Wojewoda zwiększył dotację celową o wnioskowaną kwotę. W dniu 4 listopada 2013 r. MOPR zgłosił nadwyżkę środków w wysokości 1.898,7 tys. zł (w tym 1.338,7 tys. zł na świadczenia rodzinne i 560 tys. zł na świadczenia z funduszu alimentacyjnego). W dniu 14 listopada 2013 r. Wojewoda zmniejszył plan dotacji w rozdz. 85212 o 963 tys. zł. Ostatecznie na zadania te nie wykorzystano 1.368,1 tys. zł (dla porównania, w 2012 r. kwota niewykorzystanych środków w rozdz. 85212 wyniosła 39,5 tys. zł), co stanowiło 26,3% zwiększenia. (dowód: akta kontroli, str. 71-81) 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Zastępca Dyrektora MOPR wyjaśniła: „Podstawą do oszacowania w dniu 17 czerwca 2013 r. niedoboru środków finansowych (...) była analiza poniesionych wydatków w okresie od 1 stycznia do 31 maja 2013 r. i porównanie uzyskanych danych do wydatków z roku 2012. (...) W dniu 4 listopada 2013 r. wykazano nadwyżkę środków w wysokości 1.898.700 zł, jednakże plan dotacji PUW pomniejszył tylko o kwotę 962.960 zł. Przy tak dużych zmianach przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych szacowanie braków na rok 2013 w miesiącu czerwcu było zbyt wczesne, bowiem kluczowe zmiany w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych, które miały wpływ na wysokość wykorzystanego w 2013 r. budżetu weszły w życie dopiero z dniem 1 lipca 2013 r. Nadmienić należy, że w roku 2012 taka analiza i szacowanie braków miało miejsce 22 sierpnia 2012 r. oraz 5 listopada 2012 r., co było dużym ułatwieniem. Dlatego też niewykorzystane środki wyniosły zaledwie 39.500 zł (...). Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszły w życie zmiany przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dotyczyły one w szczególności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (zaostrzenie kryteriów przyznawania) oraz wprowadzenia nowego rodzaju świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl znowelizowanych przepisów specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeśli rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. (...) Natomiast osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały prawo do tego świadczenia do 30 czerwca 2013 r. Powyższe zmiany spowodowały znaczny spadek liczby osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Pod koniec 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne wypłacone zostało zaledwie 587 wnioskodawcom, kiedy w analogicznym okresie 2012 r. osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego odnotowano 1054. Natomiast Ośrodek planując budżet na 2013 r. nie mógł przewidzieć tak drastycznego spadku liczby osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakładał oczywiście, że w świetle znowelizowanych przepisów liczba wnioskodawców spadnie, ale w ich miejsce wejdą osoby, które spełniać będą kryteria do przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okazało się inaczej – na koniec grudnia 2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacany był 212 wnioskodawcom. Zauważyć należy, że procedura rozpatrzenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy jest rozciągnięta w czasie (chociażby z powodu przeprowadzenia wywiadu u osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki), zatem większość decyzji w tych sprawach wydawanych było dopiero na przełomie sierpnia i września 2013 r. W większości spraw wnioskodawcy niezadowoleni z rozstrzygnięcia wnosili odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyniku czego od decyzji odmawiającej specjalnego zasiłku opiekuńczego wniesiono 269 odwołań. Zatem na taką liczbę wnioskodawców należało zabezpieczyć środki finansowe w wysokości 839 280 zł (269 spraw x 520 zł x 6 miesięcy). Dlatego też w miesiącu listopadzie 2013 r. zgłoszono zapotrzebowanie na środki finansowe. Rzadkością nie było również zaskarżanie decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, gdzie postępowanie trwa kilka miesięcy. W okresie od września do grudnia 2013 r. ponad 1000 wniosków wpłynęło za pośrednictwem Poczty Polskiej, w tym również wnioski złożone w listopadzie i grudniu 2013 r. na nowy okres zasiłkowy 2013/2014. Wnioski te zawierały braki formalne wymagające uzupełnienia. W związku z tym realizacja wypłaty nastąpiła w miesiącu styczniu 2014r., a nie jak zakładano w zapotrzebowaniu w miesiącu grudniu 2013 r. Z wniosków złożonych od września do grudnia 2013 r. w okresie od 27 grudnia 2013 r. do 10 stycznia 2014 r. wydano 224 decyzje, na podstawie których wypłata nastąpiła w styczniu 2014 r2. W związku ze wzrostem od listopada 2012 r. progu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych, planując budżet na 2014 r. 2 Analiza wszystkich 18 wniosków złożonych w okresie od 5 września do 31 października 2013 r. wykazała, że świadczenia przyznawano w terminach określonych w art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013, poz. 1456), tj. do 30 listopada i 30 grudnia 2013 r. (trzy sprawy przekazano do prowadzenia Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w Białymstoku, zaś trzy decyzje, na podstawie wniosków złożonych w październiku 2013 r., wydano w styczniu 2014 r. w związku z potrzebą uzupełnienia braków formalnych wniosków - w każdym z tych przypadków wydano postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy). 3 zakładano znaczny wzrost liczby osób ubiegających się o świadczenia rodzinne. Jednakże podwyższone kryterium dochodowe okazało się zbyt niskie i nie doprowadziło do zakładanego znacznego wzrostu liczby wnioskodawców. Ostatecznie nastąpił spadek liczby osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych. W okresie od 01.09.2013 r. do 30.11.2013 r. wpłynęło 6308 wniosków o świadczenia rodzinne, gdy w analogicznym okresie 2012 r. takich wniosków wpłynęło 6601. Reasumując powyższe uważam, iż szacowanie potrzeb odbyło się w sposób prawidłowy. Jak wyżej wskazano również zamówienie środków finansowych na listopad i grudzień 2013 r. (środki zamawiane są w PUW z miesięcznym wyprzedzeniem), mimo zwrotu w ostatecznym rozliczeniu rocznym kwoty 1.368.099 zł, było prawidłowe. Stanowiło bowiem zabezpieczenie spraw będących w organie odwoławczym jak i spraw, które wpływały do Ośrodka w tych miesiącach. Jednakże, jak się później okazało, sprawy te zawierały braki, które nie zostały uzupełnione do końca roku, a co zatem idzie nie zakończyły się wydaniem decyzji w roku 2013”. (dowód: akta kontroli, str. 40-41) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie planowanie przez MOPR dotacji na zadania zlecone. 2. Wypłacanie świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego Opis stanu faktycznego W 2013 r. Ośrodek wypłacił 268.152 świadczeń (tj. o 6.021 mniej niż w 2012 r. i o 20.633 mniej niż w 2011 r.), w tym: − 122.730 zasiłków rodzinnych (o 7.247 mniej niż w 2012 r. i o 23.294 mniej niż w 2011 r.), − 42.270 dodatków do zasiłków (o 2.536 mniej w porównaniu z 2012 r. i o 7.045 mniej niż w 2011 r.), − 73.724 świadczeń opiekuńczych (o 5.186 więcej niż w roku 2012 i o 12.158 więcej niż w roku 2011), − 2.000 jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka (o 819 mniej niż w 2012 r. i 1.110 mniej niż w 2011 r.), − 27.428 świadczeń z funduszu alimentacyjnego (odpowiednio mniej o 605 i 1.342 świadczenia). Średnia liczba rodzin pobierających świadczenia rodzinne zmniejszyła się z 10.863 w 2011 r. do 10.472 w 2012 r. i 10.253 w 2013 r. (w tym liczba rodzin otrzymujących zasiłek rodzinny spadła z 6.855 w 2011 r. do 5.984 w 2012 r. i 5.675 w roku 2013). Liczba osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego utrzymywała się w analogicznym okresie na poziomie 2.200 – 2.300. (dowód: akta kontroli, str. 3) Ośrodek nie dysponował analizami wpływu udzielanych świadczeń na sytuację materialną świadczeniobiorców. Zastępca Dyrektora MOPR wyjaśniła: „(...) Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie nakładają na realizatorów zadania obowiązku dokonywania analizy wpływu świadczeń na sytuację materialną świadczeniobiorców i rozwiązywanie problemów społecznych, zatem brak jest narzędzi za pomocą których można byłoby dokonywać przedmiotowych analiz. Niemniej jednak MOPR przy okazji realizacji zadań własnych dokonuje takich analiz wykorzystując narzędzia przewidziane ustawą o pomocy społecznej m.in. wywiad środowiskowy, świadczenie pracy socjalnej. W latach 2011-2013 Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie na podstawie sporządzanych kwartalnych rzeczowo-finansowych sprawozdań z wykonania zadań z zakresu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i zadań przewidzianych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonywał różnego rodzaju analiz, w tym liczby wypłaconych świadczeń, liczby świadczeniobiorców (...) Dokonana na przestrzeni lat 2011-2013 analiza zakresu udzielanej pomocy prowadzi do wniosku, iż w zakresie świadczeń rodzinnych spadła liczba rodzin pobierających świadczenia i liczba świadczeń. Wzrost od listopada 2012 r. progu kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczeń nie doprowadził do wzrostu liczby świadczeniobiorców (...) Taki stan rzeczy w ocenie Ośrodka podyktowany został wzrostem 4 kwoty zasiłków rodzinnych i świadczenia pielęgnacyjnego oraz realizacją rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Analizując przykładowo spadek liczby świadczeń z tytułu jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka można wysnuć wniosek, że wprowadzenie kryterium dochodowego ograniczyło dostęp wnioskodawców do tego rodzaju świadczenia. Natomiast wzrost świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego (2011 r. – 54.336, 2013 r. – 60.351) stanowi o zwiększającej się liczbie osób niepełnosprawnych. Na przestrzeni ww. lat spadła również liczba świadczeń i liczba świadczeniobiorców dotycząca świadczeń z funduszu alimentacyjnego (2011 r. – liczba świadczeń 28.770, liczba rodzin – 2.332; 2013 r. – liczba świadczeń 27.428, liczba rodzin 2.229), przy czym nieznacznie wzrosła kwota wydatkowanych na ten cel środków finansowych (2011 r. 10.064.449 zł, 2013 r. 10.203.554 zł). W ocenie Ośrodka spowodowane to zostało podwyższaniem kwoty zasądzonych na rzecz dzieci alimentów, w następstwie czego nastąpił wzrost wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W roku 2012 w stosunku do roku 2011 odnotowano wzrost liczby wypłaconych świadczeń pielęgnacyjnych (2011 r. – 7.230, 2012 r. – 11.334). Taki stan rzeczy prowadził do pozostawienia osób niepełnosprawnych wymagających stałej opieki w ich miejscu zamieszkania i zapewnieniu opieki i pomocy przez członków ich najbliżej rodziny bez konieczności korzystania ze świadczeń pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych, a nawet zaniechaniem ubiegania się niektórych wnioskodawców o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jednakże drugie półrocze ubiegłego roku przyniosło zasadnicze zmiany w zakresie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Spośród ponad 1000 wnioskodawców pobierających świadczenie pielęgnacyjne około 50% świadczeniobiorców utraciło prawo do tego świadczenia. Natomiast kwestia zapewnienia opieki osobom niepełnosprawnym w ich miejscu zamieszkania jest na bieżąco analizowana i monitorowana przez pracowników socjalnych. Generalnie jednak udzielanie świadczeń opiekuńczych oraz pozostałych świadczeń rodzinnych, a także świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowi znaczne wsparcie finansowe dla osób i rodzin, co prowadzi do poprawy sytuacji materialnej tych rodzin. Niejednokrotnie uzyskanie szeroko rozumianych świadczeń rodzinnych powoduje, iż rodziny te nie spełniają kryterium dochodowego do otrzymania świadczeń pieniężnych pomocy społecznej i wypadają z kręgu świadczeniobiorców pomocy społecznej. Oczywiście jest też znaczna liczba wnioskodawców, którzy korzystają z obu form wsparcia finansowego w postaci świadczeń rodzinnych i świadczeń pomocy społecznej. W tym przypadku ich sytuacja materialna jest przedmiotem indywidualnej analizy dokonywanej w trakcie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych MOPR. Ponadto zauważyć należy, że opłacanie składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy prowadzi do uzyskania przez tę grupę świadczeniobiorców uprawnień emerytalnych, co niewątpliwie wpływa na poprawę ich sytuacji materialnej. (dowód: akta kontroli, str. 17-18) Na realizację świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego (rozdz. 85212) w 2013 r. wydatkowano 48.821,9 tys. zł (95,6% planu po zmianach), tj. o 882,4 tys. zł więcej niż w 2012 r. (47.939,5 tys. zł). (dowód: akta kontroli, str. 4-7) Koszty obsługi świadczeń i składek, związane z wypłatą wynagrodzeń pracowników MOPR i wydatkami rzeczowymi, w 2013 r. wyniosły 3.079,9 tys. zł i były o 33,6 tys. zł niższe od poniesionych w 2012 r. (3.113,5 tys. zł) przy jednoczesnym średniorocznym wzroście liczby etatów z 55 w 2012 r. do 58,5 w roku 2013. W 2011 r. liczba etatów związanych z realizacją wymienionych zadań wynosiła 48,8, zaś na obsługę świadczeń wydatkowano 2.733,1 tys. zł (koszty obsługi jednego świadczenia w latach 2011-2013 wyniosły odpowiednio: 9,44 zł, 11,32 zł i 11,59 zł). (dowód: akta kontroli, str. 3) Zastępca Dyrektora Ośrodka, odnosząc się do ponoszonych kosztów obsługi wymienionych zadań, wyjaśniła: „(...) Analiza wydatków ponoszonych na obsługę zadań finansowanych ze środków budżetu państwa jak i budżetu gminy przeprowadzana jest szczegółowo na etapie planowania budżetu na dany rok jak i podczas jego realizacji w ciągu roku. Od początku realizacji tego zadania wiadomym jest, że ustalona ustawowo stawka 3% otrzymanej dotacji jest niewystarczająca na pokrycie wszystkich kosztów obsługi (...) Częsta 5 zmiana przepisów prawnych w zakresie świadczeń rodzinnych, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, działań podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych, prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, badanie kryterium dochodowego w stosunku do osób ubiegających się o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, wprowadzenie nowego rodzaju świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego i obligatoryjny wymóg przeprowadzania wywiadów środowiskowych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej powoduje, iż niemożliwym jest ograniczenie pewnej grupy wydatków. Zmiany ww. przepisów prawnych powodują konieczność stosowania procedur administracyjnych, które z kolei prowadzą do wzrostu kosztów obsługi wykonywanych zadań. I tak koszt wysyłki korespondencji kształtował się w poszczególnych latach następująco: 2011 r. – 111.521 zł; 2012 r. – 163.106 zł; 2013 r. – 199.180zł (wzrost w 2013 r. o 78,6% w stosunku do 2011 r.). Należy również zaznaczyć, iż w prowadzonych postępowaniach administracyjnych wydawane są decyzje nie tylko przyznające świadczenia, ale i decyzje odmawiające świadczeń, za którymi nie idą środki finansowe z budżetu państwa na obsługę, bowiem nie skutkują one wypłatą świadczeń natomiast niezależnie od tego generują koszty związane z obsługą. Ze środków własnych gminy finansowane są wszystkie zakupy inwestycyjne niezbędne do realizacji zadania: w 2012 r. 78.298 zł, a w 2013 r. 36.101 zł (m.in. sprzęt komputerowy), ponieważ środki z budżetu państwa (w wysokości 3%) mogą być przeznaczane tylko na wydatki bieżące. Z analizy wydatków na obsługę zadania wynika, iż udział środków własnych gminy stanowi około 50% ogółu wydatków na obsługę. Działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku nakierowane są na uzyskanie najlepszych efektów pracy przy dostępnych środkach finansowych w danym roku budżetowym”. (dowód: akta kontroli, str. 18) Na podstawie analizy 112 decyzji o przyznaniu świadczeń pomocy społecznej, w tym 20 decyzji o przyznaniu zasiłków rodzinnych (0,36% wszystkich decyzji), 20 decyzji o przyznaniu świadczeń opiekuńczych (5,2%), 40 decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego (2,2%) i 12 decyzji na podstawie których opłacano składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego (1,5%), ustalono że: − zasiłki rodzinne przyznawano osobom spełniającym warunki określone w art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych3, na podstawie prawidłowo złożonych wniosków, w wysokości określonej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych4, − świadczenia opiekuńcze (zasiłki pielęgnacyjne, świadczenia pielęgnacyjne i specjalne zasiłki opiekuńcze) przyznawano osobom uprawnionym, w wysokości określonej w art. 16 ust. 4, art. 16a ust. 6 i art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, − świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznawano zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów5, − składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe przyznawano i wypłacano zgodnie z wymogami art. 6 ust. 2a i 2b oraz art. 22 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych6, tj. osobom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy i nieobjętym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym z innego tytułu, − świadczenia wypłacano terminowo. (dowód: akta kontroli, str. 8-15) Na podstawie analizy postępowań prowadzonych w latach 2012-2013 wobec 30 spośród 2.708 dłużników alimentacyjnych7 (których należności za okres świadczeniowy 2012/2013 wynosiły 221.977 zł) ustalono, że MOPR podejmował następujące działania określone 3 4 5 6 7 Dz. U. z 2013 r., poz. 1456. Dz. U. z 2012 r., poz. 959. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm. Według stanu na koniec 2013 r. 6 w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (organem właściwym wierzyciela był Prezydent Miasta Białegostoku): − w każdym przypadku decyzje przyznające osobom uprawnionym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przekazywano komornikowi sądowemu prowadzącemu postępowanie egzekucyjne (29 decyzji przekazano w ciągu 8 dni, zaś jedną po upływie 24 dni), − przeprowadzono wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika, a także jego stanu zdrowia oraz odbierano od niego oświadczenie majątkowe (14 wywiadów przeprowadzono w okresie od 4 do 29 dni od wydania decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczenia alimentacyjnego, a w trzech przypadkach po upływie od 78 do 113 dni), − w każdym przypadku przekazywano do biura informacji gospodarczej informację o zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego, − w trzech przypadkach8, w związku z brakiem zatrudnienia dłużnika, zobowiązywano go do zarejestrowania się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy, zaś w 16 sprawach9 informowano właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika (żaden z dłużników nie został zaktywizowany z uwagi na brak propozycji pracy), − w każdym przypadku uniemożliwienia przez dłużnika przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, wszczynano postępowanie dotyczące uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych; po uprawomocnieniu się decyzji występowano o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika (złożono 11 wniosków10, z których dwa zakończyły się zatrzymaniem prawa jazdy, zaś w pozostałych przypadkach dłużnik nie występował w ewidencji wydanych uprawnień) oraz składano wnioski o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny11 (złożono 11 wniosków12, z których dwa zakończyły się wszczęciem postępowania karnego, w pięciu przypadkach poinformowano MOPR o odmowie wszczęcia dochodzenia bez wskazania powodu, zaś w pozostałych czterech sprawach Ośrodek nie uzyskał dotychczas odpowiedzi), − przekazywano komornikowi sądowemu informacje mające wpływ na skuteczność prowadzonej egzekucji, w szczególności zawarte w wywiadzie alimentacyjnym oraz oświadczeniu majątkowym, a także informowano go o podjętych działaniach wobec dłużników, − po zakończeniu okresu świadczeniowego wydawano decyzje administracyjne w sprawie zwrotu przez dłużników należności (wraz z odsetkami) z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osoby uprawnione, − upomnienia i tytuły wykonawcze wystawiano z zachowaniem terminów określonych w § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji13. (dowód: akta kontroli, str. 21-37, 44-58) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki stwierdzono następujące nieprawidłowości związane z podejmowaniem działań wobec dłużników alimentacyjnych zobowiązanych do zwrotu należności z tytułu świadczeń wypłaconych w okresie świadczeniowym 2012/2013: – wobec dziewięciu osób (spośród 30, których sprawy poddano analizie) działania przewidziane w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów podejmowano opieszale, bowiem: • trzech dłużników wezwano w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego po upływie 46 do 163 dni od wydania decyzji przyznającej świadczenie osobie uprawnionej, 8 9 10 11 12 13 W 2013 r. do zarejestrowania się w urzędzie pracy zobowiązano 53 dłużników. W 2013 r. z prośbą o aktywizację zawodową dłużników wystąpiono 492 razy. W 2013 r. złożono 393 wnioski o zatrzymanie prawa jazdy. Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm. W 2013 r. złożono 518 wniosków o ściganie karne dłużnika. Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. 7 • wobec sześciu dłużników postępowanie w sprawie uchylania się od zobowiązań alimentacyjnych wszczęto po upływie od 86 do 155 dni od bezskutecznego wezwania w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, – osiem spośród 30 zbadanych decyzji o zwrocie należności alimentacyjnych wydano po upływie od 65 do 123 dni od daty zakończenia okresu świadczeniowego, tj. z naruszeniem art. 35 §§ 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego14 (dalej „K.p.a.”). (dowód: akta kontroli, str. 21-37, 53-55) Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPR wyjaśniła: „Przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie precyzują terminów, w jakich należałoby wezwać dłużnika celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego ani też wszcząć postepowania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wydać decyzję żądającą zwrotu należności. Przedstawiony przez ustawodawcę ciąg działań podejmowanych wobec dłużnika nie uruchamia postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami K.p.a., ponieważ nie kończy się to postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej. Jest to początek działań materialno – technicznych zmierzających do ustalenia faktycznej sytuacji dłużnika alimentacyjnego oraz przyczyn bezskuteczności egzekucji alimentów (...). Pracownicy Sekcji Funduszu Alimentacyjnego wykonywali swoje obowiązki najszybciej jak to było możliwe. Nadmieniam, iż pracownicy podejmujący działania wobec dłużników alimentacyjnych w okresie od sierpnia do listopada włączani byli w sprawy dotyczące rozpatrywania i wprowadzania do systemu komputerowego wniosków o ustalenie uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem art. 20 ust. 4 i 5 wyżej cyt. ustawy organ zobowiązany był wydać decyzje i wypłacić świadczenia najpóźniej do końca października lub listopada w zależności od daty złożenia wniosku. Podkreślić należy, iż w omawianym okresie znacznie zwiększa się liczba składanych wniosków, i tak od 1.08.2012 r. do 31.10.2012 r. wpływało około 600 wniosków miesięcznie, kiedy w pozostałych miesiącach niewiele ponad 30 wniosków miesięcznie. Dlatego też w tym okresie wystąpiło spiętrzenie prac związanych z rozpatrywaniem wniosków, podejmowaniem działań wobec dłużników, w tym przeprowadzaniem wywiadów alimentacyjnych oraz wydawaniem decyzji żądających zwrotu należności, spośród których znalazły się i takie, które nie zostały wydanie niezwłocznie po zakończeniu okresu świadczeniowego. Można też powiedzieć, iż zadania dotyczące przyznawania świadczeń, podejmowania działań wobec dłużników, wydawania decyzji o zwrocie należności nakładają się na siebie w tym samym przedziale czasowym. Zauważyć należy, iż na pracownika Sekcji Funduszu Alimentacyjnego przypada aż ponad 300 dłużników alimentacyjnych. Oczywiście w ww. okresie Sekcja otrzymuje wsparcie kadrowe. Niemniej są to osoby skierowane do pracy w ramach robót publicznych PUP (pomocniczo), których wiedza i doświadczenie zawodowe nie pozwalają na powierzenie wykonywania im odpowiedzianych zadań. Zatem ciężar pokonania zadania spoczywa na stałych pracownikach. Nie bez znaczenia w tej kwestii są trudne warunki lokalowe Działu Świadczeń Rodzinnych, które uniemożliwiają pozyskanie dodatkowego zatrudnienia i zorganizowania nowych stanowisk pracy (...) Podjęte przez MOPR działania w celu zmiany obiektu spowodowały, iż aktualnie jest realizowana inwestycja na potrzeby DSR. Dopiero w nowych warunkach lokalowych możliwe będzie zwiększenie zatrudnienia pracowników i osiągnięcie pożądanego terminowego efektu realizowanych zadań (...). (dowód: akta kontroli, str. 61-62) Uwagi dotyczące badanej działalności Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na pogorszenie się skuteczności działań egzekucyjnych podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych w latach 2012-2013 r. W 2013 r. wyegzekwowano należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1.283,3 tys. zł (tj. o 110 tys. zł mniej niż w 2012 r.), przy jednoczesnym wzroście tych należności z 34.231,5 tys. zł w 2012 r. do 42.355,5 tys. zł w 2013 r. (o 23,7%). (dowód: akta kontroli, str. 38) Zastępca Dyrektora MOPR wyjaśniła: „Przyczyn pogorszenia się skuteczności działań egzekucyjnych podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych w 2013 r. w stosunku 14 Dz. U. z 2013, poz. 267. 8 do 2012 r. z pewnością nie należy dopatrywać się w zaniechaniu przez Ośrodek działań skierowanych wobec dłużników wynikających z realizacji zadań określonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem rok 2013 przyniósł znaczny wzrost liczby działań podejmowanych wobec dłużników w stosunku do 2012 r. I tak w 2013 r. podjęto 5305 działań wobec dłużników, a w 2012 r. 4045 działań. Dla przykładu w 2013 r. odnotowano znaczy wzrost działań w następującym zakresie: przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego 2012 r. – 506; 2013 r. – 587, wszczęcie postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych: 2012 r. – 340; 2013 r. – 871, wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych: 2012 r. – 276; 2013 r. – 395, skierowanie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy: 2012 r. – 213; 2013 r. – 393, złożenie wniosku o ściganie za przestępstwa określone w art .209 § 1 Kodeksu karnego: 2012 r. – 213; 2013 r. – 518. Powyższe może dowodzić, iż podejmowanie ustawowych działań wobec dłużników alimentacyjnych nie musi prowadzić do wzrostu ściągalności zobowiązań alimentacyjnych, a przyczyną takiego stanu rzeczy może być problem społeczny spowodowany wzrostem bezrobocia, co odbiło się również niekorzystnie na sytuacji materialnej dłużników alimentacyjnych, których większość stanowią osoby bezrobotne. Ośrodek kierując do powiatowego urzędu pracy wniosek o aktywizację zawodową dłużnika alimentacyjnego (2012 r. – 382 wnioski; 2013 r. – 492 wnioski) otrzymywał zapewnienie, że urząd dołoży wszelkich starań w celu udzielenia każdemu dłużnikowi pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Jednakże, jak wynika z treści tych pism skuteczność tej pomocy jest determinowana ogólną sytuacją na rynku pracy, a o przyjęciu kandydata do pracy decyduje wyłącznie pracodawca. Stwierdzić należy, że rzadkością są odpowiedzi zwrotne, z których wynikałaby zaproponowana dłużnikowi możliwość podjęcia zatrudnienia, czy skierowanie dłużnika do prac subsydiowanych (roboty publiczne, prace interwencyjne), a co za tym idzie możliwość uzyskania z tego tytułu dochodów i w dalszej kolejności spłacanie zobowiązania alimentacyjnego. Ośrodek odnotował przypadki dłużników, którzy utracili zatrudnienie, co spowodowało pogorszenie ich sytuacji dochodowej prowadzącej do zaniechania płatności i korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Ponadto dłużnicy jeśli otrzymują dochody z tytułu pracy to najczęściej są to krótkie umowy cywilno-prawne (...) Sytuacja gospodarcza kraju spowodowała również, iż dłużnicy alimentacyjni wyjechali za granicę w celach zarobkowych i wówczas możliwość oddziaływania na tę grupę dłużników jest ograniczona. Natomiast wzrost w 2013 r. należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w stosunku do 2012 r. w ocenie Ośrodka podyktowany został podwyższaniem kwot zasądzanych alimentów na rzecz dzieci, w następstwie czego nastąpił wzrost wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dokonując analizy ściągalności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w stosunku do kwot zwróconych przez dłużników alimentacyjnych Ośrodek w 2012 r. w województwie podlaskim uzyskał dobry dwucyfrowy wynik wynoszący 12,04 %, gdzie odnotowano gminy, które uzyskały procent ściągalności wynoszący: 0,16%, 0,72%, 0,87%, 1,33 %, 1,76%. Natomiast ściągalność Ośrodka w 2013 r. wzrosła i wyniosła 12,56% (...).” (dowód: akta kontroli, str. 41-42) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, wypłacanie przez MOPR świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz prowadzenie działań egzekucyjnych wobec dłużników alimentacyjnych. 9 3. Finansowanie kosztów wydawania decyzji potwierdzających prawo do świadczenia opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni, spełniającym kryterium dochodowe zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych15 Opis stanu faktycznego Liczba osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej, innych niż ubezpieczeni, w 2013 r. wyniosła 158 i w porównaniu do lat ubiegłych wzrosła średnio o 26 osób16 (19,7%). W latach 2011-2013 wydano odpowiednio 153, 144 i 183 decyzje potwierdzające to prawo. Liczba osób, którym prawo to przyznano po raz pierwszy wyniosła odpowiednio 117, 121 i 138 (co w przeliczeniu na 1.000 mieszkańców stanowiło w latach 2011-2012 ok. 0,4117). Liczba decyzji odmownych kształtowała się na podobnym poziomie (po cztery w latach 2011-2012 i pięć w roku 2013). W 2012 r. jedna z wydanych decyzji została zmieniona przez organ odwoławczy, natomiast w latach 2011 i 2013 nie zmieniono, ani nie uchylono żadnej decyzji. (dowód: akta kontroli, str. 66) Na realizację zadania w 2013 r. wydatkowano 7,6 tys. zł (95,2% planu po zmianach), tj. o 1,1 tys. zł więcej niż w 2012 r. Wysokość dotacji w przeliczeniu na jedną decyzję18 wyniosła 35 zł w latach 2011-2012 i 35,10 zł w roku 2013. (dowód: akta kontroli, str. 66) Na podstawie analizy 20 decyzji potwierdzających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej (10,9% ogółu wydanych w 2013 r.) ustalono, iż zostały one wydane osobom uprawnionym, po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, stosownie do postanowień art. 54 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych. (dowód: akta kontroli, str. 67) MOPR nie prowadził analiz dotyczących zmian liczby osób uprawnionych do świadczeń w latach 2011-2013. Dyrektor Ośrodka wyjaśniła: „Zgodnie z przepisami wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – po spełnieniu przesłanek – ma charakter obligatoryjny. Gmina nie ma zatem wpływu na liczbę wydawanych decyzji, bowiem jeśli wywiad środowiskowy i zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzą uprawnienie strony do ww. świadczenia to wniosek musi być rozpatrzony pozytywnie. W latach 2011-2013 przepisy ustalające zasady potwierdzania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej nie zmieniły się. Nadmienia się, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określająca w art. 7 zadania zlecone gminy wskazuje, że gmina (po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego) wydaje osobom uprawnionym decyzje o przyznaniu świadczeń (otrzymuje dotację z budżetu państwa na ten cel), nie przewiduje jednak konieczności prowadzenia analizy przyczyn zmiany liczby osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej i to zarówno w odniesieniu do liczby decyzji, którymi przyznaje się prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, w tym po raz pierwszy, jak też w odniesieniu do decyzji odmownych. Z uwagi na powyższe, jak również ze względu na niewielkie zmiany w zakresie liczby decyzji wydawanych w latach 2011-2013 MOPR nie dokonywał analizy przyczyn zmiany liczby osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej w sposób formalny. Niezależnie od powyższego nadmienia się, że akta spraw dotyczących potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych analizowane są na bieżąco, co pozwala wysnuć wniosek, iż głównymi przyczynami zwiększenia się liczby decyzji o przyznaniu ww. prawa w roku 2013 było: pogorszenie się sytuacji społeczno-gospodarczej regionu i wzrost liczby osób pozostających bez pracy, a przy tym niezarejestrowanych w urzędzie pracy; wzrost (od 1 października 2012r.) kryteriów dochodowych określonych w ustawie o pomocy społecznej, których spełnienie jest jednym z warunków ustalenia uprawnienia do świadczeń; utrata przez znaczną część osób (od 1 lipca 2013r.) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy którym była 15 16 17 18 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W latach 2011-2012 liczba osób uprawnionych wynosiła odpowiednio 133 i 131. Brak danych statystycznych za 2013 r. Dotyczy wszystkich decyzji (w tym przyznających i wygaszających prawo do świadczeń), których liczba w latach 2011-2013 wyniosła odpowiednio: 188, 185 i 217. 10 również opłacana składka zdrowotna oraz powrót do Polski tych obywateli, którzy przebywali za granicą i nie nabyli prawa do ubezpieczenia, a wymagali leczenia”. (dowód: akta kontroli, str. 69-70) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność Ośrodka w zakresie wydawania decyzji potwierdzających prawo do świadczenia opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni. IV. Uwagi i wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli19, wnosi o: 1. Niezwłoczne podejmowanie wobec dłużników alimentacyjnych działań przewidzianych ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. 2. Terminowe wydawanie decyzji w sprawie zwrotu należności alimentacyjnych. V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden kierownikowi jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Białymstoku. Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Białystok, dnia 24 marca 2014 r. 19 Kontroler Krzysztof Gołębiewski główny specjalista kontroli państwowej DYREKTOR DELEGATURY Najwyższej Izby Kontroli z up. p.o. WICEDYREKTORA Agata Ciupa ........................................................ podpis ........................................................ podpis Dz. U. z 2012 r., poz. 82. ze zm. Ustawa zwana dalej „ustawą o NIK”. 11
