Raport merytoryczny z realizacji I spotkania Grupy roboczej ds

Raport z czwartego spotkania
Grupy roboczej ds. polityki klastrowej
w ramach przedsięwzięcia PARP „Polskie klastry i polityka klastrowa”
Czwarte spotkanie Grupy roboczej ds. polityki klastrowej odbyło się 8 marca 2012 roku
w Ministerstwie Gospodarki w Warszawie.
Celem spotkania była kontynuacja dyskusji nt. wizji przyszłej polityki klastrowej,
a w szczególności nt. kryteriów i procedur wyboru klastrów kwalifikowanych do wsparcia. W
dyskusji wykorzystano doświadczenia z wdrażania zagranicznych programów klastrowych:
francuskiego Pôle de compétitivité, niemieckiego Spitzencluster i szwedzkiego Vinnvaxt.
Spotkanie otworzyła Grażyna Hencelewska, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki
oraz przewodnicząca Grupy roboczej ds. polityki klastrowej, wskazując, że efektem przyszłej
polityki klastrowej powinien być rozwój kilku rozpoznawalnych w skali międzynarodowej
klastrów. Polityka ta powinna mieć charakter hybrydowy polegający na stymulowaniu
wspieraniu oddolnej aktywności inicjatyw klastrowych i istotnym wsparciu z poziomu
krajowego klastrów posiadających największy potencjał rozwoju.
W ramach otwarcia spotkania głos zabrał także Tadeusz Sławecki, Sekretarz Stanu w
Ministerstwie Edukacji Narodowej, który podkreślił, iż istotne znaczenie dla rozwoju
klastrów będą miały kompetentne i odpowiednio wykwalifikowane kadry. W tym kontekście
Minister Sławecki zwrócił uwagę, że Ministerstwo Edukacji Narodowej wprowadza nowy
model kształcenia zawodowego wychodzący naprzeciw postulatom lepszego przygotowania
przyszłych pracowników dla przemysłu.
Dalszą część spotkania prowadzili Joanna Podgórska, Zastępca Dyrektora Departamentu
Rozwoju Przedsiębiorczości i Innowacyjności PARP oraz Maciej Dzierżanowski, moderator
Grupy roboczej ds. polityki klastrowej.
Dyskusja prowadzona była w dwóch rundach:

pierwszą z nich poprzedziły: prezentacja dotychczasowych ustaleń Grupy oraz
postawienie pytań do dalszej dyskusji połączone z prezentacją postulatów zgłoszonych w
dokumencie „World Class Clusters - An Attempt to Formulate the Main Criteria of World
Class Clusters”).

druga runda dyskusji rozpoczęła się od zaprezentowania przez zaproszonych ekspertów:
Sofiene Lourimi z Francuskiego Ministerstwa Gospodarki, Finansów i Przemysłu,
Dietera Labruier z Centrum Badań Naukowych Jurlich GmbH oraz Svena Gunnara
Edlunda ze Szwedzkiej Agencji ds. Systemów Innowacji Vinnova, doświadczeń
zagranicznych.
Pytania do dyskusji na 4 spotkaniu Grupy zostały sformułowane w sposób następujący:
1. Według jakich kryteriów należy dokonywać selekcji klastrów na poziomie krajowym i na
poziomie regionalnym? Jak definiować „klastry kluczowe”? Jaką wagę powinny mieć
następujące grupy kryteriów: a) potencjał ekonomiczny, innowacyjny i technologiczny
danego skupiska, b) funkcjonowanie sformalizowanej inicjatywy klastrowej (przez
określony czas umożliwiający weryfikację współpracy w klastrze), c) strategia rozwoju i
plan działania (w tym ocena ich potencjalnych efektów)?
2. Czy procedury wyboru klastrów na poziomie krajowymi i regionalnym powinny być
niezależne czy powiązane? Czy uzyskanie wsparcia na poziomie regionalnym powinno
być jednym z etapów selekcji klastrów na poziomie krajowym? Czy wybór klastrów
kluczowych dla rozwoju kraju powinien dokonywać się w procedurze konkursowej, czy w
drodze negocjacji między rządem a poszczególnymi regionami?
3. Czy w ramach procedury wyłaniania klastrów kluczowych dla gospodarki krajowej (a
także dla regionów) należy wspierać rozwój inicjatyw klastrowych i wspólne planowanie
strategiczne w skupiskach działalności gospodarczej o wysokim potencjale
ekonomicznym i technologicznym, w których nie ma jeszcze sformalizowanych klastrów?
4. Jak powinny wyglądać współpraca i koordynacja działań instytucji rządowych i
samorządowych ukierunkowanych na wsparcie klastrów oraz podział zakresu wspierania
klastrów na poziomie centralnym i regionalnym? Czy z poziomu centralnego finansować
jedynie prace B+R, a takie działania jak funkcjonowanie biura koordynatora, sieciowanie,
promocja, wspólne inwestycje itp. wyłącznie z poziomu regionalnego? Czy na poziomie
kraju potrzebne jest wsparcie techniczne dla kluczowych, czy też najlepszych klastrów
(szkolenia, doradztwo, sieciowanie, umiędzynarodowienie itp.)?
5. Jakiego typu mechanizmy powinny zapewniać możliwość skutecznego wspierania
rozwoju klastrów obejmujących podmioty funkcjonujące na obszarze co najmniej dwóch
województw?
Przebieg dyskusji w trakcie 4 spotkania Grupy pozwala na sformułowanie następującego
podsumowania w zakresie zgłaszanych problemów, wniosków i rekomendacji.
Kryteria wyboru klastrów kluczowych, zakres i znaczenie strategii rozwoju klastra oraz
ocena efektywności realizowanego wsparcia
1. Wskazano, iż szczegółowe kryteria wyboru klastrów najprawdopodobniej będą musiały
być różne na poziomie krajowym i regionalnym oraz powiązane z etapem ich rozwoju i
celami stawianymi przed realizowanymi politykami klastrowymi (krajową i
regionalnymi). Niezależnie od horyzontalnego wspierania klastrów – zwłaszcza tych na
wstępnej fazie rozwoju – możemy potrzebować dwóch poziomów wyboru klastrów –
kluczowych dla poszczególnych regionów i kluczowych dla kraju (tj. konkurencyjnych w
skali globalnej – world class clusters). Zróżnicowanie szczegółowych kryteriów
pomiędzy regionami może być niezbędne z uwagi na odmienne uwarunkowania
społeczno-gospodarcze, jakkolwiek potrzebne jest także pewne uwspólnienie –
przynajmniej sposobu definiowania klastra – tak żeby ułatwić koordynowanie wsparcia
klastrów o znaczeniu lub zasięgu ponadregionalnym.
2. Dobrym punktem odniesienia do formułowania kryteriów wyboru klastrów kluczowych
jest charakterystyka world class clusters sformułowana na bazie obserwacji i dobrych
praktyk międzynarodowych w dokumencie: „World Class Clusters - An Attempt to
Formulate the Main Criteria of World Class Clusters”. Charakterystyki te – zgrupowane
w trzech przekrojach dotyczących: warunków ramowych, aktorów klastra oraz organizacji
klastrowej – wymagają przełożenia na szczegółowe i skwantyfikowe kryteria
uwzględniające polską specyfikę.
3. Wskazano na zasadność uwzględnienia następujących kryteriów dla wyboru i wspierania
klastrów kluczowych: efektywność wsparcia – czyli oczekiwany zwrot z inwestycji
2
publicznych, zwiększenie konkurencyjności firm klastra i regionu oraz zdolność do
konkurowania z innymi, najlepszymi klastrami w układzie międzynarodowym.
Podkreślono także znaczenie czynnika innowacyjności, która może być mierzona liczbą
nowych firm, nowych produktów i nowych miejsc pracy.
4. Z uwagi na wymogi Komisji Europejskiej odnośnie przyszłego okresu wydatkowania
funduszy strukturalnych, selekcja klastrów powinna wyznaczać tzw. inteligentne
specjalizacje (smart specialization) tak na poziomie regionalnym, jak i krajowym.
Kryteria wyboru klastrów powinny więc zostać także skoordynowane z formułowanymi
kryteriami dla wyboru inteligentnych specjalizacji.
5. W kontekście definiowania kryteriów dla selekcji klastrów, a także oceny efektywności
wsparcia, podniesiono problem, zarówno możliwości rozliczania koordynatora z osiągania
określonych wskaźników (i realizacji szeroko zakrojonej strategii klastra wykraczającej
poza kompetencje koordynatora), jak i możliwości weryfikacji skutków ekonomicznych w
krótkim okresie czasu. W szczególności zwrócono uwagę, iż trudno jest prognozować i
wiarygodnie zapewnić realizację takich wskaźników jak liczba nowych firm i produktów,
wzrost sprzedaży (eksportu, udziału w rynku), czy wzrost zatrudnienia – tym bardziej, że
parametry te będą zależne nie tylko od realizowanego wsparcia, ale także zmiennych
warunków rynkowych. Zwrócono uwagę, że szczególnie wątpliwe – zwłaszcza dla
projektów realizowanych przez koordynatorów – są wskaźniki związane ze wzrostem
zatrudnienia, ponieważ wprowadzanie innowacji oraz podnoszenie produktywności i
konkurencyjności w krótkim okresie czasu może oznaczać restrukturyzację lub
stabilizację zatrudnienia. Zgodzono się, że należy myśleć o innych miernikach
podnoszenia efektywności i konkurencyjności klastrów.
6. Niezależnie od zgłoszonych wątpliwości, monitorowanie i rozliczanie efektów
ekonomicznych realizowanego wsparcia dla klastrów wydaje się niezbędne, z
zastrzeżeniem, że jest ono możliwe w dłuższym okresie czasu (vide 10 letnia perspektywa
szwedzkiego programu klastrowego) i musi uwzględniać także oddziaływanie (czasem
negatywne) czynników rynkowych. Niezależnie potrzebny jest także dobór odpowiednich
wskaźników, za pomocą których można byłoby rozliczać funkcjonowanie koordynatorów
klastrów. Wskaźniki te powinny dotyczyć działań, za które koordynator może wziąć pełną
odpowiedzialność i które korelowałyby się z pożądanymi efektami ekonomicznymi. W
przypadku francuskiego programu Pole de competitivite monitorowane są m.in.: liczba
członków w klastrze i wartość wnoszonych składek (traktowana jako przybliżenie
wartości dodanej kreowanej przez klaster), liczba wspólnych projektów B+R i budżety
tych projektów, rozwój współpracy międzynarodowej (mierzony przede wszystkim liczbą
podpisanych porozumień o współpracy przez aktorów klastra, a nie tylko przez
koordynatora).
7. W kontekście definiowania kryteriów wyboru (i rozliczania) klastrów kluczowych
pojawiło się pytanie o zakres strategii rozwoju klastra, która byłaby oceniana w ramach
procedury selekcji. W szczególności zgłoszono wątpliwość, czy może być to strategia
obejmująca działania wielu aktorów klastra, na których realizację koordynator klastra nie
ma bezpośredniego wpływu. Zasadność przygotowania takiej strategii wynika jednak z
zakresu wsparcia, które – jak pokazują zagraniczne programy klastrowe – może być
kierowane także do aktorów klastra, a nie tylko jego koordynatora. W analizowanych
programach zagranicznych wymagane było przygotowanie takiej strategii i oczekiwano,
że będzie to realne uzgodnienie wspólnych celów i działań przez aktorów klastra. W
przypadku niemieckiego programu Spitzencluster wymagano, że wszyscy aktorzy klastra
formalnie podpiszą się pod taką strategią. Strategia rozwoju klastra powinna być
3
przedmiotem oceny przez pryzmat realności i wykonalności oraz przede wszystkim
efektów i wartości dodanej, które przyniesie alokowanie środków publicznych (a także
prywatnych) na jej realizację.
8. W kontekście wyboru klastrów kluczowych dyskutowana była kwestia wagi
poszczególnych kryteriów, w tym kryteriów ekonomicznych (pokazujących znaczenie i
wpływ na gospodarkę) oraz kryteriów związanych z funkcjonowaniem inicjatywy
klastrowej i strategią rozwoju. Zgodzono się, że kluczowe znaczenie powinny mieć
kryteria ekonomiczne, jakkolwiek ich pomiar (zwłaszcza jeżeli chodzi o efekty wsparcia)
może być utrudniony, zwłaszcza w krótkim okresie. Prezentowane doświadczenia
zagraniczne wskazują, że ocena tzw. masy krytycznej aplikujących klastrów miała duże
znaczenie, jakkolwiek w niektórych przypadkach trudno było uzyskać wiarygodne dane
(np. nt. intensywności prac B+R). Wskazano na trudność porównywania klastrów z
różnych branż (czy też obszarów działalności) na bazie danych statystycznych, co w
przypadku niemieckiego programu Spitzencluster rozwiązane zostało poprzez
sformułowanie wymogu zaprezentowania danego klastra na tle innych, porównywalnych
klastrów krajowych i zagranicznych (benchmarking). Jednocześnie eksperci zagraniczni
podkreślali istotną rolę oceny jakościowej zgłaszanych wniosków klastrowych, która
związana była ze zdefiniowanymi celami programów wsparcia (stymulowanie
konkurencyjności międzynarodowej, czy innowacyjności). W tym kontekście
przywiązywano dużą wagę do oceny strategii rozwoju i rozumienia czynników, które
będą kształtować międzynarodową konkurencyjność danego klastra w przyszłości. Istotną
wagę przywiązywano także do tego, czy klaster posiada rzeczywiście liderów
biznesowych i akademickich (a także z kręgu administracji), którzy rozumieją wyzwania
przyszłości i są zdeterminowani, żeby się z nimi zmierzyć. Ocena ta była realizowana w
ramach procedury selekcji m.in. przez przesłuchania przedstawicieli wnioskujących
klastrów, a także wizyty ekspertów w tych klastrach. Oceniane były proponowane
partnerstwa biznesowo-naukowe i przykłady wspólnych projektów badawczorozwojowych, które miałyby być realizowane przy wsparciu publicznym. W tym
kontekście istotne znaczenie miało wdrażanie innowacji skutkujących trwałym rozwojem
nowych firm i produktów, a także rewitalizacją bardziej tradycyjnych sektorów
(klastrów).
Wybór i wspieranie klastrów na poziomie krajowym i regionalnym
9. Potrzebna jest świadomość, iż liczba klastrów kluczowych wybieranych na poziomie
krajowym i aspirujących do statusu word class clusters będzie ograniczona – od kilku do
kilkunastu (10-16). We Francji jest to 18 klastrów, w Niemczech 15, zaś w Szwecji 12.
Jednocześnie zwrócono uwagę na konieczność takiego wyboru klastrów kluczowych na
poziomie krajowym, który pokrywałaby się z regionalną percepcją znaczenia wybranych
klastrów – m.in. po to, żeby klastry te były także wspierane ze środków dostępnych na
poziomie regionalnym. Podkreślono również konieczność efektywnego wspierania
klastrów na poziomie regionalnym, które wzmacniałoby ich potencjał do tego, żeby
skutecznie startować do konkursów i programów wsparcia realizowanych na poziomie
krajowym.
10. Wskazano, iż wsparcie dla klastrów kluczowych z poziomu krajowego mogłoby być
szersze niż tylko wspieranie działalności B+R. Powinno ono dotyczyć zarówno wspólnej
infrastruktury B+R, jak również infrastruktury przemysłowej użytkowanej docelowo
zwłaszcza przez małe i średnie firmy wchodzące w skład klastra, których samodzielnie nie
stać na tego typu inwestycje. Pytanie w jaki sposób fundusze strukturalne będą alokowane
w kolejnej perspektywie finansowej, z uwzględnieniem podziału pomiędzy poziom
4
krajowy i regionalny, pozostaje jednak otwarte (pierwotna propozycja 70% regiony – 30%
poziom krajowy). Jednocześnie trzeba mieć na uwadze formułowane przez Komisję
Europejską zastrzeżenia, iż w kolejnej perspektywie finansowej nie powinny być
finansowane inwestycje w infrastrukturę przemysłową dużych firm (jedynie działalność
B+R i infrastruktura badawcza).
Stymulowanie rozwoju nowych klastrów i inicjatyw klastrowych
11. Wskazano na potrzebę stymulowania rozwoju sformalizowanych klastrów, tam gdzie
istnieje taki potencjał, jakkolwiek wyrażono wątpliwość, czy tego typu skupiska mogą od
razu uzyskać status klastrów kluczowych. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości jest powiązane
z dyskusją odnośnie tego jaką wagę i jaki priorytet będziemy przywiązywać do
ekonomicznych kryteriów wyboru klastrów (tj. ich wpływu na gospodarkę). Eksperci
zagraniczni wskazali, iż w ramach uruchomionych w ich krajach programów klastrowych
wspierane były także nowe, dopiero tworzące się klastry (w szczególności 3 runda
szwedzkiego programu Vinnvaxt). Formalny wymóg wcześniejszego funkcjonowania
inicjatywy klastrowej, czy koordynatora klastra nie był stosowany, jakkolwiek przyznanie
statusu klastra kluczowego wymagało istnienia takiego koordynatora. Klastry, które
posiadały wcześniej profesjonalną organizację klastrową bardziej skutecznie startowały w
konkursach i w większym stopniu uczestniczyły w alokacji udostępnianych środków, a
także lepiej wypadały w ewaluacji.
Wspieranie klastrów o zasięgu ponadregionalnym
12. Zwrócono uwagę, iż jednym ze sposobów wspierania rozwoju klastrów o zasięgu
ponadregionalnym jest alokowanie tego wsparcia poprzez koordynatora klastra. Wydaje
się jednak, że wymaga to uregulowań, które umożliwiałyby, że końcowymi
beneficjentami projektów finansowanych z danego regionalnego programu operacyjnego
mogą być także podmioty spoza danego województwa. Alternatywą jest stworzenie
mechanizmów umożliwiających koordynację środków pochodzących z programów
operacyjnych dwóch lub więcej województw, w tym finansowanie działalności
koordynatora klastra, który realizowałby projekt skierowany do aktorów klastra
działających w tych województwach.
Redakcja PARP, marzec, 2012r.
Opracowanie: Maciej Dzierżanowski, moderator Grupy roboczej ds. polityki klastrowej.
Opracowano z uwzględnieniem uwag i komentarzy zgłoszonych na czwartym spotkaniu
Grupy roboczej.
Przedsięwzięcie PARP pn. „Polskie klastry i polityka klastrowa” jest współfinansowane przez
Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach projektu
systemowego PARP „Rozwój zasobów ludzkich poprzez promowanie wiedzy, transfer
i upowszechnianie innowacji” z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, poddziałanie
2.1.3.”
5